Module 5 : Application du droit de l'environnement dans des secteurs de développement Saholy RAMBININTSAOTRA

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Module 5 : Application du droit de l'environnement dans des secteurs de développement

Saholy RAMBININTSAOTRA

Table des matières

Séquence 1 : Commerce illicite de la flore sauvage et développement durable ... 2

Séquence 2 : Ressources minérales et développement... 4

Séquence 3 : Gouvernance des terres et respect des droits humains dans les investissements

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Annexes documentaires ... 11

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Dans le cadre de cette formation sur le droit et la protection de l’environnement, nous allons appréhender le module qui concerne « l’application du droit de l’environnement dans des secteurs de développement » en développant un peu trois séquences spécifiques : une sur le commerce illégal de la flore sauvage, une sur la problématique des Mines, la troisième sur la gouvernance des terres.

Ces thèmes seront abordés en prenant l’exemple, la plupart du temps, de l’île de Madagascar, située comme vous le savez au Sud-Est de l’Afrique, dans l’Océan Indien, à l’Est du détroit du Mozambique.

Ces problématiques sont révélatrices de l’ensemble des enjeux inhérents au développement durable et à la mise en place laborieuse d’outils de protection de l’environnement efficaces en Afrique.

Séquence 1 : Commerce illicite de la flore sauvage et développement durable

Pour beaucoup de pays africains, les moyens de subsistance et le développement socio-économique des populations locales dépendent fortement d'utiliser la flore sauvage. En conséquence, la perte de la flore africaine affecte directement et/ou indirectement les moyens de subsistance des populations.

En outre, l’ampleur du commerce illégal de ces ressources naturelles au niveau international prive certains États africains des revenus, entravant ainsi la croissance économique.

Afin de se rendre compte de son importance, ce commerce illégal représente entre 10 et 30 % du commerce mondial de bois, soit selon les estimations entre 30 et 100 milliards de $ par an¹. La criminalité forestière comprend notamment l’exploitation illégale des forêts. Elle prend principalement quatre formes : l’exploitation illégale d’essences forestières de grande valeur en voie de disparition, (notamment le palissandre et l’acajou) ; l’exploitation illégale de bois d’œuvre pour sa transformation en bois de sciage, bois de construction et mobilier ; l’exploitation illégale et le blanchiment de bois par le biais de plantations et de sociétés écrans pour alimenter l’industrie du papier ; l’utilisation du commerce lié au bois énergie et au charbon de bois afin de développer une stratégie d’évasion et de fraude fiscales et de fournir des combustibles sur le marché informel². Cette criminalité spécialisée est associée au trafic et à la contrebande d’essences forestières en voie de disparition (recensées par la convention CITES), qu’il s’agisse de la collecte du bois ou de sa distribution en grande quantité par voie maritime. Cette dernière est particulièrement vive à Madagascar³. Des montages juridiques sophistiqués permettent de dissimuler les véritables propriétaires à la tête de ces réseaux de plantations et trafics. Ainsi on recense dans le monde plus de trente méthodes d’exploitation illégale et de blanchiment du bois, que ce soit la falsification des permis d’exploitation, le paiement de pots de vin en échange de l’exploitation ou le blanchiment du bois d’origine illégale grâce à la construction de routes⁴. On observe également que l’acheminement de volumes importants de bois d’origine illégale par le biais de plantations légales, à l’étranger ou par le biais de scieries, constitue un autre moyen efficace de blanchiment du bois.

1 CF. Rapport « La crise de la criminalité environnementale », Évaluation pour une intervention rapide, Unep – Interpol, 2014, p. 61

2 Union Africaine, 2015, « Stratégie Africaine sur la lutte contre l'Exploitation Illégale et le Commerce Illicite de la Faune et de la Flore Sauvages en Afrique », disponible sur : https://au.int/sites/default/files/documents/33796- doc-african_strategy_strategy_africaine_au.pdf

3 Cf. Julien Prieur, Tribune, Revue Droit de l’Environnement, n° 272, novembre 2018, p.362 et suivantes.

4 CF. Rapport « La crise de la criminalité environnementale », Évaluation pour une intervention rapide, Unep – Interpol, 2014, p.61

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Portée par une consommation croissante de bois tropical, la Chine est aujourd’hui le plus grand consommateur de ce type de bois (OIBT, 2011), son industrie du bois dépend à près de 50 % des importations⁵. L’approvisionnement en matières premières de ce vaste marché en croissance est essentiel pour assurer la durabilité à long terme de cette industrie en Chine et celle des autres ressources et industries forestières à travers le monde. On peut noter ainsi qu’en 2012, la Cour Suprême indonésienne a rendu son jugement dans la plus grande affaire d’évasion fiscale de l’histoire du pays, ordonnant au conglomérat Royal Eagle International, spécialisé dans l’exploitation forestière, la production de caoutchouc et d’huile de palme, de s’acquitter de la somme de 205 millions de dollars dont 112 millions d’impôts et 93 d’amende⁶.

