M A U R I C E D O U B L E T
Le fonctionnaire dans son 'cadre territorial
D
ans les débats et les controverses qui agitent périodiquement l'opinion française, l'administration occupe une place de choix, et, sans doute, même le premier rôle.Cette donnée de fait n'est pas dépourvue de justification. L'ad- ministration, au service d'un Etat très centralisé, exerce un poids considérable sur la vie nationale. La réglementation administrative s'étend à tous les domaines, descend souvent jusqu'au détail infime, et sa complexité, sa rigidité, ne sont pas niables. Aussi est-il tout à fait légitime de s'interroger sur l'évolution des effectifs de fonc- tionnaires, sur les rapports de l'administration et du citoyen, sur les relations de la fonction publique avec la politique, sur ce véritable monstre du Loch-Ness qu'est la réforme administrative...
Pourtant, de tels débats ne sont pas sans dangers. Certes le dévouement, la compétence, le désintéressement des fonctionnaires, n'y sont pas mis en cause, et c'est justice. Mais l'administration y est dépeinte comme un ensemble monolithique et pesant, plaqué sur une société indifférenciée, et évoluant beaucoup plus en fonc- tion de ses propres règles internes que des besoins de cette société.
Cette thèse, très répandue, a de quoi convaincre. Cependant, elle est dangereusement partielle, car elle part du postulat selon lequel l'administration et la société française sont, malgré les rela- tions qu'elles sont obligée» de nouer entre elles, deux entités entièrement séparées et obéissant chacune à ses propres nécessités.
Dès lors la conclusion est claire : puisque l'administration ne répond qu'imparfaitement à ce que l'on attend d'elle, elle a forcé- ment tort ; et ses critiques, qui généralement n'appartiennent pas à ses rangs, se ménagent des effets de manche d'autant plus faciles que les fonctionnaires ne disposent d'aucun droit de réponse.
Or la réalité est — heureusement ou malheureusement — plus complexe, ainsi que je m'étais efforcé de le montrer lors d'une
conférence que j ' a i prononcée le 4 novembre 1970 au Cercle interallié, et dont la Revue des deux mondes a publié le texte. J'y étais arrivé à la conclusion selon laquelle l'administration est très largement, dans ses comportements, J e reflet de la société française.
C'est parce que les Français attendent tout de leur adminis- tration, quelle que soit par ailleurs leur opinion sur elle, crue cette dernière a progressivement étendu ses interventions bien au- delà de ses tâches classiques de l'ordre public, de la défense et des relations internationales, mais sans pour autant que cette extension soit toujours rationnelle et sérieusement motivée. L a notion d'intérêt général est sérieusement battue en brèche par la poussée des intérêts catégoriels, qui ont souvent contraint les pouvoirs publics à leur accorder les statuts fiscaux, sociaux et autres leur assurant une protection illusoire ou malthusienne.
Ces évolutions fondamentales, l'administration les a subies de l'extérieur et en a été profondément transformée. E n ajoutant d'innombrables missions à ses tâches traditionnelles, elle n'a pas vu seulement ses effectifs croître : elle est devenue aussi la cible des critiques, des mécontentements et des revendications de toutes sortes, et son autorité, son pouvoir d'arbitrage, se sont affaiblis à mesure qu'ils s'étendaient. Peut-on même l u i reprocher de n'avoir pas su mieux résister aux pressions qui s'exerçaient sur elle pour qu'elle prenne en charge ou réglemente telle ou telle activité ? Je n'en suis pas sûr, car, aux yeux de la société française, cela aurait signifié la faillite du système administratif.
Mais i l ne s'agit nullement, dans mon esprit, de se lancer dans une recherche sans fin des responsabilités respectives de la société et de l'administration. Ainsi, i l sera toujours impossible de savoir qui a tort, de la société qui demande à cor et à cri des réforaies, ou de l'administration qui sait que le moindre texte de réforme soulèvera les protestations les plus véhémentes (portant sur les modalités, bien entendu, jamais sur les principes) et qui, en consé- quence, agit avec une prudence et une lenteur qu'on ne manque pas non plus de l u i reprocher.
