ET DE L ACTION SOCIALES

Texte intégral

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DROIT PUBLIC DOMAT

DROIT DE L’AIDE

ET DE L’ACTION SOCIALES

Conçus comme compléments de la Sécurité sociale à destination de fractions ciblées de la population (enfance en danger, personnes âgées, handicapées…), les dispositifs nés des lois d’assistance de la IIIe République connaissent depuis plus de trente ans un développement continu. L’émergence des phénomènes d’exclusion, les effets du vieillissement et de la dépendance, l’enracinement de difficultés diverses en matière d’accès au logement, à l’emploi ou encore aux soins ont conduit non seulement à renforcer les politiques d’aide aux catégories traditionnelles de l’assistance, mais aussi à développer des interventions de plus en plus complexes pour assurer a minima la concrétisation de droits sociaux élémentaires.

Cet ouvrage propose une approche compréhensive de ces politiques et de ces interventions : loin de s’en tenir à une description du droit positif, il s’efforce au contraire de les situer dans leurs cadres théoriques, d’analyser leurs déterminants socio-politiques, d’en comprendre les enjeux et de fournir ainsi des éclairages débouchant sur la réflexion et l’action. Cette onzième édition prend en compte les nombreux changements et mutations survenus depuis trois ans ou en cours de réalisation : réaménagement du système politico-administratif territorial, entrée en vigueur de la réforme des contentieux sociaux, création, sous l’égide de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie, d’une nouvelle branche dédiée au handicap et à la dépendance, déploiement des politiques de lutte contre la pauvreté avec le « service public de l’insertion », refonte du système d’indemnisation du chômage, mise en place de la « Complémentaire santé solidaire », modifications dans les dispositifs d’accès des personnes en difficultés au logement, à la justice…

Michel BORGETTO est Professeur émérite de l’Université Panthéon-Assas (Paris II), Centre d’études et de recherches de sciences administratives et politiques (CERSA – Paris II/CNRS)

Robert LAFORE est Professeur émérite de l’Institut d’études politiques de Bordeaux, Centre de droit comparé du travail et de la Sécurité sociale (COMPTRASEC – CNRS/Bordeaux IV)

Prix : 45 €

ISBN 978-2-275-09300-0

www.lgdj-editions.fr Le Petit Atelier

DOMAT PUBLIC

précis précis

DROIT DE L ’AIDE ET DE L ’A CTION SOCIALES M. Borgetto R. Lafore

DROIT DE L’AIDE ET DE L’ACTION SOCIALES

11

e

édition

Michel BORGETTO

Robert LAFORE

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MICHEL BORGETTO

Professeur émérite de l’Université Panthéon-Assas (Paris II)

Centre d’études et de recherches de sciences administratives et politiques (CERSAParis II/CNRS)

ROBERT LAFORE

Professeur émérite de l’Institut d’études politiques de Bordeaux Centre de droit comparé du travail et de la Sécurité sociale (COMPTRASECCNRS/Bordeaux IV)

DROIT DE L’AIDE ET DE L’ACTION SOCIALES

11

e

édition

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92044 Paris La Défense Cedex www.lgdj-editions.fr

ISBN 978-2-275-09300-0 ISSN 0767-4309

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PRÉFACE

Cette nouvelle édition–la onzième–du PrécisDroit de l’aide et de l’action sociales n’a pas abandonné les objectifs qui sont les siens depuis l’origine : son ambition est tou- jours de livrer l’information la plus précise et la plus complète possible sur le cadre juri- dico-institutionnel de ce domaine d’action en constante évolution. Mais elle est également –autre objectif de l’ouvrage–de fournir au lecteur les matériaux nécessaires pour tenter de saisir les principaux enjeux et les différentes logiques–visibles ou souterraines–qui sont à l’œuvre dans le domaine en question.

