1 2019-2020 54DEG4G0 Cadres et approches de l’aménagement : acteurs, institutions et enjeux
TD 7 : Les régions transfrontalières : enjeux et politiques de coopération territoriale
« Une région frontalière, au sens strict, est une collectivité territoriale publique située immédiatement au-dessous du niveau de l‘État et qui a une frontière terrestre (ou parfois maritime) commune avec une ou plusieurs collectivités de même type situé dans un autre État voisin.
Le recours à l'analyse systémique pour aborder le problème frontalier permet de révéler d'abord que la frontière, plus que "borne physique", est avant tout limite de système entre États-nations. Elle nécessite donc une démarche originale, interdisciplinaire et internationale, indispensable pour dégager les différents types de relations sociales, économiques, culturelles et politiques qui émergent ou se développent dans ces aires qui ne doivent pas être définies selon des critères a priori mais qui doivent être envisagées de façon assez souple selon les fonctions étudiées. Chaque région transfrontalière a des caractéristiques spécifiques en raison de son territoire. » (S. Tabarly, Géoconfluences, 2007)
Questions 1 : Comment définir la notion de coopération territoriale ? Quels sont ses principaux enjeux ? Quelles sont les politiques qui cherchent à y répondre ? Quels sont les objectifs
d’Interreg? Quels sont les différents types de programmes de coopération ?
Doc 1 Source : https://www.europe-en-france.gouv.fr/fr/fonds-europeens/cooperer-entre-voisins-
europeens
2 Doc 2 Emmanuelle BOULINEAU, « Pour une géographie politique de la coopération
territoriale », L’Espace Politique [En ligne], 32 | 2017-2, mis en ligne le 13 septembre 2017, consulté le 17 novembre 2019. URL : http://journals.openedition.org/espacepolitique/4357 La chose est entendue, nous sommes entrés dans l’ère des espaces flous, multidimensionnels, discontinus, dans un monde de mobilités et de flux interconnectés de toutes parts où le transnational l’emporte sur le national, où les fonctionnements multiscalaires viennent brouiller la distinction en échelles d’analyse, où le paradigme de la complexité a remplacé celui de l’unité. La problématique relationnelle se déploie simultanément à différentes échelles – de l’individu au monde – et tend à s’imposer à celle de l’emboîtement, de la continuité, du recouvrement des territoires issu de la modernité politique. Notre compréhension de la relations entre ces deux logiques se trouve dans un entre-deux sans exclure ni dissocier l’une de l’autre. En un mot, dans un monde de plus en plus intégré, interconnecté et interdépendant, des changements sont à l’œuvre dans les équilibres politiques et territoriaux et les sciences sociales peinent encore à trouver le nouveau paradigme pour expliquer ces dynamiques. Comme le résume Martin Vanier « au XX
esiècle on pouvait à la rigueur encore redécouper et assembler, au XXI
eil faudra résolument relier et articuler » (Vanier, 2015, p. 17), et coopérer en est une dimension majeure.
En quoi la coopération territoriale permet-elle alors de saisir ces dynamiques ? Le champ de la coopération est né d’approches désormais considérées comme classiques : coopération nord- sud, coopération internationale, coopération transfrontalière. En cela, la coopération concerne les États, acteurs principaux de la modernité politique… et toujours vivants. En y ajoutant, l’adjectif de territorial, la coopération prend en compte désormais les différentes formes de territoires et leurs interrelations : les découpages infranationaux et leurs réseaux territorialisés comme les réseaux de villes ou les régionalisations transfrontalières ; les acteurs qui les animent ensuite, dont la mise en réseaux via les nouvelles technologies en élargit la portée.
(…)
Le bouleversement de l’ordre du monde après 1989 et la chute du Rideau de Fer en Europe ont nourri un mouvement simultané de retour des frontières et de leur abaissement. A mesure que les frontières reprenaient leur fonction de contact entre l’Est et l’Ouest, leur dépassement s’est vite opéré aux travers de l’action d’acteurs non exclusivement étatiques : le Conseil de l’Europe et l’Union européenne sont à l’initiative des eurorégions par exemple ; villes et régions ont cherché à tisser des liens avec leurs homologues par-delà les frontières. Ces premières formes de coopération transfrontalière permettent de sortir des visions de la frontière associées aux conflits ou à l’exercice du contrôle pour ouvrir celles du franchissement tout en restant dans le cadre balisé des États, régions et frontières. (…)
Depuis les premiers PICs (programmes d’intérêt communautaire) jusqu’aux macrorégions, la
coopération territoriale européenne a été le terrain de mise en œuvre de dispositifs innovants
laissés à la disposition de la Commission européenne (Drevet, 2008 ; Jouen, 2011). Elle a
porté des dispositifs qui se sont affranchis à la fois des limites des États et des processus
hiérarchiques décisionnels pour privilégier la participation des acteurs du secteur associatif, le
rôle des niveaux infraétatiques et la logique ascendante de projets. De nombreux auteurs
soulignent aussi la capacité d’innovation de l’UE pour promouvoir de nouveaux espaces
d’action sécants aux découpages administratifs (Dühr, Colomb, Nadin, 2010 ; Reitel,
Wassenberg, 2015).