Le papier est également concerné par ce trafic. En effet on estime que 62 % à 86 %⁷ du bois tropical illégal entrant dans l’Union Européenne et aux États-Unis arrive sous forme de papier, de pâte à papier ou de copeaux de bois. Ces produits transformés sont ensuite souvent mélangés à des produits légaux afin de dissimuler leur origine, offrant ainsi des bénéfices et des avantages concurrentiels colossaux aux acteurs concernés, tout en entraînant une baisse des prix et des revenus dans les industries durables. Ainsi, de telles pratiques constituent un véritable défi vis-à-vis des systèmes de certification et de la sensibilisation des consommateurs.

Autre exemple de criminalité forestière, concernant cette fois-ci le charbon de bois. Quelques chiffres d’abord afin de comprendre l’ampleur des enjeux. Selon les estimations de la FAO, un peu moins de la moitié du bois tropical consommé en Asie et en Amérique latine sert de combustible⁸. L’autre moitié étant destinée dans ces deux régions au bois de sciage, à la pâte à papier et à d’autres produits. Le charbon de bois et la pâte à papier sont particulièrement ciblés par les trafiquants. En Afrique, on estime à 90 % la part du bois utilisé comme combustible ou charbon de bois. L’Afrique a officiellement produit 30,6 millions de tonnes de charbon de bois en 2012, par exemple⁹ d’une valeur estimée à 24,5 milliards de dollars alors que ses exportations correspondent seulement à 1,4 % de la production. À Madagascar, 85 % de la population dépend du charbon de bois et chaque malgache consomme environ 63 Kg de charbon par an et par personne¹⁰. Compte tenu des prévisions de croissance démographique et d’urbanisation en Afrique, la consommation de charbon de bois ne devrait qu’augmenter. Des prévisions estiment à 79 et 90 millions de tonnes la consommation en 2050¹¹. Il est à noter que cette forte demande continuera à avoir de graves conséquences sur l’environnement et la santé : déforestation massive, pollution diverses… et notamment fortes émissions de gaz à effet de serre. La production et le commerce de charbon de bois constituent une source de revenus importante pour les producteurs ruraux pauvres et une source d’énergie peu onéreuse et très demandée par les villes.

Internet permet de dénombrer plus de 1900 revendeurs de charbon de bois pour le seul continent

5 Rapport « La crise de la criminalité environnementale », Évaluation pour une intervention rapide, Unep – Interpol, 2014, p. 61

6 Cf. Onu Environnement. L’avenir de l’environnement Mondial, Geo-6. Évaluation régionale pour l’Afrique, 2016, p.83.

7 Rapport « La crise de la criminalité environnementale », Évaluation pour une intervention rapide, Unep – Interpol, 2014, p. 64.

8 Rapport « La crise de la criminalité environnementale », Évaluation pour une intervention rapide, Unep – Interpol, 2014, p. 68.

9 P. Rapport mentionné infra, 68.

10 Idem

11 Rapport « La crise de la criminalité environnementale », Évaluation pour une intervention rapide, Unep – Interpol, 2014, p.70.

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africain¹². On observe également que le statut juridique du charbon de bois en tant que produit diffère largement d’un pays à l’autre et ce commerce prend différentes formes, que ce soit le commerce réglementé ou non, légal ou non. Ce trafic peut être assimilé à celui dans une certaine mesure du bois de rose.

On peut noter également le rôle du charbon de bois dans le financement de la criminalité et du terrorisme. Il est souvent illégalement taxé, à hauteur de 30% de sa valeur au point de vente, par les réseaux criminels, milices et groupes terroristes à travers toute l’Afrique¹³. Par ailleurs ce trafic est juteux. Il rapporte entre 360 et 384 millions de dollars par an en Somalie par exemple. Le commerce national et transnational du charbon de bois de Madagascar, Mozambique, Tanzanie Ouganda et Kenya s’élève au minimum à 1,7 milliards de dollars.¹⁴ Ainsi, porté par la croissance de la demande, le commerce du charbon de bois est susceptible de tripler au cours des prochaines décennies. Il est à parier qu’il accentuera la déforestation et aura une répercussion sur les ressources hydriques liées aux forêts, la dégradation des terres et la perte des services écosystémiques. Contrairement aux autres sources de revenus liés aux trafics illicites, celui du charbon de bois semble plus sûr et avantageux. Il peut être exploité aussi bien par la criminalité organisée que par les groupes armés non étatiques, bien au-delà de leur zone de contrôle. Cette association entre commerce légal et illégal est symptomatique de certains éléments du commerce illicite d’espèces animales et de bois et exige une réponse coordonnée spécifique dépassant le simple cadre de l’environnement ou l’application de la loi.

