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Le littoral : Instruments, acteurs et articulations avec le système de planification urbaine et territoriale.
Mansour Majid
Professeur Habilité, Ecole Nationale d’Architecture, Rabat
Alillouch Rachid, El Ghazouani Laila, et Inna Yaya Aissatou Hamadou, Doctorants, Centre des Etudes Doctorales, Ecole Nationale d’Architecture de
Rabat
Résumé
L’organisation territoriale du Maroc a connu un bouleversement total depuis quelques décennies ; d’un pays organisé autour des villes intérieures, on est passé à un pays ouvert sur le littoral.
Progressivement, le littoral est devenu le lieu d’ancrage et d’implantation des établissements humains et des activités économiques. Pour appréhender cette interaction entre système de planification urbaine et environnement côtier, il est judicieux d’analyser le littoral en tant que système complexe, où des relations nature, société, et intérêts contradictoires des acteurs du littoral s’enchevêtrent.
La méthodologie préconisée pour élaborer un cadre de cohérence et de régulation inhérent au littoral repose sur deux piliers majeurs. L’un renvoi à l’aspect normatif : le littoral représentait un espace faiblement protégé par le droit avec un dispositif juridique ancien et fragmenté ; nouvellement, la loi littoral 81-12, constitue un véritable point de départ d’une réflexion profonde sur l’aménagement des côtes ; néanmoins, cette loi devra faire face à plusieurs exigences entre lesquelles des compromis devront être construits. L’autre, fait référence à l’aspect de régulation : qu’il s’agisse des politiques publiques sectorielles ou des grandes opérations d’aménagement, souvent confiées au secteur privé. Il s’agira ici de questionner les logiques d’intervention et le système politique local. A partir de ce constat, nous allons procéder à une superposition des échelles spatiales de la planification urbaine et territoriale, et les échelles de la gouvernance. Les décalages existent ; les collectivités locales, en particulier les communes, dont les attributions ont été renforcées dans le domaine de l’urbanisme, sont rarement impliquées dans les grands projets d’aménagement du littoral ou des zones côtières humides.
Mots clés : Littoral, loi littoral 81-12, système de planification urbaine et territoriale.
Introduction
Le Maroc possède un vaste territoire littoral, d’une longueur d’environ 3.500 Km et une zone maritime qui dépasse un million de km². Contrairement à la partie continentale, les milieux côtiers se caractérisent par une forte densification et sont très convoités pour leurs intérêts économiques et touristiques : multiplication de projets immobiliers, industrialisation et développement de résidences secondaires. En 2014, la population du littoral, a atteint 11 millions sur près de 34 millions de la population du pays, soit 1/3 de la population totale. La population urbaine domine très largement (près de 9,33 millions d’urbains et 1.6 millions de ruraux dans les communes littorales)[1]. Du fait de l’extension des villes et des infrastructures, la surface agricole est peu étendue dans la frange littorale (seulement 5,37% de la superficie contre 12% à l’échelle du pays).
Selon la même source, le littoral marocain est dominé par quatre principales formes : les plages sableuses (2% du linéaire côtier), attractives pour le tourisme balnéaire, les côtes rocheuses à
112 falaises (63%), à caractères paysagers remarquables et les zones humides (35%), souvent classées en tant que Sites d’intérêt Biologique et Ecologique (SIBE) car elles recèlent une faune et une flore riche et diversifiées [1] et des sites Ramsar, avec un taux d’endémisme très élevé.
Au Nord, les côtes méditerranéennes s’étendent sur 512 kilomètres. À l’Ouest, la façade maritime de la côte atlantique représente 2934 kilomètres. Le littoral méditerranéen et atlantique abrite un patrimoine naturel riche et varié. Les divers milieux physiques y sont représentés : plages, dunes, falaises, lagunes, vasières, sebkha, etc. La faune du littoral est très diversifiée et abrite plusieurs espèces en voie d’extinction. Le Maroc possède 9 régions côtières. 145 plages sont déclarées zone de baignade. La moyenne des étendues de ces plages varie de 0,5 à 10 kilomètres. Elles sont fréquentées durant la période estivale par 1 million d’estivants, avec une fréquentation moyenne quotidienne supérieure à 1500 estivants/jour/plage [2].
