Guide municipal pour l élaboration des plans d aménagement urbain

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Guide municipal

pour l’élaboration des plans d’aménagement urbain

Afef Hammami Marrakchi Maître de Conférences en droit

Université de Sfax

Tunisie 2020

Avec le soutien de : Contact

Aicha Ayari

Responsable programmes AIM

Email : a.ayari@actinmed.org

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Guide municipal

pour l’élaboration des plans d’aménagement urbain

Afef Hammami Marrakchi Maître de Conférences en droit

Université de Sfax

Tunisie 2020

Avec le soutien de :

Groupe d’Initiative des Élu.e.s locaux/ales pour l’Environnement

GIdELE

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Groupe d’Initiative des Élu.e.s locaux/ales pour l’Environnement - GIdELE

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Informations bibliographiques

Partenaires du projet :

Actions en Méditerranée Fondation Heinrich Böll – Tunisie

Bureau de Helling Solidar Tunisie

Titre :

Guide pour l’élaboration des plans d’aménagement urbain à l’échelon local

Auteur :

Afef Hammami Marrakchi

Contributrices et contributeurs :

Groupe d’Initiative des Élu.e.s locaux/ales pour l’Environnement – GIdELE :

Amel Meddeb Jalila Ben Hassen Radhia Ben Haj Salah

Amira Bel Haj Rhouma Latifa Tajouri Ramzi Achouri

Aziza Saidi Mastouri Khadhraoui Rima Louhichi

Fathia Meftehi Majed Haggui Salwa Rajhi

Fawzi Ouerhani Mohamed Abdelghaffar Samia Gharbi

Hajer Chabbah Nabiha Mrabet Sana Ammari

Hamida Aroud Najoua Askri Shahérazed Laghouan

Hayet Mhamdi Nedra Dhaouadi Souad Bouzoumita

Houda Boufaied Olfa Ben Arab

Ibtissem Hajri Ichrak Amri

Direction et surveillance

Direction du projet :

Anne de Boer (Bureau de Helling), Aïcha Ayari (AIM)

Développement et coordination du projet :

Aïcha Ayari (AIM)

Assistante de projet :

Chirine Ben Aïssa (AIM)

Contributions partenaires :

Olfa Chebaane, Nidhal Attia (HBS)

Lobna Jeribi, Yassine Ferjani (Solidar Tunisie) Simone Susskind (AIM)

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SOMMAIRE

Introduction générale ... 7

Aperçu historique ... 7

Les difficultés sur le plan juridique ... 9

Les difficultés sur le plan pratique ... 10

PARTIE 1 LE conTEnu dEs PLAns d’AmÉnAGEmEnT uRbAIn (PAu) ... 11

1.1. Présentation des PAU ... 12

1.1.1. Définition des PAU ... 12

1.1.2. Le contenu du dossier ... 12

1.1.2.1. Le rapport ... 13

1.1.2.2. Les documents graphiques ... 14

1.1.2.3. Le règlement d’urbanisme ... 15

1.1.2.4. Les annexes ... 15

1.2. Les exigences auxquelles sont soumises les communes lors de la préparation des PAU ... 16

1.2.1. L’esthétique urbaine ... 16

1.2.2. Le développement durable ... 17

1.2.3. La démocratie participative ... 17

1.3. Les limites auxquelles sont soumises les communes lors de la préparation des PAU ... 18

1.3.1. Le principe de la hiérarchie / le principe d’harmonie entre les documents d’aménagement et de planification ... 19

1.3.1.1. Le rapport entre les PAU et les Schémas Directeurs d’Aménagement (SDA) ... 20

1.3.1.2. Le rapport entre les PAU et les Plans d’Aménagement de Détail (PAD) ... 20

1.3.1.3. Le rapport entre le PAU et le plan de protection et de mise en valeur des sites culturels (PPMV) et le plan de sauvegarde et de mise en valeur des ensembles historiques et traditionnels (PSMV) ... 21

1.3.1.4. La relation entre les PAU et les autorisations administratives ... 21

1.3.1.5. La synchronisation entre les plans d’aménagement des communes voisines ... 21

1.3.2. Le principe de l’unité de l’État ... 22

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PARTIE 2

LEs ÉTAPEs dE LA PRÉPARATIon dEs PLAns d’AmÉnAGEmEnT ... 25

uRbAIn 2.1. Étape 1 - La délimitation de la zone qui sera couverte par un PAU ... 26

2.2. Étape 2 - La préparation du projet du PAU par la commune ... 29

2.2.1. La préparation du cahier des charges ... 30

2.2.2. La préparation de l’avant-projet du PAU par le bureau d’études ... 30

2.2.3. La coordination avec les différents intervenants ... 31

2.3. Étape 3 - La première lecture et l’enquête publique ... 32

2.4. Étape 4 - La coordination avec les différents intervenants ... 33

2.5. Étape 5 - La deuxième lecture et l’approbation ... 34

Annexes Annexe 1 Le zonage ... 35

Annexe 2 La relation entre les PAU et les autorisations administratives ... 37

Annexe 3 Arrêté du Ministre de l’Équipement, de l’Habitat et de l’Aménagement du territoire du 2 octobre 2009 relatif à la définition des pièces constitutives et du contenu du rapport des motifs de l’élaboration ou de la révision du plan d’aménagement urbain ^... 38

Annexe 4 Les étapes de la préparation du PAU ... 40

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Liste des acronymes

CATU Code de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme CCL Code des collectivités locales

ELE Étude d’Impacts sur l’Environnement ODD Objectifs du développement durable PAU Plans d’aménagement urbain

PAD Plans d’aménagement de détail

PPMV Plan de protection et de mise en valeur des sites culturels

PSMV Plan de sauvegarde et de mise en valeur des ensembles historiques et traditionnels SDAT Schémas directeurs d’aménagement

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Introduction générale

- Les plans d’aménagement urbain (PAU) sont considérés parmi les documents d’urbanisme les plus importants. En effet, il s’agit d’un outil de planification de l’espace urbain, de son aménagement et de son développement en vue d’un aménagement durable. C’est également la base sur laquelle se fonde différentes opérations d’aménagement, de planification, de lotissement et de construction.

- Malgré cette importance, le PAU n’est pas défini en droit tunisien. C’est la doctrine qui le présente comme un outil de planification urbaine qui permet à la collectivité locale concernée d’exercer sur son espace urbain une politique urbaine harmonieuse afin de l’organiser et de préciser les conditions d’utilisation et d’affectation des différentes zones le composant¹.

- Le PAU est un document à caractère réglementaire qui permet d’harmoniser l’intervention de plusieurs autorités relevant de différents secteurs d’activités et ce, pour promouvoir un développement économique, social et environnemental de la zone urbaine concernée.

- À ce titre, le PAU constitue «la référence première et constante de l’aménagement communal»² sur la base duquel la commune octroie ou refuse la délivrance des différentes autorisations d’utilisation du sol (autorisation de construire, de lotir ou de démolir) et lui permet d’organiser différentes activités.

