isbn 978-92-64-07312-8
11 2009 01 2 P
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L’économie politique de la réforme
RetRaites, emPLois et déRégLementation dans dix Pays de L’oCde
Pourquoi certaines réformes politiques réussissent-elles à être mises en œuvre tandis que d’autres échouent ? Ce rapport vise à répondre à cette importante question en examinant 20 tentatives de réforme structurelle menées dans 10 pays de l’OCDE au cours des 20 dernières années. Les études de cas présentées dans l’ouvrage couvrent un large éventail de réformes dans trois domaines essentiels : les régimes des retraites, le marché de l’emploi et la réglementation des produits et services. Ce rapport identifie les facteurs clés qui, dans le domaine de la politique, de l’économie et dans le cadre spécifique du processus de réformes, soutiennent ou, au contraire, entravent leur mise en œuvre. Ces résultats font l’objet d’un recoupement quantitatif s’appuyant sur un ensemble de corrélations des rangs de Spearman. La double approche analytique – à la fois quantitative et qualitative – se révèle particulièrement pertinente pour les responsables politiques qui conçoivent, adoptent et se doivent de mettre en application les réformes politiques structurelles.
Pour en savoir plus
Réformes économiques 2009 : Objectif croissance
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L’économie politique de la réforme
RetRaites, emPLois et déRégLementation dans dix Pays de L’oCde
L’économie politique de la réforme RetRaites, emPLois et déRégLementation dans dix Pays de L’oCde
L’économie politique de la réforme
RETRAITES, EMPLOIS ET DÉRÉGLEMENTATION DANS DIX PAYS DE L’OCDE
Par William Tompson
avec la collaboration de Robert Price
ET DE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUES
L’OCDE est un forum unique en son genre où les gouvernements de 30 démocraties œuvrent ensemble pour relever les défis économiques, sociaux et environnementaux que pose la mondialisation. L’OCDE est aussi à l’avant-garde des efforts entrepris pour comprendre les évolutions du monde actuel et les préoccupations qu’elles font naître. Elle aide les gouvernements à faire face à des situations nouvelles en examinant des thèmes tels que le gouvernement d’entreprise, l’économie de l’information et les défis posés par le vieillissement de la population. L’Organisation offre aux gouvernements un cadre leur permettant de comparer leurs expériences en matière de politiques, de chercher des réponses à des problèmes communs, d’identifier les bonnes pratiques et de travailler à la coordination des politiques nationales et internationales.
Les pays membres de l’OCDE sont : l’Allemagne, l’Australie, l’Autriche, la Belgique, le Canada, la Corée, le Danemark, l’Espagne, les États-Unis, la Finlande, la France, la Grèce, la Hongrie, l’Irlande, l’Islande, l’Italie, le Japon, le Luxembourg, le Mexique, la Norvège, la Nouvelle-Zélande, les Pays-Bas, la Pologne, le Portugal, la République slovaque, la République tchèque, le Royaume-Uni, la Suède, la Suisse et la Turquie. La Commission des Communautés européennes participe aux travaux de l’OCDE.
Les Éditions OCDE assurent une large diffusion aux travaux de l’Organisation. Ces derniers comprennent les résultats de l’activité de collecte de statistiques, les travaux de recherche menés sur des questions économiques, sociales et environnementales, ainsi que les conventions, les principes directeurs et les modèles développés par les pays membres.
ISBN 978-92-64-07312-8 (imprimé) ISBN 978-92-64-07313-5 (PDF) DOI 10.1787/9789264073135-fr
Publié en anglais : The Political Economy of Reform: Lessons from Pensions, Product Markets and Labour Markets in Ten OECD Countries
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Cet ouvrage est publié sous la responsabilité du Secrétaire général de l’OCDE. Les opinions et les interprétations exprimées ne reflètent pas nécessairement les vues de l’OCDE ou des gouvernements de ses pays membres.
Avant-propos
La grande majorité des travaux de l’OCDE a pour but d’identifier les politiques économiques en vue d’améliorer les standards de niveaux de vie. Les orientations politiques qui en découlent font l’objet d’un très large consensus au sein des économistes.
Pour autant, dans la pratique, leurs mises en œuvre se heurtent à de nombreuses difficultés. C’est à cette problématique que s’intéresse l’économie politique des réformes macroéconomiques et structurelles. Son axe de recherche vise à offrir une meilleure compréhension des conditions qui favoriseront – ou non – l’application de telles réformes.
L’une des premières approches remonte à 1988 avec la publication intitulée Changement de cap en politique économique : onze études de cas, examinant les facteurs qui ont contribué aux changements de trajectoires des politiques macroéconomiques, dans les pays de l’OCDE. Par la suite, les recherches se sont naturellement réorientées vers les politiques structurelles, cherchant à offrir une meilleure compréhension de ces facteurs politiques. Les études économétriques ont permis de mesurer les progrès accomplis en matière de réformes grâce aux variations mesurées par un certain nombre d’indicateurs de politique structurelle. Un des principaux avantages de cette approche est de pouvoir identifier les facteurs et tester la significativité statistique de leur impacts, favorables ou non, sur les réformes. En revanche, une de ces faiblesses est de ne pouvoir identifier les facteurs non quantifiables.
Reconnaissant les avantages et les inconvénients de la méthode économétrique, le Comité de politique économique de l’OCDE a décidé en 2006 de lancer le projet dont est issue la présente publication. Elle adopte une approche par études de cas pour identifier les facteurs déterminants des réformes structurelles, en s’appuyant sur des « épisodes » concrets analysés dans dix pays de l’OCDE. Chaque épisode est documenté à l’aide d’ouvrages spécifiques, puis enrichi par des interviews concernant les principaux acteurs, partisans ou détracteurs des réformes. Pour assurer la comparabilité des épisodes, ces derniers se sont limités aux réformes des retraites, du marché de l’emploi, et de la dérèglementation du marché des produits et des services.
