MESSAGE No74 17 juin 2003 du Conseil d’Etat au Grand Conseil
complétant le message No230 du 26 avril 2000 accompagnant le projet de décret portant adhésion du canton de Fribourg à la Convention intercantonale relative au contrôle parlementaire sur la Haute Ecole spécialisée de Suisse
occidentale (HES-SO)
Nous avons l’honneur de vous soumettre un projet de décret portant adhésion du canton de Fribourg à la Convention intercantonale relative au contrôle parlemen- taire sur la Haute Ecole spécialisée de Suisse occidentale (HES-SO).
1. INTRODUCTION
Le présent message complète le message No 230 du 26 avril 2000, dont une copie figure en annexe. Il est aussi accompagné de la dernière version de la Convention intercantonale susmentionnée, laquelle a été quelque peu amendée par une commission interparlementaire chargée de son examen. Cet acte permettra, en particulier, aux députés désignés par chaque canton concordataire d’exercer un contrôle sur le réseau HES-SO, par l’inter- médiaire d’une commission ad hoc.
Maintenant que la teneur finale de la Convention a été arrêtée, il appartient au Grand Conseil de se prononcer sur le décret d’adhésion de notre canton.
2. TRAVAUX D’ÉTABLISSEMENT DU TEXTE 2. FINAL
Le Grand Conseil a déjà été saisi, comme mentionné pré- cédemment, d’un premier message concernant cet objet, daté du 26 avril 2000. Une commission parlementaire, présidée par le député Beat Vonlanthen, a siégé le 15 mai 2000 pour procéder à un premier examen du projet de Convention intercantonale, dans sa teneur de l’époque, sachant cependant que cet acte serait discuté par une Commission interparlementaire composée alors de six députés par canton concordataire. Les délégués fribour- geois ont été désignés, le 4 mai 2000, par le Bureau du Grand Conseil. Ils ont siégé notamment en séance du 30 mai 2000, à Delémont, avec leurs collègues des autres cantons. A cette occasion, les dispositions de la Conven- tion ont été débattues et des propositions d’amendement ont été formulées.
Les travaux interparlementaires ont toutefois été suspen- dus en 2001, afin de permettre un avancement plus rapide du processus portant sur deux autres projets de conven- tions, à savoir, d’une part, la Convention relative à la négociation, à la ratification, à l’exécution et à la modifi- cation des conventions intercantonales et des traités des cantons avec l’étranger (Convention souvent dénommée
«Concordat des concordats») et, d’autre part, la Conven- tion créant la Haute Ecole spécialisée dans les domaines de la santé et du social (HES-S2), dont l’adoption était pressante afin de permettre la constitution du réseau HES-S2 pour la rentrée scolaire suivante.
Pour mémoire, le canton de Fribourg a adhéré à la pre- mière convention (RSF 121.4), par décret du 10 mai 2001, et à la seconde (RSF 428.8), par décret du 20 sep- tembre 2001.
Une fois ces deux actes juridiques finalisés, le travail interparlementaire relatif au contrôle de la HES-SO a repris. Les orientations déjà définies dans le «Concordat des concordats» ont servi à compléter le projet de texte.
Afin d’éviter des déplacements aux délégués cantonaux et dans le but de finaliser le texte le plus vite possible, les travaux interparlementaires se sont poursuivis par échange de courriers.
En particulier, par lettre du 5 août 2002, la Commission des affaires extérieures du Grand Conseil, désormais en charge du dossier pour notre canton, a fait savoir, par son président, le député Benoît Rey, à la Commission inter- parlementaire qu’elle se ralliait aux diverses propositions faites notamment, et respectivement, par les délégations vaudoise (art. 2, 4 et 7) et valaisanne (art. 6).
Après consultation écrite de tous les bureaux des parle- ments concernés, le Comité stratégique a approuvé la ver- sion finale de la Convention, le 27 septembre 2002.
Les gouvernements cantonaux, en particulier le Conseil d’Etat du canton de Fribourg, par arrêté du 14 octobre 2002, ont également approuvé, par la suite, la teneur de cet instrument juridique.
3. LES AMENDEMENTS APPORTÉS AU 3. PREMIER PROJET DE CONVENTION
Les amendements finalement apportés au premier projet de Convention, qui figurait notamment en annexe au mes- sage No 230 du 26 avril 2000, sont peu importants et essentiellement d’ordre formel:
– à l’article 2, il y a modification de l’ordre de l’énoncé, pour que les lettres e et f apparaissent simplement à la fin du premier alinéa;
– aux articles 2, 3, 4, 5 et 7, il est fait usage des termes
«parlement» et «gouvernement», en lieu et place de
«Grand Conseil» et «Conseil d’Etat», pour se confor- mer à la situation de certains cantons;
– à l’article 6, on a préféré la formule «(...) procéder avec son assentiment à des auditions» plutôt que «(...) procéder avec son assentiment aux auditions utiles de fonctionnaires»;
– à l’article 7 al. 2 et 3, le terme «parlement» a remplacé celui d’ «assemblée».
4. LES ÉLÉMENTS ESSENTIELS DE LA 4. CONVENTION
4.1 Informations annuelle et pluriannuelle du Comité stratégique
Le Comité stratégique adresse chaque année un rapport d’information à la Commission interparlementaire por- tant sur les objectifs stratégiques de la HES-SO et leur réalisation, le budget, les comptes ainsi que l’évaluation des résultats obtenus par le réseau d’écoles.
La Commission interparlementaire est, en outre, saisie d’un rapport d’information relatif à la planification finan- cière pluriannuelle ainsi que du premier rapport d’éva- luation de l’application du Concordat HES-SO (cf. art.
2). S’agissant des contributions cantonales au budget de la HES-SO, elles sont toujours soumises à l’approbation des parlements, selon leur propre procédure (cf. art. 2 al. 2).
4.2 Constitution et fonctionnement de la Commission interparlementaire
La Commission interparlementaire est composée de sept députés par canton, désignés par chaque parlement concerné. Elle se réunit au moins deux fois par année et prend ses décisions à la majorité des députés présents (cf.
art. 3 et 5).
4.3 Présentation aux parlements des différents rap- ports
Les rapports du Comité stratégique et de la Commission interparlementaire sont portés à l’ordre du jour des parle- ments cantonaux, qui en prennent acte (cf. art. 7).
5. CONSÉQUENCES DU PROJET DE DÉCRET Les conséquences du projet de décret concernent avant tout le Grand Conseil. En vertu de la Convention, sept députés du canton pourront exercer les prérogatives de contrôle sur la HES-SO, ce qui devrait entraîner, pour eux, un surcroît de travail.
Le projet n’a pas d’effet en matière de personnel. Il ne pose pas de problème sous l’angle de la constitutionnalité ou de sa conformité au droit fédéral. Il n’est pas contraire au droit communautaire et n’a aucune influence sur la répartition des tâches Etat - communes.
Enfin, le projet est naturellement soumis au référendum législatif, mais pas au référendum financier, même facul- tatif.
BOTSCHAFT Nr. 74 17. Juni 2003 des Staatsrats an den Grossen Rat
zur Ergänzung der Botschaft Nr. 230 vom 26. April 2000 zum Dekretsentwurf über den Beitritt des Kantons Freiburg zum
interkantonalen Vertrag über die parlamentarische Aufsicht über die
Fachhochschule Westschweiz (FH Westschweiz) Wir unterbreiten Ihnen einen Dekretsentwurf über den Beitritt des Kantons Freiburg zum interkantonalen Ver- trag über die parlamentarische Aufsicht über die Fach- hochschule Westschweiz (FH Westschweiz).
1. EINLEITUNG
Diese Botschaft ergänzt die Botschaft Nr. 230 vom 26. April 2000, die im Anhang beigelegt ist. Ebenfalls im Anhang befindet sich die letzte Fassung des interkanto- nalen Vertrags, der von der interparlamentarischen Kom- mission, die mit seiner Überprüfung beauftragt war, geringfügig geändert worden ist. Dieser Erlass wird es hauptsächlich den von den beteiligten Kantonen bezeich- neten Grossräten erlauben, im Rahmen einer Kommis- sion die Aufsicht über die Westschweizer Fachhoch- schule auszuüben.
Da nun der Vertrag in seiner definitiven Fassung vorliegt, muss der Grosse Rat über das Beitrittsdekret unseres Kantons entscheiden.