Je n'entends pas non plus, a fortiori, tenter d'excuser l'admi- nistration de ses défauts les plus manifestes : la fermeture sur elle-même, la lourdeur, la complexité et l'archaïsme de nombre de procédures et de règlements... I l m'importe bien plutôt d'éclai- rer certains comportements de l'administration par les exigences de la société, de rappeler certaines vérités premières, et de recher- cher des voies d'amélioration et d'adaptation.
A
u titre des vérités premières, i l faut évoquer, en premier lieu, les effectifs de la fonction publique, qu'il est de bon ton de trouver pléthoriques ou budgétivores. I l est de fait que le nombre des agents civils de l'Etat est passé de près de 850.000, en 1952, à près de 1,8 million en 1976. Mais sait-on assez que le chiffredes personnels de l'Education, de l'Université, de la Jeunesse et des Sports est passé de 263.000 à 900.000 en vingt-cinq ans et que, dans le même temps, les effectifs des Postes et Télécommunications sont passés de 227.000 à 370.000 ? A l'inverse, sait-on assez que les services chargés de la lutte contre la fraude fiscale et les nui- sances industrielles, de la protection du consommateur, de la sécurité publique, du respect des conditions de travail, ne sont pas assez étoffés pour remplir correctement leur mission ?
Là encore, je ne veux ni justifier la croissance passée du nom- bre des fonctionnaires, ni plaider pour de nouveaux recrutements.
Je ne fais que constater que l'administration s'adapte — beaucoup plus qu'on ne le croit d'ordinaire — aux tâches que la société française, à tort ou à raison, attend d'elle. Sans doute devrait-on réduire, supprimer ou regrouper certains services qui (en raison notamment de la déconcentration administrative) ont plus ou moins perdu leur justification d'origine. Cela permettrait sans doute d'être moins avare en moyens de personnels pour des ser- vices nouveaux, comme par exemple — je suis orfèvre — la pré- fecture de la région d'Ile-de-France. I l n'empêche que, sur le strict plan financier, i l est injuste d'affirmer que la fonction publique coûte trop cher parce que son fonctionnement est assuré directe- ment par le contribuable.
Autre vérité première qui va à l'encontre des idées reçues : l'importance des administrations centrales est en définitive réduite.
Encore faut-il s'entendre à ce sujet. I l est évident que les admi- nistrations centrales exercent un poids très excessif sur le plan des décisions et qu'elles conservent la fâcheuse habitude, au besoin en tournant les mesures de déconcentration, d'« évoquer » des affaires qui seraient bien mieux traitées à l'échelon local. Mais sur le plan des effectifs, elles ne représentent qu'une très faible partie de la fonction publique. Selon une estimation qui date de 1972, les administrations centrales installées en région parisienne regrou- pent 83.000 personnes, dont 32.000 pour les ministères et 51.000 pour les établissements publics nationaux tels que le C.N.R.S., l'ex-O.R.T.F., le Service des tabacs et allumettes.
Ainsi, même en région parisienne, la grande majorité des fonctionnaires sont en contact avec la population ou travaillent directement, concrètement, pour elle. I l faut en conclure que le redéploiement des services centraux dans la région parisienne, le transfert de certains d'entre eux en province et même la réduction des effectifs des administrations centrales (qui devrait être la suite logique des mesures de déconcentration des décisions) ne peuvent avoir par eux-mêmes d'effets spectaculaires sur la répar- tition géographique des fonctionnaires. Ils n'en sont pas moins hautement recommandables, en particulier pour donner l'exemple à des activités économiques ou financières trop regroupées dans la région d'Ile-de-France et à Paris en particulier.
