S É N A T
SESSION ORDINAIRE DE 2016-2017
Enregistré à la Présidence du Sénat le 24 novembre 2016
A V I S
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d’administration générale (1) sur le projet de loi de finances pour 2017, ADOPTÉ PAR L’ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME X
PROTECTION JUDICIAIRE DE LA JEUNESSE
Par Mme Cécile CUKIERMAN,
Sénatrice.
(1 ) C e t t e co mmi ssi o n e st c o mp o sé e d e : M . Ph i li p p e B a s, pré si d e n t ; M me C a t h eri n e T ro en d l é, M M . Jea n -Pi er r e Su eu r, Fra n ç oi s Pi l l et , Ala i n R i c h a rd , Fra n ç oi s-N o ë l B u ff et , Ala i n An zi a n i , Yve s Dét ra i gn e, M me É li a n e Assa ssi , M . Pi err e- Yv es C o l lomb a t , M me E st h er B en b a ssa , vi c e -p ré si d e nt s ; M M . An d ré R ei c h a rd t , Mi c h el De leb a r r e, C h ri st op h e- An d ré Fra ssa , Th a n i M oh a med Soi li h i , se c ré t ai re s ; M M . Ch ri st op h e B éc h u , Ja c q ues B i g ot , Fra n ç oi s B on h omme, Lu c C a rv ou n a s, Gé ra rd C o ll o mb , M me C éc i l e C u k i erma n , M . M a t hi eu Da rn a u d , M me Ja c k y D er om ed i , M . Féli x D esp la n , M me C a t heri n e Di Fo lc o , M M . Ch ri st i a n Fa vi er, Pi er re Fr o gi e r, M me Ja c q u eli n e Go u ra u lt , M . Fra n ç oi s Gr osd i d i er, M me Sop h i e Joi ssa i n s, M M . Ph i li p p e Ka lt e n b a ch , Jea n -Y ve s Le c on t e, R o ge r M a d ec , Ala i n M a rc , Di d i e r M a ri e, Pa t ri c k M a sc let , Jea n Lou i s M a sson , M me M a ri e M erc i er, M M . M i ch el M e rc i e r, Ja c q u es M éza rd , Hu gu es P ort e lli , B ern a rd Sa u ge y, Si m on Su t ou r, M mes C a t h eri n e Ta sc a , La n a Tet u a n u i , MM . R en é Va n d i eren d on c k , Ala i n Va sse l l e, J ea n -Pi err e Vi a l, Fra n ç oi s Zoc c h et t o.
Vo i r l e s nu mé r o s :
Asse mbl é e na ti o na l e (1 4è m e l é gi sl. ) : 4 0 6 1 , 4 12 5 à 41 3 2 et T. A. 8 3 3 Sé na t : 1 3 9 e t 1 4 0 à 1 45 (2 01 6-2 0 1 7 )
S O M M A I R E
Pages
LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS ... 5
INTRODUCTION ... 7
I. UN BUDGET EN VOIE DE CONSOLIDATION ... 8
A. UNE AUGMENTATION DES CRÉDITS ET DES EFFECTIFS QUI SE CONFIRME ... 8
1. Un revirement budgétaire engagé depuis le début du quinquennat ... 8
2. Une tendance à la hausse qui se poursuit ... 10
3. Des effectifs renforcés... 12
B. UN BUDGET QUI NE RÉPOND QUE PARTIELLEMENT AUX ATTENTES DE LA PJJ ... 14
1. Une croissance portée principalement par le plan de lutte contre la radicalisation et le terrorisme ... 14
2. Une priorité maintenue pour les services du milieu ouvert, socle de la PJJ ... 16
3. Des moyens qui ne répondent que partiellement aux besoins ... 17
II. UNE POLITIQUE PARTENARIALE À RENFORCER POUR ASSURER LA CONTINUITÉ ET L’INDIVIDUALISATION DES PRISES EN CHARGE ... 18
A. LA NÉCESSAIRE REVALORISATION DU SECTEUR ASSOCIATIF HABILITÉ ... 18
1. Le SAH, un acteur de la PJJ en net recul ... 19
2. Un dialogue restauré, dont la traduction dans les faits est encore attendue ... 22
a) D’une situation de concurrence à une recherche de complémentarité entre le SAH et le secteur public de la PJJ ... 22
b) Une traduction budgétaire encore insuffisante ... 24
B. DES PARTENARIATS A PÉRENNISER POUR UNE RÉPONSE EDUCATIVE DIVERSIFIÉE ... 27
1. Une articulation avec les départements qui mérite d’être renforcée pour conforter l’inscription de la PJJ dans le champ de la protection de l’enfance ... 27
2. Des partenariats à rénover pour améliorer l’insertion scolaire et professionnelle des mineurs ... 29
3. Une politique partenariale active pour diversifier les mesures éducatives ... 32
III. LA JUSTICE DES MINEURS FACE AU PHÉNOMÈNE DE « RADICALISATION » ... 33
A. LE DÉFI DE LA PRISE EN CHARGE DES MINEURS RADICALISÉS ... 33
1. Un nombre croissant de mineurs radicalisés ... 33
a) Les mineurs signalés en raison de la présence de « signes de radicalisation »... 33
b) Les mineurs signalés en risque de radicalisation suivis au titre de la protection de l’enfance ... 33
c) Les mineurs impliqués dans des infractions pénales en lien avec les attentats ... 34