Aperçu historique

- L’apparition des PAU remonte au décret beylical du 25 janvier 1929 relatif à l’extension et au redressement des agglomérations urbaines. Ce texte a été suivi par un ensemble de textes juridiques qui ont consacré le PAU à l’instar du décret du 10 septembre 1943 relatif à l’architecture et à l’urbanisme. Après l’indépendance, c’est le premier Code de l’urbanisme promulgué par la loi du 15 août 1979 qui a consacré le PAU comme document de base de la planification urbaine.

- Cependant, ce premier Code était lacunaire à plus d’un titre puisqu’il reflétait une vision peu concrète et réelle du fait urbain et des documents de planification en général. De plus, ce premier Code s’est caractérisé par la prééminence de l’aspect économique ce qui excluait tout intérêt pour la question environnementale.

1 H. JACQUOT et F. PRIET, Droit de l’urbanisme, Paris, Dalloz, p. 4.

2 A. AOUIJ-MRAD, Précis de droit de l’urbanisme, Publications de l’imprimerie officielle de la République tunisienne, 2014, p. 39.

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- C’est pour palier l’ensemble de ces lacunes qu’a été adopté le nouveau Code de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme (CATU) par la loi du 28 novembre 1994.

Ce Code a connu plusieurs modifications y compris s’agissant de l’élaboration des PAU³.

- Le législateur a intégré à l’article premier du CATU les nouveaux objectifs environnementaux issus de la Conférence des Nations Unies pour l’Environnement et le Développement organisée à Rio de Janeiro (Brésil) en 1992⁴.

- En consacrant les principes de développement durable et du droit du citoyen à un environnement sain et en mettant l’outil d’aménagement au service «de l’harmonisation entre développement économique, développement social et équilibres écologiques», le CATU marque un changement radical de vision en matière de planification et d’aménagement du territoire. Cette nouvelle vision s’est d’ailleurs traduite dans le titre relatif au PAU⁵.

- Mais la promulgation de la Constitution de 2014 a constitué aussi une rupture par rapport à l’ancien régime juridique y compris en matière de planification urbaine. En effet, le nouveau texte suprême a consacré de nouveaux principes et droits environnementaux mais également de nouveaux principes gouvernant la décentralisation tels que la libre administration des collectivités locales et les exigences de la démocratie participative.

- Ces principes et d’autres ont été traduits dans le cadre du Code des collectivités locales (CCL) adopté par la loi du 9 mai 2018.

- Ce Code a innové en matière de planification urbaine puisque la préparation des plans fait partie de la compétence exclusive des communes qui sont, en la matière, tenues de respecter de nouvelles exigences parmi lesquelles l’esthétique urbaine, le développement durable et les outils de la démocratie participative.

- Cependant, ces différentes réformes juridiques ont conduit à certaines difficultés que le présent guide se propose de relever.

3 Il s’agit notamment de la modification introduite par la loi n° 2005-71 du 4 août 2005 et par la loi n°2009-29 du 9 juin 2009.

4 La Tunisie, qui a participé à la Conférence des Nations Unies sur l’Environnement et le Développement de Rio de Janeiro de 1992, a adopté les conventions issues de cette conférence :

- La convention sur le changement climatique ; - La convention sur la diversité biologique ; - La déclaration de principes relatifs aux forêts ;

- Le programme d’action en faveur du développement durable appelé Agenda 21.

5 Voir les articles de 12 à 24 du CATU.

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Les difficultés sur le plan juridique

➤ Les modifications profondes apportées par le CCL ont eu des répercussions directes sur un autre texte juridique essentiel en matière du droit de l’urbanisme à savoir le CATU, encore en vigueur aujourd’hui.

➤ Ce problème de conformité des dispositions du CATU par rapport à celles du CCL et au texte juridique applicable en matière de PAU a été soulevé devant le juge administratif dans un litige au cours duquel le juge a considéré que «le conflit en cours est régi aussi bien par les dispositions du CCL que par celles du CATU»⁶.

➤ S’agissant de certains articles du CATU qui ne sont pas conformes au texte supérieur à savoir le CCL, il faut remarquer que, par l’application du principe de la hiérarchie des normes et de la supériorité d’une loi organique (CCL) par rapport à une loi ordinaire (CATU), ce sont les normes inférieures contraires qui sont implicitement abrogées en cas de contradiction avec les normes supérieures.

➤ L’intérêt du présent guide est justement d’attirer l’attention de ses utilisateurs sur les articles du CATU relatifs à l’élaboration du PAU et qui sont considérés comme implicitement abrogés par les nouvelles dispositions du CCL en la matière.

➤ Puisque le CATU ne comporte pas de dispositions spécifiques pour la modification des PAU, il faut préciser que cette révision est soumise aux mêmes règles et procédures relatives à la préparation d’un PAU par application du principe du parallélisme des formes et des procédures.

Remarque :

➤ Le CATU est encore en vigueur jusqu’à l’achèvement et à l’adoption du nouveau Code de l’aménagement, du développement territorial et d’urbanisme en cours de préparation⁷.

6 Tribunal administratif, chambre de première instance du Kef, affaire n°04100202 du 29 mars 2019, inédite Tribunal administratif, avis consultatif août 2020.

7 http://www.mehat.gov.tn/fileadmin/user_upload/Amenagement_Territoire/ProjetCodeDeLUrbanisme Version Fevrier2020.pdf

organiqueLoi Code des collectivités

locales Loi ordinaire Code de l’aménagement du

territoire et de l’urbanisme

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Les difficultés sur le plan pratique

La généralisation du modèle communal sur l’ensemble du territoire tunisien, par application de l’article 131 de la Constitution, a conduit à certaines difficultés pratiques rencontrées par plusieurs communes :

➤ Pour les anciennes communes ayant une expérience dans la préparation des PAU sur la base du CATU, il faudrait réviser leur PAU pour l’adapter à l’élargissement de leurs territoires compte tenu des nouvelles dispositions du CCL.

➤ Pour les communes nouvellement créées, il s’agit de préparer pour la première fois un PAU, ce qui constitue pour elles un plus grand défi.

➤ Pour toutes les communes, la préparation des PAU nécessite des moyens humains, financiers et logistiques importants ainsi que des connaissances.

Pour l’ensemble de ces raisons, liées à l’évolution de l’encadrement juridique de l’élaboration des PAU, nous proposons ce guide municipal qui aidera les différents intervenants à comprendre le contenu des PAU (première partie) et à maîtriser les différentes étapes de son élaboration (deuxième partie).

Le présent guide se propose de fournir tous ces éléments de connaissance aux services administratifs de la commune chargés habituellement de préparer les projets des PAU ainsi qu’aux différentes commissions permanentes du conseil municipal et non pas uniquement à la commission chargée des travaux.