Des disparités importantes caractérisent le développement de l’espace littoral. La côte méditerranéenne est celle des reliefs imposants de la chaîne montagneuse du Rif ; seule l’érosion a créé des vallées assez courtes, (vallée du Nekkor à Al Hoceïma, vallée de la Moulouya à Saidia). En 1965, sur le littoral méditerranéen, cinq zones ont été définies comme zones d’aménagement prioritaire dans la région de Tanger, Tétouan et Al Hoceima. Les années quatre-vingt ont marqué l’apparition d’une multitude de projets touristiques, dont plusieurs se sont vite transformés en simples opérations immobilières, sans aucun aménagement intégré et par conséquent peu soucieux de la protection de l’environnement côtier. Le développement industriel et touristique y reste limité aux villes de Tanger, Nador et Saïdia.
Quant au littoral atlantique, il concentre les principales agglomérations et la majorité des activités économiques. Ces activités engendrent un phénomène de littoralisation. La population urbaine du littoral atlantique n’a cessé de croître depuis le début du siècle ; on est passé d’un taux de littoralisation de 20% en 1936 à un taux de 54% de la population totale en 2000 [1]. Le littoral atlantique abrite les principales activités industrielles avec plus de 78% de l’ensemble des investissements réalisés au Maroc. L’axe Safi-Casablanca-Kenitra concentre les principales activités industrielles du pays.
1- Le littoral, une situation préoccupante
Une très forte pression est exercée sur le milieu côtier par l’urbanisation ; une multiplication de projets immobiliers et touristiques se développe. Les responsables, partagés entre le souci d’encourager l’investissement et la nécessité de préserver l’environnement, ne sont pas toujours en mesure de formuler des arbitrages qui prennent en considération la composante environnementale dans un milieu à évolution rapide. À l’accroissement de la demande immobilière et touristique s’ajoute une organisation anarchique de l’espace littoral qui aboutit à des formes d’occupation linéaire et diffuse. La bande d’inconstructibilité de 100 mètres, introduite par la loi Littoral, n’est que très peu respectée. On observe une privatisation progressive du littoral par acquisition particulière de résidences secondaires. L’urbanisation trop proche de la ligne de rivage aggrave le phénomène d’érosion et le recul du trait de côte. Cette évolution urbaine du littoral a entraîné une érosion des côtes liée à la fois aux extractions abusives de sable, l’urbanisation des côtes et la fréquentation accrue des plages. Le long du littoral, les exemples relevés de recul de la côte et de démaigrissement du sable des plages semblent être fréquents. D’après une enquête réalisée par le Ministère de l’Equipement au Maroc et concernant une longue série, sur un total de 47 plages étudiées, 7 auraient disparus et 16 autres connaissent une érosion intense [2]. De nombreuses plages souffrent d’un appauvrissement en sable : la baie de Tanger, les basses vallées du détroit, Moulay
113 Bousselham, Bouznika, Kriat Arkmane, Mohammedia, Tamaris à Casablanca, etc.
Les dunes côtières souffrent de piétinement, surtout pendant la période estivale où le nombre d’estivants est élevé. Les zones côtières à proximité des grands centres urbains connaissent une urbanisation importante et la prolifération de sites touristiques. Ainsi, les besoins en sable de la seule ville de Casablanca sont estimés à 1,5 à 2 millions de m³/an. Sur le littoral de Kenitra, 77 carrières sont installées sur les dunes côtières. Cette prolifération de carrières est due à la facilité d’extraction des sables de dunes, au coût peu élevé de ces matériaux en comparaison avec le sable de concassage et à l’absence d’outils réglementaires. Cette extraction abusive a eu des conséquences graves sur l’écosystème dunaire, et l’ensablement des terres agricoles et de l’autoroute Kenitra-Tanger. L’extraction abusive de matériaux sableux et la destruction des dunes côtières a fait disparaître une réserve sédimentaire nécessaire à l’équilibre des plages. L’érosion des côtes n’est pas compensée par de nouveaux apports. Ce phénomène est accentué par le fait que les apports en sédiments ont nettement diminué avec les aménagements hydroélectriques.
La connaissance prospective de l’évolution morphologique de la ligne de côte, doit tenir compte des scénarios de changement climatique [3]. En effet, l’estimation par couverture globale des satellites altimétriques, montre une remontée de niveau global des océans. La valeur moyenne avancée par certains auteurs est de 1 à 1,7 mm/an, est suffisante pour expliquer la tendance générale à l’érosion des côtes, en plus du risque de submersion marine.
Dans ce contexte global, les impacts des changements climatiques sur le littoral sont susceptibles de se multiplier et donc d’aggraver et d’accroître les frais de construction et d’entretien des infrastructures et de réduire les moyens de subsistance des habitants des zones côtières.
