Kaleidoskop Volksrechte : die Institutionen der direkten Demokratie in den schweizerischen Kantonen (1970-1996)

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Kaleidoskop Volksrechte : die Institutionen der direkten Demokratie in den schweizerischen Kantonen (1970-1996)

TRECHSEL, Alexander, SERDÜLT, Uwe

TRECHSEL, Alexander, SERDÜLT, Uwe. Kaleidoskop Volksrechte : die Institutionen der direkten Demokratie in den schweizerischen Kantonen (1970-1996) . Basel : Helbing &

Lichtenhahn, 1999, 436 p.

Available at:

http://archive-ouverte.unige.ch/unige:138390

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KALEIDOSKOP VOLKSRECHTE

Die Institutionen der direkten Demokratie in den schweizerischen Kantonen 1970-1996

Alexander Trechsel Uwe Serdült

DIREKTE DEMOKRATIE

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COLLECTION GENEVOISE

Publiziert mit Unterstützung des Schweizerischen Nationalfonds

zur Fürderung der wissenschaftlichen Forschung

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COLLECTION GENEVOISE

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COLLECTION GENEVOISE

Alexander Trechsel Uwe Serdült

Kaleidoskop Volksrechte

Die Institutionen der direkten Demokratie in den schweizerischen Kantonen (1970-1996)

Forschungs- und Dokumentationszentrum Direkte Demokratie

Helbing & Lichtenhahn Basel - Genf - München 1999

Faculté de Droit de Genève

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Die Deutsche Bibliothek- CIP-Einheitsaufnahme Trechsel, Alexander:

Kaleidoskop Volksrechte : die Institutionen der direkten Demokratie in den schweizerischen Kantonen 1970 - 1996 /Alexander Trechsel und Uwe Serdült. - Basel ; Genf; München: Helbing und Lichtenhahn, 1999

ISBN 3-7190-1749-4

Dieses Werk ist weltweit urheberrechtlich geschützt. Das Recht, das Werk mittels irgendeines Mediums (technisch, elektronisch und/oder digital) zu übertragen, zu nutzen oder ab Datenbank sowie sowie via Netzwerke zu kopieren und zu übertragen oder zu speichern (downloading), liegt ausschliesslich beim Verlag. Jede Verwertung in den genannten oder in anderen ais den gesetzlich zugelassenen Fallen bedarf deshalb der vorherigen schriftlichen Einwilligung des Verlags.

ISBN 3-7190-1749-4 Bestellnummer 21 01749

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Unseren lieben Eltern gewidmet

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Wir danken

Wir danken den beiden Direktoren des Forschungs- und Dokumentations- zentrums Direkte Demokratie (C2D), Herm Professor Andreas Auer und Herm Dr. Jean-Daniel Delley sowie Herm Professor Hanspeter Kriesi, di- recteur du département de science politique de l'Université de Genève, für ihre wertvolle Unterstützung. Auch danken wir allen jetzigen und früheren Mitarbeitern des C2D, die an der Datenbank zur direkten Demokratie auf Kantonsebene gearbeitet haben. Ohne ihren Einsatz ware dieser Beitrag nicht zustandegekommen.

Schliesslich bedanken wir uns für die Durchsicht der einzelnen Kapitel zu den kantonalen Regelungen sowie für die überaus wertvollen Hinweise bei den folgenden Personen:

• Herm liz. iur. Heinz Bachmann, Leiter Rechtsabteilung, Justizdeparte- ment, Luzern

Herm liz. iur. Roman Balli, Rechtsdienst, Standeskanzlei des Kantons Uri

Maître Alain Bauer, chef du service juridique de l'Etat de Neuchâtel Monsieur Raymond Boschung, chef de Chancellerie, responsable des élections et des votations, Fribourg

Signore Guido Corti, Consulenza giuridica del Consiglio di Stato, Bellinzona

Monsieur Jean-Pierre Coussa, juriste au Département de l'intérieur, Fribourg

Monsieur Norbert Fragnière, Service des affaires intérieures, Sion Herm Peter Gander, Staatsschreiber des Kantons Schwyz

Herm Dr. iur. Philippe Gerber, Lausanne Herm Rolf Gerber, Landeskanzlei, Liestal

Monsieur Bernard Gicot, Secrétaire général de la Chancellerie d'Etat, Neuchâtel

Maître Philippe Grund, premier conseiller du Service de justice, Lau- sanne

Frau Yvonne Ineichen, Sachbearbeiterin Abteilung Gemeindewesen, Abstimmungen und Strafvollzug, Justizdepartement, Luzern

Monsieur Silvain Jacquenoud, collaborateur scientifique, Chancellerie d'Etat, Delémont

VII

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WIR DANKEN

• Herm Professor Dr. iur. Alfred Külz, Universitat Zürich

• Frau Doris Moser, Abteilungsleiterin Wahlen und Abstimmungen, Poli- zei- und Militiirdepartement, Basel

• Herm B. Moos, juristischer Mitarbeiter, Direktion des Innern des Kan- tons Zug

• Herm Beat Müller, Institut für Elektronik, ETH Zürich

• Monsieur Muhl, Service de l'intérieur et des cultes, Lausanne

• Monsieur Claude Pittet, juriste auprès du service des affaires intérieu- res, Département de la sécurité des institutions, Sion

Herm Guido Scherrer, Leiter des Dienstes für politische Rechte, De- partement für Inneres und Militiir, St.Gallen

Herm Christian Schneider, bis August 1997 Staatschreiber-Stellvertre- ter, Schaffhausen

Frank Schuler, Justiz-, Polizei- und Sanitatsdepartement, Chur Dr. iur. Philipp Stahelin, Regierungsrat Kanton Thurgau

Frau liz. iur. Gabi von Moos Jenny, Leiterin Abteilung Gemeindewe- sen, Abstimungen und Strafvollzug, Justizdepartement, Luzern Frau liz. iur. Margrit Walt, Rechtsdienst, Staatskanzlei des Kantons Thurgau

Herm Klaus Weibel, Leiter Abteilung Wahlen und Abstimmungen, Standeskanzlei des Kantons Uri

• Herm Dr. rer. pol. Werner Wüthrich, Aarau

Herm René Zehnder, Staatskanzlei des Kantons Schwyz

Alexander Trechsel und Uwe Serdült

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Vorwort

Dass die schweizerischen Kantone Demokratien sind, und zwar direkte De- mokratien, weiss wohl jeder Bürger im Land. Weniger bekannt ist, auf welche Institutionen sich die kantonalen Referendumsdemokratien abstützen.

Man begnügt sich meistens damit, allgemein auf <las Referendum und die Volksinitiative hinzuweisen, die es tatsachlich in allen schweizerischen Kantonen gibt und auf dieser Ebene auch in der Schweiz zuerst verankert wurden. Aber damit hat man über die kantonale Demokratie noch nichts, oder eben nur sehr wenig gesagt.

Die vorliegende Arbeit sagt mehr. Alexander Trechsel und Uwe Serdült vermitteln <lem Leser einen umfassenden Überblick über die Institutionen der direkten Demokratie in den Kantonen, indem sie minutios jede ihrer Er- scheinungsformen ins Auge fassen und in eine klar dargelegte Systematik einordnen. Die empirisch-institutionnell orientierte Arbeitsweise erlaubt es den beiden jungen Politologen, die herkommliche Klassifizierung der Ele- mente der direkten Demokratie erheblich zu verfeinern. Vor allem aber ge- lingt es Ihnen zu belegen, dass die Vielfalt der kantonalen direktdemokratischen Institutionen noch grosser ist, als man allgemein annimmt: Ingesamt dürften es mehr als fünzig verschiedene Einrichtungen sein, die man zum Teil in allen, zum Teil nur in einem oder wenigen Kantonen antrifft. Ein Beispiel? Die Staatsvertragsinitiative in Zürich und Bern, die ausschliessli- che Einheitsinitiative im Jura. Umgekehrt stellt man mit Erstaunen fest, dass gewisse klassische Institutionen der direkten Demokratie in einzelnen Kantonen unbekannt oder nicht durchgehend gewahrleistet sind, so etwa von 1961 bis 1978 das fakultative Gesetzesreferendum im Kanton Waadt, oder vor 1998 die Behürdeninitiative auf Partialrevision der Kantonsverfas- sung im Tessin.

Bei der Erstellung dieses wertvollen Inventars haben sich die Autoren nicht damit begnügt, die einschlagigen Bestimmungen der verschiedenen Kantonsverfassungen systematisch durchzusichten und auszuwerten. Ein- zelne direktdemokratische Institutionen in den Kantonen finden namlich ihre Quelle nicht im Verfassungs-, sondern im einfachen Gesetzes-, Verord- nungs- oder sogar im Gewohnheitsrecht. Auch dieser Befund mag manchen überraschen. Volksrechte, so nimmt man allgemein an, müssen direktdemo- kratisch legitimiert sein. Mit anderen Worten, nur das Volk kann dem Volk gewisse Kompetenzen übertragen. Alexander Trechsel und Uwe Serdült zei-

IX

(12)

VüRWORT

gen auf, dass dem nicht immer so ist. Ein Beispiel? Das fakultative Staats- vertragsreferendum in Genf beruht auf Gewohnheitsrecht; in den Kantonen Aargau, Thurgau und Bern kann das fakultative Verwaltungs- und Finanzre- ferendum durch ein einfaches Gesetz eingeführt werden.