Nous avons vu que la question de la criminalité forestière est complexe, à travers notamment le cas des bois précieux, le papier ou le charbon de bois. Pour essayer de pallier cette complexité, un engagement politique, à travers la Stratégie Africaine sur la lutte contre l'Exploitation Illégale et le Commerce Illicite de la Faune et de la Flore Sauvages en Afrique a été adopté. Celle-ci vise notamment, à prévenir, réduire et à terme, éliminer l’exploitation illégale et le commerce illicite de la faune et de la flore sauvages en Afrique par l’amélioration de la gouvernance, l’intégrité et le renforcement de la coopération régionale et inter-régionale.

Abordons à présent le cas des mines.

Séquence 2 : Ressources minérales et développement

Il convient de signaler que l’étude porte sur les ressources minières, uniquement les mines solides, et pas les hydrocarbures.

Dans le contexte de la hausse continue des cours internationaux des prix des minéraux et métaux,

« l’Afrique est courtisée ». En effet, le continent représente environ 30% des réserves mondiales de matières premières minérales¹⁵. La mise en valeur de ces ressources peut constituer un énorme potentiel pour financer le développement économique et social d’un pays sur le long terme.

Cependant, la mesure dans laquelle les avantages peuvent être obtenus dépend fortement de la

12 Rapport « La crise de la criminalité environnementale », Évaluation pour une intervention rapide, Unep – Interpol, 2014, p.70.

13 Cf. Rapport mentionné infra P. 81

14 Rapport « La crise de la criminalité environnementale », Évaluation pour une intervention rapide, Unep – Interpol, 2014, p.8.

15 Ministère des affaires étrangères français (2008), « Ressources minérales et développement en Afrique », Document d’orientation stratégique ; Prichard, Wilson (2009) « The Minerals Boom in Sub-Saharan Africa:

Continuity, Change and Prospects for Development’ in H. Melber and R. Southall (eds) The New Scramble for Africa? Imperialism, Investment and Development (Durban: KwaZulu-Natal Press).

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manière dont le pays gère les défis institutionnels et politiques associés à cette richesse.¹⁶ Afin de faire face aux risques de la « malédiction des ressources ¹⁷» qui contribue à l’esclavage moderne, les pouvoirs publics doivent assurer une gestion efficace et prudente de ce secteur. Pour ce faire, on peut recourir au développement durable du secteur minier, qui couvre les dimensions environnementale, sociale et économique dans les manières de faire, de produire et de consommer maintenant et pour les générations à venir¹⁸. Ainsi, la question des Mines, si elle est centrale, demeure également complexe car elle touche à la fois des aspects économiques et environnementaux, mais aussi fonciers, juridiques et de santé publique, en bref les droits humains en général. Pour ce faire, le développement durable du secteur minier dépend essentiellement de la mise en œuvre de pratiques de bonne gouvernance¹⁹. Cette bonne gouvernance correspond à la « Vision Africaine des mines à l’horizon 2050²⁰», consistant notamment en une exploitation transparente, équitable et optimale des ressources minérales pour appuyer une croissance et un développement socioéconomique durable ; l’amélioration de la participation publique et l’obligation de rendre compte ; la prise en compte de manière intégrée les droits des différentes parties intéressées ; l’utilisation de manière efficiente les recettes tirées de l’exploitation des ressources minérales…

Au niveau international, l’obligation pour les gouvernements de rendre compte des recettes issues des projets miniers est devenue un grand sujet de gouvernance. La « campagne de publication des paiements effectués » (Publish What You Pay) lancée par un groupe d’ONG²¹, ainsi que l’Initiative sur la transparence dans les industries extractives (ITIE)²² appuyée par le gouvernement britannique, constituent des initiatives remarquables qui contribuent aujourd’hui à renforcer la question de gouvernance. Outre ces outils, la Responsabilité Sociétale de l’Entreprise (RSE) constitue une autre contribution aux enjeux du développement durable, mais du côté des entreprises²³. Ce terme est couramment utilisé pour les entreprises. À ce titre, elles engagent à long terme leur responsabilité

16 Alain Rouleau et Dominique Gasquet (Sous la Direction), (2017), « L’industrie minière et le développement durable : une perspective internationale francophone », Points de repère, N°26, éd. Institut de la Francophonie pour le développement durable (IFDD) et Centre d’études sur les ressources minérales - Université du Québec à Chicoutimi.

17 Dans les publications économiques en général, l’expression « malédiction des ressources » est employée pour désigner l’effet négatif sur le développement et la croissance économique de la dépendance économique envers les ressources naturelles. Voir en ce sens, Stiglitz Joseph, 2012, « De la malédiction à la bénédiction des

ressources » disponible sur le site :

http://www.lecho.be/actualite/debats_project_syndicate/Joseph_Stiglitz_De_la_malediction_a_la_benedictio n_des_ressources.9217844-2626.art?ckc=1

18Campbell, B.K. 2012. Activités minières et enjeux de développement : mise en contexte pour une discussion sur le rôle des différents acteurs [en ligne] dans Séminaire de réflexion organisé par l’AQOCI, Centre interdisciplinaire de recherche en développement international et société (CIRDIS). Université du Québec à Montréal, Montréal, Canada. Disponible à http://www.ieim.uqam.ca/ IMG/pdf/BCampbell_-_AQOCI_-_26-03-2012.pdf

19 Arondel, Philippe. 2002. « Gouvernance : sous les mots, les maux » in Qu’est-ce que la gouvernance ? Revue « Cités », vol. 41- Belem, Gisèle. 2009. « Quelle gouvernance pour la mise en oeuvre du développement durable?

