Par Gwénaël Doré. Introduction

Quelles coopérations entre les

métropoles et les territoires ruraux en France ?

Les pactes État-métropoles et

l’expérimentation des contrats de réciprocité

Par Gwénaël Doré

Gwénaël Doré, Chercheur associé, UMR SAD-APT (Équipe Proximités) gwenael.dore@yahoo.fr

◮ Introduction

L’intérêt pour les métropoles s’est affirmé en France dès les années 1960, en particulier avec la création des « métropoles d’équilibre », et a ressurgi à partir de la fin des années 1990, notamment à partir de divers travaux de la DATAR (Fouchier, 2005). Toutefois, les motivations se sont dépla- cées : alors que les métropoles d’équilibre étaient justifiées pour structurer le « désert français » face à Paris, les métropoles sont invoquées aujour- d’hui essentiellement pour favoriser l’inscription mondiale de l’économie française et renforcer des foyers d’innovation bénéficiant au maximum des externalités positives résultant de la concentration (cf. par exemple, rapport Saint-Étienne, 2009). A la conception d’une armature urbaine fortement hiérarchisée s’inspirant du schéma de W. Christaller (1938) implicitement présente dans l’approche des métropoles d’équilibre (cf. Hautreux et Roche- fort, 1964), s’est substituée une approche de métropoles en réseau et marquée par le déséquilibre interne (ségrégation) et externe (étalement urbain et aspi- ration des fonctions des villes inférieures). Au rééquilibrage a succédé la priorité d’organisation des gouvernements et des gouvernances d’aggloméra- tion afin de renforcer leur poids en réduisant notamment leur fragmentation interne (Doré, 2017).

L’effet quasi mécanique d’entraînement du développement économique des métropoles sur leurs espaces environnants, doit être relativisé. Il doit être complété par la nécessité d’intégrer dans les stratégies de développement

territorial la plus-value que constitue l’espace rural pour l’attractivité et l’équilibre des cœurs urbains. Cette plus-value des espaces environnants ne se caractérise pas uniquement sous un angle de potentiel récréatif et tou- ristique, mais aussi par des capacités de production et de valorisation de nombreux débouchés économiques en matière notamment d’alimentation, d’énergie (biomasse, énergies éoliennes...), de matériaux de construction...

C’est le lien entre les métropoles et leurs hinterlands qui garantit le succès d’une métropole, d’où la nécessité de mettre en place des dispositifs activant cette solidarité. L. Davezies et M. Talandier (2014) démontrent qu’il peut exister une synergie positive entre deux types d’économie et de territoires (productive et résidentielle), que les villes productives « marchent » mieux quand elles sont dotées d’un environnement géographique de bonne qualité résidentielle et que ces environnements géographiques résidentiels se portent d’autant mieux que la grande ville est dynamique... « parce que leurs destins productivo-résidentiels sont liés » (Talandier, 2012). C’est donc le dévelop- pement de ce type de configurations « productivo-résidentielles » qu’il s’agit de favoriser.

Par conséquent, d’après F. Gilli (2015) « la complémentarité entre ville centre et territoires périphériques doit être considérée non pas simplement comme une question de solidarité ex-post, de cohésion sociale et d’égalité devant les services publics », mais comme « une question stratégique pour le développement à moyen terme du territoire dans son ensemble », et « la question sous-jacente est de permettre l’accès aux ressources propres spéci- fiques du coeur de l’agglomération (les fameuses fonctions métropolitaines), afin que le centre joue pleinement son rôle d’intermédiation et facilite les transactions au bénéfice de ces espaces périphériques ». Aussi, « le destin de la ville métropolitaine est indissociable de sa périphérie » (Ghorra-Gobin (2019). L’enjeu est donc de « s’organiser de manière beaucoup plus hori- zontale sur la base d’une coopération « métropolitain, urbain, rural » dans laquelle chacun trouvera sa place » (Gilli, 2015).

Dans cet article, nous rappelons tout d’abord le processus d’institutionnali- sation des métropoles françaises et nous présentons le poids des métropoles dans leur espace d’influence, puis nous abordons la question de l’incitation à la coopération des métropoles avec leur hinterland, notamment au travers des récents pactes État-métropoles, et enfin nous analysons plus particulièrement les premiers contrats de réciprocité signés.

◮ L’institutionnalisation des métropoles

La métropole, un nouveau statut renforcé d’intercommunalité Aux termes de la loi Réforme des collectivités territoriales (loi RCT) du 16 décembre 2010 (article 12), la métropole est un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre regroupant plu- sieurs communes d’un seul tenant et sans enclave qui s’associent au sein d’un espace de solidarité pour élaborer et conduire ensemble un projet d’aménagement et de développement économique, écologique, éducatif, culturel et social de leur territoire afin d’en améliorer la compétitivité et la cohésion. La loi Modernisation de l’action publique territoriale et d’af- firmation des métropoles » (loi MAPTAM) du 27 janvier 2014 (article 43) complète cet article par l’affirmation du rôle de la métropole dans le déve- loppement régional, en ajoutant le paragraphe suivant : « et de concourir à un développement durable et solidaire du territoire régional. Elle valorise les fonctions économiques métropolitaines, ses réseaux de transport et ses ressources universitaires, de recherche et d’innovation, dans un esprit de coopération régionale et interrégionale et avec le souci d’un développement territorial équilibré ».