Dans un autre registre, la dégradation du littoral et la pollution de l’eau sont des facteurs de raréfaction de certaines espèces. Selon de récentes études, DAT, 2017, les volumes d’eaux usées rejetées avoisineront le milliard de m3/an à l’horizon 2020 et à peine 37.5% des quantités rejetées sont traitées. L’axe Kenitra-Safi concentrerait plus de 60% des rejets urbains et plus de 80% des rejets industriels du Maroc [4]. Les conséquences des activités industrielles sont néfastes sur l’environnement marin par pollution des eaux marines et bouleversement du mouvement naturel des sédiments le long des rivages à cause des obstacles artificiels des ports de plaisances, jetée, épis, etc.
2- Gouvernance du littoral
Le Schéma National d’Aménagement du Territoire (SNAT), dans un souci de préservation de l’environnement et de la valorisation de l’espace littoral, prévoit une gestion intégrée des zones côtières. Le littoral est considéré comme une composante essentielle dans le fonctionnement du territoire national. Les complémentarités internes entre côte, plaine et montagne, constituent les éléments de base d’un développement intégrée. Les Schémas Régionaux d’Aménagement du Territoire (SRAT) des régions côtières, qui représentent des documents de développement régionaux, devront comporter un volet spécial, consacré au littoral.
Les Schémas Directeurs d’Aménagement Urbains du Littoral (SDAUL), expérimentés au niveau du littoral méditerranéen, n’avaient qu’un impact très limité. Ces outils de planification, n’étaient pas en mesure de garantir une protection efficace du littoral, puisqu’ils s’intéressaient essentiellement à la composante urbaine.
114 Au niveau de la planification urbaine et territoriale, le littoral fait intervenir une multitude d’acteurs, de fait, l’enjeu de la coordination devient crucial.
Cette gestion du littoral souligne la multiplicité des intervenants avec une faiblesse des structures de coordination. Les vrais problèmes qui affectent les espaces littoraux, résident dans le chevauchement des compétences, l’absence de cohérence, la dispersion des centres de décision et la dilution des responsabilités.
Tableau 1 : Récapitulatif des principaux intervenants dans la gestion du littoral Source (Cellule littorale – MedWetCoast Maroc, 2005)
Administration Domaine d’intervention
Ministère de l’Energie, des Mines, de l’Eau, et de l’Environnement. Département de l’Environnement.
- Conception et mise en œuvre de la politique gouvernementale dans le domaine de l’environnement
- Coordination interministérielle
- Elaboration des outils juridiques de protection de l’environnement
Ministère de l’Equipement - Gestion du domaine public maritime (DPM) et des ports
- Délimitation du DPM (Programme volontariste de délimitation renforcée dès l’année 1997, procédure complexe impliquant plusieurs intervenants)
- Assurer la sécurité de la navigation des navires de commerces - Prévention de la pollution marine
Ministère de l’Agriculture, de la Pêche Maritime, et des Eaux et Forêts
- Elaboration de stratégies nationales (Plan Maroc vert et Plan Halieutis)
- Veille sur l’exploitation rationnelle et la protection des ressources halieutiques
Ministère de l’Aménagement du Territoire National, de l’Urbanisme, de l’Habitat et de la Politique de la Ville.
- Elaboration de schémas de développement et d’aménagement du territoire
- Elaboration des documents d’urbanisme (SDAU, PA, PDAR) - Elaboration des Schéma Directeur d’Aménagement Urbain du
Littoral (SDAUL) Ministère des Affaires Etrangères et de la
Coopération - Participation à l’élaboration et au suivi des conventions internationales relatives à la mer
- Coopération internationale relative à l’exploitation des ressources de la mer
Ministère du Tourisme - Elaboration de politique touristique (Plan Azur, Vision 2020) - Participe à l’élaboration des outils d’aménagement
- Suivre la mise en œuvre des zones à vocation touristique - Aménagement et équipement des sites touristiques
Ministère de Commerce et d’Industrie - Veille à l’application des règles en matière d’environnement - Amener les unités industrielles à respecter les normes en
matière de rejets
Ministère de l’Intérieur - Elaboration des Schémas Directeurs d’Assainissement Collectivité locales (Région, Province,
Commune)
- Gestion de l’environnement (lutte contre l’insalubrité, collecte et gestion des déchets, gestion de l’assainissement)
On note par ailleurs, l’insuffisance des rôles des Communes dans le nouveau texte de loi relatif au littoral en dépit des responsabilités que leur confère la Charte Communale en matière de gestion du littoral et des plages. Il arrive, cependant, que les aménagements relatifs à ces services, induisent un surcoût de gestion qui entrave l’action de la commune avec, à terme, une dégradation de la qualité du service et l’environnement du site aménagé. Dans son rapport sur le projet de loi littoral 2014, le Conseil Economique, Social et Environnemental (CESE) conclut à la nécessité de renforcer les rôles des élus locaux en matière de protection, d’aménagement et de valorisation du littoral [5].