Depuis la précédente livraison du Précis, l’aide et l’action sociales ont poursuivi le mouvement d’adaptation impulsé par les politiques d’insertion apparues à la fin de la décennie 1980, et qu’ont enrichi et prolongé, depuis lors, la thématique de l’« inclu- sion » et de la « société inclusive » : priorité étant de plus en plus souvent donnée, dans le cadre de cette thématique, à des modalités ouvertes et évolutives de prise en charge ainsi qu’au maintien de l’individu dans son milieu de vie – et donc, par là- même, à un recours systématique au « droit commun »–plutôt qu’à des structures fer- mées et à des protections spécialisées.

Dans le même temps, les problèmes sociaux à affronter revêtent une acuité toujours plus grande : la précarité et l’exclusion, les vulnérabilités, les difficultés diverses en matière d’éducation, de logement, d’emploi, de santé, appellent des réponses que la collectivité est conduite à chercher–et à trouver–notamment dans les politiques d’ac- tion sociale, lesquelles acquièrent de ce fait, bien que ne parvenant jamais à répondre pleinement aux défis posés, une importance croissante : soit parce qu’elles font l’objet d’une extension continue de leur périmètre, soit parce qu’elles viennent compléter la sécurité sociale voire–ainsi que le montre avec éclat la création, en 2020, d’une cin- quième branche dite « branche autonomie »–s’hybrider avec elle.

Constituant un secteur d’action publique relativement marginal au temps de l’assis- tance ou de l’aide sociale des années d’après-guerre, l’action sociale se présente de la sorte de plus en plus comme un conglomérat massif de politiques destinées à des caté- gories spécifiques ou, à défaut, dotées d’une forte dimension transversale.

Dans ce tableau d’ensemble où s’impose une impression de continuité, des infle- xions et mutations, parfois majeures, sont cependant à enregistrer : poursuite des réfor- mes en matière de pilotage et de régulation des politiques sur le plan financier, réamé- nagement du système politico-administratif territorial, mise enœuvre des dispositions nouvelles survenues en 2016 dans le champ de la protection de l’enfance, entrée en

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vigueur de la réforme des contentieux sociaux adoptée en 2016, mise en place, sous l’égide de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie, d’une nouvelle branche dédiée au handicap et à la dépendance, déploiement des politiques de lutte contre la pauvreté avec le « service public de l’insertion », modifications intervenues dans les dispositifs d’accès des personnes en difficultés au logement, aux soins ou encore à la justice...

L’action sociale, qui représente en volume presque 10 % du système global de pro- tection sociale, est engagée ainsi dans une transformation au long cours dont la présente édition s’efforce de mettre en lumière les grandes lignes de force en même temps que ses manifestations les plus récentes.

Avec, aujourd’hui comme hier, le même espoir : aller à la rencontre des profession- nels, des chercheurs, des étudiants et, plus largement, de tous ceux qui s’intéressent, de près ou de loin, à la fois au présent et au devenir des politiques sociales.

Le 5 juin 2021 Michel BORGETTOet Robert LAFORE

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SOMMAIRE

Préface... 5

Introduction... 15

PREMIÈRE PARTIE. LES CADRES GÉNÉRAUX... 21

Titre 1. Les fondements... 23

Chapitre 1. Les sources... 25

Section 1. L’évolution historique... 25

§ 1. Les premières applications du principe d’assistance sociale... 26

§ 2. L’enracinement durable du principe d’assistance sociale... 33

Section 2. Les justifications théoriques... 40

§ 1. L’insuffisance de certaines justifications... 41

§ 2. La pertinence de la justification actuellement dominante... 44

Section 3. Les bases juridiques... 48

§ 1. Le droit international... 48

§ 2. Le droit européen... 51

§ 3. Le droit interne... 70

Chapitre 2. Les notions... 91

Section 1. L’aide et l’action sociales dans la protection sociale... 92

§ 1. L’architecture du système de protection sociale... 92

§ 2. La place de l’aide et de l’action sociales dans le système de protection sociale... 95

Section 2. La construction juridique de l’aide et de l’action sociales... 111

§ 1. De l’aide à l’action sociale : les métamorphoses du modèle assistanciel... 111

§ 2. Le cadre juridique de l’aide sociale... 116

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§ 3. Le cadre juridique de l’action sociale... 120