La société civile y trouvera également des informations lui permettant d’être impliquée en amont dans la préparation des projets des PAU et de s’outiller pour défendre leur droit à la participation à la prise de décision locale en matière urbaine.

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PARTIE 1

conTEnu dEs

PLAns d’AmEnAGEmEnT

uRbAIn

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1.1. Présentation des PAU

1.1.1. Définition des PAU

L’article 12 du CATU précise que les plans d’aménagement urbain fixent notamment les règles et les servitudes d’utilisation des sols et déterminent :

1. «Les zones selon l’usage principal qui leur est assigné ou selon la nature des activités dominantes qui peuvent y être exercées et celles qui doivent y être interdites.»;

2. «La densité des constructions autorisée dans tout ou partie de la zone affectée, et ce, en considération de la capacité d’accueil de l’infrastructure et des équipements collectifs existants ou à réaliser, la qualité des sols de ces zones, des risques naturels éventuels et des facteurs environnementaux, et ce, à charge, lors de l’élaboration ou de la révision des plans d’aménagement, d’opter pour un type de construction composé d’un rez-de-chaussée et de deux étages comme base générale de densité autorisée dans les zones aménagées à cet effet conformément aux critères ci-dessus énumérés et qui ne sont pas soumis à des servitudes ou règlements spéciaux.» ;

3. «Le tracé des voies de circulation à maintenir, à modifier ou à construire et la fixation de leurs caractéristiques.» ;

4. «Les zones de protection des monuments historiques, les zones de sauvegarde, les sites culturels, archéologiques, agricoles et naturels ayant fait l’objet d’une réglementation de protection, de sauvegarde ou de mise en valeur ainsi que les zones devant être conservées eu égard à leurs spécificités, telles que le littoral.» ;

5. «Les emplacements réservés aux ouvrages, aux équipements collectifs, aux équipements d’utilité publique, aux espaces verts et aux places publiques.» ;

6. «Les règles d’urbanisme relatives au droit d’implantation des constructions, à leur nature et à leur affectation, à condition de respecter les procédures pouvant renforcer l’intégration sociale au sein des agglomérations, à une meilleure utilisation des sols, et de respecter également les besoins générés par la situation particulière des handicapés.».

Notons que :

➤ Le PAU se distingue par son caractère réglementaire et par l’utilisation de la technique du zonage qui aboutit à une restructuration de l’espace en zones selon un ou plusieurs critères de répartition des activités.

1.1.2. Le contenu du dossier d’un PAU

L’article 13 du CATU renvoie à un arrêté du Ministre chargé de l’Urbanisme qui fixe les pièces constitutives du plan d’aménagement. C’est ainsi que l’arrêté du Ministre de l’Équipement et de l’Habitat du 3 octobre 1995 a été adopté. Ce texte a été modifié le 19 février 2018¹.

1 Arrêté du Ministre de l’Équipement, de l’Habitat et de l’Aménagement de territoire du 19 février 2018, modifiant et complétant l’arrêté du 3 octobre 1995, portant définition des pièces constitutives du plan d’aménagement urbain.

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Selon l’article premier de l’arrêté du 19 février 2018, le PAU comprend :

1.1.2.1. Le rapport

Le rapport de présentation doit comporter :

a. Un bilan de la situation sociale, démographique et économique existante de la localité concernée et un exposé sur les perspectives d’évolution et notamment celles relatives à l’habitat, aux activités économiques et aux équipements publics.

b. Les perspectives d’évolution des zones urbanisées et des zones d’urbanisation future.

c. L’analyse des incidences de mise en œuvre du plan d’aménagement urbain sur les spécificités physiques et environnementales du site concerné ainsi que les mesures à prendre pour leur protection et leur mise en valeur.

Remarques :

1. L’article 11 du CATU exige une étude d’impact pour les projets d’une certaine importance qui pourraient affecter l’environnement. Il fait référence à un décret d’application spécifique qui n’a jamais vu le jour même après la modification du CATU. D’où, l’application du décret du 11 juillet 2005 relatif à l’Étude d’Impacts sur l’Environnement (EIE) et fixant les catégories d’unités soumises à l’EIE ainsi que celles soumises aux cahiers des charges.

2. Selon l’article 11bis du CATU, les grandes surfaces commerciales, les parkings et les ouvrages dépendant des surfaces commerciales sont soumis à une EIE.

d. La justification de la compatibilité des options d’évolution urbaine avec les orientations du schéma directeur d’aménagement et les textes législatifs relatifs aux servitudes publiques, régissant l’utilisation du sol².

e. L’indication des superficies des différents types de zones et leur évolution en cas de révision du plan d’aménagement.

2 Cet élément est en rapport avec le principe d’hiérarchie et d’harmonisation qui sera développé dans la seconde partie.

Décret n° 97-2468 du 22 décembre 1997, fixant les pièces constitutives des schémas directeurs

d’aménagement Le rapport

Le réglement d’urbanisme

Les annexes

Les documents graphiques

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f. La proposition des moyens de mise en œuvre du plan d’aménagement notamment ceux favorisant une maîtrise foncière appropriée.

g. La proposition des mesures visant la rationalisation de l’utilisation de l’eau, la collecte des eaux pluviales récupérées des terrasses des bâtiments non accessibles et l’économie d’énergie et l’utilisation des énergies renouvelables conformément à la législation en vigueur³.

1.1.2.2 Les documents graphiques

Il s’agit d’un ou plusieurs documents graphiques établis à des échelles allant du 1/5.000 au 1/1000 et, s’il y a lieu, un document au 1/10.000. D’après l’arrêté, ces documents graphiques font apparaître :

a. Les zones à l’intérieur desquelles s’appliquent les dispositions du règlement d’urbanisme visé à l’article 4 ci-après.

b. Les emprises des voies à conserver ainsi que les réservations d’emprise préservant les modifications futures de voies existantes et la création de voies nouvelles, carrefours et embranchements.

c. Les emplacements réservés aux ouvrages publics, aux installations d’intérêt général, aux espaces libres et aux espaces verts.

d. Les zones soumises à des servitudes d’utilité publique, notamment celles relatives aux réseaux et aux domaines publics, routiers, maritimes et hydrauliques, les zones non aedificandi (ne pouvant recevoir un édifice) pour cause de risque ou de nuisance ainsi que les zones comprenant les ressources naturelles à préserver.

e. Les zones assujetties à une réglementation particulière ou spécifique, notamment les sites culturels et archéologiques, les secteurs sauvegardés, les ensembles historiques et traditionnels et les monuments historiques.

f. Les périmètres d’intervention foncière d’aménagement et de restructuration, de réhabilitation ou de rénovation urbaine.

3 Ce tiret a été ajouté par l’article 1er de l’arrêté du Ministre de l’Équipement, de l’Habitat et de l’Aménagement de Territoire du 19 février 2018, modifiant et complétant l’arrêté du 3 octobre 1995, portant définition des pièces constitutives du plan d’aménagement urbain.