2. VERFASSUNG DES DEFINITIVEN TEXTS Wie bereits erwähnt, wurde am 26. April 2000 eine erste Botschaft zu diesem Gegenstand an den Grossen Rat gerichtet. Eine parlamentarische Kommission tagte am 15. Mai 2000 unter dem Vorsitz von Grossrat Beat Von- lanthen und prüfte den Vertragsentwurf in der damaligen Fassung im Bewusstsein, dass er noch von einer interpar- lamentarischen Kommission, bestehend aus sechs Vertre- tern pro beteiligten Kanton, geprüft werden würde. Die Abgeordneten des Kantons Freiburg wurden am 4. Mai 2002 durch das Büro des Grossen Rates bezeichnet und trafen sich am 30. Mai 2000 in Delémont mit den Abge- ordneten der anderen Kantone. An dieser Sitzung wurden die Bestimmungen des interkantonalen Vertrags bespro- chen und Änderungsvorschläge formuliert.
Die interparlamentarischen Arbeiten wurden jedoch 2001 eingestellt, um zwei andere Vertragsentwürfe voranzu- treiben: die Vereinbarung über die Aushandlung, Ratifi- zierung und Änderung der interkantonalen Verträge und der Vereinbarungen der Kantone mit dem Ausland (die Vereinbarung wird oft als «Concordat des concordats»
bezeichnet) und die interkantonale Vereinbarung über die Errichtung der Fachhochschule Westschweiz für Gesund- heit und soziale Arbeit (FH-GS), die dringend verab- schiedet werden musste, um die Einführung der FH-GS ab dem folgenden Schuljahr zu ermöglichen.
Der Kanton Freiburg trat im Übrigen der ersten Verein- barung (SGF 121.4) mit Dekret vom 10. Mai 2001 und der zweiten (SGF 428.8) mit Dekret vom 20. September 2001 bei.
Nach der Fertigstellung dieser beiden Erlasse wurde die interparlamentarische Arbeit über die Aufsicht der FH Westschweiz wieder aufgenommen. Die im «Concordat des concordats» festgelegten Leitlinien erlaubten es, den Vertragsentwurf fertig zu stellen. Um den Abgeordneten den Weg zu den Sitzungen zu ersparen und um den Text möglichst rasch fertig zu stellen, wurden die interparla- mentarischen Arbeiten per Korrespondenz weitergeführt.
So gab die Kommission für auswärtige Angelegenheiten des Grossen Rates, die inzwischen im Namen unseres Kantons für das Dossier verantwortlich war, über ihren Präsidenten Benoît Rey mit Schreiben vom 5. August 2002 der interparlamentarischen Kommission bekannt, dass sie sich den verschiedenen Vorschlägen, insbeson- dere jenen der Waadtländer (Art. 2, 4 und 7) und der Wal- liser Vertreter (Art. 6) anschliesst.
Nachdem die Vorlage in den parlamentarischen Büros in die Vernehmlassung gegeben worden war, hiess das stra- tegische Komitee die definitive Fassung des Vertrags am 27. September 2002 gut.
Die Kantonsregierungen - der Staatsrat des Kantons Frei- burg mit Beschluss vom 14. Oktober 2002 - haben dieses Rechtsinstrument ebenfalls genehmigt.
3. DIE ÄNDERUNGEN AM ERSTEN 3. VERTRAGSENTWURF
Die Änderungen am ersten Vertragsentwurf, der sich im Anhang zur Botschaft Nr. 230 vom 26. April 2000 befin- det, sind nicht bedeutend und hauptsächlich formaler Natur:
– Im Artikel 2 wurde die Darstellung geändert, so dass die Aufzählung im ersten Absatz mit den Buchstaben e und f endet;
– in den Artikeln 2, 3, 4, 5 und 7 wurden die Begriffe
«Parlament» und «Regierung» an Stelle von «Grosser Rat» und «Staatsrat» eingesetzt, um den unterschiedli- chen Bezeichnungen in den einzelnen Kantonen Rech- nung zu tragen;
– Im Artikel 6 wurde die Formulierung «(...) mit dessen Zustimmung Anhörungen durchführen» der Formulie- rung «(...) mit dessen Zustimmung nützliche Anhörun- gen von Beamten durchführen» vorgezogen;
– Im Artikel 7 Abs. 2 und 3 wurde der Begriff «Ver- sammlung» durch «Parlament» ersetzt.
4. DIE WICHTIGSTEN VERTRAGSPUNKTE 4.1 Bericht des strategischen Komitees
Das strategische Komitee erstellt jedes Jahr einen Bericht zuhanden der interparlamentarischen Kommission über die strategischen Ziele der FH Westschweiz und ihre Umsetzung, das Jahresbudget, die Jahresrechnung und die Evaluation der von der FH Westschweiz erzielten Resultate.
Zuhanden der interparlamentarischen Kommission wird ein weiterer Bericht über die mehrjährige Finanzplanung sowie ein erster Bericht erstellt, in dem die Anwendung des Vertrags über die FH Westschweiz bewertet wird (siehe Art. 2). Die Kantonsbeiträge zum Budget der FH Westschweiz müssen weiterhin von den Kantonsparla- menten nach ihren eigenen Regeln bewilligt werden (siehe Art. 2 Abs. 2).
4.2 Errichtung und Funktionsweise der interparla- mentarischen Kommission
Die interparlamentarische Kommission setzt sich aus sie- ben Abgeordneten pro Kanton zusammen, die von ihrem jeweiligen Parlament bezeichnet werden. Sie tagt mindes- tens zweimal im Jahr und fällt ihre Entscheide mit der Mehrheit der anwesenden Mitglieder (siehe Art. 3 und 5).
4.3 Übergabe der verschiedenen Berichte an die Par- lamente
Die Berichte des strategischen Komitees werden auf die Traktandenliste der kantonalen Parlamente gesetzt, die diese zur Kenntnis nehmen (siehe Art.7).
5. AUSWIRKUNGEN DES DEKRETSENTWURFS Die Auswirkungen des Dekretsentwurfs betreffen vor- nehmlich den Grossen Rat. Gemäss dem Vertrag werden sieben Grossräte mit der Aufsicht über die FH West- schweiz beauftragt, was für diese eine zusätzliche Arbeitsbelastung bedeutet.
Diese Vorlage hat keine personellen Auswirkungen. Sie wirft keine Fragen bezüglich der Verfassungsmässigkeit oder der Bundesrechtskonformität auf. Sie ist ferner europaverträglich und hat keinen Einfluss auf die Aufga- benverteilung zwischen Kanton und Gemeinden.
Der Entwurf untersteht dem Gesetzesreferendum, jedoch nicht dem Finanzreferendum - auch nicht dem fakultati- ven.
Décret
du
portant adhésion du canton de Fribourg à la convention intercantonale relative au contrôle parlementaire sur la Haute Ecole spécialisée de Suisse occidentale (HES-SO)
Le Grand Conseil du canton de Fribourg
Vu l’article 48 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999;
Vu les articles 45 let. b et 52 al. 1 let. l de la Constitution du canton de Fribourg du 7 mai 1857;
Vu le protocole d’accord du 28 janvier 2000 concernant l’approbation de la convention intercantonale relative au contrôle parlementaire sur la HES-SO;
Vu les messages du Conseil d’Etat des 26 avril 2000 et 17 juin 2003;
Sur la proposition de cette autorité,
Décrète:
Art. 1
Le canton de Fribourg adhère à la convention intercantonale relative au contrôle parlementaire sur la Haute Ecole spécialisée de Suisse occidentale (HES-SO), dont le texte suit le présent décret.
Art. 2
1Le Conseil d’Etat fixe la date d’entrée en vigueur du présent décret.
2Ce décret est soumis au referendum législatif.
Dekret
vom
über den Beitritt des Kantons Freiburg zum interkantonalen Vertrag über die parlamentarische Aufsicht über die
Fachhochschule Westschweiz (FH Westschweiz)
Der Staatsrat des Kantons Freiburg
gestützt auf Artikel 48 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenos- senschaft vom 18. April 1999;
gestützt auf die Artikel 45 Bst. b und 52 Abs. 1 Bst. l der Staatsverfassung des Kantons Freiburg vom 7. Mai 1857;
gestützt auf das Protokoll vom 28. Januar 2000 über die Annahme des inter- kantonalen Vertrags über die parlamentarische Aufsicht über die FH West- schweiz;
nach Einsicht in die Botschaften des Staatsrats vom 26. April 2000 und vom 17. Juni 2003;
auf Antrag dieser Behörde,
beschliesst:
Art. 1
Der Kanton Freiburg tritt dem interkantonalen Vertrag über die parlamentari- sche Aufsicht über die Fachhochschule Westschweiz (FH Westschweiz) bei.
Der Text des Vertrags wird im Anhang zu diesem Dekret veröffentlicht.
Art. 2
1Der Staatsrat setzt das Datum des Inkrafttretens fest.