Les épisodes se différencient, dans la mesure où certains ont conduit à des changements politiques profonds et permanents, alors que d’autres n’ont abouti qu’à peu ou aucun progrès, quand ils n’ont pas été l’objet d’un recul substantiel. Toutefois, une des conclusions les plus claires dans le cadre de ce projet, est qu’il est très difficile de catégoriser les épisodes de réforme en succès ou en échec. Ce qui peut sembler être un échec initialement peut donner l’impulsion nécessaire à un changement majeur ultérieurement. Ce qui paraît être une réforme réussie peut se retrouver, au final, totalement démantelée. L’étude tire par ailleurs toute une série de conclusions, notamment sur le rôle du mandat électoral, la politique de communication, le rôle des analyses économiques et les avantages d’une concertation avec les partenaires sociaux ainsi que les possibilités d’une telle concertation.
Cette étude a été réalisée au Département des affaires économiques par William Tompson, en collaboration avec Robert Price, avec le concours pour l’analyse quantitative de Thai-Thanh Dang et l’aide, pour les travaux de secrétariat, de Susan Gascard, Veronica Humi, Sandra Raymond et Paula Simonin. Nous remercions la Commission européenne, la Grèce, l’Italie, les Pays-Bas et la Suisse pour leur concours financier.
Jørgen Elmeskov
Chef par intérim du Département des affaires économiques de l’OCDE
Table des matières
Resumé ... 9
Partie I Les réformes structurelles : Que peut-on apprendre du passé ? Chapitre 1 Introduction : Le passé vu comme un prologue ... 15
Annex 1.A1 Méthodes statistiques et sources des données ... 27
Chapitre 2 Les facteurs déterminants de la réussite des réformes structurelles ... 37
Partie II Études de cas : Les réformes des régimes de retraite Chapitre 3 France : La réforme des retraites de 2003 ... 87
Chapitre 4 Italie : La bataille de 1994 pour la réforme des pensions ... 111
Chapitre 5 Mexique : La réforme du régime de retraite des fonctionnaires fédéraux, 2001-07 ... 133
Chapitre 6 Pologne : La réforme du régime général des retraites 1996-99 ... 151
Chapitre 7 Pologne : La réforme du régime de Sécurité Sociale des agriculteurs, 2003-05... 175
Chapitre 8 États-Unis : Le débat sur le réforme de la Sécurité Sociale de 2005 ... 195
Partie III Études de cas : Les réformes du marché de l’emploi Chapitre 9 France : Le contrat d’insertion professionnelle, 1994 ... 225
Chapitre 10 Allemagne : Les réformes Hartz du marché du travail, 2002-05 ... 247
Chapitre 11 Italie : Les réformes Treu (1997) et Biagi (2002) ... 273
Chapitre 12 Mexique : La réforme du droit du travail, 2001-03 ... 297
Chapitre 13 Pays-Bas : La réforme de l’assurance-invalidité, 2002-06 ... 319
Chapitre 14 Espagne : La réforme du marché du travail, 1994 et 1997 ... 343
Chapitre 15 Suède : L’assurance-maladie en Suède de 1990 à 2002 ... 367
Chapitre 16 Etats-Unis : La réforme de 1996 du système de protection sociale ... 391
Partie IV Études de cas : La déréglementation du marché des produits et des services Chapitre 17 Australie : La réforme du secteur de l’électricité, 1990-2004 ... 421
Chapitre 18 Australie : La réforme de la politique de l’eau, 1994-2004 ... 445
Chapitre 19 Allemagne : Les heures d’ouverture des magasins, 1999-2003 ... 473
Chapitre 20 Pays-Bas : La libéralisation des loyers, 2004-07 ... 495
Chapitre 21 Espagne : La réglémentation des implantations et des heures d’ouverture dans le commerce de détail, 1995-2004 ... 515
Chapitre 22 Suède : La libéralisation des services postaux, 1992-99 ... 535
Encadrés
1.1. Des réformes plus ou moins « réussies » ... 18
1.2. Évaluation statistique des études de cas : la construction des indicateurs ... 21
3.1. Le système de retraite français ... 91
4.1. Le système de pension en Italie avant les réformes ... 116
4.2. La réforme des pensions de 1992 ... 117
5.1. L’Institut de la sécurité sociale et des services sociaux des travailleurs de la fonction publique (ISSSTE) ... 137
5.2. Le plan de réforme de l’ISSSTE ... 141
6.1. Le plan de réforme des retraites ... 158
7.1. Le plan Hausner ... 185
8.1. Le système de Sécurité sociale ... 200
10.1. L’indemnisation du chômage et les prestations sociales avant les réformes Hartz... 251
10.2. Les « lois Hartz » ... 257
12.1. Les principaux éléments des projets de réforme de la loi sur le travail ... 308
13.1. L'assurance invalidité professionnelle aux Pays-Bas avant 2000 ... 324
14.1. Négociations collectives en Espagne dans le cadre du Statut des travailleurs ... 347
14.2. Les coûts de licenciement dans le cadre du LET ... 348
15.1. L'assurance-maladie en Suède ... 372
16.1. Les programmes fédéraux d'aide sociale avant PRWORA ... 397
17.1. Les conséquences économiques de la propriété de l'électricité... 423
17.2. La politique nationale de la consurrence (NCP) ... 424
17.3. La privatisation du secteur de l'électricité en Australie-Méridionale ... 433
18.1. Les caractéristiques économiques de l’eau et la création de marchés de l’eau ... 454
20.1. L’encadrement des loyers aux Pays-Bas ... 499
Tableaux 1.1. L’économie politique de la réforme structurelle : les études de cas ... 19
1.2. Les corrélations de rang de Spearman ... 22
1.A1.1. Les corrélations de rang de Spearman ... 34
3.1. Durée escomptée de la retraite ... 92
3.2. Le problème des retraites en France : le « choix 2040 » ... 95
6.1. Les dépenses au titre des pensions d’invalidité et de retraite ... 153
6.2. Les projections des taux de remplacement moyens dans le nouveau système ... 159
7.1. Croissance, déficits et dette publique ... 177
7.2. Les sources du revenu agricole par taille d’exploitation ... 178
7.3. Les dépenses et les recettes du KRUS ... 181
9.1. Les principales caractéristiques de l’activité des jeunes en France, 1983-1994 ... 229