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1.1.2.3. Les règlements d’urbanisme

Selon l’article 4 de l’arrêté, le règlement d’urbanisme fixe :

- Les règles communes à toutes les zones du PAU et les règles particulières à certaines zones.

- Les dispositions communes entre toutes les zones qui fixent les mesures visant à rationaliser l’utilisation de l’eau, la collecte des eaux pluviales, l’économie d’énergie et l’utilisation des énergies renouvelables⁴.

Notons que :

➤ Les règlements d’urbanisme ainsi que les documents graphiques permettent la répartition de l’espace en zones (la technique du zonage). Ils précisent les différentes servitudes.

➤ La technique du zonage vise à protéger les spécificités historiques, culturelles et environnementales de la zone.

➤ Les règlements d’urbanisme sont obligatoires et opposables à l’administration (la commune) et aux tiers (les propriétaires fonciers).

1.1.2.4. Les annexes

L’article 5 de l’arrêté du 19 février 2018 précise que les annexes comportent les documents qui ont servi à la conception du PAU dont notamment :

- Les plans de réseaux existants et futurs relatifs à l’eau potable, l’électricité, au gaz de ville, aux télécommunications, à l’assainissement et autres.

- La liste des servitudes relatives aux domaines publics, routiers, maritimes et hydrauliques, aux sites culturels, aux secteurs sauvegardés, aux monuments historiques et autres.

- La liste des lois spécifiques relatives à la protection des terres agricoles, au patrimoine archéologique, historique et des arts traditionnels, à l’environnement, aux forêts et autres.

4 Ce tiret a été ajouté par l’article 2 de l’arrêté du Ministre de l’Équipement, de l’Habitat et de l’Aménagement de Territoire du 19 février 2018, modifiant et complétant l’arrêté du 3 octobre 1995, portant définition des pièces constitutives du plan d’aménagement urbain.

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LES ExIgENCES

La démocratie participative

1.2. Les exigences auxquelles sont soumises les communes lors de la préparation des PAU

1.2.1. L’esthétique urbaine

- L’article 1^er du CATU a reconnu la notion d’esthétique urbaine d’une manière explicite à travers la nécessité de protéger «les sites naturels et culturels, y compris les sites archéologiques».

- Le CCL démontre une prise de conscience de la particularité de ces espaces et leur fragilité.

L’article 114 du CCL a chargé le conseil municipal de veiller au respect des spécificités culturelles, architecturales et naturelles lors de l’élaboration ainsi que de l’exécution des plans d’aménagement.

- Dans cette même logique, l’article 239 du CCL accorde au conseil municipal la compétence « de préparer les plans d’urbanisme tout en respectant les règles relatives à l’aménagement du territoire et les documents de planification urbaine relatifs à la protection du patrimoine archéologique et historique ainsi qu’au respect des règles prévues par les lois et les règlements en vigueur».

- De plus, selon cet article «Le conseil municipal édicte les règlements locaux de construction et les règlements relatifs à la préservation des spécificités urbanistiques de la commune».

L’esthétique urbaine Le

développement durable

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1.2.2. Le développement durable

- Conformément à l’article 1^er du CATU, l’objectif du développement durable⁵ est devenu, en 1994, une exigence incontournable à toute opération d’aménagement.

- Avec le CCL en 2018, le législateur a rappelé ce principe à travers son article 1^er qui dispose que «La présente loi organique a pour objet de déterminer les règles relatives à l’organisation des structures du pouvoir local, à leurs compétences et à leurs modalités de fonctionnement conformément aux procédés de la démocratie participative en vue de réaliser, dans le cadre de l’unité de l’État, la décentralisation et le développement global, juste et durable.».

- Le lien entre urbanisme et développement durable est traduit dans le CCL également dans le chapitre 3 portant un intitulé prometteur « De l’aménagement du territoire, de l’urbanisme et du développement durable».

- Plus encore, le développement durable est présenté dans le CCL comme une obligation sous la responsabilité des collectivités locales particulièrement en matière de préparation des PAU. Ainsi, l’article 119 prévoit que «dans l’élaboration des plans d’aménagement, les collectivités locales s’engagent à respecter les principes du développement durable».

- Ce principe exige l’intégration de la préoccupation environnementale dans l’opération de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme. À ce titre, la Tunisie a activement contribué à l’identification et à l’élaboration des objectifs du développement durable 2030 (ODD).

- La mise en œuvre des ODD au niveau local à travers la planification urbaine permettra d’intégrer l’un des objectifs phares à savoir l’égalité des sexes et l’approche genre⁶. En effet, la planification urbaine devra tenir compte des besoins liés au genre et des besoins spécifiques de certaines catégories sociales essentiellement des habitantes locales.

1.2.3. La démocratie participative

- La dimension participative a été introduite dans l’article 16 du CATU par la technique de l’enquête publique.

- La phase de l’enquête publique est importante car elle permet à tout intéressé de faire connaître ses avis, observations, oppositions en les consignant dans un registre ouvert au siège de la commune.

5 Le concept du «développement durable» est un concept qui a été élaboré graduellement à partir des années 70.

En 1987, le Rapport «Notre avenir à tous» de la Commission Mondiale sur l’environnement et le développement, a consacré le terme «développement soutenable» puis «développement durable». Ce rapport définit le développement durable comme «un développement qui répond aux besoins du présent sans compromettre la capacité des générations futures à répondre aux leurs».

6 Principalement l’objectif 5 «Parvenir à l’égalité des sexes et autonomiser toutes les femmes et les filles» et l’objectif 11

«Faire en sorte que les villes et les établissements humains soient ouverts à tous, sûrs, résilients et durables».

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- L’enquête publique est une procédure de consultation du public préalable à la prise de certaines décisions administratives concernant des opérations d’aménagement ou de planification et susceptibles d’impacter l’habitant local.

- C’est une forme importante de participation citoyenne à travers laquelle le citoyen n’est plus passif mais bien acteur de la prise de décision locale urbaine.

- L’article 119 du CCL exige le respect des procédés de la démocratie participative par les collectivités locales lors de la préparation des projets des plans d’aménagement. En effet, cet article précise que «La collectivité locale recourt obligatoirement à la méthode participative conformément à la loi et aux procédés participatifs arrêtés par ses conseils élus pour faire participer effectivement les habitants et les organismes de la société civile et garantir leur implication dans la conception et la fixation des grands choix d’aménagement ainsi que la mise en place des modalités pratiques pour préparer les plans d’aménagement et assurer le suivi de leur exécution.».

- Selon l’article 29 du CCL :

- Les programmes de développement et d’aménagement du territoire sont obligatoirement préparés en observant les procédés de la démocratie participative.

- Les conseils locaux rejettent tout programme de développement pris en violation des impératifs de la démocratie participative et de la gouvernance ouverte.

- Toute décision prise par la collectivité locale contrairement aux impératifs de la démocratie participative et de la gouvernance ouverte, est susceptible de recours pour excès de pouvoir.