d) Les mineurs suivis en raison de la radicalisation de leurs parents ... 34
2. La mise en place d’un réseau de veille et d’accompagnement : le signe d’une rapide adaptation de la PJJ à ce phénomène ... 34
B. UNE RÉPONSE QUI RESTE ENCORE À CONSTRUIRE ... 36
1. Le positionnement ambivalent de l’institution face au développement de réponses dédiées ... 37
2. La nécessité de soutenir les professionnels de la protection judiciaire de la jeunesse ... 38
3. La construction de prises en charge spécialisées ... 39
a) Des expérimentations de spécialisation des personnels ... 39
b) Le développement de la recherche ... 40
c) Le rôle du secteur associatif habilité dans la construction de l’offre d’actions de prévention de la radicalisation ... 40
LISTE DES PERSONNES ENTENDUES ... 43
LISTE DES DÉPLACEMENTS ... 45
LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS
Après avoir entendu M. Jean-Jacques Urvoas, garde des sceaux, ministre de la justice1, le mardi 22 novembre 2016, la commission des lois du Sénat, réunie le mercredi 23 novembre 2016, sous la présidence de M. Philippe Bas, président, a examiné, sur le rapport pour avis de Mme Cécile Cukierman2, les crédits du programme « Protection judiciaire de la jeunesse» de la mission « Justice » inscrits au projet de loi de finances pour 2017.
Mme Cécile Cukierman, rapporteure pour avis, a tout d’abord salué l’augmentation des crédits alloués en 2017 à la protection judiciaire de la jeunesse, dans le prolongement du redressement budgétaire initié en 2012, avec des crédits de paiement de 834,94 millions d’euros, en hausse de 3,9 %, et des autorisations d’engagement de 849,27 millions d’euros, en hausse de 5 %. Le plafond d’emplois est quant à lui complété de 271 équivalents temps plein travaillé (ETPT) supplémentaires, pour atteindre 9 092 ETPT.
La rapporteure pour avis a relevé que, comme l’année passée, cette hausse des crédits s’expliquait en grande partie par le plan d’action contre la radicalisation et le terrorisme.
Elle a par ailleurs constaté qu’après une longue période de restriction budgétaire, le secteur associatif habilité devrait voir ses moyens augmenter de 2,4 %, essentiellement en raison d’une revalorisation de la masse salariale. Elle a toutefois regretté que cette évolution, pour autant salutaire qu’elle soit, ne traduise pas une revalorisation de la place de ce secteur, pourtant essentiel à la diversification des mesures éducatives, dans la prise en charge des mineurs sous main de justice.
La rapporteure pour avis a également évoqué la nécessité pour la PJJ de renforcer et de pérenniser ses partenariats avec les acteurs de la protection de l’enfance, notamment les conseils départementaux, afin de garantir la qualité et la continuité des prises en charge des mineurs.
Enfin, après avoir fait état de la montée en puissance du phénomène de radicalisation chez les mineurs, elle a souligné l’ambivalence du positionnement de la protection judiciaire de la jeunesse sur les réponses à privilégier, oscillant entre renforcement des dispositifs de droit commun et nécessité d’une prise en charge spécifique.
Sur sa proposition, la commission des lois a donné un avis favorable à l’adoption des crédits du programme « Protection judiciaire de la jeunesse » de la mission « Justice » inscrits au projet de loi de finances pour 2017.
1 Le compte rendu de cette audition est consultable à l’adresse suivante : http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20161121/lois.html#toc2
2 Le compte rendu de cette réunion est consultable à l’adresse suivante : http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20161121/lois.html#toc9
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Selon le projet de loi de finances, le budget de la mission « justice » s’élèvera en 2017 à 8,6 milliards d’euros en crédits de paiement, soit une augmentation de 4,8 % par rapport aux crédits accordés en loi de finance initiale pour 2016.
Cette évolution bénéficiera de manière significative au budget du programme 182 « protection judiciaire de la jeunesse », qui connaitra en 2017 une nouvelle hausse, confirmant le redressement budgétaire engagé en 2012.