L'expérience de l'industrie minière du Mali ». Thèse de doctorat. Montréal: Université du Québec à Montréal, 551 p ; Campbell, Bonnie et al. 2004. "Bonne gouvernance, réformes institutionnelles et lutte contre la pauvreté en Afrique". In Les métamorphoses du politique au Nord et au Sud, sous la dir. de Mappa S. Paris: Karthala.

20 Cette Vision a été adoptée par les chefs d’État et de gouvernement en février 2009, Disponible en Ligne sur : http://www.africaminingvision.org/amv_resources/AMV/Africa_Mining_Vision_french.pdf

21 Pour plus d’information voir : https://www.pwyp.org/wp content/uploads/2018/02/PWYP_FactSheet_French_vF_web-1.pdf

22 Pour plus d’information voir : https://eiti.org/fr/qui-sommesnous

23 Mathieu A., Soparnot R. 2009, « Les dimensions ontologiques, stratégiques et organisationnelles de l’appropriation du concept de développement durable en entreprise ». Management et Avenir, vol. 3, n° 23, p.

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d'acteurs de la société et orientent leur gestion et leur mode de production dans la perspective du développement durable, en conciliant le progrès économique et social avec le respect de l'environnement²⁴.

Ainsi, la réussite économique, sociale et environnementale des projets miniers n’est pas aussi évidente. Celle-ci implique des engagements forts entre État et promoteurs. Elle dépend également de la capacité de l’État à faire valoir les intérêts à prioriser (économiques, environnementaux ou sociaux).

On peut illustrer ce challenge à travers les réformes des législations qui ont été initiées dans plusieurs pays d’Afrique au cours des dernières décennies²⁵. Ces réformes sont généralement caractérisées par le désengagement de l’État dans la régulation du secteur, réduisant ainsi son rôle à un simple

« facilitateur » de l’investissement du secteur privé²⁶. En conséquence, la faculté de la population d’influer leur choix dans le processus décisionnel est souvent occultée²⁷, et ce, face à la volonté de l’État d’attirer les investissements étrangers et de protéger les décisions économiques²⁸.

Considérant que l’industrie minière et le développement durable présentent des visages divers et variables d’un pays à l’autre²⁹, nous prenons le cas de Madagascar comme terrain d’expérimentation idoine. Ainsi nous appréhenderons d’abord quelques généralités sur ces activités minières avant d’en appréhender les enjeux liés au développement durable.

Madagascar est considéré par les géologues comme faisant partie des trois pays recelant la plus grande variété de ressources minérales au monde, aux côtés du Brésil et de l’Inde. Les experts estiment par exemple que Madagascar est le premier producteur mondial de saphir avec environ 40% de la production mondiale³⁰. La question minière est donc centrale par rapport au développement social et économique du pays.

24Capron M. 2009, « La responsabilité sociale d’entreprise », L’Encyclopédie du développement durable, Les éditions des Récollets, Paris, n° 99.

25 Otto, J. et al., (2006), “Mining Royalties: A Global Study of Their Impact on Investors, Government and Civil”, Society (Washington: World Bank).

26 Campbell, Bonnie (2010), “Revisiting the Reform Process of African Mining Regime”, Canadian Journal of Development Studies 30:1-2, 197-217; Hatcher, Pascale (2004), “Mali: Re-writing the Mining Code or Re-defining the Role of the State?” in Campbell (ed) Regulating Mining in Africa, 39-52.

27 Ruggie, John (2008),” Protect, respect and remedy: A framework for business and human rights. Report of the Special Representative of the Secretary-General on the issue of human rights and transnational

corporations and other business enterprises, John Ruggie. A/HRC/8/5.7 (April).

28Besada H. et Martin P., (2013), « Les codes miniers en Afrique : la montée d’une « quatrième » génération ? », Institut Nord-Sud, 2013/05.

29 Ibid, Alain Rouleau et Dominique Gasquet (Sous la Direction), (2017),

30 On y trouve par exemple des substances minérales non métalliques utilisées à des fins de constructions et de travaux publics telles que le sable, l’argile, le marbre, ainsi que des substances minérales à usage industriel telles que le fer, cobalt, nickel, chrome, manganèse, vanadium, titane, zirconium, l’ilménite. Le sol regorge également de métaux de base : cuivre, plomb, houille, lignite, aluminium, étain ; de métaux précieux : or, argent ou le platine ; enfin des Pierres précieuses et semi précieuse : le béryl, le saphir, l’émeraude, le rubis, le quartz rose, la topaze, la tourmaline, l’améthyste et l’aigue‐marine. On trouve également des gisements d’uranium. Depuis la fin de la crise politique de 2009 à Madagascar, l’octroi des permis est devenu un business florissant pour l’administration minière.