10.1. Principales recommandations de la « commission Hartz » ... 254
11.1. Les indicateurs du marché du travail 1995, 2000 ... 278
15.1. Les absences des salariés pour maladie dans huit pays, par groupe d'âge .... 372
15.2. Les évolution du taux de remplacement, de 1987 à 2003 ... 376
16.1. Indicateurs économiques et sociaux, 1989-96 ... 393
19.1. Les heures d'ouverture des magasins dans un certain nombre
de pays européens, 1999 ... 477
20.1. Aides au logement aux Pays-Bas, 2001 ... 502
20.2. Objectifs indicatifs de la production immobilière des associations de logement ... 505
21.1. Barrières régionales à la concurrence dans le secteur de la distribution, 1997-2004 ... 526
Graphiques 1.1. Les indicateurs de réformes politiques pour les 20 études de cas ... 20
2.1. Le mandat politique et les indicateurs de réformes ... 39
2.2. La consolidation fiscale et les indicateurs de réformes ... 44
2.3. La rapidité des réformes et les indicateurs politiques ……….…50
2.4. Les réformes passées et les réformes d’aujourd’hui ... 51
2.5. L’émergence de nouveaux acteurs et le succès des réformes ... 64
13.1. Les bénéficiaires de prestations d’invalidité, 1970-2004 ... 323
13.2. La réforme des prestations d’invalidité, 2000-04 ... 328
15.1. Arrêts de maladie et journées perdues, 1970-2002 ... 373
20.1. Étapes du débat sur le réforme des loyers, 2003-07 ... 505
22.1. La croissance de CityMail ... 546
Résumé
Cette étude a pour objet de recenser les leçons d’économie politique qui peuvent être utiles aux décideurs politiques, responsables de la conception, l’adoption et l’application des réformes structurelles. Un grand nombre des facteurs d’économie politique, qui ont facilité ou entravé les réformes économiques, ont été examinés dans de précédents travaux menés par le Département des affaires économiques de l’OCDE. La présente étude s’appuie sur ces travaux, adoptant une approche inductive, basée sur des études de cas - adoptions et mises en œuvre de réformes structurelles, dans le domaine des retraites, du marché du travail et de la réglementation des marchés des produits et des services.
Cette étude permet d’approfondir certaines conclusions économétriques, et également d’examiner certains facteurs qu’il peut être extrêmement difficile de quantifier ou de mesurer dans le cadre d’analyses quantitatives. La méthode adoptée est celle de la
« comparaison ciblée », qui consiste à poser des questions similaires à travers les différents cas de réformes, de manière à discerner des similitudes susceptibles d’être généralisées. La démarche comparative basée sur des études de cas ne permet pas le même niveau de vérification formelle que l’étude économétrique, mais elle permet une analyse plus approfondie de la dépendance des variables de contexte et de leurs relations à d’autres type de variables. Elle permet également de voir les liens entre les causes possibles et les résultats des réformes, afin d’évaluer les liens de causalité entre une hypothèse donnée et la séquence d’événements qui s’ensuit.
Les principales conclusions de l’étude peuvent être résumées comme suit:
• Il est essentiel d’avoir un mandat électoral pour mener à bien une réforme. C’est l’un des constats le plus évident de cette étude. Les réformes « furtives » se heurtent à de sérieuses contraintes et celles qui n’auront pas réussi à obtenir le soutien du public ne réussissent que si elles ont des effets bénéfiques visibles à très court terme, ce qui est rarement le cas des grandes réformes structurelles.
Une crise offre parfois l’opportunité de « réformes surprises », permettant à un gouvernement de changer de cap face à de nouvelles situations économiques.
Mais si leurs effets bénéfiques ne se font pas rapidement ressentir, ces réformes ne pourront être maintenues que si le gouvernement réformateur est en mesure de soutenir qu’elles sont souhaitables et indispensables dans le long terme d’un point de vue structurel. Les réformes justifiées comme réponses à une crise immédiate seront difficiles à pérenniser une fois la crise passée.
• L’importance d’un mandat significatif offre un rôle tout aussi important à une communication efficace. Les réformes majeures sont généralement accompagnées d’une action de communication coordonnée et cohérente. Elles visent à informer les électeurs et les parties prenantes de la nécessité des réformes et, plus particulièrement, des coûts implicites de la non-réforme. Lorsque le coût du statu quo est un coût d’opportunité, ce qui est souvent le cas, ce dernier tend à être politiquement « invisible » et rend le défi de réforme d’autant plus grand. On sait assez clairement qui paiera le prix de la réforme – quelles entreprises seront
touchées et quels emplois seront mis en danger –mais on ne sait pas vraiment qui paie le prix du statu quo ; en effet, il est difficile d’identifier les entreprises qui ne sont jamais entrées sur le marché, les secteurs qui ne sont pas développés ou les salariés qui auraient pu être employés.
• Cela souligne la nécessité que la conception des politiques s’appuie sur des recherches et analyses robustes. Des éléments factuels et analytiques solides, permettront d’améliorer à la fois la qualité des réformes politiques et leurs chances d’adoption. Le pouvoir d’influence des analyses économiques dépend particulièrement de leur source : celles qui émanent d’un organisme non partisan, faisant autorité et jugées fiables dans tout l’éventail politique, auront beaucoup de crédibilité. Mais, la mise en place de tels organismes nécessite du temps, car leur pouvoir d’influence est largement fonction de leur réputation. En revanche, dans les pays qui en sont dotés, la présence de telles analyses paraissent avoir amélioré les perspectives de réforme dans certains domaines.