Dans le projet initial présenté par le Gouvernement, les crédits de paiement s’élevaient à 834,94 millions d’euros, soit une augmentation de 3,9 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2016. Pour leur part, les autorisations d’engagement augmentaient de 5 %, pour atteindre 849,27 millions d’euros. En première lecture, l’Assemblée nationale a toutefois procédé, sur amendement du Gouvernement, à une réduction des crédits du programme « protection judiciaire de la jeunesse » d’un montant de 7,2 millions d’euros, ramenant l’augmentation des autorisations d’engagement à 4 % et celle des crédits de paiement à 3 %, mais dont les conséquences par titre et par action n’étaient pas connues au moment de la publication de ce rapport.
Le plafond d’autorisations d’emplois est lui aussi en hausse, avec 271 équivalents temps plein travaillé (ETPT) supplémentaires.
Pour la première fois depuis 2008, le budget alloué au secteur associatif habilité (SAH), longtemps perçu comme la « variable d’ajustement » de la PJJ, devrait augmenter de 2,4 %. Cette évolution, après des années de restriction budgétaire, reflète les efforts récemment menés par la PJJ pour restaurer la place du secteur associatif habilité dans la prise en charge éducative des mineurs sous main de justice.
À la lumière de la priorité accordée par le Gouvernement au développement d’une offre éducative diversifiée et continue dans son projet annuel de performance, votre rapporteure s’intéressera également au renforcement des politiques partenariales engagé par la PJJ dans le cadre de la recherche de prises en charge adaptées.
Enfin, le présent avis est l’occasion pour votre rapporteure de dresser un premier bilan des actions engagées par la PJJ en matière de prévention de la radicalisation chez les mineurs, mission pour laquelle d’importants crédits lui sont alloués depuis 2015.
I. UN BUDGET EN VOIE DE CONSOLIDATION
Le programme 182 « Protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) » bénéficie, en 2017, de la réévaluation importante du budget de la mission
« Justice » (A). Bien qu’opportune, la croissance des crédits qui lui sont affectés reste toutefois en-deçà de ses besoins (B).
A.UNE AUGMENTATION DES CRÉDITS ET DES EFFECTIFS QUI SE CONFIRME
1. Un revirement budgétaire engagé depuis le début du quinquennat
Au cours des dix dernières années, la protection judiciaire de la jeunesse a fait l’objet d’un bouleversement important, aussi bien au niveau de ses missions, recentrées sur la prise en charge des mineurs délinquants, que de son organisation, profondément réformée dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP).
La réforme de la protection judiciaire de la jeunesse : recentrage des missions et réorganisation territoriale La spécialisation de l’action de la PJJ dans le domaine pénal
Historiquement compétente pour la prise en charge de l’enfance délinquante et de l’enfance en danger, la protection judiciaire de la jeunesse a opéré un recentrage de ses missions sur son action pénale, les conseils départementaux se voyant confier la responsabilité de toutes les mesures d’assistance exécutive.
Engagée depuis plusieurs années, notamment dans le cadre du mouvement de décentralisation, cette spécialisation de l’activité de la PJJ dans le domaine pénal s’est accélérée à compter de la promulgation de la loi du 5 mars 2007 sur la protection de l’enfance et avec la mise en œuvre de la RGPP.
À partir de 2008, le nombre de mesures d’assistance éducative prononcées sur un fondement civil et exécutées par les services de la PJJ, secteur public et secteur associatif habilité confondus, a ainsi progressivement diminué, atteignant, en 2012, seulement 0,2 % des mesures qui lui ont été confiées par l’autorité judiciaire.
L’action de la PJJ dans le secteur civil se limite désormais à l’exécution des mesures d’investigation, qui demeurent, qu’elles soient civiles ou pénale, une prérogative de l’État.
À compter de la même date, la PJJ s’est par ailleurs retirée de la protection des jeunes majeurs, qui relève désormais, comme l’assistance éducative, des services départementaux de l’aide sociale à l’enfance.
Une administration restructurée
Sur la base des préconisations formulées par la Cour des comptes en 2003, qui mettait en garde sur la complexité de son organisation territoriale, la PJJ a été restructurée au 1er janvier 2009 autour de neuf directions interrégionales (DIR) et 54 directions territoriales, qui ont remplacé les 15 directions régionales et les 100 directions départementales1.
Outre les économies budgétaires qu’elle a permises, cette restructuration a été l’occasion de clarifier les compétences entre les échelons territoriaux.
Les directions interrégionales, identifiées comme le niveau pertinent de pilotage des missions à l’échelon déconcentré, sont ainsi chargées de la traduction des politiques définies par l’administration centrale de la PJJ au niveau de leur territoire de compétence.
Elles assurent la coordination des différents acteurs de la PJJ ainsi que la gestion des moyens budgétaires et humains.
Les directions territoriales, placées directement sous la responsabilité du directeur interrégional, sont quant à elles chargées de décliner les orientations fixées par les directions interrégionales au niveau local.