Notons que :

➤ L’enquête publique est une formalité substantielle dont le non-respect entraîne le rejet du plan par le conseil communal et entache sa décision d’illégalité.

1.3. Les limites s’imposant à la commune lors de la préparation d’un PAU - En application du principe de la libre administration, la commune dispose d’une

compétence propre et exclusive en matière de planification urbaine (article 239 du CCL). Les communes ont acquis une autonomie au niveau de la prise de décision et une liberté de conception dans l’élaboration des documents d’urbanisme. Elles disposent d’une totale liberté pour gérer leur espace.

- Cette liberté est renforcée par le pouvoir règlementaire dont dispose la commune c’est- à-dire son pouvoir d’édicter des règles objectives et permanentes.

- Toutefois, cette liberté est limitée par des principes consacrés par le CCL notamment lors de la préparation des PAU.

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< 19 >

1.3.1. Le principe de l’ordre hiérarchique entre les documents de planification : le principe d’harmonie

- L’article 116 du CCL a exigé un rapport hiérarchique entre les différents plans d’aménagement et d’urbanisme qui doivent être «intégrés dans un ordre hiérarchique basé sur le principe d’harmonie et conformément à la législation et à la réglementation relative à l’aménagement du territoire et l’urbanisme».

- Le rapport hiérarchique concerne essentiellement les relations entre les schémas directeurs d’aménagement (SDA)⁷ sensés couvrir une large portion du territoire (celui d’un gouvernorat par exemple) et les PAU (couvrant le territoire d’une commune à l’intérieur de ce gouvernorat) et les Plans d’aménagement de détail (PAD) (couvrant à l’intérieur d’une commune une rue ou une cité)⁸.

7 Article 5 du CATU : «Les schémas directeurs d’aménagement fixent les orientations fondamentales de l’aménagement des zones territoriales concernées compte tenu des relations avec les régions avoisinantes et de l’équilibre à conserver entre l’expansion urbaine et l’exercice des activités agricoles et d’autres activités économiques ainsi que de la nécessité de protéger les sites naturels et culturels, y compris les sites archéologiques, et les zones de sauvegarde, tels que définis par la législation en vigueur. Les schémas assurent l’organisation de l’utilisation de l’espace en orientant l’implantation des programmes de l’État, des collectivités publiques locales, des établissements et services publics et en œuvrant à leur cohérence dans le cadre des perspectives de développement économique et social.

Ces schémas déterminent notamment l’utilisation générale des sols, le tracé des grandes infrastructures, l’organisation générale du transport, la localisation des équipements structurants, des services et des activités les plus importantes, des sites culturels y compris les sites archéologiques, les zones de sauvegarde et les monuments historiques à conserver ou à mettre en valeur ainsi que les orientations générales de l’expansion et du développement des agglomérations urbaines.

Ils tiennent également compte des risques naturels et des impacts sur l’environnement.».

8 Article 30^ter du CATU «Le plan d’aménagement de détail fixe les emplacements des constructions, des ouvrages et des équipements collectifs ou privés ainsi que la nature et la destination des constructions et tout autre mode d’utilisation des sols. Il fixe également le réseau routier, les réseaux divers et les servitudes devant être observées.».

Plan d'aménégement de détail (PAD) Plan d'aménagement urbain (PAU)

Schéma directeur d'aménagement (SDA)

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1.3.1.1. Le rapport entre le SDA et le PAU

- Le PAU est soumis aux différents SDA existants (national, zones sensibles ou agglomérations urbaines).

- Mais cette articulation entre les PAU et les SDA pose le problème de la nature du lien existant entre eux. S’agit-il d’un rapport de conformité ou d’un simple rapport de compatibilité ?

- Cette ambigüité découle du CATU lui-même puisqu’il qui prévoit dans son article 10 un rapport de conformité en disposant que «Les plans d’aménagement urbain, les opérations d’aménagement et tous les projets d’infrastructure et d’équipement doivent se conformer aux indications des schémas directeurs d’aménagement». Ce rapport de conformité ne laisse aucune possibilité au PAU de déroger aux indications et contenu du SDA.

- Quant à l’article 18 du CATU, il prévoit un simple rapport de compatibilité énoncé comme suit : «Les plans d’aménagement urbain doivent observer les orientations figurant dans les schémas directeurs d’aménagement, les plans de protection et de mise en valeur des sites culturels, des zones de sauvegarde, des zones avoisinantes aux monuments historiques, des sites naturels, et des ouvrages militaires s’ils existent.». Il s’agit d’une simple observation des orientations figurant dans les SDA qui laisse une possibilité pour le PAU de déroger au SDA.

- C’est le CCL qui a levé cette ambiguïté dans son article 116 précisant que «Les différents plans d’aménagement et d’urbanisme sont intégrés dans un ordre hiérarchique basé sur le principe d’harmonie.» .

- En réalité le principe d’harmonie est plus logique car il est difficile qu’un PAU avec son contenu réglementaire puisse se conformer parfaitement au contenu général et prospectif du SDA.

- Ce rapport hiérarchique s’applique également entre le PAU et le PAD.

1.3.1.2. Le rapport entre le PAU et le PAD

- Le PAU est un document qui fixe les différentes utilisations du sol, alors que le PAD est un document qui précise les programmes d’aménagement à une échelle micro-spatiale à savoir celle d’un périmètre d’intervention foncière. D’où la supériorité hiérarchique des PAU.

- L’article 30 (ter) du CATU dispose que : «Le plan d’aménagement de détail fixe les emplacements des constructions, des ouvrages et des équipements collectifs ou privés ainsi que la nature et la destination des constructions et tout autre mode d’utilisation des sols. Il fixe également le réseau routier, les réseaux divers et les servitudes devant être observées».

- L’article 30 (bis) du CATU prévoit que les plans d’aménagement de détail des zones destinées à réaliser des programmes d’aménagement, d’équipement ou de rénovation, doivent être en conformité avec les PAU et les SDA s’ils existent.

(22)

< 21 >

- Cependant, ce principe de supériorité du PAU par rapport au PAD peut être assoupli exceptionnellement. L’article 30 (ter) du CATU prévoit que : «Les règlements d’urbanisme prévus par le plan d’aménagement de détail peuvent modifier ou remplacer les règlements en vigueur, avant son approbation.».

1.3.1.3. Le rapport entre le PAU et le plan de protection et de mise en valeur des sites culturels (PPMV) et le plan de sauvegarde et de mise en valeur des ensembles historiques et traditionnels (PSMV)

- Ces plans spéciaux sont des instruments de planification spécifiques qui ne concernent que certains espaces bien déterminés. Il s’agit des biens culturels⁹ et des ensembles historiques et traditionnels définis dans le Code du patrimoine archéologique, historique et des arts traditionnels de 1994.

- L’article 18 du CATU dispose que : «Les plans d’aménagement urbain doivent observer les orientations figurant dans les plans de protection et de mise en valeur des sites culturels, des zones de sauvegarde, des zones avoisinantes aux monuments historiques, des sites naturels, et des ouvrages militaires s’ils existent.».