• C’est pourquoi, une réforme structurelle réussie requiert du temps. Les réformes les plus abouties, parmi celles revues dans l’étude, se sont déroulées sur une période de deux ans pour leur préparation et leur adoption. Cela est sans compter toute la phase de travail préparatoire, où les problèmes et les propositions sont débattus et examinés pendant des années avant que les autorités ne commencent à élaborer le cadre des réformes. En revanche, parmi les réformes les moins réussies, ces dernières ont été le plus souvent entreprises à la hâte en réponse à des pressions immédiates : en matière de réforme, la précipitation risque fort d’en ralentir le processus. Les réformes des retraites, par exemple, ont souvent une gestation longue, nécessitant de nombreuses études et consultations. Si un gouvernement doit être prêt à exploiter les « opportunités» politiques, les réformes peuvent se heurter à des difficultés si elles sont menées avec une hâte excessive.
• La cohésion gouvernementale est elle aussi cruciale. Si un gouvernement réformateur n’est pas uni autour de la politique souhaitée, il adressera des messages ambigus que l’opposition politique exploitera; le résultat aura de forte chance de se traduire par un échec. Il ressort des études de cas que la cohésion est plus importante que des facteurs comme la puissance ou l’unité des partis d’opposition ou les forces parlementaires sur lesquelles le gouvernement peut s’appuyer.
• Si la concertation est utile, elle ne remplace pas l’impulsion gouvernementale. La progression des réformes peut parfois être facilitée par d’intenses discussions tripartites impliquant le gouvernement et les partenaires sociaux dans un cadre fortement institutionnalisé. Mais la détermination du gouvernement semble être un élément clé du succès, dans ce cas de figure. Plusieurs études de cas montrent que l’approche de la concertation risque de ne pas aboutir si le gouvernement n’est pas en mesure de récompenser la coopération des partenaires sociaux ou de les menacer d’agir unilatéralement en l’absence d’accords, et ci de façon crédible.
Lorsque le gouvernement est trop faible pour « prendre les commandes» ou ne veut pas le faire, les partenaires sociaux sont peu incités à faire des concessions.
En revanche, une approche corporatiste peut bien fonctionner lorsque le gouvernement est disposé à prendre la direction des opérations. En effet, lorsque les partenaires sociaux sont impliqués dans la mise en œuvre de la réforme, il
peut s’avérer utile de les intégrer de façon participative au niveau de la conception de la réforme.
• Lacondition d’un régime politique à être réformé joue également un grand rôle : certains régimes sont plus « mûrs » pour les réformes que d’autres. Pour certains régimes en place, la réussite des réformes semble avoir été précédée par une
« érosion » du statu quo, rendu possible grâce à des tentatives de réformes ou des réformes fragmentaires ; lorsque le dispositif existant est bien institutionnalisé et jouit d’une certaine popularité, et qu’il ne paraît y avoir aucun danger imminent d’éclatement politique, les réformes sont bien plus difficiles à mettre en œuvre.
La question de la « maturité pour les réformes » dépend non seulement de la gravité du problème considéré, mais aussi de la sensibilisation au coût du statu quo et sur la nécessité du changement - également liées à la stratégie de communication et des analyses économiques, ce qui dans une certaine mesure, sont endogènes au processus de réforme.
• Une autre clé d’une réforme réussie est la persévérance. L’une des conséquences concernant la « maturité pour les réformes » est qu’il ne faut pas nécessairement considérer comme étant un échec toute tentative de réformes antérieures qui ont été bloquées, qui ont reculé ou mises en œuvre de façon très partielles : ces dernières peuvent contribuer à éroder le statu quo, permettant de jeter les bases pour de futures réformes plus fructueuses. Ainsi, les réformes les plus réussies sur les retraites et le marché du travail, revues dans la présente étude, ont le plus souvent fait suite à des échecs de réformes et/ou tentatives de réformes, dans les trois domaines considérés. Ce qui, aujourd’hui, peuvent être considérés comme avoir permis la mise en œuvre de réformes postérieures, qui pour certaines ont été de grande envergure.
Cette étude apportent de nouveaux résultats concernant les principales conclusions des travaux économétriques menés par le Département des affaires économiques, en particulier pour ce qui est de l’impact des crises et de l’importance de la solidité de la position fiscale. En revanche, elle remet en cause l’idée, souvent avancée, que les électeurs ont tendance à sanctionner par un vote négatif les gouvernements réformateurs : la probabilité de réélection n’était guère différente entre les réformes les plus et les moins réussies, et les taux de réélection de tous les gouvernements examinés dans l’étude, étaient proches de la moyenne des élections nationales dans les dix pays au cours de la période 1992-2008. Certes, le nombre de cas est trop limité pour en tirer des conclusions générales, mais on notera que presque tous les gouvernements qui ont fait adopter et mis en œuvre des réformes avec un mandat électoral clair, ont été reconduit.
Partie I
Les réformes structurelles :
Que peut-on apprendre du passé ?
Chapitre 1
Introduction : Le passé vu comme un prologue
Introduction
Cette étude a pour objet principal de recenser les leçons d’économie politique qui peuvent être utiles aux responsables politiques pour la conception, l’adoption et l’application des réformes structurelles. Un grand nombre des facteurs facilitant ou entravant les réformes économiques ont été examinés dans les travaux antérieurs du Département des affaires économiques de l’OCDE1 et d’autres institutions et chercheurs2. Cette étude s’appuie sur ces travaux, en particulier ceux du Département des affaires économiques, et contribue au projet horizontal élargi de l’OCDE « Réussir les réformes », qui s’intéresse également à identifier les moyens les plus efficaces pour mettre en œuvre les réformes mais dans différents domaines. À la différence des précédents travaux, on adoptera dans cette analyse une approche inductive, reposant sur des études de cas où les réformes structurelles ont été adoptées et/ou mise en œuvre3. Cette approche relativement ouverte permet de tirer des conclusions générales à partir de cas particuliers. Elle semble appropriée en l’absence de cadre d’analyse ou d’un modèle général qui pourrait servir de base théorique à une analyse couvrant un éventail aussi large de réformes.