3 Doc 3 Présentation d’INTERREG
Doc 3a Source https://www.regbas.ch/fr/programmes/interreg/
L’Union européenne (UE) a lancé l’initiative communautaire Interreg en 1990 afin de promouvoir, grâce à l’intensification de la coopération par-delà les frontières, l’intégration de l’espace européen et un développement équilibré entre ses régions. Depuis, Interreg n’a cessé de se développer.
Sous la nouvelle dénomination de « coopération territoriale européenne (CTE) », Interreg représente aujourd’hui l’un des principaux instruments de la politique de cohésion et de la politique régionale de l’UE. Sa vocation est de réduire les différences de développement entre les régions européennes et de renforcer la croissance économique ainsi que la cohésion économique, sociale et territoriale.
Au cours de la période de programmation 2014–2020 (Interreg V), l’UE investit 8,9 milliards d’euros provenant du Fonds européen de développement régional (FEDER) dans la coopération transfrontalière en Europe.
L’UE soutient la coopération dans trois différents axes :
Interreg A : coopération transfrontalière entre des régions frontalières limitrophes (6,6 milliards d’euros) ;
Interreg B : coopération transnationale entre des régions situées dans des espaces plus larges (1,8 milliard d’euros) ;
Interreg Europe : coopération interrégionale entre des régions qui n’ont pas de frontières communes et qui sont situées dans toute l’Europe (0,5 milliard d’euros).
La coopération transfrontalière est réalisée dans le cadre de programmes communs initiés par les États participants. Les axes thématiques et les champs d’action définis dans ces programmes sont mis en œuvre sous forme de projets de coopération, l’UE prenant en charge 50 % ou 60 % des coûts.
Dans le cadre d’Interreg, les participants suisses ne bénéficient certes pas des fonds européens, mais ils profitent des synergies créées et des impulsions données par les projets de coopération réalisés. Les cantons de Bâle-Ville, de Bâle-Campagne, d’Argovie, de Soleure et du Jura en ont très tôt pris conscience et participent depuis les débuts à Interreg. Durant la période de programmation en cours, les cantons de la Suisse du Nord-Ouest participent à quatre programmes Interreg V différents aux niveaux transfrontalier, transnational et interrégional, les cantons du Jura et d’Argovie à cinq programmes.
Les préparations de la sixième période de financement Interreg VI de 2021 à 2027 ont
commencé avec la publication des projets de règlements de l'UE en mai 2018.
4 Doc 3b Birte Wassenberg, Bernard Reitel, Jean Peyrony , Jean Rubió, 2015, La coopération territoriale en Europe, une perspective historique,
https://ec.europa.eu/regional_policy/sources/information/pdf/brochures/interreg_25years_fr.p df
INTERREG est, au départ, un programme d’initiative communautaire (PIC), dont l’objectif est de tisser des liens, dans un cadre de proximité entre des acteurs localisés, de part et d’autre des frontières nationales, dans les États membres. Cette mise en couture de territoires frontaliers, qui s’inscrit dans la perspective du marché unique de 1993, envisage de réduire la fonction d’obstacle aux relations et aux échanges, de la frontière. Quatre générations de programmes, d’une durée comprise entre quatre et sept ans, ont ainsi vu le jour depuis 1990, et une cinquième phase, ouverte en 2014, s’achèvera en 2020. Depuis 2007, la coopération territoriale européenne (CTE) est devenue un objectif à part entière de la politique de cohésion. Les programmes du PIC INTERREG, puis de l’objectif de CTE (dont le nom d’usage est resté INTERREG), visent à une intégration à différentes échelles (transfrontalière, transnationale et interrégionale), dans le cadre d’une gestion décentralisée et selon une approche normalisée (gestion partagée). Cette politique a accompagné l’évolution de l’UE de 12 à 28 États membres.