Alors que des métropoles pouvaient déjà être constituées depuis la loi RCT de 2010 pour des ensembles de 500 000 habitants, mais seulement sur une base volontaire, la loi MAPTAM de 2014 a rendu automatique la transformation en métropole de neuf EPCI (communautés urbaines ou d’agglomération) de 400 000 habitants contenus dans une aire urbaine de 650 000 habitants : Bordeaux, Grenoble, Lille, Nantes, Nice, Rennes, Rouen, Strasbourg et Toulouse. Deux autres possibilités prévues par le texte pour la création de ces métropoles relèvent du volontariat : des EPCI à fiscalité propre formant un ensemble de plus de 400 000 habitants et dans le périmètre desquels se trouve le chef-lieu de région (exemple de Montpellier avant son intégration en 2015 à la nouvelle région d’Occitanie en 2015), et d’autres EPCI à fiscalité propre, centres d’une zone d’emplois (au sens de l’INSEE) de plus de 400 000 habitants exerçant déjà, à la place des communes qui les composent, les compétences énumérées au I de l’article L. 5217-2, c’est-à- dire les compétences prévues pour les métropoles (exemple de Brest).

Cette possibilité a été complétée par la loi du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à l’aménagement métropolitain (article 70) qui a permis l’accès au statut de métropole pour les EPCI à fiscalité propre centres d’une zone d’emplois de plus de 400 000 habitants, comprenant dans leur péri- mètre le chef-lieu de région, et pour les EPCI de plus de 250 000 habitants ou comprenant dans leur périmètre, au 31 décembre 2015, le chef-lieu de

région, centres d’une zone d’emplois de plus de 500 000 habitants. Ceci a ouvert l’accès au statut de métropole à une capitale régionale (Orléans) et à une ancienne capitale régionale (Dijon), ainsi qu’à Saint-Étienne, Toulon, Clermont-Ferrand, Metz et Tours, au risque de faire craindre à certains la dilution du statut de métropole. Cette loi a ainsi élargi le cercle de quinze à vingt-deux métropoles, en permettant à toutes les (anciennes) régions métro- politaines françaises (hors Corse) de s’appuyer sur au moins une métropole.

Ainsi, une région dispose désormais de quatre métropoles (Auvergne-Rhône- Alpes : Lyon, Grenoble, Clermont-Ferrand et Saint-Étienne), 2 régions sont dotées de trois métropoles (Grand Est : Strasbourg, Nancy et Metz, Provence- Alpes-Côte d’Azur : Aix-Marseille-Provence, Nice, Toulon), et 2 régions accueillent deux métropoles (Occitanie : Toulouse et Montpellier, Centre -Val de Loire : Orléans et Tours).

Fig. 1 : Les métropoles et les régions en 2017

Source : Réalisation ANPP, 2017

Parallèlement à la constitution institutionnelle des métropoles, un article 20 de la loi RCT de décembre 2010 avait introduit un autre outil : le « pôle métropolitain », syndicat mixte devant regrouper des EPCI à fiscalité propre comprenant plus de 300 000 habitants autour d’un EPCI de plus de 150 000 habitants (seuil abaissé à 100 000 habitants par la loi MAPTAM et à 50 000 habitants en zone transfrontalière). Alors que les métropoles concernent de grandes agglomérations d’un seul tenant et sans enclave, les pôles métropolitains sont conçus comme un dispositif plus souple, destiné à mettre en réseau, sans condition de contiguïté, différents territoires urbains. Cependant que la création des métropoles répondait à « l’objectif de positionnement des grandes villes françaises dans la compétition urbaine mondiale », celle des pôles métropolitains était davantage justifiée par « la volonté de maîtriser les dynamiques interterritoriales de transformation urbaine (aménagement, déplacements...) » (Béhar, 2010).

L’insuffisante prise en compte par la plupart des métropoles de leur territoire d’influence

À l’occasion de leur passage en métropole, quatoreze entités sur vingt-deux n’ont connu aucun changement par rapport à leur périmètre antérieur de communautés urbaines ou d’agglomération, dont sept sur les quinze premiers regroupements issus de la loi MAPTAM (Bordeaux, Brest, Lyon, Montpellier, Nancy, Nantes, Toulouse). Sur les sept dernières créées, deux seulement ont été élargies (Metz et Saint-Étienne) : elles restent donc sur des périmètres étroits (Demazière, 2017).

Sur les vingt-deux métropoles institutionnelles, la moitié a une population inférieure à l’unité urbaine correspondante qui caractérise la continuité du bâti, la moitié regroupe un nombre de communes inférieur à l’unité urbaine et la moitié a un nombre égal ou supérieur à l’unité urbaine, avec un net détachement de Rennes qui agrège quarante-trois communes alors que l’unité urbaine n’en compte que treize (cf. Figure 2).

Une façon d’appréhender la prise en compte de l’influence des métropoles sur les territoires proches est d’examiner le chevauchement entre le périmètre des métropoles institutionnalisées par la loi et celui de l’aire urbaine qui les inclut (cf. Figure 3). En dehors des seuls cas de Aix-Marseille-Provence et de Lille qui incluent la totalité ou la quasi-totalité de la population de l’aire urbaine, les autres ne prennent en compte qu’entre 78 % et 54 % de la population de l’aire urbaine. Quant aux communes de l’aire urbaine incluses dans la métropole, elles ne le sont en totalité que dans le cas de Aix-Marseille- Provence, ce taux pouvant varier de 58 % (Lille) à 7 % ou 8 % (Toulouse, Dijon, Nancy, Paris).