Der vorliegende Band ist nicht die erste Gesamtdarstellung der kantonalen direkten Demokratie. Die Arbeiten von Zaccaria Giacometti (1941), Alfred Külz (1982), Christian Moser (1985), Etienne Grisel (1987 und 1997) bleiben wegweisend. Aber noch nie ist versucht worden, die Dyna- mik der kantonalen Demokratie in den Griff zu bekommen, das heisst ihre Entwicklung über eine bestimmte Zeitspanne zu verfolgen und daraus gewisse Schlüsse abzuleiten. Man konnte beinahe vom Einzug der siebten Kunst in die Staatsrecht- und Politikwissenschaft reden. Bis anhin gab es gelungene Gruppenbilder und gute Einzelportrate. Alexander Trechsel und Uwe Serdült legen uns so etwas wie ein Filmszenario über die Entwicklung der direkten Demokratie in den Kantonen von 1970 bis 1996 vor. Unter Ver- wendung einer einheitlichen Terminologie und Systematik zeichnen sie den normativen Wandel oder Nicht-Wandel der direktdemokratischen Institutio- nen wahrend eines Vierteljahrhunderts in mehr als zwanzig zum Teil recht unterschiedlichen Rechtsordnungen nach - eine beeindruckende Leistung, schon vom Ansatz her.

Das Ergebnis ist allerdings keine Superproduktion, die das Publikum in Atem hait. Weder Ben Hur noch Titanic. Die Lektüre des Kaleidoskop's ist kein spannendes Abenteuer. Da werden, Kanton für Kanton, die verschiedenen demokratischen Institutionen aufgezahlt und ihre Entwicklung dargestellt. Wiederholungen sind unausweichlich, Selbstverstandliches muss an- geführt und Ausserordentliches zusammengefasst werden. Das Wertvolle aber liegt in der Breite des gewahlten Ansatzes, in der Vollstandigkeit der zusammengetragenen Daten, in der Neuartigkeit der dynamischen Perspek- tive. Zum ersten Mal findet das interessierte Publikum eine gründliche, nach einheitlichen Kriterien geordnete Abhandlung über die direkte Demo- kratie in allen schweizerischen Nicht-Landsgemeindekantonen, und zwar nicht nur so wie sie heute ist, sondern so wie sie in den letzten 25 Jahren ge- worden ist. Alexander Trechsel und Uwe Serdült legen damit einen Grund- stein für künftige Forschungsarbeiten, die ausweitend oder vertiefend dem hier bewusst neutral « nachgezeichneten Wandel Profil und Farbe verleihen konnen.

Eine erste Auswertung legt Alexander Trechsel im ersten Teil der Ar- beit gleich selber vor. Er zeigt Tendenzen auf, die nicht unbekannt sind, die

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VORWORT

hier nun aber belegt, in Perpektive gebracht und mittels einleuchtender Ta- bellen und Graphiken klar dargestellt werden: Die Entwicklung vom obliga- torischen zum fakultativen Gesetzes- und Staatsvertragsreferendum; die be- hutsame Ausbreitung des ausserordentlichen, <las heisst von den Behürden und nicht vom Volk angeordneten Referendums; die allgemeine Komple- xitat des Verwaltungsreferendums; die periodische Anpassung der Ausga- bengrenzen beim Finanzreferendum an die stetige Erhohung der Staatsaus- gaben, usw. Daraus leitet der Autor interessante Berechnungen ab über die Entwicklung des Ôffnungsgrades der verschiedenen kantonalen politischen Systeme.

Auf jeder Seite spürt man <las Vortasten, die Ungeduld, den For- schungshunger: Alexander Trechsel und Uwe Serdült haben sich sozusagen als juristische Laien durch <las institutionelle Dickicht der kantonalen De- mokratie geschlagen, um diese Demokratie in ihrer Vielfalt und Komple- xitat einer eingehenden politikwissenschaftlichen Analyse unterziehen zu konnen. Auf diesem Weg haben sie der Staatsrechtswissenschaft einen wertvollen Dienst erwiesen, indem sie mit dem Kaleidoskop Volksrechte die bis heute wohl umfassendste und vollstiindigste rechtsvergleichende Abhand- lung über die Institutionen der direkten Demokratie in den schweizerischen Kantonen vorlegen.

Andreas Auer

XI

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Inhaltsverzeichnis

Wir danken . . . VII Vor\vort . . . IX

1. TEIL: INSTITUTIONELLER VERGLEICH ... .

1. Einleitung . . . 3

1. Forschungsbedarf . . . 3

2. Abgrenzung des Gebietes . . . 4

2.1 Definition der direkten Demokratie . . . 4

2.2 Abgrenzung zwischen Referendum und Initiative . . . 6

2.3 Raumliche Abgrenzung . . . 7

2.4 Zeitliche Abgrenzung . . . 8

3. Aufbau der Studie . . . 11

II. Referenden . . . 12

1. Das Verfassungsreferendum . . . 12

1.1 Allgemeines . . . 12

1.2 Ausgestaltung . . . 12

1.2.1 Das obligatorische Verfassungsreferendum bei Totalrevisionen . . . 12

1.2.2 Das obligatorische Verfassunngsreferendum bei Partialrevisionen . . . 13

1.3 Bewertung der Entwicklung . . . 14

2. Das Gesetzesreferendum . . . 14

2.2 Ausgestaltung. . . . 16

2.2.1 Das obligatorische Gesetzesreferendum . . . 16

2.2.2 Das fakultative Gesetzesreferendum . . . 18

3. Das Staatsve1tragsreferendum . . . 25

3.2.1 Das obligatorische Staatsvertragsreferendum . . . 25

3.2.2 Das fakultative Staatsvertragsreferendum . . . 27

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INHALTSVERZEICHNIS

4. Das Verwaltungsreferendum . . . 31

4.2.1 Das obligatorische Verwaltungsreferendum . . . 31

4.2.2 Das fakultative Verwaltungsreferendum . . . 33

5. Das Finanzreferendum . . . 37

5 .1 Allgemeines . . . 3 7 5.2 Ausgestaltung. . . . 37

5.2.l Das obligatorische Finanzreferendum . . . 37

5.2.2 Das fakultative Finanzreferendum . . . 43

6. Das Grundsatzreferendum . . . 51

6.2.1 Das obligatorische Grundsatzreferendum . . . 51

6.2.2 Das fakultative Grundsatzreferendum . . . 56

7. Das Referendum zu Angelegenheiten auf Bundesebene . . . 60

7 .1 Allgemeines . . . 60

7 .2.1 Das obligatorische Referendum zu Angelegen- heiten auf Bundesebene . . . 61

7 .2.2 Das fakultative Referendum zu Angelegenheiten auf Bundesebene . . . 62

7 .3 Bewertung der Entwicklung . . . 63

III. Volksinitiative . . . 65

1. Verfassungsinitiative . . . 65

1.1 Allgemeines ... 1 • . 65 1.2 Ausgestaltung . . . 65

1.2.1 Die Initiative auf Totalrevision der Verfassung . . . 65

1.2.2 Die Initiative auf Partialrevision der Verfassung . . . . 70

2. Gesetzesinitiative . . . 80

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INHALTSVERZEICHNIS

3. Staatsvertragsinitiative . . . 89

3.2.1 Die Zürcher Staatsvertragsinitiative . . . 91

3.2.2 Die Berner Staatsvertragsinitiative . . . 93

4. Verwaltungsinitiative . . . 95

5. Initiative zu Angelegenheiten auf Bundesebene . . . 99

5 .1 Allgemeines . . . 99

5.2.1 Die Initiative aufEinreichung einer Standes- initiative . . . 1 OO 5.2.2 Die Initiative auf Ergreifung eines Standes- referendums . . . 102

5.2.3 Die Initiative zur ausserordentlichen Einberufung der Bundesversammlung . . . 103

6. Besondere Initiativen . . . 105

6.2.1 Die Zürcher Einzelinitiative . . . 105

6.2.2 Die Zürcher Behürdeninitiative . . . 105

6.2.3 Die Gemeindeinitiative . . . 105

IV. Gegenvorschlage . . . 107

1. Allgemeines . . . 107

2. Ausgestaltung . . . 108

2.1 Anwendungsbereich und Formen des Gegenvorschlags- rechtes . . . 108

2.2 Abstimmungsverfahren . . . 116

3. Bewertung der Entwicklung . . . 117

V. Ausblick . . . 119

XV

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lNHALTSVERZEICHNIS

II. TEIL: KANTONE . . . 121

KANTON AARGAU... 123

1. Referenden... . . . 123

1. Verfassungsreferenden . . . 123

1.1 Obligatorisches Verfassungsreferendum bei Totalrevisionen . . . 123

1.2 Obligatorisches Verfassungsreferendum bei Partialrevisionen . . . 124

2. Gesetzesreferenden . . . 124

2.1 Obligatorisches Gesetzesreferendum . . . 124

3. Staatsvertragsreferenden . . . 124

3 .1 Obligatorisches Staatsvertragsreferendum . . . 124

3.2 Fakultatives Staatsvertragsreferendum . . . 125

4. Verwaltungsreferenden . . . 125

4.1 Obligatorisches Verwaltungsreferendum . . . 125

4.2 Fakultatives Verwaltungsreferendum . . . 125

4.2.l Fakultatives Verwaltungsreferendum bei Planen . . . 126

5. Finanzreferenden . . . 126

5 .1 Obligatorisches Finanzreferendum . . . 126

5.1.1 Obligatorisches Finanzreferendum bei Ausgaben . . . 126

5.1.2 Obligatorisches Finanzreferendum bei Anleihen . . . 127

5.1.3 Obligatorisches Finanzreferendum bei Steuern . . . . 127

5.2 Fakultatives Finanzreferendum . . . 128

5.2. l Fakultatives Finanzreferendum bei Ausgaben . . . 128

5.2.2 Fakultatives Finanzreferendum bei Anleihen . . . 128

6. Grundsatzreferenden. . . . 129

6.1 Obligatorische Grundsatzreferenden . . . 129

6.1. l Obligatorisches Grundsatzreferendum zur Oppor- tunitat einer Totalrevision der Verfassung . . . 129