Conséquence directe de ces évolutions, le budget de la PJJ a connu une diminution continue de ses crédits entre 2008 et 2011. Au total, sur l’ensemble de la période, les crédits de paiement du programme 182 ont été réduits de 804,36 millions d’euros à 757,64 millions d’euros, soit une baisse de près de 6 %.
Source : commission des lois du Sénat à partir des documents budgétaires
1 Le remplacement des directions régionales et départementales par les directions interrégionales et territoriales a été entériné par le décret n° 2010-214 du 2 mars 2010 relatif au ressort territorial, à l’organisation et aux attributions des services déconcentrés de la protection judiciaire de la jeunesse.
700 000 000 720 000 000 740 000 000 760 000 000 780 000 000 800 000 000 820 000 000 840 000 000 860 000 000
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 PLF 2017 Evolution des crédits de paiement du programme 182
(en euros)
À compter de 2012, conformément aux nouvelles priorités définies par le Gouvernement, la tendance budgétaire s’est inversée. À l’exception des exercices 2014 et 2015, caractérisés par une très légère réduction des crédits (- 0,6 % en 2014 et - 0,7 % en 2015), le budget de la PJJ a renoué avec la croissance, dans un contexte pourtant caractérisé par une forte restriction budgétaire. Entre 2011 et 2016, les crédits du programme PJJ ont ainsi augmenté, en cumulé, de plus de 6 %, atteignant un montant de près de 804 millions d’euros en loi de finance initiale pour 2016, soit leur niveau de 2008.
2. Une tendance à la hausse qui se poursuit
Le budget du programme Protection judiciaire de la jeunesse pour 2017 connait, dans la continuité des années précédentes, une nouvelle hausse de ses crédits. Selon le projet initial du Gouvernement, les autorisations d’engagement s’élèvent à 849,27 millions d’euros et les crédits de paiement à 834,94 millions d’euros, soit des augmentations respectives de 5 et 3,9 % par rapport aux crédits votés en loi de finances initiale pour 2016.
Cet accroissement s’explique notamment par :
une hausse importante des crédits du titre 2, relatifs aux dépenses de personnel, qui s’élèvent à 500 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement (+ 4,7 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2016). Ces moyens supplémentaires sont destinés à financer la création de 165 emplois supplémentaires (cf. ci-dessous) et incluent 3,2 millions d’euros de mesures catégorielles, notamment pour tenir compte de la mise en place du nouveau régime indemnitaire des fonctionnaires (Régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel – RIFSEEP) ;
une augmentation des dépenses d’investissement (titre 5) de 22 % en crédits de paiement (17 millions d’euros) et de 75 % en autorisations d’engagement (20,5 millions d’euros), nécessaire à la conduite d’une politique de rénovation et de sécurisation de sites immobiliers dégradés.
La comparaison pluriannuelle des titres 3 (dépenses de fonctionnement) et 6 (dépenses d’intervention) s’avère en revanche malaisée, en raison d’une modification de périmètre. Relevant jusqu’à présent du titre 3, les crédits affectés au secteur associatif habilité (SAH) et au financement des familles d’accueil sont désormais imputés sur le titre 6, l’action de ces établissements, longtemps assimilée à une prestation de service sur le plan comptable, ayant été reclassifiée comme mission d’intérêt général.
Titre et catégorie
Autorisations
d’engagement Crédits de paiement Ouvertes en
LFI pour 2016
Demandées
pour 2017 Ouverts en LFI
pour 2016 Demandés pour 2017 Titre 2 – Dépenses
de personnel 477 777 693 500 076 262 477 777 693 500 076 262 Titre 3 – Dépenses
de fonctionnement 313 702 903 91 489 730 306 181 000 80 639 730 Titre 5 – Dépenses
d’investissement 11 650 000 20 465 523 13 900 000 16 981 531 Titre 6 – Dépenses
d’intervention 6 079 435 237 242 222 6 079 435 237 242 222 Total 809 210 031 849 273 737 803 938 128 834 939 745 Source : programme annuel de performance – mission « Justice »
S’agissant de la répartition des crédits par action1, la hausse du budget se répercute principalement sur l’action relative à la mise en œuvre des décisions judiciaires (+ 5 %), qui regroupe les crédits nécessaires à la conduite des mesures de prise en charge des mineurs délinquants et des mesures d’investigation.
Les crédits affectés à la formation initiale et continue, assurée par l’École nationale de protection judiciaire de la jeunesse et par les onze pôles territoriaux de formation, sont également en augmentation (+ 8 %).
En revanche, l’action « soutien », qui concerne les fonctions de support et de gestion réparties entre l’administration centrale de la PJJ et les deux échelons territoriaux, voit ses crédits diminuer de 6 %, notamment en raison du transfert de personnels de l’administration centrale vers d’autres programmes budgétaires (cf. infra).