2Das Dekret untersteht dem Gesetzesreferendum.
du 27 septembre 2002
relative au contrôle parlementaire sur la
Haute Ecole spécialisée de Suisse occidentale (HES-SO)
Le canton de Fribourg, le canton de Vaud, le canton du Valais, la République et canton de Neuchâtel, la République et canton de Genève et la République et canton du Jura
Vu les articles 48 de la Constitution fédérale, 45 de la Constitution du canton de Fribourg, 52 de la Constitution du canton de Vaud, 38 de la Constitution du canton du Valais, 39 de la Constitution de la République et canton de Neuchâ- tel, 99 de la Constitution de la République et canton de Genève et 84 de la Constitution de la République et canton du Jura;
Vu la convention du 9 mars 2001 relative à la négociation, à la ratification, à l’exécution et à la modification des conventions intercantonales et des traités avec l’étranger;
Désireux d’instaurer sur la HES-SO créée par concordat intercantonal du 9 jan- vier 1997 un contrôle parlementaire coordonné et efficace,
Conviennent ce qui suit:
Art.1 But
La présente convention a pour but de coordonner le contrôle parlementaire sur la HES-SO en instaurant à cette fin une commission interparlementaire.
Art. 2 Rapports du Comité stratégique
1Les parlements sont saisis chaque année par les gouvernements d’un rapport d’information établi par le Comité stratégique de la HES-SO, portant sur:
vom 27. September 2002
über die parlamentarische Aufsicht über die Fachhochschule der Westschweiz (FH-Westschweiz)
Der Kanton Freiburg, der Kanton Waadt, der Kanton Wallis, die Republik und Kanton Neuenburg, die Republik und Kanton Genf und die Republik und Kanton Jura
gestützt auf die Artikel 48 der Bundesverfassung, 45 der Staatsverfassung des Kantons Freiburg, 52 der Verfassung des Kantons Waadt, 38 der Verfassung des Kantons Wallis, 39 der Verfassung der Republik und Kanton Neuenburg, 99 der Verfassung der Republik und Kanton Genf und 84 der Verfassung der Republik und Kanton Jura;
gestützt auf die Vereinbarung vom 9. März 2001 über die Aushandlung, Ratifi- kation, Ausführung und Änderung der interkantonalen Verträge und der Ver- einbarungen der Kantone mit dem Ausland;
vom Wunsch geleitet, eine koordinierte und wirksame parlamentarische Auf- sicht über die FH-Westschweiz, die mit dem interkantonalen Konkordat vom 9. Januar 1997 geschaffen wurde, einzusetzen;
vereinbaren:
Art. 1 Ziel
Dieser Vertrag hat zum Ziel, die parlamentarische Aufsicht über die FH-West- schweiz durch die Schaffung einer Interparlamentarischen Kommission zu ko- ordinieren.
Art. 2 Bericht des Strategischen Komitees
1Den Parlamenten wird jedes Jahr von den Regierungen ein vom Strategischen Komitee der FH-Westschweiz erstellter Informationsbericht übermittelt, der folgende Punkte beinhaltet:
soient définis ou non dans un mandat de prestation;
b) le budget annuel de la HES-SO;
c) les comptes annuels de la HES-SO;
d) l’évaluation des résultats obtenus par la HES-SO.
En outre, les parlements sont saisis d’un rapport d’information portant sur:
e) la planification financière pluriannuelle de la HES-SO;
f) la première évaluation de l’application du concordat à laquelle doit procé- der le Comité stratégique dans un délai de quatre ans.
2Quant aux contributions des cantons au budget de la HES-SO, elles sont sou- mises à l’approbation des parlements, conformément à la procédure.
Art. 3 Commission interparlementaire
1Les cantons concordataires conviennent d’instituer une commission interpar- lementaire composée de sept députés par canton, désignés par chaque parle- ment selon la procédure qu’il applique à la désignation de ses commissions.
2La commission interparlementaire est chargée d’étudier le rapport annuel du Comité stratégique, le plan financier pluriannuel et la première évaluation par le Comité stratégique de l’application du concordat, avant que ceux-ci ne soient portés à l’ordre du jour des parlements.
3La commission interparlementaire se réunit au minimum deux fois l’an. Elle peut également se réunir à la demande d’un tiers de ses membres ou sur la pro- position de son bureau, sur la base d’un ordre du jour préétabli.
Art. 4 Présidence
1 Lors de sa première séance annuelle, la commission interparlementaire se donne un président et un vice-président, qu’elle choisit pour une année et cha- cun à tour de rôle dans la délégation de chaque canton; en l’absence du prési- dent et du vice-président, la commission désigne un président de séance.
hängig davon, ob diese in einem Leistungsauftrag definiert sind oder nicht;
b) das Jahresbudget der FH-Westschweiz;
c) die Jahresrechnung der FH-Westschweiz;
d) die Evaluation der von der FH-Westschweiz erreichten Resultate;
Ausserdem wird den Parlamenten ein Informationsbericht mit folgendem In- halt übermittelt:
e) der mehrjährige Finanzplan der FH-Westschweiz;
f) die erste Evaluation der Anwendung des Konkordats, die vom Strategi- schen Komitee innert vier Jahren durchgeführt werden muss.
2Die Beiträge der Kantone zum Budget der FH-Westschweiz bedürfen der Ge- nehmigung der Parlamente, gemäss dem jeweiligen Verfahren.
Art. 3 Interparlamentarische Kommission
1Die Vertragskantone kommen überein, eine Interparlamentarische Kommis- sion zu gründen, die aus sieben Parlamentsmitgliedern pro Kanton besteht, die vom jeweiligen Parlament entsprechend dem ihm eigenen Verfahren zur Be- zeichnung seiner Kommissionen gewählt werden.
2Die Interparlamentarische Kommission ist beauftragt, den Jahresbericht des Strategischen Komitees, den mehrjährigen Finanzplan sowie die erste Evalua- tion der Anwendung des Konkordats durch das Strategische Komitee zu prü- fen, bevor diese Dokumente in die Traktandenliste der Parlamente aufgenom- men werden.
3Die Interparlamentarische Kommission tagt mindestens zweimal pro Jahr. Sie kann auch auf Ersuchen eines Drittels ihrer Mitglieder oder auf Antrag ihres Büros auf der Grundlage einer vorher aufgestellten Traktandenliste zusam- menkommen.
Art. 4 Vorsitz
1Während der ersten Sitzung im Jahr wählt die Interparlamentarische Kom- mission eine Präsidentin oder einen Präsidenten und eine Vizepräsidentin oder einen Vizepräsidenten, die jeweils für ein Jahr im Amt bleiben und der Reihe nach aus der Delegation jedes Kantons gewählt werden; bei ihrer Abwesenheit bestimmt die Kommission eine Sitzungspräsidentin oder einen Sitzungspräsi- denten.
l’initiative du bureau du parlement du canton qui assume la présidence du Co- mité stratégique; celui-ci fixe le lieu et la date de la réunion après avoir pris l’avis des bureaux des autres parlements.
3Chaque délégation cantonale à la commission interparlementaire se donne un rapporteur.
Art. 5 Votes
1La commission interparlementaire prend ses décisions à la majorité des dé- putés présents.
2Lorsqu’elle émet une recommandation à l’intention des parlements, le procès- verbal fait mention des résultats du vote au sein de chaque délégation canto- nale.
3 Le résultat de ses travaux est consigné dans un rapport adressé aux parle- ments.
Art. 6 Représentation du Comité stratégique
1Le Comité stratégique est représenté aux séances de la commission interpar- lementaire. Il ne participe cependant pas aux votes.
2 La commission interparlementaire peut demander au Comité stratégique toutes informations et procéder avec son assentiment à des auditions.
Art. 7 Examen du rapport du Comité stratégique par les parlements
1Les bureaux des parlements portent chacun à l’ordre du jour de la prochaine assemblée utile le rapport du Comité stratégique, accompagné du rapport de la commission interparlementaire.
2 Ces rapports sont remis aux députés avant la session, selon la procédure propre à chaque parlement.
3Chaque parlement est invité à prendre acte du rapport du Comité stratégique, selon la procédure qui lui est propre.
Art. 8 Entrée en vigueur
1La présente convention est portée à la connaissance du Conseil fédéral.
regung des Parlamentsbüros des Kantons einberufen, der den Vorsitz des Stra- tegischen Komitees führt; das Parlamentsbüro bestimmt den Ort und das Datum der Sitzung, nachdem es die Meinung der Büros der anderen Parla- mente angehört hat.
3Jede kantonale Delegation bei der Interparlamentarischen Kommission er- nennt eine Berichterstatterin oder einen Berichterstatter.
Art. 5 Abstimmungen
1Die Interparlamentarische Kommission fällt ihre Entscheide mit dem Mehr der anwesenden Abgeordneten.
2Gibt sie eine Empfehlung zuhanden der Parlamente ab, so werden die Ergeb- nisse der Abstimmung innerhalb der einzelnen kantonalen Delegationen im Protokoll erwähnt.
3Das Ergebnis ihrer Arbeiten wird in einem Bericht zuhanden der Parlamente vermerkt.