II. Initiativen . . . 130

1. Verfassungsinitiativen . . . 130

1.1 Initiative auf Totalrevision der Verfassung . . . 130

1.2 Initiative auf Partialrevision der Verfassung . . . 130

2. Gesetzesinitiativen . . . 130

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INHALTSVERZEICHNIS

III. Gegenvorschfüge . . . 131

IV. Institutioneller Wandel . . . 132

KANTON BASEL-LAND . . . 135

1. Referenden. . . . 135

1.2 Obligatorisches Verfassungsreferendum bei Partialrevisionen . . . 136

3. Staatsvertragsreferenden . . . 137

3.1 Obligatorisches Staatsvertragsreferendum... . . . 137

4.2.1 Fakultatives Verwaltungsreferendum bei PH.inen . . . 139

5.1 Obligatorisches Finanzreferendum . . . 139

5.2.1 Fakultatives Finanzreferendum bei Ausgaben . . . 140

6. Grundsatzreferenden. . . 141

6.1 Obligatorisches Grundsatzreferendum . . . 141

6.1.1 Obligatorisches Grundsatzreferendum zur Opportunitat einer Totalrevision der Verfassung . . . . 141

6.1.2 Obligatorisches Grundsatzreferendum zur Opportunitat einer Teilrevision der Verfassung . . . 141

6.1.3 Obligatorisches Grundsatzreferendum bei Totalrevisionen der Verfassung . . . 142

6.1.4 Obligatorisches Grundsatzreferendum bei Teil- revisionen der Verfassung . . . 142

6.1.5 Obligatorisches Grundsatzreferendum beim Erlass von Gesetzen . . . 142

6.1.6 Obligatorisches Grundsatzreferendum bei PH.inen . . 142

XVII

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lNHALTSVERZEICHNIS

6.2 Fakultatives Grundsatzreferendum . . . 143

6.2.1 Fakultatives Grundsatzreferendum zur Oppor- tunitat einer Totalrevision der Verfassung . . . 143

6.2.2 Fakultatives Grundsatzreferendum zur Oppor- tunitat einer Teilrevision der Verfassung . . . 143

II. Initiativen . . . 144

3. Verwaltungsinitiativen . . . 146

4. Spezielle Initiativen . . . 146

III. Gegenvorschliige . . . 14 7 IV. Institutioneller Wandel . . . 148

KANTON BASEL-STADT . . . 157

I. Referenden... 157

1.2 Obligatorisches Verfassungsreferendum bei Partial- revisionen . . . 158

2.2 Fakultatives Gesetzesreferendum . . . 159

3. Staatsvertragsreferenden. . . . 159

3.1 Fakultatives Staatsvertragsreferendum . . . 159

4.1.1 Obligatorisches Verwaltungsreferendum bei Grossratsbeschlüssen . . . 160

4.2.1 Fakultatives Verwaltungsreferendum bei Grossratsbeschlüssen . . . 160

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INHALTSVERZEICHNIS

5 .1 Obligatorisches Finanzreferendum . . . 161

5 .1.1 Obligatorisches Finanzreferendum bei Ausgaben . . . 161

5.1.2 Obligatorisches Finanzreferandum bei Immobilien- geschaften . . . 162

5 .1.4 Obligatorisches Finanzreferendum bei Anleihen . . . 162

5.2.1 Fakultatives Finanzreferendum bei Ausgaben . . . 162

5.2.2 Fakultatives Finanzreferendum bei Immobilien- geschaften . . . 163

5.2.3 Fakultatives Finanzreferendum bei Steuern . . . 164

5.2.4 Fakultatives Finanzreferendum bei Anleihen . . . 164

5.2.5 Fakultatives Finanzreferendum beim Budget . . . 164

6. Grundsatzreferenden . . . 165

6.1 Obligatorisches Grundsatzreferendum . . . 165

6.1.1 Obligatorisches Grundsatzreferendum zur Oppor- tunitiit einer Totalrevision der Verfassung . . . 165

6.1.2 Obligatorisches Grundsatzreferendum zur Oppor- tunitat einer Teilrevision der Verfassung . . . 165

6.2 Fakultatives Grundsatzreferendum . . . 165

6.2.1 Fakultatives Grundsatzreferendum zur Oppor- tunitiit einer Teilrevision der Verfassung . . . 165

II. Initiativen . . . 166

3. Staatsvertragsinitiativen . . . 168

4. Verwaltungsinitiativen . . . 169

5. Initiativen zu Bundesangelegenheiten . . . 169

5 .1 Initiative auf Einreichung einer Standesinitiative . . . 169

6. Spezielle Initiativen . . . 170

III. Gegenvorschlage . . . 171

IV. Institutioneller Wandel . . . 172

XIX

(22)

lNHALTSVERZEICHNIS

KANTON BERN ... " . . . 176 1. Referenden . . . 176 1. Verfassungsreferenden . . . 176

1.1 Obligatorisches Verfassungsreferendum bei

Totalrevisionen . . . 176 1.2 Obligatorisches Verfassungsreferendum bei Partial-

revisionen . . . 176 2. Gesetzesreferenden . . . 177 2.1 Obligatorische Gesetzesreferendum . . . 177 2.2 Fakultatives Gesetzesreferendum . . . 177 3. Staatsvertragsreferenden . . . 178 3.1. Obligatorisches Staatsvertragsreferendum . . . 178 3.2 Fakultatives Staatsvertragsreferendum . . . 179 4. Verwaltungsreferenden . . . 180 4.1 Obligatorisches Verwaltungsreferendum . . . 180

4.1.1 Obligatorisches Verwaltungsreferendum bei der

Errichtung neuer Kantonsspitaler . . . 180 4.1.2 Obligatorisches Verwaltungsreferendum bei

Wasserkraftwerkskonzessionen . . . 181 4.1.3 Weitere obligatorische Verwaltungsreferenden . . . 181 4.2 Fakultatives Verwaltungsreferendum . . . 181

4.2.1 Fakultatives Verwaltungsreferendum bei

Wasserkraftkonzessionen . . . 181 4.2.2 Weitere fakultative Verwaltungsreferenden . . . 182 5. Finanzreferenden . . . 183 5.1 Obligatorisches Finanzreferendum . . . 183

5 .1.1 Obligatorisches Finanzreferendum bei

Ausgaben... . . . 183 5.1.2 Obligatorisches Finanzreferendum beiAnleihen . . . 184 5.1.3 Obligatorisches Finanzreferendum bei Steuern . . . . 184 5.2 Fakultatives Finanzreferendum . . . 185 5.2.1 Fakultatives Finanzreferendum beiAusgaben . . . 185 5.2.2 Fakultatives Finanzreferendum bei Anleihen . . . 186 5.2.3 Fakultatives Finanzreferendum bei Steuern . . . 186 6. Grundsatzreferenden. . . 186 6.1 Obligatorisches Grundsatzreferendum . . . 186

(23)

INHALTSVERZE!CHNIS

6.1.1 Obligatorisches Grundsatzreferendum zur Oppor-

tunitat einer Totalrevision der Verfassung . . . 186 6.1.2 Obligatorisches Grundsatzreferendum bei Total-

revisionen der Verfassung . . . 187 6.1.3 Obligatorisches Grundsatzreferendum bei Grund-

satzbeschlüssen des Grossen Rates . . . 187 6.2 Fakultatives Grundsatzreferendum . . . 187

6.2.1 Fakultatives Grundsatzreferendum bei Grundsatz-

beschlüssen des Grossen Rates . . . 187 7. Referenden zu Bundesangelegenheiten . . . 188 7.1 Obligatorisches Referendum zu Bundesangelegenheiten . 188

7 .1.1 Obligatorisches Referendum bei Vernehmlassungen des Bundes . . . 188 7.2 Fakultatives Referendum zu Bundesangelegenheiten . . . . 188

7 .2.1 Fakultatives Referendum bei Vernehmlassungen

des Bundes . . . 188 7.2.2 Fakultatives Referendum zu Standesinitiativen . . . . 188 7.2.3 Fakultatives Referendum zum Standesreferendum.. 189 8. Spezielle Referenden . . . 189