Répartition des crédits de paiement par action, en euros (PLF 2017) Numéro et intitulé
de l’action
Titre 2 Titre 3 Titre 5 Titre 6
Total Dépenses de
personnel Dépenses de
fonctionnement Dépenses
d’investissement Dépenses d’intervention 01 – Mise en œuvre des
décisions judiciaires 399 490 274 53 577 392 15 659 809 237 242 222 705 969 697
03 – Soutien 76 029 336 17 774 782 1 321 722 95 125 840
04 – Formation 24 556 652 9 287 556 33 844 208
Total 500 076 262 80 639 730 16 981 531 237 242 222 834 939 745 Source : programme annuel de performance – mission « Justice »
1 Le programme 182 « Protection judiciaire de la jeunesse » se décompose en trois actions : 01/ Mise en œuvre des décisions judiciaires ; 03/ Soutien, 04/ Formation.
Lors de la discussion du projet en séance publique, l’Assemblée nationale a procédé, sur amendement du Gouvernement, à une réduction des crédits de la PJJ de 7,2 millions d’euros, hors titre 2, ramenant l’augmentation des autorisations d’engagement à 4 % et celle des crédits de paiement à 3 %. Au moment de la publication de son rapport, votre rapporteure n’avait toutefois pas connaissance de la ventilation de cette baisse des crédits par titre et par action.
3. Des effectifs renforcés
La réorganisation territoriale de la PJJ et l’abandon de son action en matière d’assistance éducative ont également entraîné une réduction importante des emplois qui lui étaient affectés. Entre 2008 et 2012, le plafond d’autorisations d’emplois de la PJJ est ainsi passé de 9 027 ETPT à 8 395 ETPT, soit une réduction de 7 %.
Engagée en 2013 (+ 0,9 %), la reconstitution des effectifs de la PJJ s’est confirmée au cours des exercices 2014, 2015 et 2016, qui ont connu des augmentations respectives de + 0,5 %, + 0,7 % et + 3 %.
Évolution du plafond d’autorisations d’emplois depuis 2008
Source : commission des lois du Sénat à partir des réponses aux questionnaires budgétaires
En 2017, le plafond d’autorisations d’emplois continue sa progression. Il s’élève à 9 092 ETPT, soit + 271 ETPT par rapport au plafond autorisé en loi de finances initiale pour 2016 et un niveau supérieure à 2008.
Cette augmentation des emplois se répartit de la manière suivante : - la création de 145 emplois au titre du plan d’action contre la radicalisation et le terrorisme (+ 145 ETPT). Ces emplois supplémentaires, qui représentent l’essentiel de l’effort réalisé en matière de moyens humains
9 027 8 951
8 618 8 501
8 395 8 470 8 507 8 567
8 821
8 000 8 100 8 200 8 300 8 400 8 500 8 600 8 700 8 800 8 900 9 000 9 100
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
PAE (en ETPT)
pour l’année 2017, concerneront le recrutement de 30 psychologues pour les zones où apparaissent des risques de radicalisation et de 115 éducateurs ;
- la création de 20 emplois destinés à poursuivre le renforcement du milieu ouvert (+ 16 ETPT) ;
- l’extension en année pleine des créations d’emplois intervenues en 2016, pour lesquels les recrutements ont été échelonnés au cours de l’année :
54 emplois destinés au renforcement du milieu ouvert et 6 emplois de psychologue au titre du plan de lutte contre le terrorisme, prévus en loi de finance initiale pour 2016, dont l’impact est évalué à 26 ETPT ;
65 emplois créés au titre du second plan de lutte contre le terrorisme (PLAT 2), dont l’impact est évalué à 17 ETPT ;
- l’impact de transferts d’emplois vers d’autres programmes :
11 emplois de l’inspection de la PJJ transférés au programme 310
« Conduite et pilotage de la politique de justice » (- 11 ETPT) ;
1 emploi transféré au programme 333 « Moyens mutualisés des administrations déconcentrées », au titre du renforcement des plateformes régionales des achats de l’État (- 1 ETPT) ;
- une correction technique correspondant au recrutement d’apprentis en 2015 et 2016 (+ 79 ETPT).
À la lumière de cette présentation, votre rapporteure souligne qu’en soustrayant les ETPT supplémentaires correspondant à des extensions en année pleine d’emplois déjà créés ainsi que les corrections techniques, le nombre d’emplois effectivement créés s’élèvera en 2017 à 165 ETPT.