Mais, bien évidemment, le problème de la centralisation reste entier. Souvent confond-on centralisation et autorité de l'Etat. Je suis un ferme défenseur de cette dernière, mais je ne crois point qu'elle serait mieux assurée par la rédaction détaillée de la régie- mentation au niveau des ministères. I l est évident que le centra- lisme, dans un pays qui fait route rapidement vers la société post- industrielle, fait sentir cruellement ses défauts parce qu'il n'a pas été compensé suffisamment par un mouvement de décentralisation et de déconcentration.
Or la sphère des administrations centrales est un monde clos qui administre la France dans l'abstrait. Certes ses responsables ont en général une formation supérieure et un sens élevé de l'intérêt général, mais n'est-il pas aberrant qu'ils ne connaissent la province que pour y avoir passé des vacances et que, de surcroît, la simple possibilité d'y être affecté soit considérée comme effrayante ? C'est pourquoi je tiens pour essentiel de modifier certaines règles régissant les carrières dans la fonction publique : tout haut fonctionnaire devrait, en début de vie professionnelle, être affecté dans un arrondissement ou un département, jamais dans un ministère ou un service régional, et dans la suite de sa carrière i l faudrait l u i ménager des « retours aux sources » ana- logues. I l paraît évident que, pour prendre des décisions, i l faut avoir une expérience personnelle non seulement dès réalités concrètes, mais aussi des conséquences de ses décisions à l'échelon de l'exécution locale. Jusqu'à présent, un seul corps peut échapper à ces reproches : le corps préfectoral ; c'est à l u i qu'il revient de personnaliser, de localiser, d'humaniser ce que des décisions d'ordre général peuvent avoir d'impersonnel, d'injuste, d'inadapté;
Sans l u i , la « machine administrative » aurait sans doute depuis longtemps fait faillite. Quant aux corps de contrôle, dont le recru- tement est si brillant, comment peuvent-ils exercer valablement leur mission alors que la grande majorité de leurs membres n'ont jamais détenu de responsabilités actives, et que la quasi-totalité n'ont jamais été a sur le terrain » ?
La centralisation administrative est encore aggravée par les cabinets ministériels. Ces derniers, dont les effectifs réels sont la
plupart du temps bien plus étoffés que ne le donnent à croire les listes officielles, sont composés essentiellement de jeunes hauts fonctionnaires brillants, mais sans expérience, à la recherche d'une promotion administrative ou d'une circonscription législative. Bien souvent, ces cabinets confisquent à leur profit les pouvoirs de décision des administrations centrales elles-mêmes. Les gouverne- ments successifs sont de plus en plus constitués d'anciens membres de cabinets qui ont réussi leur percée politique — tant i l est vrai que la rhétorique a dû céder la place à la technique ; à cet égard, un éventuel changement de majorité n'empêcherait pas une frappante continuité...
Mais que Ton n'aille pas croire pour autant que l'administration est la seule coupable de l'excès de centralisation. Ici encore, nous trouvons un phénomène de société. Le parlementaire, le parti- culier, sont les premiers, même s'ils appellent de leurs vœux la décentralisation ou la déconcentration, à faire appel auprès du ministre, voire du chef de l'Etat, d'une décision du maire ou du préfet qui ne les satisfait pas. Les grandes entreprises, les associa- tions privées, les syndicats, sont plus que réticents pour laisser à leurs échelons locaux une marge d'initiative, si minime soit-elle, tant i l est vrai que le souci d'égalité entre les citoyens est devenu synonyme d'uniformité. A cet égard, c'est un exploit que les diffé- rences géographiques du coût des cartes grises pour un modèle donné d'automobile, conséquence directe de la réforme régionale de 1972, n'aient donné lieu à aucune protestation...
Dernière « vérité première » : l'administration n'est pas un bloc homogène, loin de là, même dans ses relations avec le citoyen.