Art. 6 Vertretung des Strategischen Komitees
1Das Strategische Komitee ist an den Sitzungen der Interparlamentarischen Kommission vertreten, beteiligt sich jedoch nicht an den Abstimmungen.
2 Die Interparlamentarische Kommission kann beim Strategischen Komitee alle Auskünfte anfordern und mit dessen Zustimmung Anhörungen durch- führen.
Art. 7 Prüfung des Berichts des Strategischen Komitees durch die Parlamente
1Die jeweiligen Parlamentsbüros setzen den Bericht des Strategischen Komi- tees zusammen mit dem Bericht der Interparlamentarischen Kommission auf die Traktandenliste der nächstmöglichen Versammlung.
2Diese Berichte werden den Parlamentsmitgliedern vor der Session gemäss dem jedem Parlament eigenen Verfahren zugestellt.
3Jedes Parlament wird aufgefordert, den Bericht des Strategischen Komitees gemäss dem ihm eigenen Verfahren zur Kenntnis zu nehmen.
Art. 8 Inkrafttreten
1Dieser Vertrag wird dem Bundesrat zur Kenntnisnahme vorgelegt.
contractants et sa publication au Recueil officiel des lois de la Confédération, à la date fixée par un arrêté commun des gouvernements contractants.
Art. 9 Dénonciation
La présente convention peut être dénoncée par chacun des cantons signataires, moyennant préavis d’une année pour la fin d’une année scolaire.
öffentlichung in der Amtlichen Sammlung des Bundesrechts an dem Datum in Kraft, das durch einen gemeinsamen Beschluss der Regierungen der Vertrags- kantone bestimmt wird.
Art. 9 Kündigung
Dieser Vertrag kann von jedem Vertragskanton unter Einhaltung einer Kündi- gungsfrist von einem Jahr auf Ende eines Schuljahres gekündigt werden.
MESSAGE No 230 accompagnant le projet de décret portant adhésion
du canton de Fribourg à la Convention intercantonale relative au contrôle parlementaire sur la Haute école
spécialisée de Suisse occidentale (HES-SO) Fribourg, le 26 avril 2000 ______________________________________________
LE CONSEIL D’ETAT DU CANTON DE FRIBOURG au
GRAND CONSEIL
Madame la Présidente, Mesdames et Messieurs,
Nous avons l'honneur de vous soumettre un projet de décret portant adhésion du canton de Fribourg à la Convention intercantonale relative au contrôle parlementaire sur la Haute école spécialisée de Suisse occidentale (HES-SO). Ce projet et le présent message sont accompagnés du projet de Convention, ainsi que du Protocole d'accord concernant l'approbation de la Convention intercantonale relative au contrôle parlementaire sur la HES- SO, du 28 janvier 2000. Cet acte doit permettre, par une procédure ad hoc, de coordonner entre les cantons concordataires et au sein de ceux-ci (soit entre le gouvernement et le parlement) la procédure d'examen de cette Convention. S'agissant de notre canton, le Protocole d'accord a été signé par le député Charly Haenni, au nom du Bureau du Grand Conseil, et par le Conseiller d'Etat, directeur de l'instruction publique et des affaires culturelles, au nom du Conseil d'Etat.
1. Contexte politique et juridique
1.1. Généralités
La conclusion du Concordat intercantonal créant une Haute école spécialisée de Suisse occidentale (HES-SO), du 9 janvier 1997, auquel le canton de Fribourg a adhéré par décret du 13 novembre 1997 (RSF 428.11), a permis aux six cantons romands de regrouper et de coordonner les différentes écoles situées sur leur territoire, qui offrent des filières d'études reconnues par la Confédération dans les domaines de l'industrie, des arts et métiers, des services et de l'agriculture.
Il est incontestable que les concordats et conventions intercantonales comportent en tant que tels des restrictions aux droits des parlements cantonaux. On parle alors souvent de
"déficit parlementaire" ou de "déficit démocratique", puisque les assemblées législatives ne peuvent en pareil cas qu'exercer une influence très minime, voire nulle, sur le contenu des actes considérés. Dans le cadre de la procédure de ratification, elles n'ont en effet que le droit, en principe, d'accepter le concordat dans son intégralité ou de le rejeter.
Avec l'accroissement des domaines touchés par les conventions intercantonales et leur importance croissante tant dans des cas particuliers que de manière générale, le problème du "déficit démocratique" prend actuellement une acuité particulière, sous le regard critique des parlements cantonaux, voire de l'opinion publique.
Ces considérations ne sont pas propres, évidemment, qu'au seul Concordat HES-SO et, en réalité, le projet de décret vise en quelque sorte une "redémocratisation" de l'établissement en cause.
1.2. Le contexte romand
Deux événements majeurs ont en effet, directement ou indirectement, découlé de la procédure concordataire envisagée pour la création de la HES-SO:
- le dépôt, à Genève, d'une initiative populaire dirigée contre le Concordat, initiative rejetée en votation populaire, alors que le contre-projet du Conseil d'Etat et de la majorité du Grand Conseil était accepté, le 8 juin 1997;
- la création du Forum interparlementaire romand (FIR), en 1996, placé alors sous la présidence de Mme Micheline Calmy-Rey (Genève) et M. Pascal Broulis (Vaud). Le FIR finalisera, en septembre 1998, un "projet de concordat type" réglant le contrôle parlementaire intercantonal des organismes régionaux.
1.3. La Conférence des gouvernements de Suisse occidentale
Parallèlement aux réflexions conduites, à l'époque, par la réunion des conseillers d'Etat en charge du dossier de la HES-SO, la Conférence des gouvernements de Suisse occidentale (ci-après CGSO) se saisissait également de la question et mandatait le professeur Peter Haenni, de l'Institut du fédéralisme, à Fribourg, pour étudier notamment ce problème du
"déficit démocratique" des conventions intercantonales.
Mis en discussion le 6 juin 1997, un premier rapport a fait l'objet d'un approfondissement pour aboutir à un second rapport, déposé le 11 novembre 1997 et assorti de l'avis de droit du professeur Andreas Auer, de l'Université de Genève, document intitulé "Introduction d'un contrôle parlementaire sur les décisions de la Haute école spécialisée de Suisse occidentale". Ce texte sera, par la suite, déterminant, puisqu'il préconise "d'instituer une commission interparlementaire qui examinerait les décisions du comité stratégique et qui émettrait un préavis à l'intention des parlements cantonaux", seule solution praticable dans la mesure où elle améliore le contrôle parlementaire, sans renier la voie concordataire, ni créer un nouvel organisme intercantonal.
C'est notamment sur cette base que Me Bernard Ziegler, avocat, à Genève, a élaboré le Protocole d'accord signé le 28 janvier 2000, puis le projet de Convention.
1.4. Démarche commune entre la CGSO et le comité stratégique de la HES-SO
Au cours de l'été 1998, à la demande concertée de M. Claude Ruey, conseiller d'Etat vaudois, en charge du dossier pour la CGSO, et de la présidente du comité stratégique de la HES-SO, Mme Martine Brunschwig Graf, conseillère d'Etat genevoise, M. Bourquin, président du comité directeur de la HES-SO a été chargé de faire la synthèse de l'ensemble des dossiers. Une séance, tenue le 12 novembre 1998, a réuni le professeur Haenni, les responsables de la HES-SO et de la future HES des domaines de la santé et du travail social, ainsi que Me Bernard Ziegler.
Le 26 février 1999, le comité stratégique de la HES-SO a décidé d'intégrer la problématique du contrôle parlementaire de l'établissement à celle conduite par la CGSO. Le comité stratégique de la future HES santé-social en fera ultérieurement de même, avec pour objectifs, non seulement la procédure de contrôle, mais aussi celle relevant de la négociation du concordat.
1.5. Au plan de la Confédération
Les pourparlers ouverts entre la Confédération et les cantons dans le cadre de la nouvelle péréquation financière et du désenchevêtrement des tâches vont très certainement favoriser la collaboration intercantonale. En matière de concordat, la notion de force obligatoire pourrait être introduite, ce qui accélérerait le processus d'entrée en vigueur en supprimant la règle de l'unanimité. Cependant, ces réformes n'interviendront vraisemblablement pas avant plusieurs années. La conduite du dossier relatif aux deux Hautes écoles spécialisées de Suisse occidentale s'en trouve ainsi confirmée.
1.6. Les engagements pris à l'occasion des adhésions au concordat HES-SO
Les messages (ou exposés des motifs) adressés aux six parlements cantonaux de Suisse occidentale, voire les lois ou décrets d'adhésion, comportaient tous, à l'époque, l'engagement suivant:
" Le Conseil d'Etat est chargé de négocier avec les cantons concordataires une procédure permettant au parlement d'exercer le contrôle adéquat de l'application du concordat".