- Ceci veut dire que lors de la préparation du PAU, la commune doit respecter les servitudes découlant de ces plans spécifiques.

- Cependant notons que dans les zones couvertes par un plan de protection ou de sauvegarde, ce plan se substitue au PAU de la zone et donc le remplace¹⁰.

1.3.1.4. La relation entre le PAU et les autorisations administratives

- Les opérations d’utilisation du sol (construction, démolition, lotissement) ne peuvent se réaliser qu’en respectant les contraintes et les prescriptions des servitudes que contient le PAU.

- Lors de l’octroi ou du refus des différents permis de bâtir, de lotir ou de démolir, le président du conseil municipal (autorité chargée de la délivrance des différents permis après consultation de la commission technique compétente) doit se conformer au contenu du PAU.

1.3.1.5. La synchronisation entre les plans d’aménagement des communes voisines - D’après l’article 114 du CCL, les communes voisines peuvent, après accord de leurs

conseils élus, préparer un plan commun d’aménagement urbain couvrant l’intégralité de leurs territoires et approuvé par lesdits conseils. Il s’agit d’une nouvelle catégorie de documents de planification.

9 Loi n° 94-35 du 24 Février 1994 relative au Code de la Protection du Patrimoine Archéologique, Historique et des Arts Traditionnels.

10 Art. 25 du code du patrimoine.

(23)

Le principe de l’ordre hiérarchique entre les documents de planification et le principe d’harmonie

1.3.2. Le principe de l’unité de l’État

- La Constitution de 2014 a mis en place un processus de décentralisation tout en respectant le principe de l’unité de l’État. Dans ce cadre l’article 4 du CCL prévoit que

«Chaque collectivité locale gère les intérêts locaux en application du principe de la libre administration conformément aux dispositions de la Constitution et de la loi sous réserve du respect des exigences de l’unité de l’État.».

- La décentralisation se traduit ainsi par une liberté dans le chef de la commune dans la gestion de son territoire et qui dispose désormais du pouvoir réglementaire et de compétences propres telle que la compétence d’élaboration des plans d’aménagement. Toutefois, afin d’assurer le principe de l’unité de l’État, lors de la réalisation de la préparation des PAU, l’article 118 du CCL exige que la commune :

- Respecte la législation nationale relative à l’espace territorial ;

- Respecte la législation nationale relative à l’aménagement et à l’urbanisme ; - Prenne en considération les projets d’intérêt général.

Schéma directeur d’aménagement

Plan commun d’aménagement urbain

Plan d’aménagement urbain est remplacé par le plan de protection ou de sauvegarde

Plan d’aménagement de détail

(24)

< 23 >

Remarques :

➤ Les autorités centrales ont un rôle d’accompagnement et de coordination avec la commune lors de la préparation de son PAU. En effet, l’article 113 dispose que l’autorité centrale et les collectivités locales gèrent le territoire national dans le cadre des compétences qui reviennent à chacune d’elles et agissent en coordination entre-elles dans le domaine de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme

➤ Le principe de l’unité de l’État se traduit également à travers l’article 121 qui dispose que «lors de l’accomplissement de l’un des actes prévus dans le présent titre, l’autorité centrale ou son représentant dans la région attire l’attention des collectivités locales par écrit sur les éventuelles irrégularités ou sur les dysfonctionnements suivants :

- La violation de la législation nationale relative à l’espace territorial ; - Le non-respect des servitudes d’utilité publique ;

- La non-synchronisation de ses actes avec les plans d’aménagement des collectivités locales voisines.

(25)

Le rapport entre le SDA et le PAU

Le respect de la législation nationale relative à l’espace

territorial

Le respect de la législation nationale relative à l’aménagement et à

l’urbanisme

La prise en considération des projets d’intérêt général

Le rapport entre le PAU et le PAD

La synchronisation entre les plans d’aménagement des communes voisines Le rapport entre le PAU et le plan de protection et de mise en valeur des sites culturels (PPMV) et le plan

de sauvegarde et de mise en valeur des ensembles historiques et traditionnels

(PSMV) Le principe de l’ordre

hiérarchique entre les documents de planification

et le principe d’harmonie

Le principe de l’unité de l’Etat

E L S L I M I

T E

S

(26)

PARTIE 2

LEs ETAPEs dE LA

PREPARATIon dEs PLAns d’AmEnAGEmEnT

uRbAIn

(27)

2.1. Étape n° 1

La délimitation de la zone qui sera couverte par un PAU

- L’élaboration d’un PAU (ou sa révision) nécessite la délimitation préalable de la ou des zones qui seront concernées par le plan.

- Puisque tout le territoire national a été communalisé (couvert par les communes) par application de l’article 131 de la Constitution, les différentes communes seront concernées par la préparation d’un nouveau plan ou par la révision de son ancien plan.

- À ce niveau plusieurs questions seront posées :

Question 1 : Est-il nécessaire qu’un PAU couvre la totalité du territoire communal ? Il faut distinguer ici deux situations :

- La première situation concerne celle où la majeure partie du territoire communal est couverte par un PAU et le reste des zones de la commune sont soit des zones agricoles ou forestières soit des zones concernées par des servitudes.

- La seconde situation concerne celle où le PAU ne couvre que certaines zones sur le territoire communal.

La délimitation de la zone qui

sera couverte par un PAU

La préparation du projet du

PAU

La première lecture et l’enquête publique

La coordination avec les différents intervenants

La deuxième lecture et l’approbation Etape n° 1 Etape n° 2 Etape n° 3 Etape n° 4 Etape n° 5

(28)

< 27 >

Situation 1

Le PAU couvre la quasi-totalité du territoire communal

Le territoire communal

Zone agricole

Zone forestière

PAU

Le territoire communal

Zone agricole

PAU

Zone historique couverte par un

plan de sauvegarde

Situation 2

Le PAU ne couvre que certaines zones du territoire communal

(29)

Question 2 : Quelle est l’autorité compétente pour prendre la décision de délimitation de la zone concernée par le nouveau PAU ou par la révision de l’ancien PAU ? - Par application du principe de la libre administration consacré par la Constitution et par

le CCL, cette compétence revient logiquement au conseil municipal par une délibération.

- À ce titre l’article 239 du CCL dispose que «Le conseil municipal prépare les plans d’urbanisme en adoptant les procédés de la démocratie participative.».

- Avant, cette compétence revenait au ministre chargé de l’urbanisme qui décidait par arrêté la délimitation de la zone concernée sur la base de l’article 14 du CATU, considéré ainsi comme implicitement abrogé.

C’est, donc, la commune qui est compétente et à ce titre elle doit préparer un rapport exposant les motifs justifiants la préparation d’un PAU ou sa révision tel que le prévoit l’arrêté du ministre de l’équipement, de l’habitat et de l’aménagement du territoire de 2009 relatif à la définition des pièces constitutives et du contenu du rapport des motifs de l’élaboration ou de la révision du plan d’aménagement urbain¹.