Elle est d'abord une savante hiérarchie de ministères jaloux de leurs prérogatives, mais dépendant très étroitement, jusqu'à la moindre de leurs initiatives, du ministère de l'Economie et (surtout) des Finances, qui régit la France comme un caissier dirigerait une entreprise. Mais surtout son organisation, son fonctionnement, sont entièrement dominés par l'existence de corps, et, en tout premier lieu, de ceux qui, se recrutant par l'Ecole nationale d'ad- ministration ou les grandes écoles techniques, se situent au sommet de la hiérarchie. Ces corps se jalousent et s'épient constamment, attentifs chacun à tout avantage que pourrait remporter l'un de ses rivaux. Les nominations à des emplois de responsabilité dépen- dent souvent d'abord de l'appartenance à un corps donné, ensuite seulement de la valeur personnelle du candidat : ainsi s'explique que ces emplois bénéficient largement aux corps de contrôle, au détriment des corps dont la vocation est l'action... Bien entendu chaque corps, y compris ceux qui sont les plus techniques, identifie l'intérêt général à sa propre mission, qu'il essaie à la fois de gonfler et de faire échapper à tout contrôle extérieur.
L'absence fondamentale et structurelle d'unité de l'administra- tion se retrouve dans les rémunérations de ses membres. Certes, i l est vrai qu'à cet égard la fonction publique est globalement déclas- sée par rapport au secteur privé ou même au secteur nationalisé, ce qui est anormal et dangereux. Encore faut-il y regarder de plus près. Car si l'indice de traitement d'un fonctionnaire est facile à connaître, en revanche, les systèmes de primes et d'avantages annexes sont entourés du plus épais mystère et favorisent des iné- galités considérables et injustifiées. Une commission de réforme ne suggérait-elle pas, i l y a quelques années, que les ministres essaient de s'informer des rémunérations réelles de leurs propres subordonnés ? N u l , sans doute, ne sera étonné d'apprendre que les
agents des Finances, proches par définition des caisses de l'Etat, obtiennent sans difficulté des primes substantielles qui font pâlir d'envie leurs collègues des autres administrations. Très souvent aussi a été évoquée la tolérance dont bénéficient les Ponts et Chaussées et qui leur permet de se mettre au service des communes moyennant des honoraires.
T 'administration prise dans son ensemble est un sujet inépuisa- ble, et les considérations qui précèdent n'ont en aucune façon la prétention d'être exhaustives. Trente-sept ans d'une carrière préfectorale variée, dont une large part s'est déroulée en province, m'incitent à aborder un aspect particulier, mais de grande im- portance et d'actualité permanente : l'avenir de nos structures locales, donc de la commune, du département et de la région.
La commune bénéficie d'une considération unanime — et à juste titre — puisqu'elle est la cellule de base de la démocratie et le cadre idéal de 1« participation des citoyens. Mais, en dépit des efforts récents de l'Etat pour renforcer la décentralisation et les ressources communales, les maires, quelle que soit leur appar- tenance politique, dénoncent pour la plupart l'indigence de leurs moyens d'action et l'impossibilité dans laquelle ils se trouvent de faire face aux besoins d'équipement de leurs administrés. L'insti- tution communale est donc en crise.
Quant au département, « circonscription administrative de droit commun » selon un décret du 14 mars 1964, i l est de bon ton d'en parler avec dédain, voire avec commisération, et ce d'autant plus facilement que son rôle, ses règles de fonctionnement, sont large- ment ignorés. Le conseil général, où, de fait, prédominent en général les élus des zones rurales, est considéré comme peu repré- sentatif, et même comme insignifiant, surtout par ceux qui n'ont jamais assisté de leur vie à l'une de ses séances. Quant au préfet, chef de l'administration du département et représentant nommé de l'Etat, i l est par définition suspect.
La région, enfin, nouvelle venue dans notre paysage adminis- tratif, suscite à la fois les plus grands espoirs et les plus grandes inquiétudes : espoirs, parce que son développement et son épanouis- sement seraient la panacée à tous les maux que nous vaut le cen- tralisme ; inquiétudes en sens inverse parce que la région porterait en germe le démembrement de la nation. L a l o i du 5 juillet 1972 créant les régions de province est donc jugée soit téméraire soit timorée, et bien peu nombreux sont ceux qui en admettent le dis- positif.