Cette étude se distingue à plusieurs égards des travaux précédents concernant l’économie politique des réformes. Premièrement, les travaux issus de la recherche universitaire sur l’économie politique des réformes, de même qu’une grande partie des études réalisées par les institutions internationales, ont longtemps été axées sur les pays en voie de développement et en situation de profonde mutation politique, en raison de crises économiques majeures4. Si la présente étude prend également en considération des situations de crise, elle s’intéresse en revanche aux réformes structurelles au sein des pays développés, le plus souvent dans une situation politique dite « normale » et non
« exceptionnelle »5. Deuxièmement, les premières études consacrées à l’économie politique des réformes ont surtout porté sur la politique macroéconomique et d’économie internationale6. Peu d’études ont jusqu’à présent abordé les réformes structurelles, et plus particulièrement celles de la dérèglementation des marchés des produits et des services7.
On peut résumer comme suit les principales conclusions de cette étude.
Premièrement, il apparait essentiel d’avoir un mandat électoral en vue de réformes. C’est l’un des constats les plus évidents de l’étude. Les réformes « furtives » se heurtent à de sérieuses limites et les réformes « surprises » ne réussissent en général que si elles montrent leurs effets bénéfiques rapidement, ce qui est peu le cas des réformes structurelles. L’importance d’un mandat significatif requiert, au même titre, une communication efficace : les grandes réformes doivent se doubler d’une action coordonnée et cohérente afin de persuader les électeurs et les autres parties prenantes de la nécessité de la réforme et, en particulier, de les informer sur les coûts de la non- réforme. Dans la plupart des cas, le coût du statu quo est un coût d’opportunité qui a
souvent tendance à être politiquement « invisible ». Ce défi de communication souligne la nécessite que la conception des reformes politiques puisse s’appuyer sur des travaux de recherches et d’analyses solides, autant pour améliorer la qualité des indicateurs de mesures que les perspectives des réformes à adopter. En partie pour ces raisons, les études de cas montrent qu’une réforme structurelle réussie peut prendre du temps : parmi celles revues dans cette étude qui ont le mieux réussi, les réformes ont demandé une période de deux ans entre leur préparation et leur adoption. En revanche, les réformes prises à la hâte et en réaction aux pressions immédiates, ont souvent été bien moins réussies. La cohésion gouvernementale est quant à elle tout aussi cruciale : si le gouvernement n’est pas uni autour de la réforme souhaitée, il adressera des messages ambigus et l’opposition politique exploitera ses divisions ; l’échec sera généralement à la clé. Il ressort des études de cas que cette cohésion est plus importante que des facteurs comme l’état de l’opposition ou les forces parlementaires sur lequel le gouvernement peut s’appuyer. Enfin, s’il est vrai qu’une bonne partie des ouvrages d’économie politique est focalisée sur les relations et l’interaction des intérêts, la situation d’un régime à réformer joue également un grand rôle : certains sont plus « mûrs » pour une réforme que d’autres.
Les réformes réussies par certains régimes ont souvent été précédées par une « érosion » du statu quo ; lorsque le dispositif existant est bien institutionnalisé, qu’il jouit d’une certaine popularité et qu’il ne paraît y avoir aucun danger d’éclatement imminent, la réforme est bien plus difficile.
Enjeux, méthodologie et structure
La méthode de la « comparaison ciblée »
La présente étude s’appuie sur la méthode de la « comparaison ciblée » appliquée aux études de cas8. Cette méthodologie consiste à poser les mêmes questions pour un nombre suffisant de cas afin de détecter les similitudes qui pourraient être généralisées. Les conclusions ainsi dégagées ne permettent pas d’obtenir des résultats comparables à ceux des analyses de type quantitatives. Mais la méthode de la comparaison ciblée offre des avantages non négligeables, notamment en facilitant une approche plus détaillée de la dépendance contextuelle des relations entre variables. En particulier, elle permet d’identifier avec un degré plus poussé le « traçage des processus », c’est-à-dire de comparer les liens entre les causes possibles et les résultats observés avec des hypothèses causales identifiées à travers le déroulement d’une séquence d’événements. Parce que cette méthode permet d’effectuer un examen en profondeur, au lieu de comparer purement et simplement les données ou des résultats observés entre différents cas, la comparaison ciblée permet de mieux étudier les processus des politiques, prendre en compte les complexités institutionnelles et politiques et analyser des relations de causalité complexes, tels que les sentiers de dépendance ou les situations où, par exemple, un facteur donné peut favoriser l’adoption d’une réforme, mais entrave son exécution9. Cette méthode permet également d’examiner des variables qui peuvent être extrêmement difficiles à quantifier ou à coder dans le cadre d’analyses quantitatives. L’analyse économétrique, par exemple, a tendance à ne pas prendre en considération les processus intermédiaires car uniquement axées sur les corrélations entre les états ex ante et ex post.
Elle ne peut donc que rarement expliquer pourquoi une corrélation est observée entre les résultats d’une réforme et les facteurs spécifiques qui les conditionnent. La présente étude se situe donc tout naturellement dans le prolongement des travaux antérieurs de l’OCDE, mais offre un moyen d’examiner les réformes de façon plus approfondie que certaines des conclusions économétriques et leurs conséquences.
Sélection des études de cas
La « réforme structurelle » est définie ici au sens large du terme : par là, est visé l’ensemble des changements de l’environnement structurel qui ont pour but d’améliorer la réallocation statique ou dynamique des ressources au sein de l’économie10. Pour sélectionner les différentes études de cas, deux situations de réformes ont été recensées par pays : une considérée globalement comme une réussite et une autre jugée moins réussie. Le degré de réussite des réformes est principalement basé sur le fait que la réforme a été ou non adoptée et mise en œuvre, et non pas sur une analyse a posteriori de leur impact économique. Cette approche a permis d’éviter les risques de biais de sélection, en faisant en sorte que les cas reflètent tout un éventail de résultats des réformes, mais la préparation des études de cas a montré que l’utilisation de catégories comme « succès » ou « échec » dans le contexte des épisodes de réforme n’était qu’en partie valable (encadré 1.1). En effet, des leçons « positives » et « négatives » peuvent être tirées autant des réformes qui ont réussi que de celles qui ont échoué. Les cas retenus pour l’étude ont également tenus de plusieurs autres critères :
• Champ géographique. Pour le choix des pays de l’OCDE, la taille, la localisation, le niveau de revenu et la configuration institutionnelle ont été pris en compte, afin de pouvoir tirer des enseignements d’un éventail le plus large possible de pays membres de l’OCDE.
