CONSEIL D'ETAT
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No 50.170
Proposition de loi
visant à modifier
1. l’article 126 1. du texte coordonné de la loi électorale du 18 février 2003 et
2. l’article 10 de la loi du 21 décembre 2007 portant réglementation du financement des partis politiques.
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Avis du Conseil d’Etat
(24 septembre 2013)
Par dépêche du 22 mars 2013, le Premier Ministre, Ministre d’Etat, a, à la demande du Président de la Chambre des députés, saisi le Conseil d’Etat de la proposition de loi sous objet qui a été déposée le 8 mars 2013 par le député Jacques-Yves Henckes et qui a été déclarée recevable par la Chambre des députés le 19 mars 2013.
Au texte de la proposition de loi proprement dit était annexé un exposé des motifs.
Considérations générales
Si, selon l’auteur de la proposition de loi, le fait de considérer la moitié de l’indemnité allouée aux députés ainsi que l’intégralité des indemnités spéciales, dont bénéficient le président de la Chambre des députés et les présidents des groupes parlementaires comme frais de représentation exempts d’impôts et de retenue pour pension, était peut-être justifié au moment de l’introduction de ces indemnités dans la loi électorale du 18 février 2003, tel ne lui semble plus être le cas depuis l’entrée en vigueur de la loi du 21 décembre 2007 portant réglementation du financement des partis politiques.
Sur le plan matériel, la proposition de loi est motivée de la façon suivante. A l’époque où la formule d’allocation actuelle de l’indemnité parlementaire a été fixée, il a encore pu être argué, comme l’a fait la rapportrice du projet de loi concerné, que « le député est confronté à un nombre de dépenses particulières qui dépassent celles du particulier », dont notamment le versement d’une part de cette indemnité dans la caisse de son parti, ainsi que ses frais de bureau, de documentation, de téléphone et de port. Or, la loi précitée du 21 décembre 2007 comporte des dotations pour compte des partis qui permettent de prendre du moins partiellement en charge certaines des dépenses du député, considérées en 2003 comme
« dépassant celles du particulier ». Dans ces conditions, il ne serait plus de mise de faire bénéficier l’indemnité parlementaire de l’exemption actuelle d’impôts et de retenue pour pension.
Dans la foulée, l’auteur propose de ne pas seulement supprimer cette exemption en relation avec l’indemnité parlementaire, mais d’y inclure aussi l’indemnité spéciale du président de la Chambre et celle des présidents des groupes parlementaires. Il ne motive pourtant pas autrement les modifications proposées plus spécialement à l’endroit de ces dernières indemnités.
Face aux considérations de l’auteur de la proposition de loi sous examen, le Conseil d’Etat note que lors des travaux préparatoires qui ont mené à l’adoption de la loi précitée du 21 décembre 2007, il n’a pas paru indiqué aux instances impliquées de remettre en cause le régime mis en place dès 2003.
Sur le plan formel, l’exposé des motifs se rapporte aux articles 10bis et 101 de la Constitution aux termes desquels « Les Luxembourgeois sont égaux devant la loi » et « Il ne peut être établi de privilège en matière d’impôts. Nulle exemption ou modération ne peut être établie que par une loi ».
Dans leur ouvrage « Le Conseil d’Etat, gardien de la Constitution et des Droits et Libertés fondamentaux », publié à l’occasion du 150e anniversaire du Conseil d’Etat, les auteurs ont rappelé que « Le principe de la défense d’établir des privilèges en matière fiscale constitue en quelque sorte un corollaire de l’article 10bis de notre Constitution concernant l’égalité des Luxembourgeois devant la loi »1, tout en soulignant que
« Néanmoins, selon l’article 101, deuxième phrase, le Gouvernement peut par une loi accorder aux contribuables des exemptions et modérations d’impôts mais à condition que les contribuables, qui se trouvent dans les mêmes conditions de fait, soient soumis à l’impôt d’une manière égale, assurant ainsi la concordance avec l’article 10bis précité ». Et les auteurs de l’ouvrage de reconnaître à l’article 101 une utilité incontestable, alors que l’opportunité d’accorder aux contribuables des exemptions ou modérations d’impôts dans des situations aussi nombreuses que diverses leur paraissait justifiée au regard de considérations économiques, sociales et politiques.
La faculté du législateur de prévoir dans des situations déterminées des exemptions ou des modérations sur le plan fiscal est admise aux yeux du Conseil d’Etat, du moment que sa démarche respecte les exigences de l’article 10bis de la Constitution.
Le Conseil d’Etat voudrait à cet égard rappeler la jurisprudence étoffée de la Cour constitutionnelle, qui a depuis 1997 dressé des contours clairs et précis au principe de l’égalité devant la loi. En effet, la Cour constitutionnelle admet, tout comme la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’Homme et celle des juridictions constitutionnelles des autres démocraties européennes, la possibilité d’un traitement distinct de catégories différentes de personnes à condition que la différence de traitement instituée procède de disparités objectives, qu’elle soit rationnellement justifiée, adéquate et proportionnée à son but.