8.1 Obligatorisches Referndum zu Ànderungen des

Kantonsgebietes . . . 189 II. Initiativen . . . 190 1. Verfassungsinitiativen . . . 190 1.1 Initiative auf Totalrevision der Verfassung . . . 190 1.2 Initiative auf Partialrevision der Verfassung . . . 190 2. Gesetzesinitiativen . . . 191 3. Staatsvertragsinitiativen . . . 192 4. Verwaltungsinitiativen . . . 192 5. Spezielle Initiativen . . . 193 III. Gegenvorschliige . . . 194 IV. Spezielle Institutionen. . . 195 V. Institutioneller Wandel . . . 196

XXI

(24)

lNHALTSVERZEICHNIS

KANTON FREIBURG . . . 209 I. Referenden . . . 209 1. Verfassungsreferenden . . . 209

1.1 Obligatorisches Verfassungsreferendum bei Total-

revisionen . . . 209 1.2 Obligatorisches Verfassungsreferendum bei Partial-

revisionen . . . 209 2. Gesetzesreferenden . . . 210 2.1 Fakultatives Gesetzesreferendum . . . 210 3. Staatsvertragsreferenden . . . 210 4. Finanzreferenden . . . 211 4.1 Obligatorisches Finanzreferendum . . . 211 4.1.1 Obligatorisches Finanzreferendum bei Ausgaben . . . 211 4.2 Fakultatives Finanzreferendum . . . 211 4.2.1 Fakultatives Finanzreferendum bei Ausgaben . . . 211 5. Grundsatzreferenden. . . 213

5 .1 Obligatorisches Grundsatzreferendum zur Opportunitat

einer Totalrevision der Verfassung . . . 213 5.2 Obligatorisches Grundsatzreferendum zur Opportunitat

einer Teilrevision der Verfassung . . . 213 II. Initiativen . . . 214 1. Verfassungsinitiativen . . . 214 1.1 Initiative auf Totalrevision der Verfassung . . . 214 1.2 Initiative auf Partialrevision der Verfassung . . . 214 2. Gesetzesinitiativen . . . 215 III. GegenvorschHige . . . 216 IV. Institutioneller Wandel . . . 216 KANTON GENF . . . 220 I. Referenden . . . 220 1. Ve1fassungsreferenden . . . 220

1.1 Obligatorisches Verfassungsreferendum bei Total-

revisionen . . . 220

(25)

INHALTSVERZEICHNIS

1.2 Obligatorisches Verfassungsreferendum bei Partial-

revisionen . . . 221 2. Gesetzesreferenden . . . 221 2.1 Obligatorisches Gesetzesreferendum... . . . 221 2.2 Fakultatives Gesetzesreferendum . . . 221 3. Staatsvertragsreferenden. . . . 222 4. Verwaltungsreferenden . . . 222 5. Finanzreferenden . . . 223 5.1 Fakultatives Finanzreferendum . . . 223 5 .1.1 Fakultatives Finanzreferendum bei Ausgaben . . . 223 5.1.2 Fakultatives Finanzreferendum bei Steuem . . . 226 5.1.3 Fakultatives Finanzreferendum bei Anleihen . . . 226 6. Grundsatzreferenden . . . 227

6.1 Obligatorisches Grundsatzreferendum zur Opportunitat

einer Totalrevision der Verfassung . . . 227 II. Initiativen . . . 227 1. Verfassungsinitiativen . . . 227 1.1 Initiative auf Totalrevision der Ve1fassung . . . 227 1.2 Initiative auf Partialrevision der Verfassung . . . 229 2. Gesetzesinitiativen . . . 230 3. Verwaltungsinitiativen . . . 230 4. Spezielle Initiativen . . . 230 III. Gegenvorschllige . . . 231 IV. Institutioneller Wandel . . . 232

KANTON GRAUBÜNDEN 236

I. Referenden . . . 236 1. Verfassungsreferenden . . . 236

revisionen . . . 237 2. Gesetzesreferenden . . . 237

XXIII

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lNHALTSYERZEICHNIS

2.1 Obligatorisches Gesetzesreferendum . . . 237 3. Staatsvertragsreferenden . . . 239 3.1 Obligatorisches Staatsvertragsreferendum... 239 4. Verwaltungsreferenden . . . 239 4.1 Obligatorisches Verwaltungsreferendum . . . 239

4.1. l Obligatorisches Verwaltungsreferendum bei

Grossratsbeschlüssen . . . 239 4.1.2 Obligatorisches Verwaltungsreferendum bei

Wasserrechtsverleihungen . . . 240 5. Finanzreferenden . . . 240 5.1 Obligatorisches Finanzreferendum . . . 240 5.1.1 Obligatorisches Finanzreferendum bei Ausgaben . . . 240 5 .1.2 Obligatorisches Finanzreferendum bei

Beteiligungen an Unternehmen . . . 241 5.2 Fakultatives Finanzreferendum . . . 241 5.2. l Fakultatives Finanzreferendum bei Ausgaben . . . 241 6. Grundsatzreferenden. . . . 242

6.1 Obligatorisches Grundsatzreferendum zur Opportunitiit

einer Totalrevision der Verfassung . . . 242 6.2 Obligatorisches Grundsatzreferendum zur Opportunitiit

einer Teilrevision der Verfassung . . . 242 7. Referenden zu Bundesangelegenheiten . . . 242 7.1 Obligatorisches Referendum zu Bundesangelegenheiten . 242

7 .1.1 Obligatorisches Referendum zum Standes-

referendum . . . 242 II. Initiativen . . . 243 1. Verfassungsinitiativen . . . 243 1.1 Initiative auf Totalrevision der Verfassung . . . 243 1.2 Initiative auf Partialrevision der Verfassung . . . 243 2. Gesetzesinitiativen . . . 244 3. Verwaltungsinitiativen . . . 244 III. GegenvorschUige . . . 245 IV. Institutioneller Wandel . . . 246

(27)

INHALTSVERZEICHNIS

KANTON JURA ... 250 1. Referenden . . . 250 1. Verfassungsreferenden . . . 250

revisionen . . . 250 2. Gesetzesreferenden . . . 250 2.1 Obligatorisches Gesetzesreferendum . . . 250 2.2 Fakultatives Gesetzesreferendum . . . 251 3. Staatsvertragsreferenden . . . 251 3 .1 Obligatorisches Staatsvertragsreferendum . . . 251 3.2 Fakultatives Staatsvertragsreferendum . . . 252 4. Verwaltungsreferenden . . . 252 4.1 Obligatorisches Verwaltungsreferendum . . . 252 4.2 Fakultatives Verwaltungsreferendum . . . 252 4.2.1 Fakultatives Verwaltungsreferendum bei Planen . . . 252 5. Finanzreferenden . . . 253 5.1 Obligatorisches Finanzreferendum . . . 253 5.1.1 Obligatorisches Finanzreferendum bei Ausgaben . . . 253 5.2 Fakultatives Finanzreferendum . . . 253 5.2.1 Fakultatives Finanzreferendum bei Ausgaben . . . 253 5.2.2 Fakultatives Finanzreferendum bei Bürgschafts-

leistungen . . . 253 5.2.3 Fakultatives Finanzreferendum bei Immobilien-

geschiiften . . . 253 5.2.4 Fakultatives Finanzreferendum bei Beteiligungen

an Unternehmen . . . 254 6. Grundsatzreferenden . . . 254 6.1 Obligatorisches Grundsatzreferendum . . . 254

tunitat einer Totalrevision der Verfassung . . . 254 6.1.2 Obligatorisches Grundsatzreferendum bei

Parlamentserlassen . . . 254 7. Referenden zu Bundesangelegenheiten . . . 255 7.1 Obligatorisches Referendum zu Bundesangelegenheiten . 255

XXV

(28)

lNHALTSVERZEICHNIS

7 .1.1 Obligatorisches Referendum zum

Standesreferendum . . . 255 7 .1.2 Obligatorisches Referendum zur Standesinitiative . . 255 7.1.3 Obligatorisches Referendum zur ausserordent-

lichen Einberufung der Bundesversammlung . . . 255 7 .1.4 Obligatorisches Referendum bei Vernehm-

lassungen des Bundes . . . 255 7.2 Fakultatives Referendum zu Bundesangelegenheiten . . . . 256 7 .2.1 Fakultatives Referendum zur Standesinitiative . . . 256 II. Initiativen . . . 256 1. Verfassungsinitiativen . . . 256 1.1 Initiative auf Totalrevision der Verfassung . . . 256 1.2. Initiative auf Partialrevision der Verfassung . . . 256 2. Gesetzesinitiativen . . . 257 3. Initiativen zu Bundesangelegenheiten . . . 257 3.1 Initiative auf Einreichung einer Standesinitiative . . . 257 4. Spezielle Initiativen . . . 257 III. Gegenvorschfüge . . . 258 IV. Institutioneller Wandel . . . 259

KANTON LUZERN . . . 260 I. Referenden . . . 260 1. Verfassungsreferenden . . . 260

revisionen . . . 261 2. Gesetzesreferenden . . . 261 2.1 Obligatorisches Gesetzesreferendum . . . 261 2.2 Fakultatives Gesetzesreferendum . . . 261 3. Staatsvertragsreferenden. . . 262 3 .1 Obligatorisches Staatsvertragsreferendum . . . 262 3.2 Fakultatives Staatsvertragsreferendum . . . 262 4. Finanzreferenden . . . 262