Titre 2. Les institutions... 127

Chapitre 1. Les acteurs... 129

Section 1. Les organes... 129

§ 1. Les administrations publiques... 130

§ 2. Les institutions sociales... 162

Section 2. Les personnels sociaux... 174

§ 1. Les missions des travailleurs sociaux... 174

§ 2. Les statuts des travailleurs sociaux... 183

Chapitre 2. Le système... 201

Section 1. Les compétences... 201

§ 1. Les compétences normatives... 202

§ 2. Les compétences de mise enœuvre... 211

Section 2. La protection des personnes... 264

§ 1. Les droits des usagers... 265

§ 2. La protection des personnes vulnérables... 275

§ 3. Le contentieux... 282

DEUXIÈME PARTIE. LES POLITIQUES... 297

Titre 1. Les politiques catégorielles... 299

Chapitre 1. L’aide à l’enfance et à la famille... 301

Section 1. La protection de l’enfance et de la jeunesse... 302

§ 1. La protection médico-sociale de l’enfance... 304

§ 2. La protection de l’enfance et de l’adolescence... 313

Section 2. Les actions en faveur de la famille... 354

§ 1. Les prestations familiales sous conditions de ressources... 356

§ 2. L’action sociale en direction des familles... 368

Chapitre 2. L’aide aux personnes âgées... 375

Section 1. Le cadre général de la politique d’aide aux personnes âgées. 376 § 1. L’évolution des problèmes... 376

§ 2. L’évolution des politiques... 380

Section 2. La politique de soutien financier... 383

§ 1. L’allocation de solidarité aux personnes âgées... 383

§ 2. Les autres formes d’aide... 386

Section 3. La politique de soutien à domicile... 404

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§ 1. L’action sanitaire en faveur des personnes âgées... 404

§ 2. L’action sociale en faveur des personnes âgées... 412

Section 4. La politique d’accueil... 423

§ 1. Les structures d’accueil... 424

§ 2. La prise en charge de la personne âgée... 436

Chapitre 3. L’aide aux personnes handicapées... 449

Section 1. L’affirmation d’une politique globale d’aide aux personnes handicapées... 450

§ 1. L’évolution de la politique d’aide aux personnes handicapées... 450

§ 2. Le traitement social du handicap... 458

§ 3. Le dispositif institutionnel... 471

Section 2. L’aide aux enfants handicapés... 480

§ 1. La nature des prestations... 481

§ 2. La prise en charge des prestations... 490

Section 3. L’aide aux adultes handicapés... 494

§ 1. Les aides financières... 494

§ 2. Les aides à l’insertion professionnelle... 505

§ 3. Les aides à l’hospitalisation et au placement... 519

Chapitre 4. L’aide aux chômeurs... 523

Section 1. L’évolution de la politique d’aide aux chômeurs... 524

§ 1. Les sources de la politique d’aide aux chômeurs... 524

§ 2. L’élaboration de la politique actuelle d’aide aux chômeurs... 530

Section 2. Les aides relevant d’une politique de ressources... 540

§ 1. Les allocations du régime d’assurance en cas de chômage total... 540

§ 2. Les allocations du régime de solidarité en cas de chômage total.... 549

§ 3. Les autres allocations... 553

Section 3. Les aides relevant d’une politique d’insertion professionnelle 557 § 1. L’aide aux chômeurs connaissant des difficultés particulières d’accès à l’emploi... 557

§ 2. Les autres dispositifs d’aide à l’emploi... 572

Titre 2. Les politiques transversales... 579

Chapitre 1. La politique de lutte contre les exclusions... 581

Section 1. Le cadre conceptuel des politiques de lutte contre les exclusions... 583

§ 1. Une représentation nouvelle de l’action sociale... 584

§ 2. Les évolutions des politiques d’insertion-inclusion... 590 SOMMAIRE

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Section 2. Le revenu de solidarité active et la prime d’activité... 601

§ 1. Les finalités et le cadre organisationnel du RSA et de la prime d’activité... 602