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La législation minière du pays, qui a fait l’objet de réforme en 1999³¹, figure parmi les plus attractives pour les investisseurs étrangers³². En 2002, une loi instituant un régime spécial pour les Grands Investissements Miniers est venue compléter et renforcer le dispositif légal³³. Ces régimes favorables sont illustrés à travers les quelques dispositifs suivants. Sur le plan du régime fiscal, le taux de redevance minière est fixé à 0,60 % et le taux de ristourne s’élève à 1,40% soit un total de 2%³⁴. Néanmoins, pour la Loi sur les Grands Investissements Miniers, le taux de redevance sur la première vente est réduit à 1% si la transformation des produits est opérée à Madagascar³⁵. En ce qui concerne le régime relatif à l’impôt sur les bénéfices des sociétés (IBS), le régime général de droit commun est de 35 pourcents. Toutefois, pour le cas de grands projets d’investissements supérieurs à 50 milliards d’Ariary (environ US$22 millions), régis par la loi sur les grands investissements miniers, les entreprises sont exonérées pendant les cinq premières années à compter du début de l’exploitation effective mais paient l’impôt réel en cas d’existence réelle de produits. L’IBS y est réduite à 25 pourcents pour les exploitants et sous-traitants n’opérant pas de transformation à Madagascar³⁶. Lorsque la transformation des produits est opérée dans le pays, l’IBS est fixé à 10 pourcents seulement³⁷. En ce qui concerne la Taxe sur la Valeur Ajoutée (TVA), les importations des sociétés minières ne sont pas soumises à cette taxe alors que celle-ci s’élève à 20 pourcents selon le droit commun. De même, les exportations desdites sociétés sont exonérées de TVA³⁸. A la lumière de ces avantages fiscaux, le secteur minier malgache est largement avantagé et loin de devenir le levier du développement économique du pays.

Pour la question du respect des droits humains à l’occasion de l’exploitation minière, celui-ci devrait se reposer sur le concept du consentement libre, préalable et éclairé des populations résidentes. C’est l’Organisation internationale du travail (OIT) qui a codifié ce principe pour protéger les droits des peuples autochtones déplacés contre leur gré (notamment la convention 169) au moment de chaque projet minier. Il traduit le principe d’information et de participation du public dans le cadre du développement durable³⁹. En ce sens, le Principe 10 de la Déclaration de Rio sur l’Environnement et le développement précise que « chaque individu doit avoir dûment accès aux informations relatives à l'environnement que détiennent les autorités publiques, y compris aux informations relatives aux substances et activités dangereuses dans leurs collectivités, et avoir la possibilité de participer aux processus de prise de décision ». Comment ce principe doit-il se traduire et s’appliquer concrètement⁴⁰, d’autant plus qu’il n’y a pas encore de jurisprudence permettant d’illustrer le sens de

31 Cf. l’ordonnance n°60-090 du 5 septembre 1960, l’ordonnance n°62-103 du 1er octobre 1962, la loi n°90-017 du 20 juillet 1990, et la loi n° 95.016 du 09 août 1995 portant Code minier. Ce dernier a été modifié par la loi n°

2005-021 du 17 octobre 2005.

32 Monseigneur Razanakolona Odon Marie Arsène, (2014), « État et perspectives du secteur extractif à Madagascar », La Lettre de l’Océan Indien, AfricaIntelligence.fr 24 Août 2014.

33 Loi n° 2001-031 du 08 octobre 2002 Établissant un régime spécial pour les grands investissements dans le secteur minier malagasy (LGIM), JO N° 2878 du 22 Décembre 2003, Page 6904.

34 Article 117 de la Loi n°99-022 du 30 juillet 1999 portant Code minier, J.O N°2651 du 31 Juillet 2000 Page 2369

35 Article 91 de la loi n° 2001-031 (LGIM).

36 Article 47 de la loi n° 2001-031 (LGIM).

37 Article 48 de la loi n° 2001-031 (LGIM)

38 Article 65 de la loi n° 2001-031 (LGIM)

39 Cf. art. 10 de la Déclaration de Rio de juin 1992.

40 Ce principe du droit au consentement libre, préalable et éclairé des peuples autochtones a été reconnu et accepté par un certain nombre d’organisations intergouvernementales et de droit international et régional.

Outre Rio on peut citer le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels de 1966, article 2.1. Néanmoins, au niveau régional, la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples (CADHP) garantit le droit humain à la propriété et spécifie que ce droit ne peut être limité que par nécessité publique et dans l’intérêt général de la collectivité. De plus, on ne peut porter atteinte à ce droit que « conformément aux

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ce principe au pays. Dans ce cadre, et pour ce qui est du droit à l’information, les textes miniers malgache semblent réticents car ce droit est appréhendé de manière négative. Les pouvoirs publics ont tendance à limiter les données diffusables en disposant que les informations fournis par les titulaires sont confidentielles pour la durée de validité des permis miniers et l’État s’engage à ne pas les fournir⁴¹.