I l est bien évident que le sort de ces trois collectivités est étroitement lié, et qu'en particulier le développement de l a région, c'est-à-dire son passage d'un statut d'établissement public à celui de collectivité locale de plein exercice, ne pourrait se faire qu'au prix d'un dépérissement du département.
Or i l me semble, en m'appuyant sur mon expérience, que le département reste aujourd'hui, pour l'essentiel, bien adapté à ce que l'on attend de l u i , c'est-à-dire la gestion administrative quoti- dienne du pays.
Les conseillers généraux ont chacun une connaissance profonde et inestimable de la situation et des besoins du canton et des habi- tants qu'ils représentent, et d'ailleurs, dans les zones rurales, leur élection dépend bien plus de leur personnalité propre et de leur action que de leur appartenance politique. Les travaux des assem- blées départementales sont empreints du plus grand sérieux, du seul souci, en général, de faire progresser le département, et les grands débats politiques n'y ont généralement pas cours, pour des raisons bien plus sérieuses que l'interdiction formulée par la loi de 1871 à leur égard. Et que l'on ne dise pas surtout que les conseils généraux n'ont aucun pouvoir : ils gèrent en fait des budgets considérables, dont les dépenses sont principalement affectées à l'aide sociale, à la voirie et au fonctionnement de bon nombre de services publics départementaux. Chaque fois que l'Etat n'a pas été en mesure de prendre à sa charge certaines dépenses indispensa- bles, les conseils généraux ont, bon gré mal gré, pris le relais, et leur rôle n'a cessé de ce fait de s'adapter et de s'étendre. Dans maints départements existent ainsi des systèmes remarquables de soutien et de développement des activités économiques — heureux compléments aux mesures prises au niveau national dans le cadre de la politique d'aménagement du territoire.
Les départements disposent par ailleurs d'un second atout d'un poids considérable : les fonctionnaires des préfectures et sous- préfectures, qui composent ce que l'on appelle traditionnellement le cadre national des préfectures. Ces agents, très étroitement solidaires entre eux, ayant une haute idée de leur tâche, connais- sant à fond les réglementations qu'ils sont chargés d'appliquer, mais aussi et surtout le département lui-même, jouent en fait un rôle capital et irremplaçable : adapter les décisions aux situations concrètes. Quel désintéressement, quel amour de la chose publique, quel sérieux et quelle compréhension des situations locales ne ren- contre-t-on pas à tous les niveaux de ces personnels ! Si l'admi- nistration a réussi à conserver une dimension humaine, c'est à eux, pour l'essentiel, que cela est dû.
Enfin, que l'on ne dise pas que le département ne répond pas aux exigences de la démocratie parce que c'est un préfet nommé par le gouvernement qui dirige son administration. Je ne connais pas d'exemple de conflit entre les élus départementaux et le préfet qui ne se soit conclu par le départ de ce dernier, même lorsque c'était l u i qui avait raison : tant i l est vrai que la bonne adminis- tration d'un département est impossible s'il n'y a pas accord et confiance entre le conseil général, quelle que soit son orientation politique, et le préfet.
Le département, par conséquent, correspond à certaines néces- sités qui sont aujourd'hui particulièrement ressenties par l'opinion.
Grâce à l u i , les services publics sont proches du citoyen. C'est à son niveau, sous l'autorité du préfet, que s'opère le plus efficace- ment l'indispensable coordination des services des ministères. I l est enfin le cadre d'une concertation qui est bien antérieure à la fortune même de ce terme, que ce soit grâce au rôle, considérable autant que discret, du conseil général, ou à l'existence de multiples commissions départementales. Ces différents atouts sont susceptibles d'adaptation constante : le chef de l'Etat n'écrivait-il pas, le 29 juin 1976, que « le département est un cadre approprié pour protéger le patrimoine naturel et bâti » et pour contribuer ainsi à l'amélioration de l'environnement ?