§ 2. Le régime juridique du RSA et de la prime d’activité... 604

§ 3. Les droits et devoirs du bénéficiaire du RSA... 613

Section 3. Les politiques d’insertion et les dispositifs de lutte contre les exclusions... 621

§ 1. Le cadre général des politiques d’insertion... 622

§ 2. Les dispositifs de lutte contre les exclusions... 626

Chapitre 2. La politique d’accès aux soins... 651

Section 1. La PUMa et la Complémentaire santé solidaire... 652

§ 1. L’accès aux soins dans le cadre ancien de l’aide médicale... 652

§ 2. L’accès aux soins dans le cadre de la PUMa et de la Complémentaire santé solidaire... 660

Section 2. L’action sanitaire... 674

§ 1. La mise enœuvre d’actions ciblées... 675

§ 2. La mise en place de dispositifs adaptés... 678

Chapitre 3. La politique d’accès au logement... 685

Section 1. Les mécanismes classiques d’aide et d’action sociales en faveur de l’hébergement et du logement... 686

§ 1. L’aide à l’hébergement et à la réinsertion sociale... 687

§ 2. Les aides personnelles au logement... 703

Section 2. L’accès au logement des personnes défavorisées... 710

§ 1. Le cadre général... 711

§ 2. La mise enœuvre... 728

Chapitre 4. La politique d’accès au droit et à la justice... 745

Section 1. L’accès au droit et la protection du justiciable... 747

§ 1. L’aide à l’accès au droit... 748

§ 2. L’aide à l’intervention de l’avocat au cours de procédures pénales 751 Section 2. La résolution amiable des conflits et l’aide juridictionnelle.... 753

§ 1. Le contenu élargi de l’aide juridictionnelle... 753

§ 2. La mise enœuvre de l’aide juridictionnelle... 759

Index alphabétique... 765

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PRINCIPALES ABRÉVIATIONS

A. Arrêté

ADSP Actualité et dossier en santé publique

AIJC Annuaire international de justice constitutionnelle AJCT Actualité juridique collectivités territoriales AJDA Actualité juridique (Droit administratif) AJDI Actualité juridique (Droit immobilier) AJ fam. Actualité juridique famille

AJPI Actualité juridique (Propriété immobilière) ALD Actualité législative Dalloz

AN Assemblée nationale

ARS Agence régionale de santé

Art. Article

BAS Bureau daide sociale BIT Bureau international du travail

BJCL Bulletin juridique des collectivités locales

BO Bulletin officiel

Bull. Bulletin des arrêts de la Cour de cassation

C. civ. Code civil

C. éduc. Code de l’éducation C. mut. Code de la mutualité

C. pén. Code pénal

C. trav. Code du travail

CAA Cour administrative dappel CAF Caisse d’allocations familiales

Cah. CTN Cahiers du Centre technique national détude et de recherche sur les handicaps et les inadaptations

CARSAT CASF

Caisse dassurance retraite et de la santé au travail Code de laction sociale et des familles

Cass. civ.

Cass. crim.

Cass. soc.

Chambre civile de la Cour de cassation Chambre criminelle de la Cour de cassation Chambre sociale de la Cour de cassation CC Conseil constitutionnel

CCAS Centre communal daction sociale CCH Code de la construction et de lhabitation

CE Conseil dÉtat

CESE Conseil économique, social et environnemental

CESEDA Code de lentrée et du séjour des étrangers et du droit dasile

(12)

CGCT Code général des collectivités territoriales

CGI Code général des impôts

CGP Commissariat général du plan

Chr. Chronique

CHSS Comité dhistoire de la Sécurité sociale CIAS Centre intercommunal daction sociale

Circ. Circulaire

CJA Code de justice administrative

CJAS Cahiers de jurisprudence de l’aide sociale CJCE Cour de justice des Communautés européennes CJUE Cour de justice de lUnion européenne CNAF Caisse nationale des allocations familiales

CNAM Caisse nationale de lassurance-maladie des travailleurs salariés CNAV Caisse nationale d’assurance vieillesse des travailleurs salariés CNCDH Commission nationale consultative des droits de lhomme CNSA Caisse nationale de solidarité pour lautonomie

COJ Code de lorganisation judiciaire

Comm. Commentaire

Comm. centr. Commission centrale d’aide sociale

Concl. Conclusions

CPAM Caisse primaire d’assurance-maladie CSP Code de la santé publique

CSS Code de la Sécurité sociale

D. Recueil Dalloz

D. Décret

DDCS Direction départementale de la cohésion sociale DGCS Direction générale de la cohésion sociale

Dir. Directive

DIRECCTE Direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de lemploi

Dr. adm.