Également il convient de signaler que le tribunal malgache n’est pas compétent pour statuer sur les crimes contre l’environnement⁴². Cette compétence est attribuée au Centre International de Règlement des Différends relatifs aux Investissements (CIRDI) de la Banque mondiale. Or, le CIRDI, à travers sa jurisprudence, étend la protection de l'investisseur étranger plutôt que le pays hôte⁴³. Enfin, les processus de traitement des plaintes sont flous. Il n’existe pas, ni dans le code minier, ni dans la loi sur les grands investissements miniers, un système obligeant les industriels de disposer d’un mécanisme pour recevoir, examiner, traiter et réparer adéquatement les plaintes, avant qu’elles ne débouchent éventuellement sur une crise, ou un litige.

Comme on l’a vu, la réforme des législations minières malgache ont été initiée en vue de créer un climat favorable à l’investissement minier. Celles-ci sont particulièrement timides sur le plan de la transparence et de l’imputabilité.

Pour la relation avec les communautés locales, la création d’une commission permanente de médiation/conciliation habilitée à entendre les doléances de ces communautés et à s'employer à les régler pacifiquement est envisagée⁴⁴. Il est également attendu que le Gouvernement fournisse à l’actuelle Commission nationale indépendante des droits de l'homme un rôle officiel dans le règlement pacifique des conflits miniers. En effet l'article 28 de la loi n° 2014-007 portant création de ladite Commission dispose qu'elle peut recourir à la conciliation pour régler ce type de plaintes. Encourager la Commission à exercer cette autorité dans les différends miniers pourrait contribuer à éviter l'escalade des conflits.

« Les ressources naturelles d’un pays, telles que le pétrole, le gaz, les métaux et les minerais, appartiennent à ses citoyens⁴⁵». C’est en ces termes que le dernier rapport de l’EITI commence.

Cela va nous conduire à aborder la troisième séquence de ce cours.

dispositions des lois appropriées ». Mais ce sont les articles 21 et 22 de cette Charte qui sont particulièrement pertinents.

41 Article 222 de la Loi n°99-022 portant Code minier et Article 112 de la loi n° 2001-031 (LGIM)

42 Article 137 de la loi n° 2001-031 (LGIM)

43 Voir en ce sens, Ligne d’attac, (2010), « Le Centre international de règlement des différends sur l’investissement (CIRDI), Bulletin de l’association Attac n° 79 janvier 2010 ; Sara Geenen et Francine Iragi Mukotanyi, (2013), « Les grands poissons mangent les petits » : multiples aspects d'un conflit autour d'une concession minière au SUD-KIVU », Politique africaine 2013/3 (N° 131), pages 121 à 141

44 A l’instar du Bureau du conseiller en responsabilité sociale des entreprises de l'industrie extractive, mis sur pied par le gouvernement du Canada, qui est un exemple de mécanisme de médiation gouvernemental qui vise à réduire et à résoudre de façon constructive les conflits entre les collectivités touchées et les sociétés pétrolières, gazières et minières canadiennes actives à l'extérieur du Canada. Une autre approche consiste à créer des commissions locales pour différentes localités, chacune composée de représentants des sociétés minières qui y font des affaires, des gouvernements locaux et des associations communautaires. En Mongolie, par exemple, ces conseils multipartites locaux semblent avoir contribué à faciliter les dialogues au début du processus et à éviter les différends ultérieurs.

45 EITI, Rapport de suivi, 2016, p.7.

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Séquence 3 : Gouvernance des terres et respect des droits humains dans les investissements

En effet maintenant que nous avons appréhendé à la fois la question du commerce illégal des flores sauvages et celle des exploitations minières, voyons la problématique de la gouvernance des terres qui, vous l’avez compris est liée aux deux autres thèmes que nous venons d’aborder. Cette question est fondamentale parce que le foncier recouvre également tous les enjeux et demeure à la base à la fois du développement économique agricole, industriel et bien sûr de l’aménagement du territoire.

Cette question foncière rejoint celle de l’accaparement des terres par les investisseurs notamment, étrangers, très présente en Afrique. En ce sens, il est constaté que « l’Afrique est en première ligne, face aux convoitises sur les terres justifiées par des investissements dans des projets de développement, qui, en fait, sont source d’insécurité à tous les niveaux pour les communautés locales.

Les impacts et la sévérité de ce phénomène sont amplement perçus par de nombreuses communautés touchées comme une nouvelle forme de colonisation, puisqu’il leur retire la terre sur laquelle elles vivent, mais il leur supprime aussi leurs ressources, leur mode de vie et leur culture, et surtout exploite leurs biens⁴⁶».