Mais si le département remplit avec bonheur et efficacité les tâches multiples qui l u i incombent, i l est évident que l'industria- lisation, l'urbanisation, l'exode rural, ont considérablement accusé les écarts de population. Ainsi, en 1975, dix départements avaient moins de 200.000 habitants, mais douze en avaient plus d'un million.
La tentation est dès lors grande de dessiner une nouvelle carte administrative comprenant moins de départements. L'élargisse- ment des limites départementales s'appliquerait évidemment, en tout premier lieu, aux zones les plus rurales, celles qui connaissent en général un déclin démographique. Certes, le volume limité de l'administration d'un petit département se prête mal à l'introduc- tion des méthodes modernes de gestion, et en particulier de l'in- formatique. Mais à une époque où le gouvernement, avec raison, entend lutter contre les excès de l'urbanisation et assurer la défense de nos campagnes, la disparition de chefs-lieux tels que Mende ou Cap ne condamnerait-elle pas irrémédiablement au déclin de leurs zones environnantes ? Si cependant la formule des grands dépar- tements devait prévaloir un jour, i l faudrait renforcer considéra- blement l'échelon administratif de l'arrondissement, dont l'exis- tence ne tient plus aujourd'hui que dans la présence d'un sous- préfet.
Le maintien du découpage actuel implique, à mes yeux, la partition des unités les plus peuplées. Lorsqu'un département comporte un million et demi ou deux millions d'habitants, l'ad- ministration n'y est plus humaine, parce qu'elle est déjà trop lointaine du citoyen.
Mais si le département est la circonscription administrative de droit commun, cela ne signifie pas qu'il peut assumer n'importe quelle tâche. Les problèmes des façades maritimes et des zones montagnardes, les grands équipements de transport, les grands projets industriels, par exemple, exigent à l'évidence un cadre moins étroit. L a création de régions par une loi de 1972 me paraît donc pleinement justifiée.
Les institutions nées de ce texte me semblent tout à fait adaptées aux nécessités économiques et sociales de notre temps, pourvu du moins que le pouvoir central soit fidèle à la volonté du législateur qui entendait laisser à la région des possibilités d'évolution. E n clair, cela signifie qu'il est souhaitable que les budgets régionaux, qui sont aujourd'hui d'un volume assez réduit (environ 1,5 milliard de francs en 1976 pour l'ensemble des régions de province), puissent prendre de l'ampleur, afin de permettre aux régions d'intervenir plus efficacement et plus amplement dans leur aménagement et leur équipement. Si on leur laisse prendre ce chemin, les régions seront une réussite.
E n revanche, si se greffait sur cette évolution souhaitable une réforme faisant de la région une collectivité territoriale au même titre que le département et la commune je crois que l'on irait au- devant de dangers certains. La région — ou un groupe de régions — représenterait une force considérable qui pourrait menacer une unité nationale durement et longuement acquise. E n second lieu, la concurrence inévitable entre le département et la région sur le plan de la gestion administrative aboutirait très probablement à la victoire de la région. Or le dépérissement du département face à des services publics régionaux puissants et étoffés se traduirait par une administration plus éloignée du citoyen, donc plus abstraite et moins humaine. Le centralisme, au lieu d'être limité, serait démultiplié. Est-ce souhaitable ?
H me paraît donc opportun de donner sa pleine dimension à l'institution régionale, mais dans le cadre des missions qui sont actuellement les siennes : l'aménagement et l'équipement, et sans lui permettre de verser dans la gestion. I l serait également recom- mandable de réduire le nombre des régions, en supprimant celles qui sont trop petites. E n revanche, me paraîtrait inadéquate la transformation de la région en collectivité locale sans reconsidérer l'ensemble de notre organisation administrative territoriale.