DREETS

Droit administratif

Direction régionale de léconomie, de lemploi, du travail et des solidarités DRJSCS Direction régionale de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale Dr. ouvrier Droit ouvrier

Dr. soc. Droit social

EJCCAS Éléments de jurisprudence. Commission centrale d’aide sociale FSV Fonds de solidarité vieillesse

Gaz. Pal. Gazette du Palais Géront. et soc. Gérontologie et société HAS Haute autorité de santé

HCFEA Haut conseil de la famille, de l’enfance et de l’âge IGAS Inspection générale des affaires sociales

Inform. soc. Informations sociales (CNAF) IR Informations rapides (Recueil Dalloz) JCA Jurisclasseur administratif

JCP Jurisclasseur périodique (Semaine juridique) JDSAM Journal du droit de la santé et de lassurance maladie

JO Journal officiel

Jur. Jurisprudence

Juriscl. séc. soc. Jurisclasseur de Sécurité sociale

L. Loi

Leb. Lebon (Recueil des arrêts du Conseil dÉtat) LFSS Loi de financement de la Sécurité sociale

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LPA Les petites affiches

Mél. Mélanges

Obs. Observations

Ord. Ordonnance

PPS Problèmes politiques et sociaux QPC Question prioritaire de constitutionnalité

QE Question écrite

Quest. séc. soc. Questions de Sécurité sociale

RCC Recueil des décisions du Conseil constitutionnel

RDP Revue du droit public

RDSS Revue de droit sanitaire et social RDT Revue de droit du travail Rech. et prév. Recherches et prévisions Rép. min. Réponse ministérielle Rev. adm. Revue administrative Rev. aide soc. Revue de laide sociale Rev. écon. soc. Revue de léconomie sociale

Rev. ét. coop. Revue des études coopératives mutualistes et associatives Rev. fr. soc. Revue française de sociologie

Rev. fr. trav.

RGDM

Revue française du travail Revue générale de droit médical Rev. gériatrie Revue de gériatrie

Rev. hosp. FranceRevue hospitalière de France Rev. int. trav. Revue internationale du travail RFAS Revue française des affaires sociales RFDA Revue française de droit administratif RFDC Revue française de droit constitutionnel RFFP Revue française de finances publiques RFSP Revue française de science politique RIDC Revue internationale de droit comparé RISS Revue internationale de Sécurité sociale RJPF Revue juridique personnes et famille RJS Revue de jurisprudence sociale

RMCUE Revue du Marché commun et de lUnion européenne RMI Revenu minimum dinsertion

RPDS Revue pratique de droit social RSA Revenu de solidarité active RSA Regards sur lactualité

RTD civ. Revue trimestrielle de droit civil RTD com. Revue trimestrielle de droit commercial RTDE Revue trimestrielle de droit européen RTDH Revue trimestrielle des droits de lhomme RUDH Revue universelle des droits de lhomme

S. Sirey

SMIC Salaire minimum interprofessionnel de croissance

TA Tribunal administratif

T. confl. Tribunal des conflits TGI Tribunal de grande instance

TI Tribunal dinstance

TPS Travail et protection sociale

UNEDIC Union nationale interprofessionnelle pour l’emploi dans l’industrie et le commerce URSSAF Union pour le recouvrement des cotisations de Sécurité sociale

et d’allocations familiales

PRINCIPALES ABRÉVIATIONS

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INTRODUCTION

1 a) L’actualité du droit de l’aide et de l’action sociales.–En 1945, lors de la mise en place du système de Sécurité sociale, il n’était pas interdit de penser que la politique traditionnelle d’aide et d’action sociales perdrait peu à peu de son importance et de sa raison d’être. En effet, dans l’esprit de ses promoteurs, ce système était destiné à être étendu à la généralité de la population et devait fournir, compte tenu de la situation de plein-emploi et de la croissance économique, une sécurité pour tous d’un niveau satis- faisant.