L'article 2 du décret fribourgeois du 13 novembre 1997 reprend quasiment mot pour mot ce libellé. Or c'est précisément le but de la Convention intercantonale, dans le sens des engagements pris à l'époque, que d'instaurer un contrôle parlementaire sur la HES-SO.
1.7. Le rôle du comité stratégique de la HES-SO
La réunion des conseillers d'Etat chargés du dossier de la HES-SO, qui est devenue le comité stratégique de l'établissement, s'est souciée, pratiquement dès le début des travaux, du problème du "déficit parlementaire". On peut rappeler quelques faits importants, en relation avec le calendrier des séances:
• 7 mars 1997 première mention à l'ordre du jour de la nécessité de se préoccuper du contrôle parlementaire. Evocation des travaux de la CGSO.
• 22 mai 1997 décision d'insérer dans tous les décrets ou lois d'adhésion une phrase type sur la nécessité d'assurer un contrôle parlementaire.
• 11 septembre 1997 premier projet de Convention intercantonale sur le contrôle de la HES-SO.
• 18 décembre 1997 questionnaire à l'intention des gouvernements sur l'étendue du contrôle parlementaire.
• 3 mars 1998 synthèse des propositions gouvernementales, les domaines suivants étant soumis à la commission interparlementaire chargée du contrôle de la HES-SO:
- présentation des objectifs stratégiques;
- budget général;
- plan financier pluriannuel;
- présentation des réalisations successives en matière d'objectif stratégique;
- comptes annuels;
- application du Concordat HES-SO (progression et évaluation).
En outre, le comité stratégique admet le dépôt d'un rapport annuel d'activité et le fait que la contribution financière de chaque canton soit soumise à l'approbation parlementaire selon la procédure budgétaire normale.
• 1er mai 1998 nouvelle rédaction de la Convention et du premier projet de Protocole d'accord.
• 24 juin 1998 discussion des textes, amendements.
• 29 septembre 1998 décision de principe de lier tous les dossiers
• 11 décembre 1998 adoption du rapport de synthèse sur les procédure en cours.
• 26 février 1999 intégration à la procédure menée, de son côté, par la CGSO.
• 10 septembre 1999 adoption définitive des textes de la Convention et du Protocole intégrant les amendements souhaités.
2. Le processus prévu pour instaurer un contrôle parlementaire de la HES-SO
2.1. Exposé du problème
Comme le professeur Auer l'a démontré dans son avis de droit, la participation parlementaire à la prise des décisions des organes de la HES-SO pourrait revêtir, en simplifiant, trois formes.
On peut penser a) à la création d'un véritable parlement intercantonal qui examinerait seul les décisions prises par le comité stratégique; b) à instituer une commission interparlementaire qui examinerait les décisions du comité stratégique et qui émettrait un préavis à l'intention des parlements cantonaux et c) à une participation parlementaire directe et exclusive de chacun des six législatifs cantonaux.
Cette dernière solution est à écarter d'emblée. Il est clair en effet que, s'agissant de décisions émanant d'un organe concordataire, il est indispensable de coordonner d'une façon ou d'une autre le contrôle parlementaire. A défaut, celui-ci serait ou bien inefficace ou bien paralysant. Inefficace, dans la mesure où l'on doit reconnaître aux organes de la HES- SO le droit de passer outre une éventuelle opposition manifestée par un seul, voire deux parlements cantonaux. Paralysant, dans la mesure où, à vouloir nier ce droit, on admettrait alors effectivement une espèce de droit de veto de chaque parlement cantonal à l'égard des décisions concordataires.
La première solution pourrait être considérée comme la meilleure et la plus claire, la plus démocratique aussi. Mais elle ne peut entrer en ligne de compte pour une affaire aussi ciblée que la HES-SO. Au demeurant, il faudrait une base constitutionnelle dans chaque canton pour créer un parlement intercantonal permanent. La doctrine admet en effet qu'un
concordat ne peut pas porter sur le noyau dur de l'ordre politique cantonal dont la création d'un véritable parlement intercantonal ferait indéniablement partie.
Il reste, par conséquent, la deuxième solution (celle d'une commission interparlementaire), qui s'avère être la seule praticable, dans la mesure où elle améliore le contrôle parlementaire sur la HES-SO, mais sans renier la voie concordataire ni créer un nouvel organe étatique intercantonal exerçant une parcelle de la souveraineté des cantons concernés.
C'est uniquement par ce biais, certes quelque peu restreint et a priori passablement complexe, mais rapide et souple une fois qu'il sera mis en place, qu'il est possible d'assurer un certain contrôle parlementaire sur les décisions de la HES-SO. Ce dernier implique en outre deux éléments prioritaires et complémentaires, à savoir la création d'une commission interparlementaire, d'une part, et la définition du processus décisionnel qui va du comité stratégique aux parlements cantonaux, en passant par ladite commission, d'autre part.
2.2. Une procédure en deux étapes
2.2.1. Désignation d'une commission interparlementaire chargée d'étudier le projet de Convention
A teneur du Protocole, pour initier la procédure et permettre la désignation de la commission interparlementaire chargée d'étudier le projet de Convention, tous les gouvernements des cantons concernés doivent saisir leur parlement d'un projet de décret - c'est le cas pour notre canton - ou de loi portant adhésion à la Convention. Comme c'est usuel, le projet de décret est soumis à une commission parlementaire, désignée selon la procédure propre à chaque assemblée législative (art. 1 du Protocole).
Conformément à l'article 2 du Protocole, chaque commission parlementaire doit déléguer six de ses membres au sein de la commission interparlementaire (trente-six membres), laquelle aura pour tâche d'examiner le projet de Convention, conformément aux règles de fonctionnement et selon les prérogatives prévues par le Protocole (cf. notamment art. 3 à 7).
A noter, en particulier, que la commission interparlementaire pourra proposer des amendements à la Convention (art. 6 du Protocole). Au terme du processus d'examen de la Convention, lorsque tous les gouvernements se seront prononcés sur le résultat des travaux de la commission interparlementaire, le texte de la Convention sera transmis, avec les éventuels amendements approuvés par les exécutifs cantonaux, aux commissions
parlementaires des cantons concordataires (art. 8 du Protocole). C'est alors seulement que les Grands Conseils approuveront ou rejetteront la Convention, en se prononçant sur le projet de décret (ou de loi), sans qu'il soit possible de faire des propositions d'amendement au texte.
2.2.2. Désignation d'une commission interparlementaire chargée de coordonner le contrôle parlementaire sur la HES-SO
Après adhésion des six cantons intéressés, la Convention entrera en vigueur dès sa publication au Recueil officiel des lois et ordonnances de la Confédération (art. 8 du projet de Convention): Il appartiendra alors aux parlements de désigner en leur sein chacun des six délégués, soit trente-six députés, au total, lesquels formeront la commission interparlementaire de contrôle de la HES-SO. A noter que la composition de cet organisme pourra être différente de celle de la première commission interparlementaire (cf. 2.2.1., supra), puisque les délégués seront désignés, cette fois, par chaque parlement, "selon la procédure qu'il applique à la désignation de ses commissions" (art. 3 al. 1 du projet de Convention).
3. Bref commentaire du projet de Convention
a) La commission interparlementaire aura la compétence de contrôler les objectifs assignés à la HES-SO par le comité stratégique et leur réalisation, ainsi que les choix budgétaires et financiers opérés.
b) La commission pourra également se voir confier le contrôle parlementaire sur d'autres institutions intercantonales dans le domaine de l'éducation et de la formation.
c) Le comité stratégique adressera chaque année un rapport aux parlements, rapport que la commission interparlementaire sera chargée d'étudier et de discuter avant qu'il soit soumis aux six assemblées, accompagné du compte-rendu de ses propres travaux. Les parlements devront se borner à prendre acte du rapport. Si les députés entendaient exprimer leurs critiques sur les orientations définies par le comité stratégique, ils devraient le faire par voie de motion ou de résolution soumise à chaque assemblée, selon la procédure qui lui est propre, le cas échéant sur la base d'une proposition concertée
d) Au cours de ses travaux, la commission interparlementaire pourra solliciter toutes les informations jugées utiles du comité stratégique, lequel peut se faire représenter aux séances, et procéder à des auditions de fonctionnaires.
e) Les parlements cantonaux seront en outre appelés à prendre acte de certaines décisions du comité stratégique. Il s'agit du plan financier pluriannuel de la HES-SO et de la première évaluation du Concordat HES-SO, à laquelle le comité stratégique devra procéder dans un délai de quatre ans.
f) Les contributions financières de chaque canton au budget de la HES-SO seront toujours votées dans le cadre de la procédure budgétaire ordinaire. Elles ne seront donc pas soumises à la commission interparlementaire, qui recevra toutefois une information à cet égard dans le rapport que le comité stratégique lui adressera.