Fig.2:Lerapportentrelesmétropolesetleurunitéurbaine Lecture:lorsquele%dépasse100,celasignifiequelamétropoledébordedel’unitéurbaine Réalisation:Auteur(source:donnéesdepopulationen2014)

Fig.3:Lerapportentrelesmétropolesetl’aireurbaine Lecture:lorsquele%dépasse100,celasignifiequelamétropoledébordedel’aireurbaine Réalisation:Auteur(source:donnéesdepopulationdel’aireurbaineen2014,necomprenantpourLilleetStrasbourgquelapartiefrançaise).

Une influence économique différenciée selon les métropoles Certaines métropoles ont de fortes interdépendances avec les territoires voisins en termes d’emplois fournis et de flux issus des salaires. Ainsi Toulouse, Nantes, Rennes voient entre 30 et 40 % de leurs emplois occupés par des travailleurs habitant en dehors du territoire (FNAUet al., 2017), et sur les 53 milliards d’euros de richesse générée dans l’aire urbaine de Lyon, le tiers des salaires des entreprises est versé à quelque 180 000 salariés résidant en dehors (Insee Auvergne-Rhône-Alpes, 20 mars 2017).

Mais en termes d’implantation des emplois, les contrastes sont importants entre les métropoles, et le ruissellement fonctionne moyennement. On peut en effet distinguer quatre groupes au sein des métropoles (moyenne sur la période 2009-2014), d’après une étude d’économistes (Levrattoet al., 2017) reprise par le CGET et France Stratégie (Altaber et Le Hir, 2017) : certaines partagent leur dynamisme avec les territoires avoisinants (Rennes, Nantes, Aix-Marseille, Lyon, et, dans une moindre mesure, Bordeaux), d’autres se développent en relatif isolat (Toulouse, Lille, Montpellier, à la dynamique de l’emploi plus favorable dans la métropole que dans les zones périphériques), d’autres présentent au contraire une dynamique d’emploi plus faible que celle des territoires avoisinants (Grenoble et Strasbourg), et d’autres connaissent enfin un emploi décroissant comme dans leurs zones périphériques (Nice et Rouen).

◮ L’incitation à la coopération des métropoles avec leur hinterland

Les pactes État-métropoles et l’« alliance des territoires »¹ Des pactes État-métropoles ont été signés avec les métropoles institutionna- lisées à partir de novembre 2016. Dotés au total d’une enveloppe de 150 mil- lions d’euros via le Fonds de soutien à l’investissement local (FSIL), ces pactes comportent deux volets :

– un volet dit de « pacte métropolitain d’innovation », basé sur les projets innovants des métropoles,

– et un volet dit de « contrat(s) de coopération métropolitaine », centré sur les projets de coopération des métropoles avec des territoires proches.

1. L’expression « alliance des territoires » a été lancée par la présidente de Nantes Métropole, J. Rolland, et a été reprise par l’association regroupant les métropoles, France Urbaine.

Aussi, sur les 169 actions recensées en 2017 dans le cadre des 15 premières métropoles, 127 relevaient du volet « innovation » et les 42 relevant du volet

« coopération » étaient fondés sur une ou plusieurs actions. Celles-ci sont plus ou moins évidentes en faveur des territoires périphériques (ainsi la requa- lification du Parc des expositions de Nancy présentée comme équipement structurant pour le tissu économique du Sud Meurthe-et-Moselle), elles se font parfois au niveau du SCoT (Schéma de coopération territoriale²: Bor- deaux, Nancy), mais aussi dans quelques cas, avec des territoires lointains (Bordeaux avec l’agglomération de Marmande Val-de-Garonne et la ville de Saintes ; Lille avec la communauté urbaine de Dunkerque).

Les coopérations peuvent être mono-thématiques mais le plus souvent com- prennent deux thématiques, voire trois.

La gestion des mobilités et des flux (transports collectifs et modes doux) sont mentionnées dans huit métropoles (dont Lille :extension du dispositif écobonus-mobilité aux territoires limitrophes, Grenoble : projets de mobili- tés douces et de transports en commun avec les territoires voisins, Bordeaux : réseau express d’intermodalités, Nancy : aménagement de pôles d’échanges multimodaux autour des gares, Rennes : coopérations avec d’autres inter- communalités de l’aire urbaine, Nantes : coopération dans le cadre du pôle métropolitain Nantes-Saint-Nazaire,).

Les questions énergétiques et la gestion en commun de certaines ressources (eau, énergie, déchets) sont présentes dans sept métropoles (dont Bordeaux : approfondissement de chantiers sur la qualité environnementale, Lyon : plan de prévention des risques technologiques de la vallée de la chimie, Paris : extension d’un site de recherche en écologie et en biodiversité, création d’une zone humide, rénovation énergétique d’un groupe scolaire).

L’agriculture et les circuits courts sont mentionnés dans quatre métropoles (Montpellier, Nancy, Nantes et Toulouse).

Le rayonnement économique métropolitain à l’égard des territoires extérieurs est ciblé par au moins trois métropoles (Bordeaux, Grenoble, Montpellier), de même que le télétravail est mentionné par quelques métropoles. Le tourisme est également cité dans trois métropoles, le soutien à l’artisanat est évoqué au moins à Nancy et la santé est un domaine présent au moins dans une métropole (Brest).

2. Document intercommunal d’aménagement et d’urbanisme généralisé à partir de 2017.

Le renforcement de l’ingénierie territoriale au service de la coopération est également mentionné (notamment à Rouen et Aix-Marseille-Provence à par- tir des agences d’urbanisme). La coopération transfrontalière est développée par deux métropoles : Lille et Nice (cf. dossier du Premier Ministre et de France Urbaine, 2017).