Le cas particulier de la région parisienne, devenue région d'Ile- de-France, mériterait une longue analyse qui n'a pas sa place i c i . Ainsi que je le montre dans l'ouvrage que je prépare sur « Paris en procès », je pense que l'on a tort de s'obstiner à traiter en ternie de région un problème d'agglomération. La solution aux difficiles problèmes d'aménagement que connaissent Paris et sa périphérie urbaine ne peut passer que par un pouvoir d'agglomération doté de moyens puissants pour la conception et la gestion, et bénéficiant donc de transferts de compétences aujourd'hui détenues par des départements et des communes aux limites artificielles. De surcroît, la réforme régionale de 1976 et la réforme du statut de Paris de 1975 vont à l'encontre l'une de l'autre : avec le maire qu'il élira dès 1977, Paris aura tous les moyens de renforcer son influence à l'intérieur du périphérique et de nier les solidarités pourtant pro- fondes qui l'unissent à sa banlieue sur les plans de la démographie, des activités économiques, des transports.
Ceci mis à part, le département et la région peuvent donc répon- dre pleinement aux besoins de notre société, parce qu'ils recèlent de grandes capacités d'évolution dans leurs missions respectives.
D'une tout autre ampleur m'apparaît par contre le problème communal.
Lorsque les maires sont presque unanimes à dénoncer la fai- blesse des moyens financiers de leurs communes, les rigueurs de la tutelle, les rigidités du système des subventions, l'importance des transferts de charges de l'Etat vers les municipalités, ils sont loin d'avoir tort. I l ne faudrait cependant pas perdre de vue que, depuis quelques années, des améliorations réelles, mais encore insuffisantes, ont été sur bien des points apportées aux relations entre l'Etat et les communes.
Pourtant, si l'on accepte de limiter la controverse à ce se.nl ter- rain technique et financier, c'est la moitié du problème communal qui est escamotée, et c'est toute chance d'une solution raisonnable qui disparaît.
I l est essentiel en effet de rappeler qu'en 1976, pour une popu- lation de plus de 52 millions d'habitants, la France comporte 36.400 communes : c'est en Europe un record absolu et peu enviable qui prouve qu'aujourd'hui encore la France conserve une structure com- munale héritée d'un lointain passé et d'une civilisation rurale.
Près de 29.000 communes françaises, soit quatre sur cinq, ont moins de mille habitants. Pour ces communes rurales, que signifient les libertés communales, alors que le budget municipal est indigent, et le restera en dépit de toute réforme, si favorable soit-elle, des ressources des collectivités locales ?
Dans les zones urbaines, la structure communale n'est pas plus satisfaisante. L a plupart des agglomérations sont, quelle que soit leur taille, composées de plusieurs communes, voire de plusieurs dizaines de communes. Entre ces dernières, c'est l'inégalité qui pré- vaut, la commune-centre ayant généralement plus de ressources que les autres, mais en revanche manquant cruellement de terrains et d'espace. Cette situation présente d'ailleurs bien d'autres inconvé- nients ; ainsi, par exemple, i l arrive que les réseaux d'eau et d'as- sainissement des différentes communes d'une agglomération ne soient pas reliés entre eux.
Bien entendu, toute une législation s'est édifiée depuis près d'un siècle et surtout depuis vingt ans pour encourager les regrou- pements communaux sous forme de syndicats, de districts, de com- munautés urbaines. Les résultats sont loin d'en être négligeables, mais l'on aboutit en définitive à embrouiller la carte administrative et à diluer les responsabilités. Seuls, à mes yeux, le district et la communauté urbaine sont à peu près satisfaisants, parce que leur création s'accompagne de transferts automatiques de compétences communales.
A vrai dire, une seule solution permettrait de régler de façon satisfaisante le problème communal : c'est la suppression autoritaire de bon nombre de communes, décidée par la l o i — les commune' supprimées ayant toutefois la possibilité d'être transformées en com- munes associées selon la formule retenue par une loi de 1970. De cette façon i l serait possible de créer des collectivités plus puissantes, disposant de plus de ressources et de services municipaux dignes de ce nom, et pour lesquelles la liberté communale ne serait plus une expression constamment employée mais vide de sens. Cela per- mettrait aussi de résoudre le problème des agglomérations et d'en- visager le problème des ressources communales sur une base plus saine.