• Les domaines d’intervention des politiques structurelles. Puisque différents types de réformes ne peuvent poser les mêmes types de problèmes en économie politique, il est important de considérer les tentatives de réforme structurelle à travers un certain nombre de domaines d’action. Mais, ces domaines doivent rester limités dans un souci d’approfondissement de l’analyse et de prise en compte suffisamment large des problèmes. C’est pourquoi les réformes qui ont été retenues couvrent trois grands domaines d’action : les marchés de produits, le marché du travail et les retraites. Il s’agit de trois domaines importants qui ont donné lieu à de nombreuses réformes dans les pays de l’OCDE au cours de ces dernières années (qui ont d’ailleurs autant réussi ou échoué). En outre, ils restent parmi les sujets majeurs des programmes de politique économique de la quasi- totalité des pays de l’OCDE11.
• Importance économique. La plupart des cas sélectionnés a trait à des réformes susceptibles d’avoir un large impact économique. Mais ont été aussi sélectionnées des réformes plus ciblées, tels que la déréglementation des marchés de produits.
Les réformes en question peuvent avoir un impact plus limité, surtout quand elles ne concernent qu’un secteur, mais elles illustrent relativement bien les problèmes spécifiques de l’économie politique qui se posent aux gouvernements qui cherchent à ouvrir les marchés à la concurrence.
• Équilibre entre réussites et échecs dans les différents domaines d’action. Il y a à peu près autant de cas de réussite que de cas d’échec dans chaque domaine considéré ; en effet, les résultats pourraient être biaisés si les succès dans un domaine étaient plus nombreux que les échecs dans un autre.
• Homogénéité temporelle. Les études de cas couvrent des réformes entreprises dans le courant des années 90, de sorte qu’ils ont en commun un « contexte » économique et politique ainsi que des évolutions et des pressions internationales qui représentent un intérêt actuel pour les décideurs politiques12.
A partir de ces critères, vingt cas de réformes ont été choisis en accord avec les pays concernés (tableau 1.1). La liste finale a été également approuvée par le Comité d’examen des situations économiques et des problèmes de développement. A chaque fois que cela a été possible, l’impact de la réforme a été mentionné, bien que pour les cas les plus récents il est encore trop tôt pour l’évaluer. Quoi qu’il en soit, l’étude suppose que les réformes examinées étaient potentiellement bénéfiques : certaines étaient manifestement inachevées ou imparfaites et d’autres ont si bien évolué en cours de processus que certains de leurs partisans pouvaient s’interroger sur la valeur du « produit final ». En revanche, toutes ces initiatives ont bien constitué une tentative de modification de l’environnement par des politiques structurelles visant à améliorer la réallocation des ressources de l’économie concernée.
Encadré 1.1. Des réformes plus ou moins « réussies »
Il est parfois fait référence dans cette étude à des réformes plus ou moins « réussies », sans pour autant que cela corresponde réellement à une véritable dichotomie. Les cas de succès total et d’échec complet sont rares. Et un grand nombre d’échecs dans les tentatives de réformes peuvent néanmoins marquer un progrès ou ouvrir la voie à des réformes ultérieures qui seront couronnées de succès. Même l’échec dans l’initiative d’une réforme peut donc représenter un grand pas en avant. Il est important, en revanche, de distinguer les cas parmi les plus ou moins réussis si l’on veut éviter un biais de sélection qui pourrait se produire si l’on retenait essentiellement ou exclusivement les expériences positives ou négatives. Le
« succès » ne s’entend pas ici en termes d’évaluation a posteriori de son impact économique (qui, bien souvent, n’est pas clair), mais du point de vue l’adoption et de la mise en place d‘une réforme qui aiderait un pays à réaliser certains objectifs souhaitables, tels que la soutenabilité des finances publiques, l’intensification de la concurrence ou l’amélioration de l’emploi. Une réforme qui n’est pas réussie ne s’entend pas d’une politique erronée (c’est-à- dire d’une tentative de faire ce qu’il ne fallait pas), mais d’une tentative d’entreprendre une réforme souhaitable qui, soit n’est pas adoptée, soit est adoptée mais n’est non mise en place.
Deux remarques s’imposent à propos de cette sélection de cas.
• Le choix de deux études de cas ayant des résultats opposés pour chaque pays limite les hypothèses possibles sur l’impact des configurations institutionnelles telles que le système électoral ou la séparation des pouvoirs. Par définition, il y aura pour chaque pays, dans un contexte politico-institutionnel donné, un cas plus réussi et un cas moins réussi. Cela n’est pas un problème puisque l’étude est axée sur les facteurs les plus susceptibles d’être influencés par les choix des décideurs.
• Les cas ne concernent que des initiatives de réforme effectivement lancées par les gouvernements. Ne sont pas retenus les cas où on pouvait penser qu’une réforme était justifiée, sans qu’aucune mesure n’ait été prise, ce qui peut relativiser dans une certaine mesure les conclusions. Or, un grand nombre d’échecs les plus importants du point de vue de l’économie politique se produit lorsque la résistance au changement est si forte que le gouvernement ne tente même pas une réforme. Il faut en tenir compte lorsqu’on compare les résultats présentés ici à ceux d’autres travaux.
Tableau 1.1. L’économie politique de la réforme structurelle : les études de cas
Retraites Marché du travail Marchés de produits
France : réforme des retraites de 2003.
Mexique : réforme du régime de retraite ISSSTE des agents de la fonction publique fédérale (2007).
Pologne : passage d’un système de répartition non réformé à un système à trois piliers en 1997-99.
Italie : tentative de réforme du système de retraite à la fin de 1994.
États-Unis : propositions du gouvernement de 2005 pour la réforme de la Social Security.