Comme elle l’avait déjà relevé dans le cadre de son avis sur le projet de loi de finances pour 2016, elle regrette par ailleurs que les crédits effectivement affectés chaque année au titre 2 ne permettent pas de financer l’ensemble des ETPT autorisés dans le cadre du plafond d’emplois fixé. Depuis 2009 en effet, les effectifs réels de la PJJ sont inférieurs au plafond d’emplois autorisés, mettant en péril le bon fonctionnement des services de la PJJ.
Évolution des plafonds d’emplois autorisés et réalisés entre 2008 et 2015
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Plafonds autorisés
(en ETPT) 9 027 8 951 8 618 8 501 8 395 8 470 8 507 8 567
Réalisé (en ETPT) 8 698 8 590 8 478 8 361 8 187 8 183 8 312 8 480
Taux d’utilisation 96,4 % 96 % 98,4 % 98,4 % 97,5 % 96,6 % 97,7 % 98,9 % Source : commission des lois du Sénat à partir des réponses aux questionnaires budgétaires
B.UN BUDGET QUI NE RÉPOND QUE PARTIELLEMENT AUX ATTENTES DE LA PJJ
1. Une croissance portée principalement par le plan de lutte contre la radicalisation et le terrorisme
Depuis janvier 2015, la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) a été étroitement associée à la mise en œuvre des plans successifs de lutte contre le terrorisme et la radicalisation adoptés par le Gouvernement. D’importants moyens budgétaires lui ont été affectés dans ce cadre, afin de lui permettre de financer la prévention des comportements radicalisés chez les mineurs.
À la suite de l’adoption du premier plan de lutte contre le terrorisme (PLAT 1) en janvier 2015, le décret d’avance du 9 avril 2015 a permis l’ouverture de 10,5 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement. Ces moyens complémentaires ont permis de financer la création de 163 ETPT ainsi que la dispense de formations spécialisées sur la connaissance du phénomène radical à destination des agents du secteur public de la PJJ comme du secteur associatif habilité.
Au lendemain des attentats du 13 novembre 2015, le Gouvernement a annoncé la mise en œuvre de nouvelles mesures dans le cadre d’un second plan de lutte contre le terrorisme (PLAT 2), dont la traduction financière a fait l’objet d’un amendement présenté par le Gouvernement à l’occasion de la discussion du projet de loi de finances pour 2016 au Sénat.
6,9 millions d’euros supplémentaires en autorisations d’engagement et en crédits de paiement ont été affectés à la PJJ, en complément des moyens prévus dans le texte initial présenté par le Gouvernement. Ces moyens complémentaires étaient en premier lieu destinés à renforcer les effectifs de la PJJ, à hauteur de 58 ETPT, dont 5 emplois de formateurs et 70 emplois d’éducateurs. Ils ont par ailleurs permis de renforcer les activités initiées, notamment dans le milieu ouvert, autour des thématiques de citoyenneté et de valeurs républicaines.
Comme l’année passée, le budget 2017 est largement abondé par les moyens accordés à la lutte contre le terrorisme et la radicalisation.
L’augmentation des crédits comme des effectifs s’explique en effet principalement par les moyens supplémentaires accordés au titre du nouveau plan d’action contre la radicalisation et la lutte contre le terrorisme (PART), dont la création, en remplacement du PLAT, a été annoncée par le Gouvernement en mai dernier.
Hors masse salariale, 12 millions d’euros (en crédits de paiement) sont ciblés en 2017 sur la mise en œuvre d’actions de prévention des comportements radicaux chez les jeunes1 :
- 7 millions d’euros sont destinés au développement des activités de lutte contre la radicalisation, à la formation des personnels à la lutte contre la radicalisation et à l’organisation des stages de laïcité ;
- 5 millions d’euros sont affectés à la réalisation de travaux de rénovation et de maintenance sur des sites dégradés.
Ces crédits représentent une augmentation de 5,3 millions d’euros par rapport aux moyens accordés dans la loi de finances initiale pour 2016 dans le cadre du premier plan de lutte contre le terrorisme (PLAT 1).
En termes de masse salariale, le titre 2 est abondé de 7,4 millions d’euros, destiné à financer la création de 145 ETPT supplémentaires (cf. ci-dessus). Cela représente, hors corrections techniques et extensions en année pleine des emplois créés en 2016, 88 % du plafond d’autorisations d’emplois pour 2017.
Corrigés des ressources supplémentaires ciblées sur la prévention de la radicalisation, les crédits de paiement prévus dans le présent projet de loi de finances n’augmentent donc, par rapport aux crédits accordés dans la LFI pour 2016, que de 2 %. Hors masse salariale, l’augmentation ne s’élève qu’à 1 %. Au total, l’augmentation du budget de la PJJ entre 2015 et 2017 s’explique à 65 % par les moyens complémentaires débloqués dans le cadre de la lutte contre la radicalisation et le terrorisme.