L’initiative d’un programme de soutien communautaire à la coopération transfrontalière remonte au milieu des années 1980. La crise sidérurgique, qui affecte conjointement des espaces limitrophes du Luxembourg, de la Belgique et de la France, incite la Commission européenne à innover: la création du Pôle européen de développement (PED), en 1985, est alors envisagée comme une réponse conjointe à la reconversion d’un espace trinational. 35 ans après la déclaration de Robert Schuman, c’est, à nouveau, la transformation du charbon et la production de l’acier qui favorisent l’émergence d’une initiative européenne innovante. L’accord signé entre les trois États associe ces derniers à des acteurs territoriaux locaux, au sein d’une même démarche institutionnelle. Cette initiative ouvre la voie à une réflexion plus générale.
Dès 1987, l’Association des régions frontalières européennes (ARFE), créée en 1971, amorce une discussion avec la Commission et des élus du Parlement européen, en vue de proposer des projets à long terme bénéficiant de soutiens financiers européens dans des régions frontalières. Ces dernières apparaissaient alors comme des régions périphériques au sein des territoires nationaux, dont l’économie est dépendante de la présence de la frontière. Le programme vise tout autant à atténuer les effets indésirables de l’ouverture des frontières de 1993 qu’à dépasser les différences nationales. Les 14 projets pilotes, principalement situés dans les six États fondateurs de la CEE, sont dotés d’un financement de 21 millions d’écus et inscrits dans l’article 10 du Fonds européen de développement régional (FEDER). Bien que modestes, ces expériences sont validées et facilitent l’initiation du programme INTERREG. Ce dernier inscrit une dimension territoriale au sein de la politique régionale, en identifiant les régions frontalières des États membres d’une UE à 12 comme des territoires dont la situation géographique engendre des caractéristiques spécifiques. Le programme INTERREG cherche à impliquer les acteurs locaux et régionaux dans la suppression des entraves à la libre circulation des biens, des personnes, des capitaux et des services, en leur permettant de développer des projets transfrontaliers. Ces acteurs participent ainsi, au même titre que les États, au processus d’intégration européenne. Cela permet à ces territoires de perdre leur caractère de régions périphériques dans des cadres nationaux, et de gagner une position de pivot dans le cadre d’une gouvernance multiniveaux.
L’instauration d’une réciprocité à travers un projet transfrontalier ne peut, cependant, pas être appliquée sur toutes les frontières de la même manière, notamment celles qui constituent les limites extérieures de l’UE à 12.
Les zones éligibles sont essentiellement des territoires de niveau NUTS3 (nomenclature des unités territoriales statistiques) (1), séparées par une frontière terrestre ou maritime. Cependant, la carte 1 montre que, en dehors
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de rares exceptions (Corse Sardaigne, Kent/Nord Pas de Calais, Storstrøm et Fyn au Danemark), les zones éligibles correspondent à des espaces séparés par des frontières terrestres. La sélection des projets repose sur un certain nombre de principes: association d’au moins deux acteurs, situés de part et d’autre d’une frontière, dans le cadre des zones éligibles du programme; cofinancement entre différents partenaires (l’UE apportant jusqu’à 85 % de la somme pour la période 20142020); autonomie de gestion (une autorité de gestion devient l’inter locuteur direct de la Commission); contrôle de gestion assuré par les États, sous la supervision de la Commission. Chaque programme, négocié entre ses partenaires, de part et d’autre de la frontière, et la Commission, comprend une stratégie destinée à orienter les projets. Cette procédure permet ainsi aux acteurs locaux et régionaux de devenir des interlocuteurs directs de la Commission, ce qui renforce leur autonomie.
En 2015, les programmes transfrontaliers de la CTE concernent l’ensemble des régions frontalières des 28 États membres, des États de l’Association européenne de libre échange (AELE) et des États limitrophes des États membres sur des périmètres qui, dans certains cas, ont été élargis, au point que, et c’est notamment le cas des États qui ont intégré l’UE après 1995, certains territoires nationaux sont totalement ou en quasi totalité couverts par les zones éligibles (Estonie, Lettonie, Lituanie, Suède, Slovaquie, Slovénie, etc.). Chaque génération de programmes INTERREG a pris en compte les élargissements successifs de l’UE, en associant, à chaque fois, un nombre de plus en plus élevé de zones éligibles, que nous qualifierons de régions transfrontalières, terme consacré par le traité depuis 2007. Les trois cartes montrent que l’extension de ces dernières se fait au gré des différents élargissements, mais aussi que certains États non membres sont largement intégrés au processus: la Suisse depuis INTERREG I, la Norvège depuis INTERREG III. Par ailleurs, plusieurs régions, présentes lors des deux premières phases d’INTERREG, ont vu leur périmètre s’étendre notablement lors des phases d’INTERREG IV et V. Enfin, les régions maritimes font dorénavant partie des zones éligibles et cela concerne principalement les pays les plus anciennement intégrés: la France, l’Italie, le Royaume Uni, le Danemark, mais aussi la Suède et la Grèce. En effet, la Commission prend mieux en compte, depuis INTERREG IV, les dimensions maritimes de la frontière. Ceci montre aussi que la frontière maritime n’est plus considérée comme une discontinuité mais comme une interface. À la fin de chaque période de programmation, un bilan des actions est mené dont les résultats sont pris en compte pour redéfinir les programmes de la phase suivante. De surcroît, chaque programme est envisagé en articulation avec d’autres volets de la politique européenne.