Pologne : tentative de réforme du régime agricole de sécurité sociale (KRUS), 2003–05.
États-Unis : législation “PRWORA”
de 1995 réformant la protection sociale.
Pays-Bas : réforme de l’assurance invalidité, 2002-06.
Italie : réformes Treu (1997) et Biagi (2003).
Espagne : réformes du marché du travail de 1994 et 1997.
Allemagne : réformes Hartz, 2002-05.
France : contrat d'insertion professionnelle, 1993–94.
Mexique : projet de réforme du droit du travail, soumis en 2002 mais retiré en 2005.
Suède : réforme des indemnités de maladie, 1991-2002.
Australie : réforme de l’électricité, 1990-2004.
Suède : réforme postale, 1992–
2000.
Allemagne : effort de libéralisation des heures d’ouverture des magasins, 1999-2004.
Australie : réforme dans le secteur de l’eau, 1994–2004.
Espagne : tentative d’ouverture du commerce de détail, 1995- 2004.
Pays-Bas : propositions de libéralisation partielle et progressive des loyers, 2004-07.
Pour préparer chacune des études de cas, un ensemble d’hypothèses de départ a été formulée concernant le déroulement des événements et ses explications, en tirant parti des données disponibles ainsi que des sources primaires et secondaires publiées. Ces idées préliminaires ont ensuite été discutées avec des fonctionnaires, experts, représentants des partenaires sociaux et autres acteurs du pays concerné, et notamment, dès que cela était possible, avec les individus ayant directement pris part au processus d’élaboration et de mise en œuvre des politiques pendant la réforme. L’analyse initiale a ensuite été révisée à la lumière de ces discussions, avec une rédaction conforme à un modèle commun, afin de faciliter la comparaison. Les études de cas ont ensuite été examinées par le Comité EDR, ce qui a permis d’obtenir des informations en retour des pays concernés ; de nouvelles révisions ont été effectuées à la lumière de ces contributions. Les études de cas n’auraient pu être réalisées sans le concours des autorités nationales, qui ont clarifié les problèmes et les faits, mais c’est le Département des affaires économiques de l’OCDE qui assume la responsabilité des interprétations et des évaluations.
Validation des résultats : évaluation statistique
Bien que les études de cas ne permettent pas d’établir des liens statistiques rigoureux entre les résultats des réformes et les facteurs analysés, il est toutefois possible de vérifier la validité des enseignements issus de ces analyses qualitatives en s’appuyant sur un ensemble de corrélations de Spearman (encadré 1.2). A cet effet un indicateur synthétique des réformes a été défini pour les vingt cas de figures. Il permet de calculer des corrélations de rang de Spearman pour mesurer l’intensité et la direction des liens entre les résultats des réformes et les différents facteurs sous-jacents. La méthode des corrélations de rang est convenable pour les petits échantillons.
L’indicateur synthétique des réformes a été élaboré à partir des études de cas, mesurant le degré de « succès » ou d’« échec » des réformes allant de 0 à 5. Cette note est obtenue en totalisant celles obtenues selon les trois critères suivants :
• L’adoption du projet de réforme est notée entre 0 et 2, 0 signifiant un échec dans son adoption et 2 une adoption de la totalité ou de la quasi-totalité du projet, même avec des modifications et concessions mineures, 1 représentant les situations intermédiaires.
• L’exécution des réformes est également noté de 0 à 2, pour tenir compte de l’échec dans l’application (ou l’annulation de la réforme) à la mise en œuvre complète des mesures adoptées, en passant par une exécution partielle.
• L’après-réforme a été également noté 0 lorsqu’aucun autre progrès n’a été accompli postérieurement à la réforme et 1 lorsque le projet de réforme (adopté et exécuté ou non) a contribué aux progrès de réformes ultérieures dans le même domaine.
Cet indicateur, manifestement assez fruste, offre l’avantage de reposer sur des critères relativement clairs et simples. Pour construire un indicateur plus élaboré, il aurait fallu porter des jugements plus complexes et plus fins, ce qui aurait introduit plus de subjectivité dans l’évaluation. Graphique 1.1 montre les résultats de l’indicateur synthétique des réformes pour les 20 études de cas.
Graphique 1.1. Les indicateurs de réformes politiques pour les 20 études de cas
En général, les signes des coefficients de corrélation pour l’ensemble des indicateurs sont ceux attendus et ils sont statistiquement significatifs pour les vingt cas de réforme.
Un grand nombre des variables spécifiques au processus/conception des réformes est également significatif au seuil de 5 ou 10 % pour l’ensemble des cas, même si elles ne sont pas toutes significatives pour les différents domaines d’action. Les résultats les plus importants sont résumés dans le tableau 1.2 et leurs conséquences seront commentées ci- après. Les résultats complets sont présentés dans le tableau 1.A1.1 de l’annexe. Comme ce dernier le montre, certaines des variables qui n’ont pas été examinées dans cette analyse ont quand même été testées afin de vérifier que l’hypothèse nulle d’absence de
Réformes des retraites Réformes du marché du travail Réformes des marchés de produits 0
1 2 3 4 5 6
Score
-
5
lien avec les résultats de la réforme ne pouvait pas être écartée. Il faut souligner que les données utilisées dans ce calcul de corrélations n’ajoutent aucune information
« nouvelle » à la présente analyse : l’exercice statistique n’est pas destiné à élargir l’étude, mais à vérifier la validité de ses principales conclusions.
Encadré 1.2. Évaluation statistique des études de cas : la construction des indicateurs
Les différents facteurs qui influent sur les résultats des réformes et qui sont examinés dans la partie principale de cette étude se sont vues attribuer une valeur binaire (0/1) ou une valeur de rang ordinale (0-2) pour noter chaque épisode pour le facteur concerné. Par exemple, dans le cas du mandat électoral, l’indicateur prend la valeur de 2 si le gouvernement a reçu un mandat clair pour mettre en œuvre la réforme, 0 lorsqu’il n’y a pas obtenu ce mandat et 1 dans les situations intermédiaires, c’est à dire lorsque le gouvernement peut faire valoir un mandat crédible, mais que ce dernier est d’une manière ou d’une autre limité ou contesté. Bien que les études de cas fournissent les informations sur lesquelles se basent le système de notations, celles-ci font appel à un certain degré de subjectivité. C’est pourquoi un système de notation avec des valeurs aussi simples que possible (binaires ou 0-2) a été retenu, cela afin de réduire au minimum les biais d’appréciation1. Les différents facteurs ont été codifiés de sorte qu’une note plus élevée soit associées à une plus forte probabilité de succès. Les définitions et des informations plus détaillées sont présentées dans l’annexe 1.