Impact des plans de lutte contre le terrorisme et la radicalisation sur l’évolution du budget du programme 182 (en euros)
*Y compris les crédits de paiement ouverts par le décret d’avance d’avril 2015 Source : commission des lois du Sénat à partir des réponses aux questionnaires budgétaire
1 Cette présentation ne tient pas compte de la réduction de 7,2 millions des crédits de la PJJ votée par l’Assemblée nationale.
740 000 000 750 000 000 760 000 000 770 000 000 780 000 000 790 000 000 800 000 000 810 000 000 820 000 000 830 000 000 840 000 000
LFI 2015* LFI 2016 PLF 2017
CP pour le financement des PLAT/PART
Evolution du budget PJJ hors PLAT/PART (crédits de paiement)
2. Une priorité maintenue pour les services du milieu ouvert, socle de la PJJ
Au cours des dernières années, priorité a été donnée par la DPJJ au renforcement des services du milieu ouvert. La note d’orientation du 30 septembre 2014, relative à la redéfinition des priorités de la PJJ, fait ainsi du milieu ouvert le point focal de l’intervention éducative et le garant de la continuité et de la cohérence des parcours des mineurs pris en charge dans le cadre pénal. Cet accent mis sur le milieu ouvert a été confirmé par la circulaire du 22 octobre 2015 relative au renforcement du milieu ouvert.
Parmi les axes définis, l’attention a notamment été portée à la réduction des délais de prise en charge des mesures pénales de milieu ouvert. Il est en effet communément admis que la rapidité du délai entre le prononcé de la décision par le magistrat et l’exécution de la mesure détermine la compréhension de la décision par le mineur et la non- réitération d’une infraction.
Si les délais de prise en charge imputables au services de la PJJ avaient déjà été réduits de manière significative entre 2008 et 2012, passant de 18,7 à 13,3 jours, les objectifs ont été renforcés en 2013 avec l’introduction d’une obligation de prise en charge du mineur par les services de la PJJ dans un délai maximal de cinq jours à la suite du prononcé de certaines mesures par le magistrat (article 12-3 de l’ordonnance du 2 février 1945 relative à l’enfance délinquante).
L’article 12-3 de l’ordonnance du 2 février 1945 relative à l’enfance délinquante
Introduit par la loi de programmation relative à l’exécution des peines du 27 mars 2012, l’article 12-3 prescrit qu’à l’issue du prononcé par un magistrat d’une décision ordonnant une mesure ou une sanction éducative, le mineur et sa famille se voient remettre une convocation à comparaître devant le service de la protection judiciaire de la jeunesse dans un délai de maximum de cinq jours.
Applicable à compter du 1er janvier 2014, cette disposition a pour objectif de réduire les délais d’exécution de certaines décisions pénales prononcées à l’encontre des mineurs.
Son périmètre d’application se limite toutefois aux seules décisions prises par un magistrat du siège (juge des enfants, tribunal pour enfants, juge d’instruction, juge des libertés et de la détention, tribunal correctionnel des mineurs, chambre spéciale des mineurs de la cour d’appel) à l’issue d’une audition ou d’une audience, à savoir :
- les mesures judiciaires d’investigation éducative prises dans le cadre pénal ; - les mesures éducatives ;
- les sanctions éducatives ;
- les mesures et peines restrictives de liberté.
Les services de la PJJ ont été dotés de moyens complémentaires pour améliorer la qualité des mesures mises en œuvre par les services de milieu ouvert. Entre 2013 et 2016, des emplois ciblés sur le milieu ouvert ont été créés : les effectifs du secteur public de la PJJ affectés aux services de milieu ouvert sont ainsi passés, sur la période, de 3 325 à 3 520 ETPT, soit une augmentation de près de 6 %.
Le renforcement du milieu ouvert continue de transparaître dans les documents budgétaires. Outre les moyens accordés au titre de la lutte contre le terrorisme et la radicalisation, qui bénéficient en partie au renforcement des dispositifs de droit commun (cf. partie III. du présent rapport), 20 nouveaux emplois seront créés au cours de l’année 2016 pour renforcer le milieu ouvert.
3. Des moyens qui ne répondent que partiellement aux besoins Si elle ne peut que saluer l’augmentation des crédits engagée depuis 2012, votre rapporteure constate néanmoins que les moyens budgétaires alloués au programme 182 demeurent insuffisants pour faire face aux besoins de la PJJ.
Au cours de son audition, la direction de la protection judiciaire de la jeunesse a en effet indiqué que les crédits accordés à la PJJ pour l’exercice 2017 étaient inférieurs aux besoins identifiés pour assurer une mise en œuvre efficace des mesures ordonnées par les autorités judiciaires.
Elle a informé votre rapporteure avoir adressé une demande de crédits supplémentaires de 17 millions d’euros, qui seraient destinés à effectuer de nouveaux recrutements, notamment pour des postes d’éducateurs, à améliorer l’accompagnement des personnels et à renforcer la dotation du secteur associatif habilité.