La preuve est faite aujourd'hui que la persuasion ou les incita- tions financières de l'Etat sont insuffisantes pour aboutir à un nombre élevé de fusions. Telle a été, en dernier lieu, la voie suivie par la loi de 1970 déjà citée : pourtant de 1968 à 1975, seulement 1.300 communes ont disparu, ce qui est sans commune mesure avec l'ampleur du problème. Reste donc seule la voie autoritaire, dont nombre de pays démocratiques de l'Europe de l'Ouest nous ont donné l'exemple. Les suivre est affaire de volonté politique.
Notre structure communale est, à mes yeux, le problème de base de notre administration territoriale, et i l est urgent de le résoudre. Et çe n'est logiquement qu'après l'avoir résolu que l'on pourra rationnellement envisager l'avenir du département et de la région.
Ne pas confondre centralisation — excessive — et autorité de l'Etat — souvent bien faible ; donner à de grandes régions, en les maintenant dans un rôle d'équipement et d'aménagement, les moyens financiers dont elles ne disposent pas actuellement ; envi- sager la partition des grands départements ; lier le problème, non résolu, de la commune dans ses rapports avec l'Etat quant aux attributions et au financement, au regroupement des petites com- munes et au renforcement des communautés urbaines : tels sont les éléments de ma réflexion sur le problème de l'organisation territoriale de notre administration, au terme d'une expérience parisienne et provinciale, régionale et départementale.
L
a réforme administrative doit être non seulement un thème per- manent de réflexion, mais surtout un mouvement continu. Je n'ai jamais cru qu'il y avait des moments privilégiés pour faire des réformes à grand fracas : c'est le signe le plus sûr qu'elles inter- viennent avec retard, « à chaud », quand i l n'est plus possible de les différer.D'autre part, la réforme doit être abordée sans tabous n i préju- gés. Elle doit envisager tous les aspects de l'organisation et du fonc- tionnement de l'administration, même lorsque ces aspects sont peu
connus de l'opinion et n'ont, en apparence, que des conséquences internes au secteur public.
Que de procédures complexes qui pourraient être simplifiées, de formalités supprimées, de méthodes adaptées, de structures modi- fiées : ce qui entraînerait une amélioration des comportements. L a république — le meilleur des régimes — continuera-t-elle à échouer dam ce domaine ?
Contrairement à ce que suggéraient i l 7 a plusieurs années d'émi- nents sociologues, je ne suis nullement prêt à admettre qu'en France
« l'intérêt général n'existe pas, mais qu'il existe une série d'intérêts partiels également légitimes ». L'intérêt général est la raison d'être de l'administration et, surtout, l u i préexiste ; le nier, c'est nier toute organisation en société.
Mais pour que cet intérêt général ait toute sa plénitude, i l faut que l'administration sache rester constamment ouverte aux réalités extérieures, qu'elle accepte sans réticences de dialoguer avec ses partenaires, qu'elle donne plus volontiers aux collectivités locales les moyens d'exercer leurs tâches. I l faut que les corps qui la com- posent cessent de se comporter en groupes de pression. E n un mot, notre organisation publique doit être bâtie sur la confiance, non sur la méfiance; elle doit aussi être construite sur la clarté.
A l'inverse, i l faut que soit restaurée l'idée selon laquelle l'admi- nistration est, dans l'obéissance au gouvernement, la meilleure garante de l'intérêt général, et qu'en dernier ressort c'est à elle de trancher entre les intérêts particuliers ou catégoriels. Son rôle d'ar- bitrage n'est nullement synonyme d'arbitraire, pas plus que l'auto- rité qu'elle doit exercer ne doit être caricaturée ou déformée en autoritarisme.
Sans le respect constant de ces principes élémentaires, qui sont aujourd'hui battus en brèche, i l n'y aurait pas seulement faillite de l'administration : c'est notre société elle-même qui serait en péril.
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