(29)

INHALTSVERZEICHNIS

4.1 Obligatorisches Finanzreferendum . . . 262 4.1.1 Obligatorisches Finanzreferendum bei Ausgaben . . . 262 4.2 Fakultatives Finanzreferendum . . . 263 4.2.1 Fakultatives Finanzreferendum bei Ausgaben . . . 263 5. Grundsatzreferenden . . . 264 5.1 Obligatorisches Grundsatzreferendum . . . 264

tunitat einer Totalrevision der Verfassung . . . 264 5.1.2 Obligatorisches Grundsatzreferendum bei Total-

revisionen der Verfassung . . . 264 II. Initiativen . . . 265 1. Verfassungsinitiativen . . . 265 1.1 Initiative auf Totalrevision der Verfassung . . . 265 1.2 Initiative auf Partialrevision der Verfassung . . . 265 2. Gesetzesinitiativen . . . 265 3. Initiativen zu Bundesangelegenheiten . . . 266 3 .1 Initiative auf Einreichung einer Standesinitiative . . . 266 3.2 Initiative auf Ergreifung eines Standesreferendums . . . 266 3.3 Initiative zur ausserordentlichen Einberufung der

Bundesversammlung . . . 266 III. Gegenvorschfüge . . . 267 IV. Institutioneller Wandel . . . 267

KANTON NEUENBURG . . . 270 I. Referenden . . . 270 1. Verfassungsreferenden . . . 270

revisionen . . . 271 2. Gesetzesreferenden . . . 271 2.1 Fakultatives Gesetzesreferendum . . . 271 3. Staatsvertragsreferenden. . . . 272 4. Finanzreferenden . . . 272

XXVII

(30)

INHALTSVERZEICHNIS

4.1 Obligatorisches Finanzreferendum . . . 272 4.1.1 Obligatorisches Finanzreferendum bei Ausgaben . . . 272 4.2 Fakultatives Finanzreferendum . . . 273 4.2.1 Fakultatives Finanzreferendum bei Ausgaben . . . 273 5. Grundsatzreferenden. . . . 274

5 .1 Obligatorisches Grundsatzreferendum zur Opportunitiit

einer Totalrevision der Verfassung . . . 274 6. Referenden zu Bundesangelegenheiten . . . 274 6.1 Obligatorisches Referendum zu Bundesangelegenheiten . 274

6.1.1 Obligatorisches Referendum bei Vernehmlassungen des Bundes . . . 274 II. Initiativen . . . 275 1. Verfassungsinitiativen . . . 275 1.1 Initiative auf Totalrevision der Verfassung . . . 27 5 1.2 Initiative auf Partialrevision der Verfassung . . . 275 2. Gesetzesinitiativen . . . 276 3. Verwaltungsinitiativen . . . 276 III. Gegenvorschliige . . . 277 IV. Institutioneller Wandel . . . 278

KANTON SCHAFFHAUSEN . . . 281 I. Referenden . . . 281 1. Verfassungsreferenden . . . 281

revisionen . . . 282 2. Gesetzesreferenden . . . 282 2.1 Obligatorisches Gesetzesreferendum . . . 282 2.2 Fakultatives Gesetzesreferendum . . . 283 3. Staatsvertragsreferenden. . . 283 3.1 Obligatorisches Staatsvertragsreferendum... 283 4. Verwaltungsreferenden . . . 284 4.1 Obligatorisches Verwaltungsreferendum . . . 284

(31)

INHALTSVERZEICHNIS

5. Finanzreferenden . . . 284 5.1 Obligatorisches Finanzreferendum . . . 284 5.1.1 Obligatorisches Finanzreferendum bei Ausgaben . . . 284 5.2 Fakultatives Finanzreferendum . . . 286 5.2.1 Fakultatives Finanzreferendum bei Ausgaben . . . 286 5.2.2 Fakultatives Finanzreferendum bei Steuern . . . 287 6. Grundsatzreferenden . . . 288 6.1 Obligatorische Grundsatzreferenden . . . 288

tunitat einer Totalrevision der Verfassung . . . 288 6.1.2 Obligatorisches Grundsatzreferendum bei

jeglichem Parlamentserlass . . . 288 7. Referenden zu Bundesangelegenheiten . . . 289 7 .1 Obligatorisches Referendum zu Bundesangelegenheiten . 289

7 .1.1 Obligatorisches Referendum zum Standes-

referendum . . . 289 7 .1.2 Obligatisches Referendum bei Vernehmlassungen

des Bundes . . . 289 II. Initiativen . . . 290 1. Verfassungsinitiativen . . . 290 1.1 Initiative auf Totalrevision der Verfassung . . . 290 1.2 Initiative auf Partialrevision der Verfassung . . . 290 2. Gesetzesinitiativen . . . 291 3. Initiativen zu Bundesangelegenheiten . . . 291 3.1 Initiative auf Einreichung einer Standesinitiative . . . 291 3.2 Initiative zur ausserordentlichen Einberufung der

Bundesversammlung . . . 291 III. GegenvorschHige . . . 292 IV. Institutioneller Wandel . . . 292

KANTON SCHWYZ . . . 302 I. Referenden . . . 302 1. Verfassungsreferenden . . . 302

XXIX

(32)

INHALTSVERZEICHNIS

revisionen . . . 302 2. Gesetzesreferenden . . . 303 2.1 Obligatorisches Gesetzesreferendum . . . 303 2.2. Fakultatives Gesetzesreferendum . . . 303 3. Staatsvertragsreferenden . . . 304 3.1 Obligatorisches Staatsvertragsreferendum . . . 304 3.2 Fakultatives Staatsvertragsreferendum . . . 304 4. Verwaltungsreferenden . . . 305 4.1 Obligatorisches Verwaltungsreferendum . . . 305 5. Finanzreferenden . . . 305 5.1 Obligatorisches Finanzreferendum . . . 305 5.1.l Obligatorisches Finanzreferendum bei Ausgaben . . . 305 5.2 Fakultatives Finanzreferendum . . . 306 5.2.l Fakultatives Finanzreferendum bei Ausgaben . . . 306 6. Grundsatzreferenden . . . 306

einer Totalrevision der Verfassung . . . 306 II. Initiativen . . . 307 1. Verfassungsinitiativen . . . 307 1.1 Initiative auf Totalrevision der Verfassung . . . 307 1.2 Initiative auf Partialrevision der Verfassung . . . 307 2. Gesetzesinitiativen . . . 308 3. Staatsvertragsinitiativen . . . 309 III. Gegenvorschlage . . . 309 IV. Institutioneller Wandel . . . 310

KANTON SOLOTHURN... 312 I. Referenden . . . 312 1. Verfassungsreferenden . . . 312

(33)

INHALTSYERZEICHNIS

revisionen . . . 313 2. Gesetzesreferenden . . . 313 2.1 Obligatorisches Gesetzesreferendum... 313 2.2 Fakultatives Gesetzesreferendum . . . 314 3. Staatsvertragsreferenden . . . 314 3 .1 Obligatorisches Staatsvertragsreferendum . . . 314 4. Verwaltungsreferenden . . . 315 4.1 Obligatorisches Verwaltungsreferendum . . . 315 4.1.1 Obligatorisches Verwaltungsreferendum . . . 315 4.1.2 Obligatorisches Verwaltungsreferendum bei

Wasserkraftwerkskonzessionen . . . 316 4.2 Fakultatives Verwaltungsreferendum . . . 316 5. Finanzreferenden . . . 316 5.1 Obligatorisches Finanzreferendum . . . 316 5 .1.1 Obligatorisches Finanzreferendum bei Ausgaben . . . 316 5.1.2 Obligatorisches Finanzreferendum bei Anleihen . . . 318 5 .2 Fakultatives Finanzreferendum . . . 318 5.2.1 Fakultatives Finanzreferendum bei Ausgaben . . . 318 6. Grundsatzreferenden . . . 318

einer Totalrevision der Verfassung . . . 318 6.2 Obligatorisches Grundsatzreferendum bei Teilrevisionen

der Ve1fassung . . . 319 II. Initiativen . . . 319 1. Verfassungsinitiativen . . . 319 1.1 Initiative auf Totalrevision der Verfassung . . . 319 1.2 Initiative auf Partialrevision der Verfassung . . . 320 2. Gesetzesinitiativen . . . 320 3. Verwaltungsinitiativen . . . 321 4. Initiativen zu Bundesangelegenheiten . . . 321 4.1 Initiative auf Einreichung einer Standesinitiative . . . 321 4.2 Initiative auf Einreichung einer Standesinitiative zur

ausserordentlichen Einberufung der Bundes-

versammlung . . . 321 4.3 Initiative auf Einreichung eines Standesreferendums . . . . 322

XXXI

(34)