4. Procédure et calendrier
La commission parlementaire du Grand Conseil devra donc, dans un premier temps, désigner en son sein les six représentants fribourgeois à la commission interparlementaire chargée d'étudier le projet de Convention. Les cinq autres parlements des cantons concordataires en feront de même.
La présidente du parlement jurassien convoquera la commission interparlementaire pour la séance inaugurale.
De septembre à décembre 2000, la commission examinera le texte de la Convention. Au début de l'année prochaine, les gouvernements se prononceront sur le résultat des travaux.
Le texte définitif de la Convention - amendé ou non - sera soumis à l'approbation du Grand Conseil, lors d'une des sessions de printemps 2001. Une fois l'acte entré en vigueur, le processus de contrôle parlementaire de la HES-SO pourra alors commencer.
5. Conclusion
Le présent message intervient après quatre ans de discussions et de négociations intercantonales menées au niveau des législatifs et des exécutifs, avec l'appui de la Conférence des gouvernements de Suisse occidentale, du comité stratégique de la HES-SO et de l'Institut du fédéralisme.
Il concrétise la volonté des gouvernements intéressés d'introduire un processus réaliste de contrôle parlementaire sur des institutions intercantonales telles que la HES-SO. C'est donc une première étape importante dans la mesure où d'autres institutions intercantonales sont appelées à voir le jour.
Pour ces motifs, nous invitons la commission parlementaire chargée de l'examen préalable du projet de décret de désigner, dans un premier temps, les représentants fribourgeois à la commission interparlementaire d'examen de la Convention. Une fois terminée toute la procédure décrite dans le présent message, nous invitons également le Grand Conseil à adopter ce projet de décret.
Nous vous prions d'agréer, Madame la Présidente, Mesdames et Messieurs, l’assurance de notre considération distinguée.
AU NOM DU CONSEIL D’ETAT
La Présidente : Le Chancelier :
R. LÜTHI R. AEBISCHER
Annexes:
- projet de Convention
- Protocole d'accord du 28 janvier 2000
BOTSCHAFT Nr. 230 zum Dekretsentwurf über den Beitritt des Kantons
Freiburg zum interkantonalen Vertrag über
die parlamentarische Aufsicht über die Fachhochschule Westschweiz (FH Westschweiz)
Freiburg, den 26. April 2000 ______________________________________________
DER STAATSRAT DES KANTONS FREIBURG an den
GROSSEN RAT
Sehr geehrte Frau Präsidentin Sehr geehrte Damen und Herren
Wir unterbreiten Ihnen einen Dekretsentwurf über den Beitritt des Kantons Freiburg zum interkantonalen Vertrag über die parlamentarische Aufsicht über die Fachhochschule Westschweiz (FH Westschweiz). Dieser Entwurf und die vorliegende Botschaft werden vom Vertragsentwurf und vom Protokoll über die Annahme des interkantonalen Vertrags über die parlamentarische Aufsicht über die FH Westschweiz vom 28. Januar 2000 begleitet. Dieser Erlass muss es ermöglichen, das Prüfungsverfahren dieses Vertrags durch ein ad-hoc- Verfahren zwischen den Konkordatsparteien und innerhalb der einzelnen Kantone (das heisst, zwischen der Regierung und dem Parlament) zu koordinieren. Für unseren Kanton wurde das Protokoll von Grossrat Charly Haenni im Namen des Grossratsbüros und vom Staatsrat, Direktor für Erziehung und kulturelle Angelegenheiten, im Namen des Staatsrats unterzeichnet.
1. Politischer und rechtlicher Kontext
1.1. Allgemeines
Der Abschluss des interkantonalen Konkordats über die Errichtung der Fachhochschule der Westschweiz (FH Westschweiz) vom 9. Januar 1997, dem der Kanton Freiburg per Dekret vom 13. November 1997 (SGF 428.11) beigetreten ist, hat es den sechs Westschweizer Kantonen ermöglicht, die verschiedenen, auf ihrem Gebiet befindlichen Schulen, die vom Bund anerkannte Studiengänge in den Bereichen Industrie und Gewerbe, Dienstleistungen sowie Landwirtschaft anbieten, zusammenzuschliessen und aufeinander abzustimmen.
Es ist unbestreitbar, dass interkantonale Konkordate und Verträge die Rechte der Kantonsparlamente einschränken. Es wird also oft von einem "parlamentarischen" oder einem "demokratischen Defizit" gesprochen, da die gesetzgebenden Versammlungen in solchen Fällen lediglich sehr geringen bis gar keinen Einfluss auf den Inhalt der betreffenden gesetzlichen Erlasse haben. Beim Genehmigungsverfahren können sie das Konkordat im Prinzip lediglich als Ganzes annehmen oder ablehnen.
Mit der steigenden Anzahl der von interkantonalen Verträgen betroffenen Gebiete und ihrer zunehmenden Bedeutung nimmt das Problem des "demokratischen Defizits" unter dem kritischen Blick der Kantonsparlamente beziehungsweise der Öffentlichkeit immer grössere Ausmasse an.
Diese Beobachtungen gelten natürlich nicht nur für das Konkordat FH Westschweiz. Der vorliegende Dekretsentwurf beabsichtigt gewissermassen eine "Redemokratisierung" dieser Einrichtung.
1.2. Der Westschweizer Kontext
Zwei wichtige Ereignisse sind direkt oder indirekt aus dem geplanten Konkordatsverfahren für die Errichtung der FH Westschweiz hervorgegangen :
- In Genf wurde eine Volksinitiative gegen das Konkordat eingereicht. Sie wurde bei der Volksabstimmung verworfen, wobei der Gegenvorschlag des Staatsrats und einer Mehrheit des Grossen Rates am 8. Juni 1997 angenommen wurde.
- Die Schaffung des Interparlamentarischen Forums der Westschweiz (Forum inter- parlementaire romand FIR) im Jahre 1996, das damals von Micheline Calmy-Rey (Genf) und Pascal Broulis (Waadt) präsidiert wurde. Das FIR stellte im September 1998 einen
"Musterkonkordatsentwurf" fertig, der die interkantonale parlamentarische Aufsicht über regionale Organe regelt.
1.3. Die Konferenz der Westschweizer Kantonsregierungen
Nicht nur die Versammlung der mit dem Dossier FH Westschweiz beauftragten Staatsräte sondern auch die Konferenz der Westschweizer Kantonsregierungen (Konferenz) beschäftigte sich mit der Frage der parlamentarischen Aufsicht und beauftragte Professor Peter Hänni vom Institut für Föderalismus in Freiburg damit, insbesondere das Problem des
"demokratischen Defizits" im Zusammenhang mit interkantonalen Verträgen zu untersuchen.
Aus dem am 6. Juni 1997 besprochenen Bericht entstand ein zweiter erweiterter Bericht, der am 11. November 1997 vorgelegt und durch ein Rechtsgutachten von Andreas Auer, Professor an der Universität Genf, ergänzt wurde. Das von ihm verfasste Dokument trägt den Titel "Einführung einer parlamentarischen Aufsicht über die Beschlüsse der Fachhochschule Westschweiz". Dieser Text bestimmte den weiteren Verlauf, da er die Einsetzung einer interparlamentarischen Kommission fordert, welche die Beschlüsse des strategischen Ausschusses überprüfen und eine Stellungnahme zuhanden der Kantonsparlamente abgeben würde. Dies ist die einzige praktikable Lösung, da sie die parlamentarische Aufsicht verbessert, ohne dabei das Konkordat zu entkräften oder ein neues interkantonales Organ zu schaffen.
Insbesondere auf dieser Grundlage hat Bernard Ziegler, Anwalt in Genf, das am 26. Januar 2000 unterzeichnete Protokoll und den Vertragsentwurf ausgearbeitet.
1.4. Gemeinsames Vorgehen der "Konferenz" und des strategischen Ausschusses der FH Westschweiz
Im Sommer 1998 wurde F. Bourquin, Präsident des Führungsausschusses der FH Westschweiz, auf gemeinsamen Antrag von Claude Ruey, für die "Konferenz" mit dem Dossier beauftragter Waadtländer Staatsrat, und Martine Brunschwig Graf, Präsidentin des strategischen Ausschusses der FH Westschweiz und Genfer Staatsrätin, damit beauftragt,
eine Synthese aller Dossiers zu erstellen. Am 12. November 1998 fand eine Sitzung statt, an der Professor Peter Hänni, die Verantwortlichen der FH Westschweiz und der zukünftigen FH für Gesundheit und soziale Arbeit sowie Bernard Ziegler teilnahmen.