Moins de dix ans après, on put déjà constater les limites du dispositif institué à la Libération ainsi que le rôle irremplaçable joué par les mécanismes classiques d’assistance1: une série de textes vint, en 1953, adapter et moderniser ces derniers, face à l’incapacité de la Sécurité sociale à couvrir la totalité des besoins collectifs.

Aujourd’hui, ce constat est plus que jamais d’actualité : la Sécurité sociale non seu- lement n’est pas parvenue à atteindre tous les objectifs qu’on lui avait assignés, à savoir fournir une couverture universelle et suffisante, mais encore elle rencontre des difficul- tés aiguës en ce qui concerne tant son mode d’organisation que son mode de fonction- nement. L’aide et l’action sociales se révèlent donc, dans cette perspective, un complé- ment indispensable du système global de protection en permettant à celui-ci de conserver une relative efficience.

Au-delà, dans ce contexte de crise et de recomposition, les principes constitutifs de l’aide et de l’action sociales retrouvent l’utilité et la légitimité qui étaient les leurs il y a un siècle ou un demi-siècle et conduisent à reposer les questions qui sont au cœur de la construction démocratique : légitimité des droits accordés sans contrepartie, contenu des droits de l’homme et du citoyen, étendue de la sphère de la solidarité, nature du lien politique et social, question de la citoyenneté, place des idées de justice et d’équité, portée du principe d’égalité, renouveau de celui de fraternité... Plaisant clin d’œil de l’Histoire : le système de protection le plus ancien est à la fois à l’origine et au centre des questionnements les plus actuels.

Pour certains, l’aide et l’action sociales sont affectées d’une image très négative : elles renvoient à la représentation du marginal, de l’indigent, du « pauvre », de cette fraction de la population considérée généralement comme une résultante inéluctable de toute vie en société. Pour d’autres, leurs mécanismes n’apparaissent que comme

1. D. no53-1186, 29 nov. 1953, D. no54-611, 11 juin 1954 et D. no54-883, 2 sept. 1954.

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une survivance d’attitudes et de pratiques héritées des temps anciens : la charité, la bienfaisance et la juste « commisération » à l’égard des faibles, des « malheureux » ou à l’égard de ceux qu’on a appelés « les inutiles au monde ». Pour le plus grand nombre, leurs dispositifs sont largement méconnus et incompris en raison d’une part de leur faible visibilité, d’autre part de la complexité et de l’éclatement des institutions qui les mettent enœuvre.

Mais quel que soit le crédit que l’on peut accorder à ces représentations, il reste que l’aide et l’action sociales sont, avec la Sécurité sociale, le socle de notre système col- lectif de protection ; à ce titre, elles méritent de voir leur importance réévaluée et, au- delà, justifient que soient mieux connus les principes et procédures qui les constituent.

2 b) La place du droit de l’aide et de l’action sociales.– Si l’on considère tout d’abord les principes, force est de prendre acte de la position éminente qu’a occupée, dès l’origine, le droit de chacun à l’aide de la collectivité dans la construction des idées mêmes de démocratie et de citoyenneté : sous la Révolution française, le droit aux secours publics fut formellement consacré par le constituant et fit l’objet d’un certain nombre de textes législatifs destinés à le mettre enœuvre ; un demi-siècle plus tard, lors de l’avènement de la IIeRépublique, la question de l’assistance associée à la revendica- tion du droit au travail fut de nouveau au centre du débat constitutionnel ; au tournant du siècle, lorsque furent consolidées les institutions républicaines, cette question se vit apporter une réponse dont les caractères essentiels ont perduré jusqu’à nos jours : obli- gation stricte à la charge de la société assortie d’un droit corrélatif au profit de l’indi- vidu. En d’autres termes, ce qu’il convient d’emblée de souligner, c’est la consubstan- tialité qui a très tôt existé, du moins chez de nombreux théoriciens et hommes politiques, entre l’idée de démocratie et les idées de fraternité et de solidarité : la pre- mière ayant été posée comme ne pouvant pas ne pas postuler et impliquer, par défini- tion, les secondes. Ce qui permet, de manière au moins partielle, de comprendre pour- quoi et comment le droit de l’aide et de l’action sociales fait partie intégrante du droit public.