En matière de coopération des métropoles avec d’autres structures territo- riales, le partenaire chef de file est dans deux cas un Pôle métropolitain (Nantes et Rouen), dans deux cas, un Pôle d’équilibre territorial et rural³ (Brest et Toulouse, signataires d’un contrat de réciprocité), dans deux cas, un SCoT (Bordeaux et Nancy), dans un cas, un Parc naturel régional (Gre- noble : coopération sur la politique montagne), dans un cas un schéma d’aménagement (Rouen : vallée de la Seine), dans un cas une communauté de communes (contrat de réciprocité de Montpellier) et dans un cas, correspond à un travail mutualisé des agences d’urbanisme (Aix-Marseille-Provence).

Une coopération plus large

Une étude publiée par le Commissariat général à l’égalité des territoires (CGET), France urbaine et l’Assemblée des communautés de France (AdCF) en 2019 a été réalisée sur la base d’un questionnaire soumis aux vingt-deux métropoles (avec vingt et une réponses) : elle montre que 173 coopérations de toutes sortes ont été passées avec leurs territoires avoisinants. Elles portent principalement sur trois thématiques : la mobilité et les transports, le tou- risme et le développement économique. Viennent ensuite les thèmes de l’environnement, de la culture, de l’eau/assainissement et de la GEMAPI (Gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations). Elles sont en majorité pluri-thématiques : elles concernent à 38 % trois thématiques et plus, à 19 % deux thématiques, à 43 % une seule thématique, Ces coopéra- tions se font principalement avec des communautés de communes, sont en très grande majorité conventionnelles (contrat ou convention) et s’appuient à 80 % sur une instance de suivi.

189 réponses de territoires environnants, soit un taux de réponse de 20 %, ont été également recueillis via une enquête en ligne menée par les mêmes orga- nisations. Une coopération avec la métropole proche a été déclarée à 80 % par les communautés de communes de la première couronne (45 % des EPCI

3. Alors que les EPCI à fiscalité propre (communautés de communes, communautés d’agglomération, communautés urbaines, métropoles) réunissent plusieurs communes autour d’une mise en commun de compétences et des ressources fiscales, les PETR (Pôles d’équilibre territoriaux et ruraux) créés par la loi Modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (MAPTAM) du 27 janvier 2014 sont des syndicats mixtes regroupant plusieurs EPCI à fiscalité propre pour mettre en œuvre un projet de territoire. Ils constituent en quelque sorte la prolongation des pays consacrés par la Loi d’orientation d’aménagement et de développement durable du territoire de 1999 (loi Voynet).

Tab.1:Lesdomainesdecoopérationentreles15premièresmétropolesetlesterritoiresvoisins Principaux domainesde coopérationMobilitéÉcologie, environne- ment, énergie Agriculture (circuitscourts)

Rayonnement économique métropolitainTourismeArtisanatSanté, culture, servicesTrans- frontalier BordeauxXX BrestXX GrenobleXX LilleXX LyonX MarseilleX MontpellierXXX NancyXXXX NantesXXX Nice ParisX RennesX Rouen StrasbourgXXX ToulouseXXXX Réalisation:Auteur(d’aprèsledossierduPremierMinistreetdeFranceUrbaine,2017).

ayant répondu à l’enquête), tandis qu’elle concerne près de 27 % de ceux de la deuxième couronne (55 % des EPCI ayant répondu à l’enquête). Divers freins à la coopération sont cités, d’ordre technique, géographique, politique et psychologique, liés aux asymétries de moyens comme aux représentations.

Ainsi, l’absence de sollicitation de la part de la métropole, l’éloignement géographique ou psychologique des territoires, l’existence de concurrences entre les territoires (par exemple entre zones d’activité économique) sont mentionnés parmi les raisons expliquant l’absence de coopérations. Mais sont mises en avant les avantages de la coopération avec les métropoles : bénéfices de la dynamique de développement économique de cette dernière, actions à la bonne échelle (bassins de vie ou d’emploi), complémentarités locales, sources d’externalités positives (par exemple dans les offres touris- tiques), ou augmentation des capacités d’action grâce aux moyens humains et aux outils des métropoles (notamment agences d’urbanisme).

◮ Six contrats de réciprocité signés

Les six « contrats de réciprocité ville-campagne » signés

L’idée de « contrats de réciprocité ville-campagne » entre les métropoles et les territoires ruraux a été introduite par le Comité interministériel aux rura- lités (CIR) du 13 mars 2015, pour favoriser le développement d’interactions.

Les quatre cas initialement proposés par le CIR du 13 mars 2015 étaient Brest métropole et le Pays du Centre-Ouest Bretagne, la métropole de Lyon et Aurillac (abandonné du fait de la distance), la métropole de Toulouse et le Massif des Pyrénées (depuis, réduit au Pays de Portes de Gascogne), la communauté urbaine de Le Creusot et de Montceau-les-Mines et le Parc Naturel Régional (PNR) du Morvan (qui n’a pas débouché faute de volonté politique locale).

Après une phase d’expérimentation (Verhaeghe, 2015), il était question de proposer une extension du dispositif à d’autres territoires volontaires dans le cadre de la clause de revoyure des contrats de plan État-région 2015- 2020 fin 2016. En réalité, l’idée de contrats de réciprocité a été reprise dans certains pactes État-métropoles signés à partir de fin 2016 avec les métropoles institutionnelles.