Remarques :

1. Cependant, la commune a besoin de l’aide et de l’assistance des services du ministère de l’équipement par exemple pour des modifications éventuelles de l’affectation des zones vertes ainsi que de l’intervention du ministère de l’agriculture pour des changements de vocation des terres agricoles. De plus, la collectivité locale doit se coordonner avec les services déconcentrés et les entreprises et établissements publics compétents s’agissant des différentes servitudes relatives à l’électricité, à l’eau, au réseau ferroviaire, de télécommunication, des zones historiques, etc.

À ce titre, la commune doit échanger avec ces différents intervenants et recueillir leurs avis et propositions qu’elle devra d’ailleurs joindre au dossier administratif et technique du PAU.

2. Par application des dispositions relatives à la démocratie participative, le conseil municipal doit adopter l’outil participatif à cette étape, de façon assez anticipée, la population locale et la société civile².

3. Le conseil municipal doit préalablement prévoir les fonds nécessaires à la préparation du projet de PAU dans le cadre du budget communal. À ce titre, les communes peuvent compter sur leurs ressources propres mais aussi sur l’aide du ministère de l’équipement ou celui des affaires locales en particulier pour les communes nouvellement créées.

1 Voir annexe n° 3.

2 Article 29 et 119 du CCL.

(30)

< 29 >

- Une fois adopté, l’arrêté municipal de délimitation de la zone concernée doit faire l’objet d’une publication au Journal officiel des Collectivités locales et sur le site électronique de la commune.

- De même, il doit être affiché au siège de la commune et au siège des arrondissements - La décision de délimitation produit ses effets juridiques 5 jours après sa publication

officielle³.

2.2. Étape n° 2

La préparation du projet du PAU

- Le CCL octroie la mission de préparation des PAU aux communes et ce par application de l’article 114 qui dispose que « Les communes préparent les plans d’aménagement prévus par la législation relative à l’aménagement du territoire et à l’urbanisme et relevant de leurs compétences. ».

- De plus, l’article 239 considère que la préparation des documents de planification urbaine (parmi lesquels les PAU) comme faisant partie des compétences propres de la commune.

- Ces articles ont abrogé implicitement l’alinéa 12 de l’article 16 du CATU qui consacre la préparation des PAU de façon conjointe entre la commune et les services compétents relevant du ministère chargé de l’urbanisme.

- Cet alinéa n’est plus en harmonie avec le principe de la libre administration de la commune et sa compétence exclusive dans la préparation des PAU ce qui ne laisse aucune possibilité d’appliquer ces dispositions qui évoquent une consultation préalable des services centraux qui pourraient même opposer un véto sur le projet de PAU.

- Il s’agit donc d’une préparation en coordination avec les services régionaux et centraux et non conjointe. D’ailleurs, l’article 113 du CCL dispose à ce titre que «L’autorité centrale et les collectivités locales gèrent le territoire national dans le cadre des compétences qui reviennent à chacune d’elles et agissent en coordination entre-elles dans le domaine de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme.».

- Ainsi cette seconde phase est divisée en trois principales étapes : - La préparation du cahier des charges par les services communaux ; - Le choix d’un bureau d’étude pour préparer l’avant-projet ;

- La coordination avec les différents intervenants.

3 Parmi lesquels ceux de l’article 15 du CATU qui dispose que la commune « peut différer pour une période maximale de deux ans à compter de la date d’affichage de l’arrêté de délimitation la décision concernant les demandes d’autorisation relatives aux lotissements, aux constructions, aux équipements et aux opérations susceptibles d’entraver l’exécution du plan d’aménagement ou d’en entraver l’exécution.».

(31)

2.2.1. La préparation du cahier des charges

Ce sont les services administratifs de la commune chargés des travaux et des autorisations qui préparent le cahier des charges de l’étude technique du PAU reprenant les grandes lignes du projet sur la base d’un cahier des charges type auprès de l’administration régionale de l’équipement.

2.2.2. La préparation de l’avant-projet du PAU par le bureau d’études

- Étant donné que les organes communaux ne peuvent pas préparer le projet de PAU de façon unilatérale compte tenu des compétences techniques requises, il est nécessaire de lancer un appel d’offres pour recruter un bureau d’études spécialisé si le coût du projet dépasse 50 mille dinars ou une consultation si le coût est inférieur à 50 mille dinars et ce par application du décret de mars 2014 relatif aux marchés publics⁴.

- Une fois le marché approuvé, le bureau d’études est officiellement chargé de la préparation de l’avant-projet du PAU et ce, en collaboration continue avec l’administration communale et la commission communale permanente chargée des travaux.

- Il faut rappeler ici que le bureau d’études doit tenir compte des exigences précisées par le cahier des charges préétablies et des aspirations de la commune et des habitants locaux dans leur diversité.

- La commission communale permanente chargée des travaux étudie ensuite l’avant-projet que lui transmet le bureau d’études et prépare un rapport avant la phase des consultations.

- À ce stade, rappelons que la commission permanente est tenue par les règles de la démocratie participative et pourrait, par application du CCL, inviter toute personne qu’elle juge utile pour enrichir les débats autour de l’avant-projet.

4 Voir article 5 du décret n° 2014-1039 du 13 mars 2014, portant réglementation des marchés publics.

(32)

< 31 >

La démocratie participative et la gouvernance ouverte

➤ Par application de l’article 139 de la Constitution et des dispositions du CCL, la commission permanente doit impliquer la population locale à ce stade du processus de préparation du projet et « garantir son implication dans la conception et la fixation des grands choix d’aménagement ainsi que la mise en place des modalités pratiques pour préparer les plans d’aménagement et assurer le suivi de leur exécution»⁵.

➤ Cependant, et au regard de la non-adoption du décret gouvernemental d’application de l’article 25 du CCL qui prévoit «un régime-type des procédés de la démocratie participative», et par application de l’article 119 du CCL, le conseil peut, «conformément à la loi et aux procédés participatifs arrêtés par ses conseils élus», adopter les outils participatifs qu’il juge adéquats.

➤ D’après la lecture du titre 5 du CCL réservé à la démocratie participative, il existe plusieurs outils que la commune pourrait utiliser à ce stade de la préparation du projet (réunions, débats, consultations et même le referendum local).

2.2.3. La coordination avec les différents intervenants

- Cette phase de coordination concerne de nombreux intervenants puisque par application de l’article 113 du CCL et de l’article 16 (alinéa 2) du CATU, le projet du plan est transmis aux entreprises et établissements publics concernés ainsi qu’aux services administratifs régionaux pour avis.

- L’article 16 précise que ces différentes autorités disposent d’un mois pour donner leurs avis «écrits et motivés».