La gouvernance fait l’objet d’une variété de définitions. Dans le cadre de cette réflexion, nous nous référons à la définition proposée par une étude sur ce thème et selon laquelle « La gouvernance des terres couvre les règles, processus et structures déterminant l'utilisation et le contrôle des terres et la manière dont les décisions sont appliquées et respectées et les intérêts fonciers concurrents sont gérés⁴⁷». En ce sens, elle couvre le cadre juridique et le cadre politique du secteur foncier ainsi que les pratiques traditionnelles régissant les transactions, l'héritage et la résolution des conflits dans ce secteur.

En effet, plusieurs pays d’Afrique font face depuis quelques années au phénomène de la ruée vers les terres par des investisseurs nationaux et étrangers. Cette situation se traduit dans beaucoup de cas par une remise en cause ou une fragilisation des droits que les communautés avaient jadis sur ces terres. Dans ce cadre, la Commission africaine des droits de l’homme et des peuples, reconnaît le droit à l’auto-détermination et exige que les gouvernements s’engagent à protéger les individus relevant de leur juridiction de façon à ce qu’ils ne soient pas privés de leur accès aux ressources productives suite, par exemple, à l’arrivée d’investisseurs nationaux ou étrangers⁴⁸. Ainsi, l’affectation de terres se fait souvent dans avec un climat de flou institutionnel et un cadre légal inapproprié, souvent ignoré par les populations. Ces situations ne permettent pas de mettre en place un cadre de gouvernance reconnu et appliqué. Ainsi se posent alors les diverses questions suivantes. Qui bénéficie du cadre juridique, institutionnel et politique actuel du secteur foncier ? Comment ce cadre inter agit-il avec les autorités traditionnelles et les systèmes informels ? Quelles sont les structures incitatives et les contraintes pour les diverses parties prenantes du secteur foncier ? Qui a quelle influence sur la façon dont les décisions relatives à l'utilisation des terres sont prises ? Qui en bénéficie et comment ? Comment les décisions sont-elles effectivement appliquées ?... Les réponses à ces questions varient selon les pays et selon

46 Cf. Accaparement des terres à Madagascar, Echos et Témoignages de terrains, Rapport, septembre 2013, Tany, Sif, Recommon, p.8.

47 David Palmer, Szilard Fricska, Babette Wehrmann, (2009), “Pour une meilleure gouvernance des terres”, Document de travail sur les régimes fonciers 11, Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO) et du Programme des Nations Unies pour les établissements humains (ONU-HABITAT)

48The Social and Economic Rights Action Center and the Center for Economic and Social Rights c. Nigeria, Commission africaine des droits de l’homme et des peuples, communication n° 155/96 (2001) (para. 58).

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les problèmes dans un pays donné. Comme dans les cas précédents, la situation de Madagascar va servir d’exemple.

Une réforme foncière importante a été promulguée au pays à partir de 2005. Elle vise à supprimer la présomption de domanialité publique existante jusqu’alors pour celle de la domanialité privée (celle- ci se traduit en quelque sorte par la titrisation des terres). La principale réforme vise les occupants traditionnels sans titre légal qui ont valorisés le terrain pendant un certain nombre d’années. La gestion de cette propriété est assurée par la collectivité décentralisée de base qui est la commune. C’est cette dernière, appuyée par le guichet foncier, qui assure l’instruction des demandes ainsi que de l’établissement et la délivrance des certificats fonciers. La procédure de demande, individuelle ou collective, est suivie d’une action de reconnaissance locale par les notables locaux. Cette reconnaissance comprend plusieurs aspects : l’identification de la parcelle objet de demande, la constatation des droits d’occupation, la réception des observations et oppositions éventuelles, et le règlement amiable des litiges et oppositions. Même si la privatisation de l’accès à la terre semble attribuer certaines opportunités aux propriétaires coutumiers, à travers la formalisation de leurs droits par le Certificat Foncier, elle masque une réalité bien plus complexe.

Parmi cette complexité, on peut citer, entre autres, les nouvelles procédures d’enregistrement des terres à travers le Plan Local d’Occupation Foncière (PLOF), et la conversion du statut de propriétaire coutumier en propriétaire privé. Le PLOF est un outil cartographie qui retrace les différents usages du sol et des propriétés qui permettrait de planifier le développement économique par l’aménagement du territoire⁴⁹. Plusieurs usages simultanés ou successifs peuvent se manifester sur un même espace lié à la terre (droit d’usage, de culture, de pâturage…) : le problème est souvent de savoir qui est le véritable détenteur de ces droits et selon quelles modalités ? Vouloir formaliser les droits de ces différents usagers à travers le plan local d’occupation foncière semble être difficile. Par ailleurs, les droits locaux sont dynamiques par les ventes, cessions en faire-valoir indirect, héritages... Leur nature même peut se transformer, petit à petit avec l'évolution des rapports sociaux. Le PLOF doit donc être constamment actualisé ce qui génère des coûts importants à l’Etat. Ce PLOF est utile si seulement les conditions de son actualisation permanente et exhaustive sont réunies. Ce qui n’est pas le cas sur le terrain.