INHALTSVERZEJCHNIS

III. GegenvorschUige . . . 322 IV. Institutioneller Wandel . . . 323

KANTON ST. GALLEN . . . 327 1. Referenden . . . 327 1. Verfassungsreferenden . . . 327

revisionen . . . 328 2. Gesetzesreferenden . . . 328 2.1 Obligatorisches Gesetzesreferendum . . . 328 2.2 Fakultatives Gesetzesreferendum . . . 329 3. Finanzreferenden . . . 329 3.1 Obligatorisches Finanzreferendum . . . 329 3.1.1 Obligatorisches Finanzreferendum bei Ausgaben . . . 329 3.2 Fakultatives Finanzreferendum . . . 330 3.2.l Fakultatives Finanzreferendum bei Ausgaben . . . 330 4. Grundsatzreferenden . . . 331 4.1 Obligatorische Grundsatzreferenden . . . 331

tunitiit einer Totalrevision der Verfassung . . . 331 4.1.2 Obligatorisches Grundsatzreferendum beim Erlass

von Gesetzen . . . 332 4.1.3 Obligatorisches Grundsatzreferendum bei einer

Initiative mit Gegenvorschlag oder weiteren

Initiativen mit gleichen Thema . . . 332 II. Initiativen . . . 333 1. Verfassungsinitiativen . . . 333 1.1 Initiative auf Totalrevision der Verfassung . . . 333 1.2 Initiative auf Partialrevision der Verfassung . . . 333 2. Gesetzesinitiativen . . . 334 III. GegenvorschUige . . . 335 IV. Institutioneller Wandel . . . 335

(35)

INHALTSVERZEICHNIS

KANTON TESSIN . . . 338 I. Referenden . . . 338 1. Verfassungsreferenden . . . 338

revisionen . . . 339 2. Gesetzesreferenden . . . 339 2.1 Obligatorisches Gesetzesreferendum . . . 339 2.2 Fakultatives Gesetzesreferendum . . . 339 3. Staatsvertragsreferenden. . . . 340 4. Finanzreferenden . . . 341 4.1 Fakultatives Finanzreferendum . . . 341 4.1.1 Fakultatives Finanzreferendum bei Ausgaben . . . 341 5. Grundsatzreferenden. . . . 341 5 .1 Obligatorische Grundsatzreferenden . . . 341

5 .1.1 Obligatorisches Grundsatzreferendum zur Oppor-

tunitat einer Totalrevision der Verfassung . . . 341 II. Initiativen . . . 342 1. Verfassungsinitiativen . . . 342 1.1 Initiative auf Totalrevision der Verfassung . . . 342 1.2 Initiative auf Partialrevision der Verfassung . . . 342 2. Gesetzesinitiativen . . . 343 III. Gegenvorschlage . . . 343 IV. Institutioneller Wandel . . . 344

KANTON THURGAU . . . 345 I. Referenden . . . 345 1. Verfassungsreferenden . . . 345

XXXIII

(36)

INHALTSVERZEICHNIS

2. Gesetzesreferenden . . . 346 2.1. Obligatorisches Gesetzesreferendum . . . 346 2.2 Fakultatives Gesetzesreferendum . . . 346 3. Staatsvertragsreferenden . . . 347 3 .1 Obligatorisches Staatsvertragsreferendum . . . 34 7 3.2 Fakultatives Staatsvertragsreferendum . . . 347 4. Verwaltungreferenden . . . 348 4.1 Obligatorisches Verwaltungsreferendum . . . 348 4.1.1 Obligatorisches Verwaltungsreferendum . . . 348 4.2 Fakultatives Verwaltungsreferendum . . . 348 4.2. l Fakultatives Verwaltungsreferendum . . . 348 5. Finanzreferenden . . . 349 5.1 Obligatorisches Finanzreferendum . . . 349 5 .1.1 Obligatorisches Finanzreferendum bei Ausgaben . . . 349 5.2 Fakultatives Finanzreferendum . . . 349 5.2. l Fakultatives Finanzreferendum bei Ausgaben . . . 349 6. Grundsatzreferenden . . . 350 II. Initiativen . . . 350 1. Verfassungsinitiativen . . . 350 1.1 Initiative auf Totalrevision der Verfassung . . . 350 1.2 Initiative auf Partialrevision der Verfassung . . . 351 2. Gesetzesinitiativen . . . 351 3. Verwaltungsinitiativen . . . 352 4. Initiativen zu Bundesangelegenheiten . . . 352 4.1 Initiative auf Einreichung einer Standesinitiative . . . 352 5. Spezielle Initiativen . . . 353 III. GegenvorschHige . . . 354 IV. Institutioneller Wandel . . . 354

KANTON URI . . . 357 I. Referenden . . . 357 1. Verfassungsreferenden . . . 357

(37)

INHALTSVERZEICHNIS

revisionen . . . 358 2. Gesetzesreferenden . . . 358 2.1 Obligatorisches Gesetzesreferendum . . . 358 2.2 Fakultatives Gesetzesreferendum . . . 358 3. Staatsvertragsreferenden. . . . 359 3 .1 Obligatorisches Staatsvertragsreferendum . . . 359 3.2 Fakultatives Staatsvertragsreferendum . . . 359 4. Verwaltungsreferenden . . . 359 4.1 Obligatorisches Verwaltungsreferendum . . . 359 4.1.1 Obligatorisches Verwaltungsreferendum . . . 359 4.2 Fakultatives Verwaltungsreferendum . . . 360

4.2.1 Fakultatives Verwaltungsreferendum bei Wasser-

rechtsverleihungen . . . 360 5. Finanzreferenden . . . 360 5.1 Obligatorisches Finanzreferendum . . . 360 5 .1.1 Obligatorisches Finanzreferendum bei Ausgaben . . . 360 5 .1.2 Obligatorisches Finanzreferendum bei Steuem . . . . 361 5.2 Fakultatives Finanzreferendum . . . 361 5.2.1 Fakultatives Finanzreferendum bei Ausgaben . . . 361 5.2.2 Fakultatives Finanzreferendum bei Steuem . . . 361 II. Initiativen . . . 362

1. Verfassungsinitiativen . . . 362 1.1 Initiative auf Totalrevision der Verfassung . . . 362 1.2 Initiative auf Partialrevision der Ve1fassung . . . 362 2. Gesetzesinitiativen . . . 363 3. Verwaltungsinitiativen . . . 363 4. Initiativen zu Bundesangelegenheiten . . . 364 4.1 Initiative auf Einreichung einer Standesinitiative . . . 364 III. Gegenvorschliige . . . 364 IV. Institutioneller Wandel . . . 365

XXXV

(38)

INHALTSVERZEICHNIS

KANTONWAADT... 368 1. Referenden . . . 368 1. Verfassungsreferenden . . . 368

revisionen . . . 369 2. Gesetzesreferenden . . . 369 2.1 Fakultatives Gesetzesreferendum . . . 369 3. Verwaltungsreferenden . . . 370 3.1 Fakultatives Verwaltungsreferendum . . . 370 3 .1.1 Fakultatives Verwaltungsreferendum . . . 370 3 .1. 2 Fakultatives Verwaltungsreferendum bei Wasser-

kraftwerkskonzessionen . . . 370 4. Finanzreferenden . . . 371 4.1 Fakultatives Finanzreferendum . . . 371 4.1.l Fakultatives Finanzreferendum bei Ausgaben . . . 371 5. Grundsatzreferenden. . . . 371 5.1 Obligatorische Grundsatzreferenden . . . 371

5 .1.1 Obligatorisches Grundsatzreferendum zur Oppor-

tunitat einer Totalrevision der Verfassung . . . 371 5.1.2 Obligatorisches Grundsatzreferendum bei einer

Initiative mit Gegenvorschlag . . . 371 6. Referenden zu Bundesangelegenheiten . . . 372 6.1 Obligatorisches Referendum zu Bundesangelegenheiten . 372

6.1.1 Obligatorisches Referendum bei Vernehm-

lassungen des Bundes . . . 372 II. Initiativen . . . 373 1. Verfassungsinitiativen . . . 373 1.1 Initiative auf Totalrevision der Verfassung . . . 373 1.2 Initiative auf Partialrevision der Verfassung . . . 373 2. Gesetzesinitiativen . . . 373 3. Verwaltungsinitiativen . . . 374 4. Initiativen zu Bundesangelegenheiten . . . 374 4.1 Initiative auf Einreichung einer Standesinitiative . . . 374

(39)

INHALTSVERZE!CHNIS

III. GegenvorschUige . . . 375 IV. Institutioneller Wandel . . . 375

KANTON WALLIS . . . 379 I. Referenden . . . 379 1. Verfassungsreferenden . . . 379

revisionen . . . 379 2. Gesetzesreferenden . . . 380 2.1 Obligatorisches Gesetzesreferendum . . . 380 2.2 Fakultatives Gesetzesreferendum . . . 380 3. Staatsvertragsreferenden . . . 381 3 .1 Obligatorisches Staatsvertragsreferendum . . . 3 81 3.2 Fakultatives Staatsvertragsreferendum . . . 381 4. Verwaltungsreferenden . . . 382 4.1 Fakultatives Verwaltungsreferendum . . . 382 5. Finanzreferenden . . . 382 5.1 Obligatorisches Finanzreferendum . . . 382 5.1.1 Obligatorisches Finanzreferendum bei Ausgaben . . . 382 5.2 Fakultatives Finanzreferendum . . . 383 5.2.1 Fakultatives Finanzreferendum bei Ausgaben . . . 383 II. Initiativen . . . 383 1. Verfassungsinitiativen . . . 383 1.1 Initiative auf Totalrevision der Verfassung . . . 383 1.2 Initiative auf Partialrevision der Verfassung . . . 384 2. Gesetzesinitiativen . . . 384 3. Verwaltungsinitiativen . . . 385 4. Spezielle Initiativen . . . 386 III. GegenvorschUige . . . 388 IV. Institutioneller Wandel . . . 388