Bien que couvrant une surface restreinte, INTERREG I (19901993) intègre des régions frontalières dont les caractéristiques, en termes de population, d’activités et de développement, sont très variées. Ainsi, les frontières du Benelux, ou entre la France et l’Allemagne, apparaissent très ouvertes et caractérisées par de nombreuses interactions, alors que d’autres, au contraire, sont marquées par leur caractère périphérique et une faible connaissance réciproque des acteurs territoriaux (péninsule Ibérique, Grèce, Irlande).
Après INTERREG I, qui offre la possibilité d’effectuer une expérimentation à l’échelle européenne, INTERREG II (19941999), d’une durée de six ans, introduit de nombreuses innovations. D’une part, en dehors des trois nouveaux États membres, les zones éligibles prennent en compte certains pays de l’AELE qui apportent un soutien aux régions frontalières de leur territoire (Norvège). D’autre part, la coopération ne se décline plus, seulement, dans un contexte de proximité mais prend en compte deux nouvelles dimensions. INTERREG IIB reprend le financement des réseaux d’énergie transfrontaliers, qui était assuré par l’initiative REGEN (2), pendant la phase précédente, selon un principe de continuité territoriale (une thématique est partagée par l’ensemble des acteurs territoriaux). INTERREG IIC, introduit, en 1997 dans quatre régions regroupant de vastes zones contiguës de plusieurs États membres, puis INTERREG IIIB, à partir de 2000, où chaque région européenne est désormais concernée par au moins un programme, constituent un nouveau volet d’INTERREG, celui de la coopération transnationale. INTERREG IIC se situe dans la filiation d’une réflexion sur l’aménagement du territoire européen, préfigurée par la Conférence des ministres de l’aménagement du territoire du Conseil de l’Europe (CEMAT), et lancée, pour ce qui est de l’UE, par la première réunion des ministres à Nantes, en 1989, en présence du président de la Commission, Jacques Delors, puis par des études lancées par la Commission européenne: Europe 2000 et Europe 2000+. Les crues catastrophiques du Rhin et de la Meuse, en 19931995, ont conduit au lancement du programme INTERREG Rhine Meuse Activities (IRMA), à l’échelle de l’ensemble des deux bassins. Dans la foulée, sous la pression d’organisations comme la Conférence des régions périphériques maritimes (CRPM), la Commission a proposé la création de programmes INTERREG ne portant plus exclusivement sur les territoires frontaliers contigus mais également sur de grands ensembles dits transnationaux, qui s’inspireraient des huit ensembles régionaux appartenant à plusieurs États membres de l’UE et aux pays tiers européens et méditerranéens, que l’étude Europe 2000+ avait identifiés. Le volet INTERREG IIC est lancé dès 1997; il est vu comme le complément programmatique de la démarche de planification amorcée à Nantes, qui aboutira à l’approbation du Schéma de développement de l’espace communautaire (SDEC), à Potsdam, en 1999.
INTERREG III (20002006) s’inscrit dans le cadre de la stratégie de Lisbonne («devenir la région la plus compétitive du monde en 2010») et la stratégie territoriale esquissée par l’UE à travers le SDEC de 1999. Il intègre les perspectives d’élargissement de 2004 et 2007, avec le premier programme PHARE (Pologne Hongrie Aide à la reconversion économique). Les projets dans les régions frontalières des futurs États membres bénéficient d’un soutien depuis 2000. De même, les régions frontalières russes limitrophes de la Finlande sont aidées à travers le programme TACIS (Technical Assistance to the Commonwealth of Independent States).
INTERREG III couvre toutes les régions frontalières internes et externes de l’UE des 15, puis de l’UE des 25
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après 2004. La période suivante (20072013) voit INTERREG changer de nom: la coopération territoriale européenne (CTE) devient officiellement un des trois objectifs de la politique européenne de cohésion d’alors.