En outre, il est également constaté des difficultés pour la population locale et les administrés d’accéder systématiquement aux informations sur la gestion des ressources foncières, au suivi des démarches et du déroulement de la gestion foncière. Il en est de même pour l’insuffisance d’appropriation et de maîtrise de la démarche sur la procédure de délivrance des documents fonciers par les parties prenantes locales. Ex : méconnaissance par les commissions locales des différents types de droits à prendre en compte dans l’enregistrement (droits des locataires, droits des populations ayant un droit d’usage sur la parcelle objet d’enregistrement, modes d’intervention des chaque partie prenante, le concept de propriété…).

Enfin, la mise en place de structures institutionnelles d’appui pour faciliter la mise en œuvre effective de la réforme, tel que le guichet foncier communal ou intercommunal, ne profite qu’à trop peu de régions, ce qui est frustrant pour les régions non bénéficiaires. En effet, fin 2014, 490 Communes sont dotées de Guichets fonciers, et 120.000 certificats fonciers ont été établis. Soit seulement un tiers des communes réparties dans toute l’île. Le taux de certificats fonciers délivrés durant la dernière décennie est certes élevé comparé au taux de titres fonciers délivrés en cent ans mais ne satisfait pas encore à

49 Cf. Article 4 de la loi n°2006-031 du 24 novembre 2006 fixant le régime juridique de la propriété foncière privée non titrée

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la demande de sécurisation foncière⁵⁰. Cette réforme semble donc être bien inachevée. Un nouveau souffle a été impulsé en 2015⁵¹. Bien qu’utile car il prévoit des mesures intéressantes liées notamment à l’information et à l’archivage des données, il apparaît néanmoins encore insuffisant…Ainsi cette réforme de 2005 semble non seulement inadaptée à la situation malgache mais qui plus est demeure inachevée et donc ne règle nullement tous les conflits liés au statut juridique des terres.

Conclusion

Correctement gérée, la richesse considérable de ressources naturelles africaines pourrait contribuer largement au développement économique et social du continent, réduire la pauvreté et profiter aux générations futures.

Toutefois, ces trois séquences nous montrent que les modes de régulation mis en place pour gérer durablement les ressources naturelles demeurent assez fragiles et la recherche de l’équité entre les différents intérêts en jeu est souvent difficile. Les expériences de Madagascar le confirment. Malgré les richesses des ressources naturelles du pays, l’économie peine à démarrer et la pauvreté perdure.

Dans ce contexte, l’adaptation de l’Agenda 2030 des Nations Unies et de l’Agenda 2063 de l’Union Africaine au niveau national, à travers des structures de gouvernances souples, constitue une opportunité à saisir. Tous les deux sont essentiels à la préservation et à la valorisation de l’économie bleue et de l’économie verte de l’Afrique. Afin de concrétiser cette vision, les institutions publiques africaines sont appelées à rendre possible l’exercice, par les citoyens, d’un pouvoir décisionnel clair concernant les modes de développement du territoire et des ressources dans l’intérêt de l’ensemble des collectivités concernées.

N'oubliez pas de retourner sur la plateforme de formation pour répondre au questionnaire d’évaluation et valider vos connaissances ! C’est nécessaire si vous souhaitez obtenir votre attestation en fin de session.

Annexes documentaires

Manuel pour la formation des magistrats africains : Emmanuel D. Kam Yogo, 2018, Manuel judiciaire de droit de l’environnement en Afrique. IFDD, Québec, Canada, 252 p.

Cliquer sur l’image pour y accéder

50 Cf. Rapport recherche TI Foncier, Saholy RAMBININTSAOTRA, 2017.

51 Nouvelle Lettre de politique Foncière août 2015. Cf Observatoire du Foncier.

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Guide méthodologique sur la mesure de l’efficacité des législations

environnementales : Michel Prieur, 2018, Les indicateurs juridiques. IFDD, Québec, Canada, 188 p.

Cliquer sur l’image pour y accéder

Guide à l’usage des décideurs : Georges et Kitty Pring, 2017, Cours et tribunaux de

l’environnement. IFDD, Québec, Canada, 138 p.

Cliquer sur l’image pour y accéder Revue africaine du droit de l’environnement :

La Revue Africaine de Droit de l'Environnement (RADE) est publiée sous l'égide de la

Commission mondiale du droit de l'environnement (CMDE), avec l'appui de l'Institut de la Francophonie pour le Développement Durable (IFDD), organe subsidiaire de l'Organisation internationale de la Francophonie (OIF) et le soutien de

l'Université Senghor d'Alexandrie. Elle vise à promouvoir l'essor du droit de l'environnement et à renforcer son effectivité en Afrique, par la diffusion d'informations et d'idées, et le partage d'expériences et de bonnes pratiques.

Cliquer ici pour y accéder