Le mandat de député ne se confond de toute évidence pas avec une activité professionnelle ordinaire en ce qu’en sa qualité de représentant de la Nation, sa tâche ne se limite pas à suivre le processus de finalisation des textes légaux et à participer au contrôle de l’exécutif, mais qu’il doit en plus rester en contact avec le corps électoral et assumer à cet effet moult actes de présence à des événements de la vie politique, économique et sociale, tout en étant aux petits soins des gens de condition plus modeste qui n’ont souvent pas les moyens et la hardiesse de prendre eux-mêmes en mains leurs intérêts. Dans ces conditions, il ne fait pas de doute que le mandat de député comporte des disparités objectives par rapport aux activités professionnelles courantes dont les particularités justifient un traitement différent.
Le Conseil d’Etat ne dispose pas des éléments nécessaires pour apprécier si l’exemption d’impôt et de retenue pour pension valant pour la moitié de l’indemnité parlementaire est adéquate et proportionnée à son but, surtout que la donne financière a changé sous l’effet de la loi du 21 décembre 2007, et que l’auteur de la proposition de loi omet de commenter cet aspect de sa proposition.
Enfin, pour ce qui est d’une éventuelle déductibilité fiscale des versements effectués par les mandataires au profit de leur parti politique à charge de l’indemnité qu’ils touchent par ailleurs, le législateur a opté pour une approche différente en adoptant le texte légal du 21 décembre 2007 et en maintenant cette approche lors de la modification de ce texte le 16 décembre 2011.
Le Conseil d’Etat ne voit dès lors pas de raisons pertinentes pour changer sur ce point le régime de la loi modifiée du 21 décembre 2007 actuellement en place.
Il constate encore que tout en plaidant pour la déductibilité fiscale des versements effectués par un mandataire au profit de la caisse de son parti, l’auteur de la proposition de loi reste en défaut de suggérer une modification légale tendant dans ce sens.
Dans les conditions données, le Conseil d’Etat cherche vainement un intérêt décisif pour modifier la législation actuelle dans le sens préconisé par l’auteur de la proposition de loi sous examen, exception faite de l’éventuelle opportunité de revoir non le principe, mais le taux de l’indemnité parlementaire, exempte d’impôts et de retenue pour pension. Quant à l’opportunité de pareil changement qui pourrait, le cas échéant, se justifier au regard des facilités dont bénéficie indirectement le député depuis la prise d’effets de la loi précitée du 21 décembre 2007, il appartiendra au législateur de trancher.
C’est dès lors sous réserve des considérations qui précèdent que le Conseil d’Etat est disposé à examiner les articles de la proposition de loi en question.
Examen des articles
Intitulé
L’intitulé se lira correctement de la façon suivante:
« Proposition de loi visant à modifier
1. l’article 126, paragraphe 1er de la loi électorale modifiée du 18 février 2003 ;
2. l’article 10 de la loi modifiée du 21 décembre 2007 portant réglementation du financement des partis politiques ».
Article 1er
La phrase introductive de l’article sous examen est à modifier dans le sens du libellé préconisé pour l’intitulé.
Quant au fond des modifications proposées, le Conseil d’Etat renvoie aux considérations générales.
Quant à la forme, il y aurait lieu de limiter le texte modificatif aux trois premiers alinéas du paragraphe 1er de l’article 126 de la loi électorale, en précisant la portée des changements proposés dans la phrase introductive:
« Les alinéas 1er, 2 et 3 du paragraphe 1er de l’article 126 de la loi électorale modifiée du 18 février 2003 sont remplacés par le texte suivant: ».
Sur le plan formel, les modifications prévues ne donnent pas lieu à d’autres observations.
Dans la mesure où la proposition de loi sous avis connaîtrait de la part de la Chambre des députés les suites souhaitées par son auteur, elle fournirait l’occasion de procéder au toilettage de l’alinéa 5 du paragraphe 1er sous examen. Dans la lignée de la terminologie retenue dans la proposition de révision portant modification et nouvel ordonnancement de la Constitution (doc. parl. n° 6030), il y aurait en effet avantage à remplacer les termes « membre de la Chambre des députés » et « représentant du Grand-Duché de Luxembourg au Parlement européen » par respectivement
« député » et « membre du Parlement européen ». Ce changement est d’ailleurs retenu dans le projet de loi n° 6571 portant modification de la loi électorale modifiée du 18 février 2003 qui a fait l’objet d’un avis du Conseil d’Etat le 18 juillet 2013 (doc. parl. n° 65712). Le projet de loi en question prévoit par ailleurs de faire une règle générale de l’interdiction du double mandat national et européen convenue sur le plan politique, rendant nécessaire l’abrogation de la deuxième phrase de l’alinéa 5. Il y aura dès lors intérêt à tenir compte, dans le cadre des deux procédures législatives en cours, d’éventuelles interférences entre le projet de loi n° 6571 et la proposition de loi sous examen.
Enfin, le Conseil d’Etat note que le texte proposé par l’auteur de la proposition de loi fait abstraction des deux derniers alinéas (alinéas 9 et 10) sans que l’exposé des motifs n’en évoque les raisons. Il estime que les deux alinéas supprimés devraient être maintenus dans le texte.
Article 2
La phrase introductive de l’article sous examen doit être modifiée dans le sens du libellé préconisé pour l’intitulé.
Le Conseil d’Etat renvoie par ailleurs aux considérations générales du présent avis pour ce qui est du fond de la modification proposée.
Article 3
Sans observation.
Ainsi délibéré en séance plénière, le 24 septembre 2013.
Le Secrétaire général, Le Président,
s. Marc Besch s. Victor Gillen