Am 26. Februar 1999 beschloss der strategische Ausschuss der FH Westschweiz, im Zusammenhang mit der Frage über die parlamentarische Aufsicht über die Einrichtung, mit der "Konferenz" zusammenzuarbeiten. Der strategische Ausschuss der zukünftigen FH für Gesundheit und soziale Arbeit wird sich später ebenfalls mit dem Aufsichtsverfahren sowie mit dem Verfahren im Zusammenhang mit der Erstellung eines Konkordats befassen.
1.5. Auf Bundesebene
Die offenen Verhandlungen zwischen Bund und Kantonen im Rahmen des neuen Finanzausgleichs und der Entwirrung der Aufgabenverteilung werden die interkantonale Zusammenarbeit bestimmt fördern. Im Zusammenhang mit dem Konkordat könnte der Begriff der Verbindlichkeit eingeführt werden, wodurch die Regel der Einstimmigkeit aufgehoben würde, sodass das Inkrafttreten beschleunigt würde. Diese Reformen werden jedoch sehr wahrscheinlich erst in mehreren Jahren durchgeführt. Dadurch wird die Art der Behandlung des Dossiers über die beiden Fachhochschulen Westschweiz bestätigt.
1.6. Die mit den Beitritten zum Konkordat FH Westschweiz verbundenen Verpflichtun- gen
Die an die sechs Westschweizer Kantonsparlamente gerichteten Botschaften (oder Erläuterungen) beziehungsweise die Beitrittsgesetze oder -dekrete, beinhalteten alle folgende Verpflichtung:
" Der Staatsrat wird beauftragt, mit den Konkordatsparteien ein Verfahren auszuhandeln, das es dem Parlament ermöglicht, die Anwendung des Konkordats in angemessener Weise zu beaufsichtigen".
Artikel 2 des Freiburger Dekrets vom 13. November 1997 übernimmt diesen Wortlaut mehr oder weniger vollständig. Der interkantonale Vertrag soll im Sinne der damals eingegangenen Verpflichtungen eine parlamentarische Aufsicht über die FH Westschweiz einführen.
1.7. Die Rolle des strategischen Ausschusses der FH Westschweiz
Die Versammlung der mit dem Dossier FH Westschweiz beauftragten Staatsräte, aus welcher der strategische Ausschuss der Einrichtung entstanden ist, hat sich praktisch von Anfang an Sorgen über das "parlamentarische Defizit" gemacht. Es kann auf einige wichtige Tatsachen im Zusammenhang mit dem Sitzungskalender hingewiesen werden:
• 7. März 1997 Die Notwendigkeit, sich mit der parlamentarischen Aufsicht zu befassen, steht zum ersten Mal auf der Tagesordnung.
Kenntnisnahme der Arbeiten der "Konferenz".
• 22. Mai 1997 Beschluss, sämtliche Beitrittsdekrete oder -gesetze mit einem Standardsatz über die Notwendigkeit der Sicherstellung einer parlamentarischen Aufsicht zu versehen.
• 11. September 1997 Erster Entwurf für einen interkantonalen Vertrag über die parlamentarische Aufsicht über die FH Westschweiz.
• 18. Dezember 1997 Fragebogen an die Kantonsregierungen über das Ausmass der parlamentarischen Aufsicht.
• 3. März 1998 Synthese der Regierungsvorschläge, wobei folgende Bereiche der mit der Aufsicht der FH Westschweiz beauftragten interparlamentarischen Kommission vorgelegt wurden:
- Vorstellung der strategischen Ziele;
- Voranschlag;
- mehrjähriger Finanzplan;
- Vorstellung der erreichten strategischen Ziele;
- Jahresrechnung;
- Anwendung des Konkordats (Fortschritt und Entwicklung).
Ausserdem gewährt der strategische Ausschuss die Hinterlegung eines jährlichen Tätigkeitsberichts sowie die Genehmigung der Beiträge der einzelnen Kantone durch die Parlamente gemäss dem jeweiligen ordentlichen Haushaltsverfahren.
• 1. Mai 1998 Neuverfassung des Vertrages und des ersten Protokollentwurfs.
• 24. Juni 1998 Besprechung der Texte, Änderungsanträge.
• 29. September 1998 Grundsatzentscheid über die Verbindung sämtlicher Dossiers.
• 11. Dezember 1998 Annahme der Synthese über die laufenden Verfahren.
• 26. Februar 1999 Integration des Verfahrens der "Konferenz".
• 10. September 1999 Definitive Annahme der Vertragstexte und des Protokolls mit den beantragten Änderungen.
2. Das vorgesehene Verfahren für die Einführung einer parlamentarischen Aufsicht über die FH Westschweiz
2.1. Problemstellung
Wie Professor Auer in seinem Rechtsgutachten aufgezeigt hat, könnte die parlamentarische Beteiligung an der Beschlussfassung der Organe der FH Westschweiz vereinfacht dargestellt drei Formen annehmen.
Vorstellbar wären a) die Schaffung eines interkantonalen Parlaments, das nur die Beschlüsse des strategischen Ausschusses beaufsichtigt; b) die Einsetzung einer interparlamentarischen Kommission, welche die Beschlüsse des strategischen Ausschusses beaufsichtigt und eine Stellungnahme zuhanden der Kantonsregierungen abgibt und c) eine direkte und exklusive parlamentarische Beteiligung der sechs gesetzgebenden Versammlungen.
Diese letzte Möglichkeit muss von Anfang an ausgeschlossen werden. Es ist klar, dass die parlamentarische Aufsicht über Beschlüsse eines Konkordatsorgans koordiniert werden muss. Andernfalls wäre sie ineffizient oder lähmend. Ineffizient, da den Organen der FH Westschweiz das Recht zugestanden werden muss, sich über eine mögliche Einsprache von einem oder zwei Kantonsparlamenten hinwegzusetzen. Lähmend, da andernfalls jedem
Kantonsparlament in Bezug auf die Konkordatsbeschlüsse eine Art Vetorecht zugestanden würde.
Die erste Möglichkeit erscheint als die beste und klarste und ausserdem die demokratischste. Sie kann allerdings für eine so spezifische Angelegenheit wie die FH Westschweiz nicht berücksichtigt werden. Ausserdem wäre in jedem Kanton eine Verfassungsgrundlage nötig, um ein ständiges interkantonales Parlament zu gründen.
Gemäss Rechtslehre darf ein Konkordat den Kern der kantonalen politischen Ordnung, zu dem ein interkantonales Parlament eindeutig gehören würde, nicht berühren.
Bleibt also nur die zweite Lösung (die interparlamentarische Kommission), die als Einzige praktikabel zu sein scheint. Sie verbessert die parlamentarische Aufsicht über die FH Westschweiz, ohne dabei das Konkordat zu entkräften oder ein neues interkantonales Staatsorgan zu schaffen, das den betroffenen Kantonen einen Bruchteil ihrer Souveränität wegnehmen würde.
Einzig auf diese, gewiss etwas eingeschränkte und auf den ersten Blick ziemlich komplexe Art, die nach der Einsetzung der Kommission allerdings schnell und flexibel sein wird, kann eine gewisse parlamentarische Aufsicht über die Entscheide der FH Westschweiz ausgeübt werden. Dazu sind allerdings zwei vorrangige und komplementäre Elemente nötig, nämlich die Schaffung einer interparlamentarischen Kommission einerseits und die Festlegung des Entscheidungsprozesses, der vom strategischen Ausschuss über die erwähnte Kommission zu den Kantonsparlamenten führt, andererseits.
2.2. Ein Verfahren in zwei Etappen
2.2.1. Bezeichnung einer mit der Überprüfung des Vertragsentwurfs beauftragten interparlamentarischen Kommission
Um das Verfahren einzuleiten und die Bezeichnung einer mit der Überprüfung des Vertragsentwurfes beauftragten interparlamentarischen Kommission zu ermöglichen, müssen alle Regierungen der betroffenen Kantone gemäss Wortlaut des Protokolls ihrem Parlament einen Dekretsentwurf - was in unserem Kanton der Fall ist - oder einen Gesetzesentwurf über den Beitritt zum Vertrag vorlegen. Wie gewöhnlich wird der Dekretsentwurf einer parlamentarischen Kommission vorgelegt, die gemäss dem Verfahren der einzelnen gesetzgeberischen Versammlungen bestimmt wird (Art. 1 des Protokolls).
Gemäss Artikel 2 des Protokolls muss jede parlamentarische Kommission sechs ihrer Mitglieder als Delegierte für die interparlamentarische Kommission (36 Mitglieder) bestimmen, deren Aufgabe die Überprüfung des Vertragsentwurfes gemäss der Arbeitsweise und den vom Protokoll vorgesehenen Befugnissen (s. insbesondere Art. 3 bis 7) ist. Es muss insbesondere darauf hingewiesen werden, dass die interparlamentarische Kommission Änderungsanträge anbringen kann (Art. 6 des Protokolls). Am Ende des Prüfungsverfahrens, wenn alle Regierungen zu den Ergebnissen der Arbeiten der interparlamentarischen Kommission Stellung genommen haben, wird der Vertragstext mit den möglichen von den Kantonsregierungen angenommenen Änderungsanträgen an die parlamentarischen Kommissionen der Konkordatsparteien weitergeleitet (Art. 8 des Protokolls). Erst dann werden die Grossen Räte den Vertrag annehmen oder ablehnen. Sie tun dies, indem sie sich zum Dekrets- (oder Gesetzesentwurf) äussern, ohne dabei die Möglichkeit zu haben, Änderungsanträge zu stellen.