Mi-2019, six métropoles avaient ainsi signé un contrat de réciprocité : Brest et le PETR Pays du Centre Ouest Bretagne (2016), Toulouse et le PETR Pays Portes de Gascogne (2017), Montpellier et la communauté de communes des Monts de Lacaune et de la Montagne du Haut Languedoc, Tours et les intercommunalités d’Indre-et-Loire, Nantes et le PETR Pays de Retz,

Clermont Auvergne et la communauté de communes de Saint-Flour (cf.

figure 5).

Le premier contrat a été signé le 4 novembre 2016 (Zapalski, 2016) entre Brest Métropole (8 communes et 208 930 habitants⁴) et le PETR Pays du Centre Ouest Bretagne (COB), pays inter-départemental (Finistère, Côtes d’Armor, Morbihan : 5 communautés de communes, 79 communes et 83 125 habitants). L’objectif est de rechercher des complémentarités entre l’offre de services, d’équipements et d’ingénierie de la métropole et le COB, espace majoritairement orienté vers la production et la transformation et à la nature et à l’environnement préservés (pour schématiser, les ouvriers et agriculteurs résident dans le COB et les cadres sont localisés à Brest métropole, ADEUPa, 2015). Les thèmes de coopération concernent l’économie et l’insertion, la santé, la culture et les services, l’énergie et l’environnement.

Le deuxième contrat a été signé entre Toulouse Métropole (trente-sept com- munes et 762 956 habitants) et le PETR « Pays Portes de Gascogne » (160 communes, 5 communautés de communes et 71 500 habitants à l’est du Gers autour des petits pôles urbains de Lectoure et de Fleurance), situé au nord-ouest, à l’extérieur de l’aire urbaine de Toulouse et bordant dans sa partie sud Toulouse Métropole. Selon le contrat de réciprocité, « sa proximité géographique à la métropole, l’accessibilité au foncier constructible, à un cadre de vie moins urbain, en ont fait un territoire d’installation de choix pour un certain nombre d’actifs employés sur la métropole ». Ce territoire accueille neuf entreprises de l’aéronautique, présente un potentiel de produc- tion agricole et offre des aménités résidentielles et touristiques. Signalons par ailleurs que ce contrat est le résultat des contacts entre le maire de Toulouse, président de l’association nationale France Urbaine qui réunit les métropoles, et le président du PETR (Pôle d’équilibre territorial et rural) du Pays Portes de Gascogne, également président de l’Association nationale des pays et des pôles (ANPP). Ce contrat engage des coopérations sur sept domaines prin- cipaux : développement économique et emploi (filière aéronautique, télétra- vail), alimentation, tourisme, offre culturelle culture scientifique et technique, mobilité et transition écologique, et comprend plusieurs actions autour de la filière aéronautique qui structure l’économie du territoire. Il prolonge le contrat de pays (Vall, 2018) qui tablait sur des réserves foncières et des zones d’activités afin de capter notamment des établissements de sous-traitance électronique.

Le troisième contrat signé en 2018 porte sur Montpellier-Méditerranée Métropole (trente et une communes, 465 070 habitants et 201 000 emplois)

4. Le chiffre de population est en général celui de 2016.

et la petite communauté de communes Monts de Lacaune et Montagne du Haut Languedoc, située à cheval sur les départements de l’Hérault et du Tarn et à plus de 100 kilomètres de Montpellier (dix-neuf communes, 8 464 habitants⁵ et 4 000 emplois). Ce contrat est très centré sur la forêt (quatre axes sur six) dans le territoire de la communauté de communes où elle recouvre entre 50 et 60 % du sol.

Le quatrième contrat (2019) concerne des contrats de réciprocité signés pour la période 2018-2020 en janvier 2019 entre Tours Métropole Val de Loire (vingt-deux communes et 293 123 habitants) et neuf communautés de com- munes (233 224 habitants au total). « Nous sommes la première métropole à mettre en place ce type de contrats » a affirmé le président de Tours Métro- pole (18 janvier 2019)⁶, ce qui n’est pas exact (quatre autres contrats signés en France) même si l’originalité de Tours est de contractualiser avec toutes les intercommunalités du département (à l’exception d’une communauté de communes en raison d’un différend sur un projet local), mais sans le départe- ment. Les thèmes de travail sont le développement économique, le tourisme, un projet alimentaire, la mobilité, l’énergie, les déchets, la prévention des risques d’inondation, la culture et la couverture 4G.

Le cinquième contrat a été signé le 10 avril 2019 (Zapalski, 2019) entre Nantes Métropole (vingt-quatre communes et 638 931 habitants) et le Pays de Retz limitrophe, située sur la rive Sud de la Loire et entre Nantes et Saint- Nazaire au Nord (trente-huit communes, quatre communautés de communes et 151 440 habitants). Ce territoire est marqué par le contraste entre le littoral touristique et le rétro-littoral polarisé vers la métropole nantaise et des flux pendulaires importants (la moitié des actifs, qui habitent le territoire, le quittent chaque jour pour aller travailler). Quatre premiers thèmes de travail ont été identifiés : les mobilités, l’alimentation, le développement économique et le tourisme.

Le dernier contrat enregistré a été signé en juillet 2019 entre Clermont Auvergne Métropole et Saint-Flour Communauté. Quatre pistes d’actions ont été fléchées : le développement économique et touristique, la culture, la mobilité, la transition énergétique et écologique. Des échanges pourraient être organisées également entre les programmes alimentaires territoriaux

5. Cette petite communauté de communes a une population inférieure au seuil des 15 000 habitants fixés par la loi NOTRe (Nouvelle organisation la République) de 2015, en raison des dérogations prévues pour les zones de montagne et les territoires peu denses : elle résulte elle-même de la fusion en 2017 des communautés des Monts de Lacaune (5 623 habitants en 2013, dans le Tarn) et de la Montagne du Haut Languedoc (2 841 habitants en 2013, dans l’Hérault).