115 La gestion du littoral fait intervenir une multitude d’acteurs que ce soit au niveau de la planification ou de la gestion. A cet égard, l’enjeu de la coordination devient crucial, d’où la nécessité de mener une réflexion transversale et de permettre le dialogue entre les acteurs du littoral qui n’ont pas toujours l’occasion de confronter leurs approches. La mise en place d’un Conservatoire du littoral, doit définir clairement les droits de propriété et déterminer les conditions d’intervention dans ces zones.
3- Cadre juridique spécifique du littoral
L’espace littoral étant défini par rapport au domaine public, posent des difficultés lorsqu’il s’agit de fixer les limites de cet espace. Plusieurs textes de lois sectorielles s’appliquent à cet espace mais ne représentent qu’un recours souvent inefficace en matière de protection du littoral. A titre d’exemple, on peut citer les lois relatives au domaine public, aux lotissements, groupements d’habitations et morcellement, à l’exploitation des carrières, aux établissements classés, pêche maritime, etc.
Jusqu’à une date récente, les zones côtières étaient régies par une simple circulaire du Premier Ministre datant de 1964, relative au développement touristique du littoral dont l’examen des grands projets touristiques était confié à la Commission Interministérielle chargée d’Aménagements Touristiques du Littoral (C.I.C.A.T.E.L). Cette circulaire, dans un souci de valoriser l’espace littoral en tant qu’espace économique, ne constituait pas un cadre adéquat pour la protection du littoral. En effet, l’élément aménagement touristique constituait l’essentiel de sa préoccupation, alors qu’il s’agit d’un milieu naturel à évolution rapide qui nécessite une gestion intégrée qui vise son développement, tout en assurant sa protection.
Sur le plan international, le Maroc a adhéré à plusieurs conventions internationales concernant le milieu marin et ses rivages. Ces conventions n’ont pas été toujours traduites par des projets de loi interne, ce qui les rend peu efficaces. A titre d’exemple, les zones humides ne bénéficient d’aucun statut juridique. La grande majorité des zones humides fait partie du domaine public de l’état (article 1er du Dahir du 1/7/1914 modifié). Les zones humides constituent des écosystèmes autant utiles que fragiles. Ces zones humides n’ayant pas leur propre loi, c’est dans le droit des ressources naturelles, notamment la loi sur l’eau, qu’il faudra chercher les règles juridiques pour les gouverner.
La grande majorité des zones humides font partie du domaine public de l’Etat. Bien que bénéficiant des garanties que leur confère la domanialité publique, elles ne sont nullement à l’abri des empiétements, notamment par de grands projets, et ce en dépit des études d’impacts sur l’environnement.
Toutefois, les documents d’urbanisme, contraignent à tenir compte des prescriptions contenues dans la convention de Ramsar avec pour exemple, des zones côtières humides du littoral méditerranéen oriental qui ont été soustraites partiellement à l’urbanisation. Dans la pratique, ces zones ne sont réellement protégées que si elles sont par ailleurs soumises à un régime particulier de protection de droit national. Dans cette catégorie de milieux naturels, la loi n° 22-07 relative aux aires protégées promulguée en 2010, subdivise une aire protégée en fonction de ses caractéristiques, en parc national, parc naturel, réserve biologique, réserve naturelle et site naturel. Sont interdites ou font l'objet de restrictions, dans toute l’étendue de l’aire protégée, sauf autorisation préalable de l'administration compétente, toutes actions susceptibles de nuire au milieu naturel.