XXXVII

(40)

lNHALTSVERZEICHNJS

KANTON ZUG . . . 391 1. Referenden... . . . 391 1. Verfassungsreferenden . . . 391

revisionen . . . 392 2. Gesetzesreferenden . . . 392 2.1 Obligatorisches Gesetzesreferendum . . . 392 2.2 Fakultatives Gesetzesreferendum . . . 393 3. Staatsvertragsreferenden . . . 393 4. Finanzreferenden . . . 394 4.1 Obligatorisches Finanzreferendum . . . 394

4.1. l Obligatorisches Finanzreferendum bei

Ausgaben... 394 4.2 Fakultatives Finanzreferendum . . . 394 4.2.1 Fakultatives Finanzreferendum bei Ausgaben . . . 394 5. Grundsatzreferenden. . . . 395 5.1 Obligatorische Grundsatzreferenden . . . 395

tunitat einer Totalrevision der Verfassung . . . 395 5.1.2 Obligatorisches Grundsatzreferendum zur Oppor-

tunitat einer Teilrevision der Verfassung . . . 395 5.1.3 Obligatorisches Grundsatzreferendum bei einer

Initiative mit Gegenvorschlag oder weiteren

Initiativen mit gleichem Thema . . . 395 5 .1.4 Obligatorisches Grundsatzreferendum bei

mehreren Varianten . . . 396 II. Initiativen . . . 396 1. Verfassungsinitiativen . . . 396 1.1 Initiative auf Totalrevision der Verfassung . . . 396 1.2 Initiative auf Partialrevision der Verfassung . . . 397 2. Gesetzesinitiativen . . . 397 3. Verwaltungsinitiativen . . . 397 4. Initiativen zu Bundesangelegenheiten . . . 398 4.1 Initiative auf Einreichung einer Standesinitiative . . . 398

(41)

INHALTSVERZEICHNIS

4.2 Initiative auf Ergreifung eines Standesreferendums . . . 398 4.3 Initiative zur ausserordentlichen Einberufung der

Bundesversammlung . . . 399 III. GegenvorschHige . . . 399 IV. Institutioneller Wandel . . . 400

KANTON ZÜRICH 404

1. Referenden . . . 404 1. Verfassungsreferenden . . . 404

revisionen . . . 405 2. Gesetzesreferenden . . . 405 2.1 Obligatorisches Gesetzesreferendum . . . 405 3. Staatsvertragsreferenden. . . . 405 3.1 Obligatorisches Staatsvertragsreferendum . . . 405 4. Verwaltungsreferenden . . . 406 4.1 Obligatorisches Verwaltungsreferendum . . . 406 5. Finanzreferenden . . . 406 5.1 Obligatorisches Finanzreferendum . . . 406 5.1.1 Obligatorisches Finanzreferendum bei Ausgaben . . . 406 5.2 Fakultatives Finanzreferendum . . . 408 5.2.1 Fakultatives Finanzreferendum bei Ausgaben . . . 408 6. Referenden zu Bundesangelegenheiten . . . 410 6.1 Obligatorisches Referendum zu Bundesangelegenheiten . 410

6.1.1 Obligatorisches Referendum zum Standes-

referendum . . . 410 6.1.2 Obligatorisches Referendum bei Vernehm-

lassungen des Bundes . . . 410 6.2 Fakultatives Referendum zu Bundesangelegenheiten . . . . 410 6.2.1 Fakultatives Referendum zum Standesreferendum.. 410

XXXIX

(42)

INHALTSVERZEICHNIS

II. Initiativen . . . 411 1. Verfassungsinitiativen . . . 411 1.1 Initiative auf Totalrevision der Verfassung . . . 411 1.2 Initiative auf Partialrevision der Verfassung . . . 411 2. Gesetzesinitiativen . . . 412 3. Staatsvertragsinitiativen . . . 412 4. Verwaltungsinitiativen . . . 413 5. Initiativen zu Bundesangelegenheiten . . . 413 5.1 Initiative aufEinreichung einer Standesinitiative . . . 413 6. Spezielle Initiativen . . . 413 6.1 Einzelinitiative . . . 413 6.2 Behürdeninitiative . . . 416 III. Gegenvorschlage . . . 417 IV. Institutioneller Wandel . . . 417 Literatur . . . 427

(43)

I. Teil

Institutioneller Vergleich

von Alexander Trechsel

(44)

(45)

1. EINLEITUNG

1. Forschungsbedarf

Ausweitung und Gebrauch der direkten Demokratie befinden sich seit mehreren Jahren weltweit in einer Phase des Aufschwungs (Butler & Ranney 1994). Es ist daher nicht erstaunlich, dass die Erforschung direktdemokratischer Institutionen vermehrt das Interesse von Wissenschaftlern aus der ganzen Welt weckt. Nebst einer Fülle an Beitragen in Form von Aufsiitzen sind in letzter Zeit auch mehrere Bücher erschienen, welche sich ausschliesslich mit diesem Thema befassen (beispielsweise SVPW 1991, Auer 1989, Barber 1984, Butler and Ranney 1994; Caciagli & Uleri 1994, Cronin 1989, Gallagher & Uleri 1996, Gtisel 1987 und 1997, Guillaume-Hofnung 1987, Hamon 1995, Kobach 1993, Kriesi et al. 1993, Luthardt 1994, Lutz &

Strohmann 1998, Magleby 1984, Mi:ickli 1994, Papadopoulos 1994, Pou- voirs 1996, Rourke et al. 1992, Suksi 1993). Ein Grossteil dieser aus Euro- pa und Nordamerika stammenden Literatur bezieht sich auf die Schweiz.

Dies ist kein Zufall, stellt die Schweiz <loch das Land der direkten Demo- kratie par excellence dar, sozusagen ein Laboratorium für jeden Forscher, der sich für die Analyse der Volksrechte zu begeistern weiss. In den meisten Beitragen über die Schweiz konzentrieren sich die Autoren allerdings auf die Analyse der direktdemokratischen Institutionen des Bundesstaates. Die- ser Befund sollte eigentlich erstaunen. Jeder der 26 Kantone und Halbkan- tone stellt ein selbstiindiges politisches System dar, dem der schweizerische Fi:ideralismus wichtige Kompetenzen zuspricht. Jedes dieser Systeme ver- fügt über eine reiche Anzahl direktdemokratischer Institutionen, welche seit über hundert Jahren die politische, wirtschaftliche, soziale und rechtliche Landschaft in tiefgreifender Weise mitpragen. Die grosszügige Freiheit, welche die Kantone bei der Ausdifferenzierung ihrer demokratischen Syste- me seit der Gründung des Bundesstaates im letzten Jahrhundert geniessen durften, führte zu einem Prozess permanenten Wandels dieser 26 institutionellen Gefüge. Heute zeichnen sich deshalb die direktdemokratischen Insti- tutionen durch eine grosse Vielfalt aus.

Trotz dieser einzigartigen Vielfalt direktdemokratischer Systeme in ein und demselben Bundesstaat besitzen wir nur wenige vergleichende Werke.

Die wenigen Monographien, die sich mit einzelnen kantonalen Systemen

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lNSTITUTIONELLER VERGLEICH

befassen, sind fast ausschliesslich juristischer Ausrichtung (siehe beispielsweise Giacometti 1941, Auer 1978, Grisel 1987 und 1997, Hernekamp 1979, Moser 1985). Dank dieser Studien konnte das Wissen über die Volks- rechte in den Kantonen stark erweitert werden, allerdings lediglich durch eine systematische Bestandesaufnahme der institutionellen Gefüge, welche zu einem bestimmten Zeitpunkt vorherrschten. Die eigentliche Dynamik der Volksrechte, Quelle der Vielfalt und Grundlage für den Weiterbestand der direkten Demokratie selbst, wurde weitgehend vernachliissigt.

Ziel dieser Studie ist es, dem Leser einen vertieften Einblick in die komplexe und lebendige Welt der kantonalen direktdemokratischen Institu- tionen zu vermitteln. Würde sich dieser Einblick auf einen bestimmten Zeit- punkt beschranken, ergabe sich ein überaus buntes Bild der institutionellen Realitat in den Kantonen. Betrachtet man aber eine mehrjahrige Zeitspanne, beginnt sich dieses Bild zu bewegen. Wir mi:ichten der Leserschaft erlauben, mittels einer detaillierten Analyse der direktdemokratischen Einrichtungen in jedem Kanton, sowie durch eine sorgfültig vergleichende Studie dieser Institutionen, den Blick nicht nur über ein regungsloses Bild schweifen zu lassen, sondern vielmehr auf ein farbenprachtiges Kaleidoskop zu richten, das durch seine Vielfalt und Wandlungsfühigkeit unabliissig und aufs neue Staunen erregt.