Des indicateurs agrégés ont également été élaborés afin de synthétiser l’impact de plusieurs facteurs relevant d’un de même nature : cycle politique, cycle macroéconomique, etc. Ces indicateurs agrégés sont obtenus en totalisant les différentes valeurs des indicateurs pris individuellement, ainsi qu’il l’a été indiqué au paragraphe précédent. Voir à ce sujet l’annexe.
Enfin, des indicateurs globaux de réformes politiques (changement global des politiques structurelles) ont été élaborés pour chacun des trois domaines, afin de prendre en compte le contexte ou l’« environnement » des réformes dans lequel s’inscrivent les initiatives spécifiques des réformes analysées. Ces derniers s’appuient sur des indicateurs synthétiques de réformes politiques élaborés par le Département des affaires économiques de l’OCDE (voir l’annexe) et destinés à refléter l’« intensité » des réformes dans chacun des domaines2. Ils permettent non seulement d’examiner les interactions entre différentes types de réformes mais aussi d’évaluer si la réforme étudiée a été entreprise dans un cadre élargi ou au contraire dans un contexte très spécifique.
Les données utilisées pour la codification des indicateurs proviennent principalement des études de cas. Toutefois, pour les variables facilement quantifiables (par exemple, les données concernant la croissance, l’emploi et le solde budgétaire), on a utilisé les données de l’OCDE et de la Banque mondiale. Les sources de données sont commentées à l’annexe 1. Malgré l’utilisation d’informations complémentaires, il est important de noter que les données ne portent que sur les périodes des épisodes étudiés : la méthode des corrélations de rang de Spearman ne vise pas à déterminer si les résultats d’une étude de cas sont généralisables à d’autres cas ; il s’agit d’un moyen d’évaluation permettant de vérifier que les études de cas corroborent les hypothèses avancées.
1. Un classement ordinal plus complexe aurait exigé une appréciation plus fine; Faute de critères clairs et communément acceptés pour ce type d’appréciation, les possibilités de biais subjectifs auraient été accrues.
2. Les indicateurs des politiques sont codifiés de façon à prendre en compte l’intensité des réformes en cours dans les trois domaines au moment de l’adoption de réforme concernée. Les indicateurs utilisés sont les suivants : i) un indicateur composite OCDE de réforme des marchés de produits et des services couvrant la déréglementation dans sept secteurs non manufacturiers ; ii) un indicateur moyen des réformes sur le marché du travail couvrant les réformes de l’indemnisation du chômage et de la législation sur la protection de l’emploi ; iii) un indicateur d’intensité des réformes des systèmes de retraites basé sur les variations du taux implicite d’imposition des travailleurs âgés.
Les niveaux très élevés de corrélation qu’illustre le tableau 1.2 tiennent indéniablement au fait qu’un grand nombre de facteurs étudiés sont étroitement liés et fortement corrélés entre eux. Si les données étaient utilisables pour une analyse économétrique en régression ou d’autres techniques plus sophistiquées, il aurait probablement été possible de démêler ces relations et, souvent, l’impact apparent des différentes variables en aurait probablement été réduit. Cela n’étant pas possible, on ne peut que prendre note de ces corrélations croisées entre variables indépendantes et observer qu’un grand nombre de ces corrélations se fondent clairement sur les mêmes informations sous-jacentes.
Tableau 1.2. Corrélations de rang de Spearman Réformes
du marché du travail
Réformes des retraites
Réformes des marchés
de produits
Réformes dans tous les
domaines Conditions politiques
Mandat clair de réforme Cohésion gouvernementale Cycle économique
Déclencheur économique (total) Assainissement budgétaire en cours1 Interactions des politiques
Réformes du marché du travail Réformes des retraites
Réformes des marchés des produits Processus des réformes
Portée et calendrier (total)
Durée de la préparation de la réforme Événement exogène déclencheur de la réforme
Maturité de la réforme Communication (total)
Communication du coût du statu quo Impulsion gouvernementale
Appropriation manifeste de la réforme Traitement de l’opposition (total)
Émergence de nouveaux acteurs comme force réformatrice Nouveau rôle pour l’opposition dans
le cadre de la réforme Mobilisation des gagnants à l’appui
de la réforme
0.786 0.675
-0.644 0.068
0.060 -0.834 -0.423
0.427 0.447 -0.410 0.900 0.842 0.907 0.907 0.761 0.722 0.665 0.363 0.617
**
*
**
**
**
**
**
**
*
*
0.783 0.906
-0.533
-0.544 0.889 0.866
0.188 0.763 -0.429 0.853 0.429 0.533 0.539 ..
0.627 0.426 0.905 0.544
*
**
*
*
**
**
0.539 0.420
0.487 -0.630
0.000 0.258 0.894
0.970 0.399 0.840 0.105 0.493 0.539 0.853 0.320 0.682 0.804 0.539 0.000
**
**
**
**
0.597 0.680
-0.039 -0.379
-0.114 0.284 0.381
0.554 0.553 -0.032 0.599 0.592 0.614 0.699 0.379 0.702 0.636 0.578 0.360
**
**
*
**
**
**
**
**
**
**
**
**
*
* significatif au niveau de confiance de 10 % ; ** significatif au seuil de confiance de 5 %.
1. Déficit primaire courant en baisse d’au moins 1 % du PIB par rapport à l’année précédente.
Source : Calculs de l’OCDE à partir des études de cas ; données de l’OCDE et de la Banque mondiale.