Les trois volets A, B et C conservent leurs rôles mais de nouveaux instruments sont mis en place, pour aider au développement régional des frontières externes: IPA CBC (instrument de préadhésion) et IEVP CTF (instrument de voisinage). Par ailleurs, le Groupement européen de coopération territoriale (GECT), instrument créé par un règlement en 2006, est conçu comme un outil juridique sensé faciliter la coopération à toutes les échelles. Le volet B cherche à répondre à des problématiques d’aménagement du territoire dans 13 ensembles spatiaux.
Enfin, le volet C (coopération interrégionale) souhaite promouvoir des réseaux à l’échelle européenne, à travers quatre programmes (INTERREG IVC, ESPON, URBACT et INTERACT).
Une nouvelle phase INTERREG V est ouverte pour la période 2014-2020, qui s’inscrit dans le cadre de la stratégie Europe 2020 de l’UE et vise à promouvoir, à la fois, une croissance intelligente (smart) et durable (sustainable), et une société diversifiée et intégrée (inclu-sive). 11 priorités thématiques, se rapportant directement à la stratégie Europe 2020, ont été définies et sont déclinées par chacun des programmes INTERREG V, en fonction des priorités territoriales de chacun. INTERREG V se décline, à présent, en plus d’une centaine de programmes, dont 60 pour le volet A, 15 pour le volet B, 12 pour IPA CBC et 16 pour IEVP CTF, auxquels il convient d’ajouter le volet C, avec INTERREG Europe, et les trois programmes de mise en réseau, déjà présents dans INTERREG IV (URBACT, INTERACT et ESPON).
Depuis 1990, les programmes INTERREG ont gagné en intensité et en complexité. Comparées aux régions d’Europe de l’Ouest et du Sud, les régions transfrontalières d’Europe de l’Est et du Nord sont souvent moins peuplées, mais leur périmètre est plus étendu. La succession dans le temps des programmes INTERREG s’inscrit dans le cadre d’une politique originale de territorialisation, qui transforme les frontières d’État, de lignes de séparation en interfaces. Les régions transfrontalières sont devenues des espaces d’articulation, caractérisées par l’existence de liens durables et que l’on cherche à rendre inaliénables. L’assemblage de zones de coopération, à différentes échelles, permet d’associer des collectivités diverses autour de projets, en dépassant les frontières nationales existantes. En opérant un repositionnement scalaire (rescaling) dans des contextes transfrontaliers et en proposant des cadres formels et financiers de coopération, la Commission se rapproche ainsi de ce que le politologue Fritz Scharpf appelle l’«intégration positive» (la mise en place de systèmes supranationaux de régulation), plus aboutie que l’«intégration négative» (l’abolition des barrières entre les territoires nationaux). La cohésion territoriale européenne s’en trouve, par conséquent, renforcée.
Dans ce contexte, il est possible de connaître les principaux thèmes dans lesquels s’inscrivent ces projets. Les transports correspondent au poste budgétaire le plus important, surtout pour INTERREG I et II: ils répondent à des enjeux de désenclavement et d’intégration. Ils sont suivis par le tourisme et l’environnement. À partir d’INTERREG III, de nouveaux thèmes émergent, comme la santé et la culture.
On peut considérer ces coopérations à différentes échelles, qui jouent sur divers modes de gestion de la distance, comme des laboratoires de la construction européenne, puisque les acteurs qui sont tous inscrits dans leurs territoires nationaux doivent, s’ils veulent coopérer, faire preuve d’inventivité et établir des relations apaisées et constructives avec leurs partenaires étrangers (gestion de l’interculturalité, gouvernance transfrontalière), tout en intégrant les dispositifs élaborés par la Commission. En définitive, les programmes de coopération territoriale INTERREG se présentent comme un ensemble d’instruments très élaborés d’intégration, par delà les frontières nationales, qui transforment ces dernières en lignes d’interface articulant des territoires aux échelles et aux enjeux, à la fois, différents et complémentaires. En incitant à s’inscrire dans des logiques de partenariat, ils permettent de dépasser les cadres nationaux existants, tout en les respectant.
Les programmes INTERREG apparaissent ainsi comme un succès, dans la mesure où ils ont permis de réduire les distances entre des acteurs territoriaux situés dans des États étrangers différents, et où ils apparaissent comme des outils d’apprentissage de l’altérité dans la proximité. Chaque frontière est le fruit d’une longue histoire et d’un héritage parfois douloureux. Les programmes ont permis de diminuer le rôle de la frontière en tant que lieu de tension, de réduire l’ignorance sur le voisin et, dans certains cas et non des moindres, de permettre la réconciliation en encourageant les partenariats, en développant les logiques de projet et en luttant contre les incompréhensions.