2.2.2. Bezeichnung einer mit der Koordination der parlamentarischen Aufsicht der FH Westschweiz beauftragten interparlamentarischen Kommission
Sobald die sechs interessierten Kantone dem Vertrag beigetreten sind, tritt dieser nach seiner Veröffentlichung in der Amtlichen Sammlung der Bundesgesetze und Verordnungen in Kraft (Art. 8 des Vertragsentwurfes). Die Parlamente müssen dann aus ihren Reihen sechs Delegierte bestimmen (insgesamt 36), welche die interparlamentarische Aufsichtskommission der FH Westschweiz bilden werden. Dabei ist zu erwähnen, dass sich die Zusammensetzung dieses Organs von jener der ersten interparlamentarischen Kommission unterscheiden kann (s. 2.2.1, oben), da die Delegierten dieses Mal von jedem Parlament, "gemäss dem Verfahren, das es für die Bezeichnung seiner Kommissionen anwendet", bestimmt werden (Art. 3 Abs. 1 des Vertragsentwurfes).
3. Kurzer Kommentar zum Vertragsentwurf
a) Die interparlamentarische Kommission wird dafür verantwortlich sein, die der FH Westschweiz vom strategischen Ausschuss zugewiesenen Ziele und deren Erfüllung sowie die Beschlüsse im Zusammenhang mit Budget und Finanzen zu beaufsichtigen.
b) Der Kommission kann auch die parlamentarische Aufsicht über andere interkantonale Institutionen im Bereich Erziehung oder Bildung übertragen werden.
c) Der strategische Ausschuss erstellt jedes Jahr einen Bericht für die Parlamente. Dieser Bericht wird von der interparlamentarischen Kommission überprüft und besprochen, bevor er den sechs Versammlungen, begleitet von einer Zusammenfassung der Arbeiten der Kommission selber, vorgelegt wird. Die Parlamente müssen sich darauf beschränken, vom Bericht Kenntnis zu nehmen. Wenn die Parlamentarierinnen und Parlamentarier Kritik an den vom strategischen Ausschuss definierten Ausrichtungen anbringen wollen, müssen sie dies in Form einer Motion oder eines Resolutionsantrags tun, die jeder Versammlung gemäss dem jeweiligen ordentlichen Verfahren unterbreitet werden.
Gegebenenfalls kann dies auch durch einen gemeinsamen, von der interparlamen- tarischen Kommission verfassten Antrag geschehen.
d) Für ihre Arbeit kann die interparlamentarische Kommission vom strategischen Ausschuss jegliche als nützlich befundene Information verlangen. Der strategische Ausschuss kann
eine Vertretung an die Sitzungen der Kommission schicken und Anhörungen von Beamtinnen und Beamten vornehmen.
e) Die Kantonsparlamente werden ausserdem dazu aufgefordert, von bestimmten Beschlüssen des strategischen Ausschusses Kenntnis zu nehmen. Dabei handelt es sich um den mehrjährigen Finanzplan der FH Westschweiz und eine erste Bewertung des Konkordats FH Westschweiz, die der strategische Ausschuss innerhalb von vier Jahren vorzunehmen hat.
f) Über die finanziellen Beiträge jedes Kantons zum Budget der FH Westschweiz wird jeweils im Rahmen des ordentlichen Haushaltsverfahrens abgestimmt. Sie werden der interparlamentarischen Kommission also nicht vorgelegt. Diese wird allerdings trotzdem über den Bericht des strategischen Ausschusses darüber informiert.
4. Verfahren und Zeitplan
Die parlamentarische Kommission des Grossen Rates muss also zunächst in ihren Reihen die sechs Freiburger Vertreterinnen und Vertreter für die mit der Überprüfung des Vertragsentwurfs beauftragte interparlamentarische Kommission bestimmen. Die fünf anderen Kantonsparlamente werden dasselbe tun.
Die jurassische Parlamentspräsidentin wird die interparlamentarische Kommission zur Eröffnungssitzung einberufen.
Von September bis Dezember 2000 wird die Kommission den Vertragstext überprüfen.
Anfang nächstes Jahr werden die Regierungen zu den Ergebnissen dieser Arbeit Stellung nehmen.
Der definitive Vertragstext - abgeändert oder nicht - wird dem Grossen Rat in den Frühlingssessionen 2001 zur Genehmigung vorgelegt. Sobald der Erlass in Kraft ist, kann das parlamentarische Aufsichtsverfahren der FH Westschweiz beginnen.
5. Schlussfolgerung
Die vorliegende Botschaft ist das Ergebnis von vierjährigen Diskussionen und interkantonalen Verhandlungen auf der Ebene der Exekutive und der Legislative. Sie entstand mit der Unterstützung der Konferenz der Westschweizer Kantonsregierungen, dem strategischen Ausschuss der FH Westschweiz und dem Institut für Föderalismus.
Sie konkretisiert den Willen der interessierten Regierungen, ein realistisches parlamentarisches Kontrollverfahren für interkantonale Institutionen wie die FH Westschweiz einzuführen. Dies ist also eine erste wichtige Etappe, da weitere interkantonale Institutionen entstehen werden.
Aus diesen Gründen fordern wir die mit der Vorprüfung des Dekretsentwurfs beauftragte parlamentarische Kommission dazu auf, vorerst die Freiburger Vertreterinnen und Vertreter für die interparlamentarische Vertragsprüfungskommission zu bestimmen. Nach Abschluss des in dieser Botschaft beschriebenen Verfahrens beantragen wir auch dem Grossen Rat, diesen Dekretsentwurf anzunehmen.
Mit freundlichen Grüssen
IM NAMEN DES STAATSRATS
Die Präsidentin : Der Kanzler :
R. LÜTHI R. AEBISCHER
Beilagen:
- Vertragsentwurf
- Protokoll vom 28. Januar 2000
Projet du 26 avril 2000
Décret du
portant adhésion du canton de Fribourg à la Convention intercantonale relative au contrôle parlementaire sur la Haute école spécialisée de Suisse occidentale (HES-SO) ____________________________________________________________________________
Le Grand Conseil du canton de Fribourg
Vu l'article 48 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999;
Vu les articles 45 let. b et 52 al. 1 let. l de la Constitution du canton de Fribourg du 7 mai 1857;
Vu le protocole d'accord du 28 janvier 2000 concernant l'approbation de la convention intercantonale relative au contrôle parlementaire sur la HES-SO;
Vu le message du Conseil d'Etat du 26 avril 2000;
Sur la proposition de cette autorité,
Décrète :
Article premier. Le canton de Fribourg adhère à la Convention intercantonale relative au contrôle parlementaire sur la Haute école spécialisée de Suisse occidentale (HES-SO).
Art. 2. 1 Le Conseil d'Etat est chargé de l'exécution du présent décret dont il fixe la date d'entrée en vigueur.
2 Le présent décret est soumis au référendum législatif.
Donné en Grand Conseil, à Fribourg, le
Entwurf vom 26. April 2000
Dekret vom
über den Beitritt des Kantons Freiburg zum interkantonalen Vertrag über die parlamentarische Aufsicht über die Fachhochschule Westschweiz (FH Westschweiz) ____________________________________________________________________________
Der Grosse Rat des Kantons Freiburg
gestützt auf Artikel 48 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18.
April 1999;
gestützt auf die Artikel 45 Bst. b und 52 Abs. 1 Bst. l der Staatsverfassung des Kantons Freiburg vom 7. Mai 1857;
gestützt auf das Protokoll vom 28. Januar 2000 über die Annahme des interkantonalen Vertrags über die parlamentarische Aufsicht über die FH Westschweiz;
nach Einsicht in die Botschaft des Staatsrats vom 26. April 2000,
auf Antrag dieser Behörde,
beschliesst :
Artikel 1. Der Kanton Freiburg tritt dem interkantonalen Vertrag über die parlamentarische Aufsicht über die Fachhochschule Westschweiz (FH Westschweiz) bei.
Art. 2.1Der Staatsrat wird mit dem Vollzug dieses Dekrets beauftragt; er setzt das Datum des Inkrafttretens fest.
2 Das Dekret untersteht dem Gesetzesreferendum.
Vom Grossen Rat beschlossen in Freiburg am