Si l’on considère ensuite les procédures, force est également de prendre acte, dans la mesure où ce droit met face à face l’individu et la collectivité, du caractère public des techniques mises enœuvre. Les acteurs ayant vocation à les utiliser ont massivement la qualité de personnes publiques (État, collectivités locales, établissements publics...) : si des personnes privées sont susceptibles d’intervenir, elles ne le font que dans le cadre de règles contraignantes et de sujétions imposées par les pouvoirs publics. Quant aux instruments à leur disposition, ils sont marqués par l’empreinte de la puissance publique (prérogatives exorbitantes du droit commun, actes unilatéraux, contraintes de service public...). En définitive, il est acquis que ce droit doit s’analyser non seulement comme une branche du droit public, mais aussi comme l’un des champs d’action du droit administratif.

La place centrale du droit de l’aide et de l’action sociales au sein du droit public et plus particulièrement du droit administratif a d’ailleurs suscité jadis un grand intérêt de la part des publicistes : elle a débouché sur quantité de thèses ainsi que sur des déve- loppements substantiels dans les manuels tant de droit constitutionnel que de droit administratif2.

2. J.-M.DEGÉRANDO(Institutes du droit administratif français, 2eéd., 1842-1846) ; T. DUCROCQ(Cours de droit administratif français, 7eéd., 1897-1905) ; L. DUGUIT(Traité de droit constitutionnel, 3eéd., 1927- 1930) ; M. HAURIOU(Principes de droit public, 2eéd., 1916 ;Précis de droit administratif, 4eéd., 1938) ;

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Avec l’institution de la Sécurité sociale, qui va être pensée, eu égard à son mode de gestion et de financement, comme relevant disciplinairement du droit du travail–ins- titution accréditant l’idée d’un dépérissement à terme des techniques assistancielles –, les problèmes posés par l’aide sociale conduisirent les auteurs de droit public à ne plus leur accorder qu’une attention toute relative3; en contrepartie, les juristes privatistes furent incités tout naturellement à s’intéresser aux questions soulevées par le fonction- nement du nouveau système assurantiel. L’importance revêtue de nouveau aujourd’hui par l’aide et l’action sociales impose qu’on se penche sur le rôle qu’elles sont amenées à jouer, la position qu’elles sont amenées à occuper et les enjeux qu’elles sont amenées à recouvrir. Mais derrière ces classements disciplinaires qui en eux-mêmes n’ont, somme toute, qu’une portée mineure, il convient surtout de souligner que la conception de ce droit (qu’il s’agisse de ses fondements, de ses techniques et de ses finalités) peut varier considérablement selon que l’on privilégie l’approche publiciste ou l’approche priva- tiste.

3 c) Le champ du droit de l’aide et de l’action sociales.–Si la notion d’aide sociale peut être relativement bien circonscrite et donner lieu, par là même, à une définition assez précise, celle d’action sociale est, elle, beaucoup plus floue et recèle de fortes potentialités d’expansion : ce qui pose inéluctablement un problème de délimitation du champ à prendre en compte.

En ce qui concerne tout d’abord l’aide sociale, celle-ci est généralement définie comme un ensemble de prestations correspondant à des droits subjectifs, spécialisés, à caractère alimentaire et attribués sans contribution préalable des bénéficiaires. Une telle définition induit donc une délimitation précise des droits en question.