2. Abgrenzung des Gebietes

Autoren wissenschaftlicher Beitrage sind gewi:ihnlich dazu verpflichtet, ihr Themengebiet eingangs zu umschreiben. Auch wir werden uns dieser Regel beugen und den Hauptgegenstand dieser Arbeit, die direkte Demokratie, nicht nur zu definieren versuchen, sondern auch - auf diese Studie bezogen - abzugrenzen.

2.1 Definition der direkten Demokratie

Die direkte Demokratie ist eine besondere Form demokratischer Regie- rungsform, ein Teilgebiet des Oberbegriffs «Demokratie». Es ist deshalb unumganglich, zuerst das Konzept «Demokratie» ais solches zu betrachten, bevor wir auf einzelne Auspragungen eingehen ki:innen.

Das Konzept «Demokratie» ist wohl das am haufigsten beschriebene und behandelte Objekt der Politikwissenschaften. Die alten Griechen, Vor-

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1. EINLEITUNG

reiter der Demokratieidee, waren zugleich die G1ünder dieser Disziplin.

Über die Jahrhunderte, ja gar Jahrtausende hinweg hat sich der Gedanke des

«sich-selber-regierenden» Volkes nicht nur halten, sondem überdies in er- staunlichem Masse verbreiten, verfeinem und vielerorts - trotz haufig gra- vierender Rückschlage - festigen kè:innen. Gemass einer in den Sozialwis- senschaften viel Staub aufwirbelnden These ist die Geschichte mit dem Sieg der Demokratie über alle anderen Formen von Regierungsarten gar an ihr Ende gelangt (Fukuyama 1992).

Die Literatur zum Thema «Demokratie» ist in ihrem Umfang nicht mehr überblickbar. Unzahlbare historische, politikwissenschaftliche, rechtliche, philosophische, soziologische, psychologische, wirtschaftliche, ethi- sche und literarische Werke sind diesem Thema gewidmet. Wir mè:ichten an dieser Stelle weder die Geschichte der Demokratie, noch die ihres Unterge- bietes «direkte Demokratie» neu aufzeichnen. Allein dieses Untemehmen an sich würde genügend Substanz für mehrere Bücher liefern. Trotzdem wollen wir versuchen, die direkte Demokratie genauer zu umschreiben, ohne deren Ideengeschichte von neuem aufzurollen. Wir mè:ichten die Leser- schaft dabei auf die bereits vielfültige Literatur zum Thema verweisen (einen guten Einblick gewahrt beispielsweise Mè:ickli 1994: 32-41).

Der Oberbegriff der Demokratie Iasst sich grundsatzlich in zwei Unter- gebiete aufteilen: die repriisentative und die direkte Demokratie. Grob ver- einfacht kè:innen wir diese beiden Ausgestaltungen folgendermassen be- schreiben:

Repriisentative Demokratie umfasst alle Formen politischer Entschei- dungsprozesse, die zur Wahl oder Abwahl von Volksvertretern durch die Stimmbürger führen. Beim reprasentativen Element der Demokra- tie steht die Vertretung des Volkes durch gewahlte Personen im Zen- trum. In reprasentativen Entscheidungsprozessen regieren vom Volk gewahlte Vertreter an Stelle des Volkes. Regierende und Regierte müs- sen hier unterschieden werden.

Direkte Demokratie hingegen umfasst alle Formen politischer Ent- scheidungsprozesse, welche zu Sachentscheiden durch die Stimmbe- rechtigten führen. Beim direkten Element der Demokratie steht der Volksentscheid über eine Sachfrage im Zentrum. In direktdemokratischen Entscheidungsprozessen regiert das Volk über sich selber. Regie- rende und Regierte sind hier deckungsgleiche Subjekte.

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lNSTITUTIONELLER VERGLEICH

Diese simplen Definitionen sind weder normativer noch empirischer Art.

Sie entsprechen weder einem Ideal noch einer praktischen Erfahrung. Es ist selbstverstiindlich, dass diese beiden Formen der Demokratie in der Praxis nicht immer so leicht unterscheidbar sind. Bei allen Wahlen versprechen die Kandidaten zukünftiges Handeln zu teils sehr konkreten Sachfragen. Ein Wahler kann somit auch für oder gegen eine zukünftige Politik stimmen. In diesem Fall zeigt sich, dass gemass unserer Definition die reprasentative Demokratie nicht reiner Art ist, sondern durch direktdemokratische Ele- mente verfarbt wird.

Man kann auch den umgekehrten Fall antreffen: lm Vorfeld der meisten Sachabstimmungen nehmen Parteien, Interessenverbande, Regierungen, Parlamente, Medien und andere Akteure offentlich Stellung zu den Vorla- gen. Ein Abstimmungskampf kann sich dadurch sehr personenbezogen ab- wickeln, was wiederum einen direkten Einfluss auf die nachsten Wahlen haben kann. In diesem Fall wird die direkte Demokratie durch ein reprasenta- tives Element verfarbt.

In dieser Arbeit werden wir uns auf die Analyse der direktdemokratischen Institutionen beschranken. Wir werden dabei versuchen, alle Ausge- staltungsformen zu erfassen, die in unsere obenstehend definierte Kategorie der direkten Demokratie eingereiht werden konnen.

2.2 Abgrenzung zwischen Referendum und Initiative

Grundsatzlich kann ein direktdemokratischer Prozess in zwei Formen auf- treten, namlich in jener des Referendums und jener der Initiative. Der Ver- fasser desjenigen Textes, der vom Volk abschliessend bewertet wird, bildet das Kriterium für unsere Unterscheidung zwischen Initiative und Referen- dum. Stammt der Text des Gegenstandes aus der Feder der Volksvertretung, so untersteht er dem Referendumsprozess. Stammt er jedoch aus der Feder eines Teiles der Stimmberechtigten, so untersteht er dem Verfahren der Volksinitiative.

Diese Unterscheidung wird von der einschliigigen Literatur nicht im- mer übernommen. Dabei steht vereinzelt das Kriterium des Auslosers einer Volksabstimmung im Vordergrund: So vertreten die Herausgeber des neu- sten vergleichenden Beitrages zur direkten Demokratie in Europa, Gallag- her und Uleri (1996) die Ansicht, dass alle Prozesse, die potentiell zu einer Volksabstimmung führen, ohne dass sich ein Teil der Stimmbürger mobili- sieren muss, zur Kategorie des Referendums gehoren. Hingegen zahlen sie

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J. EINLEITUNG

Volksabstimmungen, die nur aufgrund einer Unterschriftensammlung aus- gelüst werden konnen, zu den Initiativprozessen. Eine solche Unterschei- dung bevorzugt das Konzept der Mobilisierung der Stimmbürger. lm schweizerischen Kontext bedeutet eine solche Sichtweise, dass ein dem fakultativen Referendum unterstehender Erlass, gegen den eine erfolgreiche Unterschriftensammlung durchgeführt wurde, zu einer Volksinitiative im üblichen Sinne wird. In unserem Fall wollten wir uns an die «klassische»

Unterscheidung halten, um damit eine vermutlich auftretende Verwirrung zu verhindern.

2.3 Raumliche Abgrenzung

Gegenstand der vorliegenden Arbeit sind die direktdemokratischen Institu- tionen und deren Wandel in 21 Schweizer Kantonen. Bewusst verzichten wir auf den Einbezug der fünf Kantone, welche immer noch die Landsge- meinde kennen (Appenzell Innerrhoden, Obwalden sowie Glarus), oder bis vor kurzem noch gekannt haben (Appenzell Ausserrhoden und Nid- walden). Die meisten vergleichenden Analysen des Gebrauchs der direkten Demokratie würden unter Einbezug der Landsgemeindekantone verun- moglicht, da wir hier lediglich Angaben zur Annahme, respektive zur Ab- lehnung eines Geschaftes vorweisen konnen. Da dieser Beitrag Fragen auf- wirft, die wir in einer nachsten Arbeit empirisch und mehrheitlich mit Hilfe quantitativer Methoden überprüfen mochten, haben wir diese Kantone aus- gelassen. Ob der Volksentscheid knapp oder eindeutig war, ob die Beteili- gung daran stark oder schwach war, kann nicht berechnet werden. Statisti- sche Auswertungen solcher Angaben waren nur in sehr beschranktem Aus- masse moglich.

Hinzu kommt, dass Landsgemeinden doch eine sehr besondere Form der Ausübung direktdemokratischer Rechte darstellen. Der Hauptunter- schied zu einer Urnenabstimmung liegt darin, dass der Entscheid an der Landsgemeinde nicht geheim ist. Auch ist die Teilnahmemoglichkeit an der Volksversammlung nicht gleich gross wie bei einer Urnenabstimmung: An der Landsgemeinde wird nur an einem Tag abgestimmt, wahrend an der Ur- ne ein ganzes Wochenende zur Verfügung steht, beziehungsweise seit eini- ger Zeit brieflich abgestimmt werden kann (Von Arx 1998). Auch muss der Stimmbürger an die Landsgemeinde reisen, sofern er nicht im Landsge- meindeort wohnt, wahrend an der Urne in der jeweiligen Gemeinde abgestimmt werden kann.

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