6.http://www.info-tours.fr/articles/politique/2019/01/18/10315/une-metropole-humaine-active- desirable-genereuse-et-imaginative/

et les plans climat air énergie territorial. Il entend tirer parti de l’autoroute A75 qui ouvre de nouvelles perspectives à l’Est cantalien. Il prolonge la coopération déjà entreprise entre le groupement hospitalier de territoire du Cantal et le CHU de Clermont. Il prévoit une gouvernance partagée, avec un comité de pilotage, et des groupes de travail ouverts aux acteurs et aux partenaires (les Chambres de commerce et d’industrie des deux départements sont parties prenantes du projet).

Fig. 4 : Périmètre des contrats de réciprocité signes à l’échelle nationale au 1^erseptembre 2019

Source : réalisation L. Ghosn

Les populations des territoires « périphériques » concernés vont de près de 8 500 habitants à plus de 230 000 habitants (cf. tableau 1).

Le portage des contrats

Trois contrats sont signés avec des PETR (Pôle d’équilibre territorial et rural) et trois avec des EPCI à fiscalité propre (communautés de communes). Les contrats ont été préparés en général et négociés entre les deux partenaires publics. On relève toutefois l’association à la préparation du contrat de socio- professionnels et de représentants du secteur associatif dans les cas de Brest⁷. Ainsi après une première rencontre des représentants de l’État, de la région et

7. Pour alléger le texte, nous désignons en général le contrat par le nom de la métropole correspondante.

Tab.2:Partenairesetpopulation(2016)descontratsderéciprocité Brest-COBToulouse-Pays dePortesde Gascogne Montpellier- Montsde Lacaune Tours-Intercommunalités del’Indre-et-LoireNantes- Paysde Retz

Clermont-Ferrand –Saint-Flour MétropoleBrestToulouseMontpellierToursNantesClermont Auvergne Intercommunalités «périphériques»

PETRPays Centre Ouest Bretagne PETR PaysPortesde Gasgogne Communautéde communes MontsdeLacaune 9Communautésde communesde l’Indre-et-Loire PETR PaysdeRetz

Communauttéde communesde SaintFlour PopulationMétropole208930762956465070293123638931288435 Population«territoire périphérique»100000715008464233224151440 23688 Annéedesignature201620172018201920192019 Réalisation:Auteur.

des deux territoires, les élus et représentants des conseils de développement de Brest et du COB ont co-construit les axes de coopérations du contrat.

L’élaboration du contrat a été caractérisée par de longs allers-retours sur la constitution du groupe de travail (notamment en ce qui concerne la place du secteur privé et associatif) et les choix de contenu. Sur Brest, les actions sont portées par la métropole, le PETR ou d’autres acteurs (CHRU, chambres consulaires, associations). Les actions prévues comportent des projets opéra- tionnels, des projets en préparation et des thématiques faisant encore l’objet de réflexions. En dehors d’actions « concrètes » (logements pour jeunes tra- vailleurs, télémédecine, imagerie médicale), beaucoup d’actions consistent toutefois en de la promotion, de la sensibilisation, et de la mise en contact d’acteurs des deux territoires. Certains projets existaient déjà et le contrat a permis de dialoguer sur ces sujets, voire de mettre en commun des éléments : il a permis de les renforcer.

Quant à Tours, le grand nombre d’intercommunalités impliquées a reposé sur des échanges sur des groupes de travail thématiques, et il est prévu d’associer comme partenaires les chambres consulaires, les organisations du tourisme, les grandes entreprises... Sur Toulouse, en 2019, le contrat a débouché sur la constitution d’une association des producteurs, transformateurs et artisans du Gers afin d’ouvrir un espace de promotion et de commercialisation des produits gersois sur le Marché d’Intérêt National de Toulouse Métropole.

Les thèmes de coopération

Ces contrats comprennent toujours un programme pluri-thématique de coopé- ration, au contraire de plusieurs pactes État-métropoles mono-thématiques. Il ressort de l’examen de ces six contrats huit thèmes majeurs de coopération : le tourisme (constitution d’une offre complémentaire) et l’action économique (filières, implantation d’entreprises) présents dans tous les contrats, l’alimen- tation (circuits courts) dans cinq contrats, la mobilité (co-voiturage) dans quatre contrats, l’approvisionnement énergétique de la métropole et la pré- servation de l’environnement et le traitement des déchets dans trois contrats (la transition énergétique et écologique est mentionnée également à Cler- mont, mais sans précision), l’emploi (développement duco-workinget du télétravail) dans deux contrats, et la santé dans deux contrats. La culture est également évoquée à Clermont. On notera que la question des mobilités est moins présente que dans les pactes État-métropoles mais que le tourisme et l’action économique arrivent en tout premier lieu et que l’alimentation est mentionnée presque partout.

Le tourisme est cité dans les six contrats. Brest entend promouvoir conjoin- tement avec le COB les destinations touristiques (promotion commune des

Fêtes maritimes de Brest et du Festival des vieilles charrues de Carhaix), comme Toulouse (« circuit-test de mobilité douce » entre les deux territoires, aménagement du site d’accueil d’un office du tourisme). À Montpellier, il est également prévu de développer l’offre touristique des deux territoires : événement sportif commun, manifestations pour la promotion des vins du grand Montpellier, promotion des paysages, des activités de pleine nature et des produits du terroir du Haut-Languedoc, et offres structurées autour du patrimoine sacré et vernaculaire des territoires. À Tours, le volet tou- risme et marketing comprend les projets de consolidation du réseau des sept offices de tourisme (évènements communs, coordination plus fluide), de mutualisation d’actions de promotion de la Touraine, et de création d’un passtouristique.Sur Nantes, il s’agit de créer une offre complémentaire pour découvrir la métropole et le territoire alentour (côtier et rural).