La loi relative au littoral, (n° 81-12), est entrée en vigueur en août 2015, ce qui constitue un véritable point de départ d’une réflexion profonde sur l’aménagement des côtes. Cette loi pose, entre autres, comme principe de base, une occupation en profondeur du littoral :
116 - une bande d’inconstructibilité de 100 mètres minimum à compter de la limite haute du
rivage. Cette largeur peut être augmentée si le recul de la côte le justifie ;
- interdiction de création de nouvelles routes côtières à 2 kilomètres de la ligne de rivage (la servitude de retraits des infrastructures de transport, ne concerne pas les routes de desserte locale et les boulevards de mer) ;
- amélioration des conditions d’accès à la mer puisqu’il s’agit d’un domaine public (servitude de passage transversale) ;
- limitation et regroupement de l’urbanisation. Celle-ci doit se faire en aménageant des coupures afin d’éviter une occupation linéaire et diffuse du littoral.
Cette loi, constitue une avancée en faveur d’une gestion responsable, transparente et pérenne du littoral marocain, mais certains éléments de fragilité nécessitent d’être relevés ; notamment, l’interdépendance entre la loi du littoral et les lois sur l’urbanisme et l’aménagement du territoire, notamment la loi 12-90 sur l’urbanisme et la loi 25-90 sur les lotissements et les groupements d’habitation promulguées le 17 juin 1992. La loi 81-12 contient plusieurs dispositions et réglementations visant à protéger le littoral de l’invasion de l’urbanisation et surtout à limiter la propagation des zones urbanisées tout au long du littoral, et ses effets pervers sur le paysage urbain et les systèmes écologique littoraux [5]. Les deux outils de planification introduits par cette loi, que sont le Plan National du Littoral (PNL) et le Schéma Régional du littoral (SRL), déterminent respectivement, les orientations et les objectifs généraux à atteindre en matière de protection, de mise en valeur et de conservation du littoral, et la définition des espaces littoraux à réhabiliter ou à mettre en valeur. Ces documents, recoupent et interfèrent avec les documents d’aménagement au niveau national et Régional. En effet les dispositions légales concernant les interactions qui doivent lier le PNL et les SRL d’une part, aux documents d’urbanisme et d’aménagement du territoire (SRAT, SDAU), d’autre part, restent imprécises et sans grande portée [6].
Conclusion
L’évolution des milieux côtiers est un phénomène mondial. Ces milieux constituent des environnements fragiles dans lesquels se manifestent des intérêts multiples, parfois contradictoires.
Au Maroc, l’impact de la littoralisation est aggravé par une déficience en matière de coordination et une faible articulation avec le système de planification urbaine et territoriale. La rigidité des règlements et leur incompatibilité, dans certains cas avec la réalité du terrain, représentent pour l’urbanisme et l’aménagement du territoire un important travail de révision des textes et des pratiques.
Il semble que les conditions d’élaboration et de promulgation de la loi littoral pourtant nécessaire, aient eu raison de son applicabilité effective. Aucune politique foncière n’est par ailleurs engagée pour protéger les sites naturels à caractère paysagers exceptionnels, remarquables ou menacés. La gestion du littoral au Maroc souffre de l’absence d’un opérateur de régulation susceptible d’organiser la gestion de cet espace conformément aux dispositions de la loi littoral. En témoigne, la gestion bicéphale des territoires littoraux, assurée par les Autorités locales et les Communes, mais qui semble davantage commandée et prisonnière des enjeux locaux qui portent sérieusement préjudice à la préservation du patrimoine naturel. En outre, le principe de la participation de la population locale et de son implication dans la préservation des littoraux, n’est pas clairement défini. En lien avec les aléas naturels et le changement climatique, aucune stratégie nationale de gestion intégrée et adaptée à l’évolution de traits de côtes n’est engagée.
117 Références bibliographiques
[1] DAT, Elaboration de la stratégie nationale de gestion intégrée du littoral. Phase 2 : diagnostic stratégique du littoral – Synthèse. Janvier 2017.
[2] Département de l’Environnement, Ministère de l’Energie, des Mines, de l’Eau, et de l’Environnement. Rapport sur l’état de l’environnement au Maroc. 2000.
[3] Mansour M., Environnements littoraux et aménagement durable : Apport de l’information spatiale. 2nd Regional conference. Federation International of Surveyors (FIG). Marrakech, Morocco, December 2-3, 2003. pp. 5-11.
[4] DAT, Schéma d’Organisation Fonctionnelle et Aménagement de l’Aire Métropolitaine (SOFA), 2005.
[5] Conseil Economique Social et Environnemental, Rapport projet de loi littoral, 2014.
[6] Barbier J., Mansour M., Bouabid A., Toutin O., Jaaïdi L., et Lahzam A., Système de planification urbaine, CREADH ; MATUHPV-DU, 2017.