- Cependant, il est utile de préciser qu’il ne s’agit pas d’une approbation et si ces autorités ne répondent pas, ceci ne peut pas être assimilé à un refus ni retarder l’avancement de la préparation du projet de PAU par l’autorité communale et ce conformément au principe de la libre administration de la commune.

- À l’expiration du délai d’un mois, le projet est ensuite transmis au ministère chargé de l’équipement pour examen et retour dans un délai d’un mois et ce dans le cadre de la consultation et de la coordination.

5 Article 119 du CCL.

(33)

- À ce stade et conformément à l’article 121 du CCL «L’autorité centrale ou son représentant dans la région attire l’attention des collectivités locales par écrit sur les éventuelles irrégularités ou sur les dysfonctionnements suivants :

- La violation de la législation nationale relative à l’espace territorial ; - Le non-respect des servitudes d’utilité publique ;

- La non-synchronisation de ses actes avec les plans d’aménagement des collectivités locales voisines ; - L’atteinte à des projets ayant un caractère public.».

2.3. Étape n° 3

La première lecture et l’enquête publique

D’après l’article 16 (alinéa 3) le conseil municipal décide, par une délibération, d’ordonner l’affichage du projet au siège de la commune afin que le public en prenne connaissance. Un avis d’enquête le concernant sera communiqué dans la presse et sur les ondes radio et au Journal officiel des Collectivités locales.

L’enquête publique

➤ C’est l’étape pendant laquelle le projet urbain est soumis au public pour que toute personne intéressée puisse communiquer ses observations ou ses oppositions en les consignant dans le registre prévu à cet effet au siège de la commune ou en adressant un mémoire d’opposition par lettre recommandée à la commune.

D’après le CATU, la durée de l’enquête est de deux mois.

➤ L’objectif de cette étape est d’informer la population concernée et ainsi de protéger les droits des propriétaires et de promouvoir le dialogue et les débats s’agissant des décisions urbaines⁶.

➤ Cette étape est considérée par le juge administratif comme une formalité substantielle dont le non-respect entraine l’annulation de la délibération du conseil municipal approuvant le PAU pour non-respect de la phase de la participation.

➤ L’article 29 du CCL confirme à ce titre que «Toute décision prise par la collectivité locale contrairement aux prescriptions du présent article est susceptible de recours pour excès de pouvoir.»⁷.

6 Guide pratique des plans d’aménagement urbains et des lotissements, Ministère de l’Équipement et de l’Habitat, direction de l’équipement, 1999, p.134, en arabe.

7 Tribunal administratif, affaire n° 436 du 6 juin 1983, Société de promotion immobilière / Maire de l’Ariana, Recueil des décisions du Tribunal administratif 1982/1983/1984, p. 442.

(34)

< 33 >

Remarques sur les limites de l’enquête publique comme outil participatif :

- La commune ne peut pas se contenter de la phase de l’enquête publique comme outil participatif lors de l’élaboration du projet du PAU comme le prévoit l’article 16 du CATU.

- En effet, cette phase est une simple étape formelle qui souffre de plusieurs limites car l’article précité ne précise pas le sort de l’enquête et des avis du public. De plus, la composition de la commission d’enquête créée au sein de la commune n’est pas représentative et ne permet pas la présence de représentants de la société civile puisque seuls des représentants des services de la commune, du conseil municipal et du bureau d’études sont présents, ce qui confirme le manque de transparence et de neutralité qui caractérisent cette commission.

2.4. Étape n° 4

La coordination avec les différents intervenants

- Dès la fin du délai de l’enquête, et par application de l’article 17 (alinéa 2) du CATU, «Le maire transmet le projet accompagné des oppositions ou observations, qui résultent de l’enquête publique, aux services régionaux directement concernés. Il se charge également de le transmettre automatiquement aux services ou le cas échéant aux services centraux relevant du ministère chargé de l’équipement et ce dans un délai d’un mois à compter de la date de réception du projet.».

- Or, à ce niveau une remarque primordiale doit être apportée. Contrairement aux dispositions de cet alinéa, ces autorités ne peuvent plus apporter les modifications qu’elles jugent nécessaires au projet du plan pour le mettre en harmonie avec les autres plans d’aménagement des zones avoisinantes et en conformité avec les règlements d’urbanisme en vigueur, car cette possibilité est en totale contradiction avec le principe de la libre administration.

- Ainsi et par application de l’article 121 du CCL «L’autorité centrale ou son représentant dans la région attire l’attention des collectivités locales par écrit sur les éventuelles irrégularités ou sur les dysfonctionnements suivants : la violation de la législation nationale relative à l’espace territorial, le non-respect des servitudes d’utilité publique, la non-synchronisation de ses actes avec les plans d’aménagement des collectivités locales voisines, l’atteinte à des projets ayant un caractère public.».

- Lors de cette phase, l’autorité centrale ne peut qu’attirer l’attention des services communaux sur les irrégularités du projet et, à défaut d’une réaction de la commune, s’adresser au juge administratif conformément à l’article 278 du CCL⁸.

8 Le gouverneur peut, de sa propre initiative ou sur demande de toute personne justifiant d’un intérêt, s’opposer auprès du juge compétent aux arrêtés municipaux. Le gouverneur notifie au président de la commune une copie de la requête du recours exercé contre la décision attaquée trois jours avant son dépôt au greffe du tribunal. Le gouverneur peut, en cas d’urgence, demander le sursis à exécution de la décision municipale.

(35)

2.5. Étape n° 5

La deuxième lecture et l’approbation

- L’approbation du plan est désormais une compétence exclusive du conseil municipal par application de l’article 114 du CCL ce qui abroge implicitement l’article 19 du CATU qui dispose que «L’approbation des PAU se fait par décret sur proposition du ministre chargé de l’équipement.»⁹. Par application de l’article 221 du CCL, l’approbation du PAU se fait par la majorité absolue des membres présents, sans que cette majorité ne soit inférieure au tiers des membres du conseil.

- Le vote est public et en cas d’égalité des voix, la voix du président est prépondérante.

- D’après l’article 224, les délibérations sont signées par les membres du conseil présents et tout refus de signature doit être motivé.

- Le PAU doit être publié au Journal officiel des Collectivités locales. D’après l’article 45 du CCL, le PAU commence à produire ses effets juridiques cinq jours après sa publication.

- La commune doit afficher une copie de la décision d’approbation du PAU à son siège et au siège des différents arrondissements de la commune.

- Afin de protéger les droits de toute personne ayant intérêt à agir, le CCL permet à toute personne ayant intérêt de recourir au juge administratif pour intenter soit directement soit par le biais du gouverneur, territorialement compétent, un recours pour excès de pouvoir contre la délibération du conseil portant approbation du PAU¹⁰.

9 À ce titre le Tribunal administratif a considéré dans un avis consultatif que par application des dispositions du CCL l’approbation des PAU ne peut plus se faire par décret gouvernemental car il s’agit désormais d’une compétence exclusive du conseil municipal. Avis consultatif 5 août 2020.

10 Article 278 du CCL.