L’action économique est également mentionnée dans les six contrats, notam- ment en termes de soutien au développement de filières. À Brest, une action vise le développement de l’export de la production agro-alimentaire du COB grâce aux infrastructures de transport portuaire brestoises. Sur les Portes de Gasgogne, le contrat de Toulouse porte sur la prospection des entre- prises de l’aéronautique et les réserves foncières. Sur Montpellier (Monts de Lacaune), quatre axes (sur six) concernent la filière bois : outre le soutien à une filière bois-énergie, il s’agit de renforcer la filière bois-construction pour l’édification d’équipements collectifs (écoles, crèches, logements collectifs), de développer une filière locale de mobilier bois intérieur et extérieur (pour approvisionner progressivement la métropole en plaquettes bois en prove- nance des forêts du Haut Languedoc), de mobiliser des moyens financiers pour favoriser le reboisement et préserver la biodiversité.À Tours, le déve- loppement économique porte sur une stratégie commune d’aménagement, la requalification des parcs d’activité, le développement de réseaux et l’amélio- ration de la gamme de services aux entreprises, et sur Nantes, dans le Pays de Retz, il concerne l’implantation des entreprises.

La valorisation des filières alimentaires de proximité figure dans cinq contrats : Brest, Toulouse, Tours, Nantes, Clermont. Le contrat de Toulouse comporte un « projet alimentaire territorial » pour renforcer les liens entre producteurs de denrées bio (légumineuses et céréales en particulier) et la restauration collective (Moudenc, 2018), pour ouvrir un espace de promotion et de commercialisation des produits gersois sur le Marché d’intérêt natio- nal de Toulouse Métropole et aussi pour préserver l’agriculture urbaine de la métropole, constituée essentiellement de maraîchage. À Tours, le projet alimentaire territorial vise la structuration de filières maraîchage et élevage et l’organisation de circuits courts autour de la restauration collective. Sur

Nantes, l’alimentation porte également sur les circuits courts à partir du Pays de Retz (1 000 exploitants) et l’approvisionnement des cantines scolaires.

L’approvisionnement énergétique de la métropole apparaît dans trois contrats.

Montpellier entend pérenniser la filière bois-énergie des Monts de Lacaune en développant et en diversifiant l’utilisation du bois énergie (réalisation de chaufferies pour chauffage urbain, équipements publics et habitat individuel).

Un débouché sur le territoire de Brest métropole est organisé pour la filière bois-énergie en cours de structuration dans le pays du COB. À Tours, l’éner- gie est concernée au travers de projets concernant le bois mais également le photovoltaïque et l’hydrogène.

La préservation de l’environnement est mentionnée dans trois contrats. Sur Toulouse, sont notamment prévus un plan de gestion de la compensation éco- logique des projets portés sur les territoires partenaires et la préservation de la ressource eau par une gestion préventive des réseaux publics (campagnes de gestion par drone, contrôles environnementaux par l’imagerie satellitaire et par drone). Sur Brest, où les deux territoires sont labellisés « Territoires à énergie positive et pour la croissance verte », est prévu le partage avec le pays du COB de l’ingénierie déployée par Brest métropole et Ener’gence (Agence de maîtrise de l’énergie et du climat du pays de Brest) dans les domaines de la performance énergétique de l’éclairage public et de la plate-forme d’ac- compagnement à la rénovation énergétique du bâti. La réalisation d’un SCoT au niveau du COB est accompagnée par l’agence d’urbanisme de Brest, et les modalités d’exercice de la compétence eau et assainissement par les EPCI sont identifiées comme un sujet potentiel d’échanges. Sur Tours, la question des déchets est abordée avec la structuration d’une filière de ressourcerie en économie circulaire, la mutualisation des déchetteries et l’harmonisation des consignes de tri entre les EPCI.

La gestion des mobilités apparaît dans quatre contrats. Le Pays de Retz prévoit des voies dédiées au covoiturage (une première en France) et le déve- loppement de transport en commun. Sur Toulouse, et Portes de Gasgogne, sont mentionnées des aires de covoiturage. À Tours, l’amélioration des mobi- lités vise à améliorer les déplacements à dominante professionnelle avec un travail impliquant les grands groupes.

En matière d’emploi, l’appui aucoworkinget au télétravail est mentionné dans deux contrats : Toulouse et Nantes pour permettre aux « navetteurs » d’avoir le choix entre déplacement quotidien ou la possibilité de travailler sur leur territoire de résidence (sur Toulouse, projet pilote avec les salariés du groupe Airbus et soutien à six tiers lieux de coworking), afin de contribuer à diminuer la congestion automobile et la pollution métropolitaine. Brest entend également travailler avec le COB sur des échanges de pratiques autour

des dispositifs de soutien à l’entreprenariat, d’insertion et d’accompagnement des usages du numérique et du renforcement de l’accompagnement des jeunes (logements pour jeunes travailleurs, de soutenir l’émergence de leurs projets et de les amener à découvrir les deux territoires.