En ce qui concerne l’action sociale, la construction juridique dont elle fait l’objet se révèle beaucoup plus fuyante : en effet, elle ne constitue pas, pour ses promoteurs, une obligation mais une simple faculté. De surcroît, l’action sociale recouvre quantité d’interventions revêtant des formes très diverses : aides directes (financement de l’aide ménagère...), aides indirectes (aides à l’emploi...), mise en place d’équipements ou de services collectifs (crèches, foyers-restaurant...), actions d’accompagnement et de suivi social (aide éducative budgétaire...)... En revanche, et ceci est commun à ces interven- tions et à l’aide sociale, les mesures que l’action sociale met enœuvre sont caractéri- sées, elles aussi, par une absence de contribution préalable de leurs destinataires.

Par ailleurs, il existe également un certain nombre de prestations qui, au fil du temps et selon la volonté des pouvoirs publics ou des partenaires sociaux, ont vu leur gestion confiée aux organismes de sécurité sociale alors même qu’elles ne correspondaient à aucune cotisation antérieure : ce sont les prestations dites « non contributives » de la Sécurité sociale (minimum vieillesse, allocation aux adultes handicapés...) ; ces presta- tions, de plus et par voie logique de conséquence, donnent lieu à un financement inté- gralement étatique.

Enfin, il existe, dans l’orbite là encore des organismes d’assurances sociales, plu- sieurs prestations qui ont pour caractéristiques d’une part de correspondre à des cotisa- tions non acquittées par leurs principaux bénéficiaires, d’autre part d’être placées sous conditions de ressources (complément familial, allocation de rentrée scolaire...).

H. BERTHÉLÉMY (Traité élémentaire de droit administratif, 13eéd., 1933) ; L. ROLLAND (Précis de droit administratif,8eéd., 1943)...

3. V. cependant A.DELAUBADÈRE,Traité de droit administratif, T. IV, 3eéd., 1977-1978 ; sur la ques- tion, v. X. PRÉTOT, Droit administratif et droit social,RDP, 1998. 959.

INTRODUCTION

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On observe donc qu’au-delà de ce que l’on pourrait appeler le « noyau dur » consti- tué par l’aide socialestricto sensu, prennent place divers régimes d’aides, d’allocations ou d’interventions qui ont en commun soit d’être dépourvus de tout lien avec l’idée de contrepartie (action sociale et « prestations non contributives de Sécurité sociale »), soit de relever d’une politique de « ciblage social » (mise sous conditions de ressources et décharge de cotisations au profit des ayants droit).

Face à ce constat, s’ouvre alors un choix d’ordre épistémologique et méthodolo- gique : on peut, dans une approche étroite, entendre l’aide et l’action sociales de manière traditionnelle et exclure du champ de l’étude toutes les prestations qui sont gérées par les organismes de sécurité sociale ; on peut également, dans une approche plus large, inclure ces prestations dans ce champ. Cette seconde approche est celle qui sera privilégiée dans cet ouvrage ; il nous semble en effet, eu égard à la fois à l’absence de contribution préalable et à leur caractère redistributif, que toutes ces prestations relè- vent, tant dans leurs fondements que dans leur visée, d’une même logique : la logique de la solidarité. Logique qui a en l’occurrence pour objet et pour résultat d’unir non pas seulement les membres d’un groupe professionnel, mais tous les membres du corps social.

Ce découpage, qui repose finalement, pour l’essentiel, sur le critère de la non-contri- butivité, s’écarte certes des présentations fondées sur une délimitation purement orga- nique : mais il apparaît cependant le plus pertinent car le mieux à même de faire voir les enjeux théoriques et pratiques qui sont aujourd’hui au cœur du Social.

4 d) Présentation de l’ouvrage.–Compte tenu de cette définition du champ du droit de l’aide et l’action sociales, et dans le souci de mettre en évidence à la fois son archi- tecture générale et ses principales applications, il se révèle nécessaire de regrouper les développements en deux grands ensembles. D’abord sera présenté l’environnement glo- bal dans lequel se situe ce droit : c’est-à-dire ses cadres généraux (1repartie) ; ensuite seront exposées ses principales manifestations : c’est-à-dire les politiques qu’il met en œuvre (2epartie).

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INTRODUCTION

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Références

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