La santé est évoquée dans deux contrats. Sur Brest, l’hôpital de Carhaix a fusionné avec le Centre hospitalier universitaire de Brest (CHRU) depuis juillet 2009 et l’enjeu est d’améliorer l’accès aux soins pour les habitants du pays du COB (télémédecine, partage d’actions de prévention dans le cadre des contrats locaux de santé, prévention des maladies cardiovasculaires...) tout en confortant le niveau d’activité des équipements brestois. Sur Mont- pellier, il est question de mettre en place une offre de soins plus adaptée sur la communauté de communes des Monts de Lacaune, avec des innovations techniques (télé opération, télédiagnostic et suivi médical à distance) et en favorisant les échanges entre les praticiens de la communauté de communes, la faculté de médecine et le CHU de Montpellier.

Le domaine des services est peu évoqué, en dehors d’une réflexion sur la mutualisation du coût des services (petite enfance) liés à l’accueil de ménages travaillant à Toulouse autour de l’Isle-Jourdain.

◮ Conclusion : apports et limites des contrats de réciprocité

Les contrats de réciprocité sont la forme la plus avancée des coopérations entre métropoles et territoires voisins, à la fois sur le plan des contenus et du partenariat entre territoires. Mais ils ne sont que six actuellement et ne prennent en compte que l’un des territoires d’influence de la métropole (à l’exception de Tours). On remarquera que les « pôles métropolitains » censés renforcer les coopérations territoriales ne se sont pas emparés de cette notion.

Par ailleurs, les contrats ne comprennent pas de budget particulier et ne disposent pas de financements de la métropole : ils bénéficient seulement de crédits spécifiques de l’État et parfois du conseil régional ou de la Caisse de Dépôts (par exemple, pour Toulouse, 500 000€sur 2017 pour la réalisation d’espaces deco-workinget d’une étude sur la mobilité, et appui de la Caisse des Dépôts pour l’ingénierie, pour Brest, crédits d’étude et d’ingénierie du CGET et apport du conseil régional à hauteur d’1,5 M€). L’inscription d’un projet au contrat permet seulement de bénéficier d’une visibilité accrue notamment lors d’une demande de subvention ou de peser davantage pour être plus facilement retenus dans le cadre d’appels à projets. Un appel à un

Tab.3:Lesthèmesdecoopérationdescontratsderéciprocité Territoires Brest/Pays Centre Ouest Bretagne

Toulouse/ Portesde Gasgogne Montpellier/ Communautéde communes MontsdeLacaune Tours/ Communautésde communesde l’Indre-et-Loire

Nantes/ Paysde Retz

Clermont- Auvergne Saint-Flour TourismeXXXXXX Économie(filières, implantation d’entreprises)XXXXXX Alimentation(circuits courts)XXXXX Emploi(co-working, télétravail)XX Énergie (approvisionnement métropole)XXX Environnement(déchets)XXX Mobilité(co-voiturage)XXXX SantéXX CultureX Réalisation:Auteur.

soutien de l’État est notamment régulièrement exprimé par des élus de Brest et du COB.

Sur Tours, le contrat a reçu un accueil réservé de la part de certains élus communautaires qui ont regretté qu’il n’y ait pas de fiches actions concrètes, pas de calendrier, pas de financements spécifiques et qui ont indiqué leur vigilance quant à de futures sollicitations de participations techniques et financières. Par ailleurs, on note également sur Tours une concurrence avec le département (Ghosn, 2019) dans le domaine de la promotion touristique (coexistence d’une marque territoriale avec une autre marque portée par l’Agence départementale de tourisme missionnée par le département).

M. Vanier (2015) a suggéré de remplacer les mots « égalité », conjugué avec le mot territoire, par les mots de « réciprocité » contractuelle entre les territoires. Il prend comme illustration les « contrats de réciprocité », et en appelle à substituer une solidarité financière horizontale (entre territoires) à l’actuelle solidarité verticale (de l’État). La difficulté sera de dépasser les tendances au « nouvel égoïsme territorial » (Davezies, 2015) qui guette les métropoles confrontées au financement de leurs politiques d’excellence et de gestion de leurs propres « pauvres ». À noter ainsi la réaction négative de France Urbaine⁸(association des métropoles) à la proposition de l’Asso- ciation des Petites Villes de France d’affecter 1 % des recettes fiscales des métropoles à des projets dans les petites villes⁹.

Ces contrats s’inscrivent au demeurant dans « une démarche venant légitimer un vœu d’accession au rang métropolitain », et la communication autour des contrats est dirigée vers les instances de niveau national « afin d’accéder à des subventions supplémentaires » (Ghosn, 2019). La solidarité horizontale ne se manifeste pas par une redistribution financière entre les collectivités (en tout cas pour l’instant) mais sur le plan de la gouvernance. On peut souligner par ailleurs souvent le portage par un acteur tiers – les agences d’urbanisme – allant au-delà de leur simple expertise.

Il serait toutefois prématuré de conclure à « l’échec des contrats de réci- procité ville-campagne », comme l’affirme le rapport parlementaire de J.-F.

Cesarini et G. Vuilletet (2018), en raison d’un « principe faux, celui du ruissellement, la métropole absorbant les énergies ». L’intérêt est le « rejet progressif d’une approche partitive et binaire des relations ville-campagne » au profit de partenariats entre territoires (Verhaeghe, 2015). Ces contrats ont donc une fonction de sensibilisation et ceci passe par la reconnaissance de

8.http://www.lagazettedescommunes.com/495066/le-1-metropole-de-la-discorde/

9.http://www.apvf.asso.fr/files/publications/MTAG_APVF_Manifeste2017_Def.pdf