Par ailleurs, s’ils ont relevé l’augmentation des moyens humains engagée depuis plusieurs années, les syndicats de personnels du secteur public entendus se sont toutefois inquiétés de la dégradation des moyens matériels dont ils disposent pour la prise en charge des mineurs. Ils ont indiqué que les restrictions budgétaires imposées à certains services, notamment dans le milieu ouvert, contraignent à réduire le nombre d’activités réalisées avec les jeunes, mettant en péril la diversité des mesures mises en œuvre dans le secteur public. L’analyse des crédits alloués au secteur public (hors dépenses d’immobilier) permet en effet d’observer que les moyens dédiés à la conduite d’activités de formation ou d’insertion des jeunes, de déplacements ou d’activités sportives et culturelles n’a que peu bénéficié de l’augmentation du budget du programme 182, passant de 10,6 millions d’euros en 2016 à 10,7 millions d’euros en 2017.
Au vu de ce constat mitigé, et bien qu’elle n’en connaisse pas la ventilation exacte, votre rapporteure nourrit des inquiétudes quant à l’impact de la réduction des crédits votée au cours de la seconde délibération du projet de loi à l’Assemblée nationale.
II. UNE POLITIQUE PARTENARIALE À RENFORCER POUR ASSURER LA CONTINUITÉ ET L’INDIVIDUALISATION DES PRISES EN CHARGE
Continuité des parcours éducatifs et individualisation de la prise en charge sont devenues les maîtres mots de la protection judiciaire de la jeunesse au cours des dernières années. Comme le relève la DPJJ, l’assurance d’une prise en charge efficace et cohérente des mineurs délinquants repose avant tout sur la capacité à travailler de manière coordonnée et concertée avec l’ensemble des acteurs concernés dans la mise en œuvre du parcours éducatif.
Atteindre cet objectif implique avant tout de la PJJ qu’elle s’attache à repenser la place du secteur associatif habilité (SAH), fortement mis à contribution au cours des dernières années (A). Le renforcement de ses partenariats en amont et en aval de la décision judiciaire doit par ailleurs être poursuivi (B).
A. LA NÉCESSAIRE REVALORISATION DU SECTEUR ASSOCIATIF HABILITÉ
La protection judiciaire de la jeunesse assure la mise en œuvre de ses missions par le biais d’un double réseau d’acteurs :
- les établissements et services du secteur public ;
- les établissements et services du secteur associatif habilité (SAH), qu’ils soient exclusivement financés par l’État ou fassent l’objet d’un financement conjoint avec les conseils départementaux, dans le cadre de l’aide sociale à l’enfance (secteur conjoint).
Assurant environ un quart des mesures confiées à la PJJ, le SAH est constitué de 1 038 établissements et services, dont 797 financés conjointement par l’État et les conseils départementaux1, qui se décomposent entre :
- 34 centres éducatifs fermés (CEF) ; - 47 centres éducatifs renforcés (CER) ; - 86 services d’investigation éducative ;
- 176 services d’action éducative en milieu ouvert (SAEMO) ; - 10 structures d’insertion ;
- 646 établissements d’hébergement ; - 39 services de réparation pénale.
1 Chiffres au 1er juillet 2016, issus des réponses aux questionnaires budgétaires.
1. Le SAH, un acteur de la PJJ en net recul
Partenaire historique de la PJJ, le SAH a connu, à compter de 2008, une diminution importante de sa dotation budgétaire, qui est passée de 307 millions d’euros en 2008 à 223,9 millions d’euros en 2016.
Crédits affectés au secteur associatif habilité (en millions d’euros)
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Dotation
du SAH 307 227,4 254,2 240 242 249,8 234,3 225,4 223,9 Source : DPJJ
Cette déflation budgétaire s’explique en partie par le recentrage des activités de la PJJ sur le secteur pénal. Entre 2008 et 2016, hors mesures d’investigation éducatives, le nombre de mesures civiles confiées à la PJJ a chuté de 16 400 à 2641. Ce mouvement a eu un impact direct sur la dotation budgétaire allouée aux services du SAH, ces derniers assurant jusqu’alors près de la moitié des mesures civiles confiées à la PJJ.
En parallèle, le SAH a également fait les frais d’un transfert progressif d’une partie de son activité pénale vers les services du secteur public. La part du nombre de mesures pénales exécutées par le secteur associatif sur le total de mesures ordonnées par les autorités judiciaires est ainsi passée de 14 % à 9 % entre 2008 et 2015.
Évolution de la répartition des mesures pénales exécutées entre le secteur public et le SAH entre 2008 et 2015
Source : commission des lois sur la base des réponses aux questionnaires budgétaires
1 L’État conserve le monopole de l’exécution des mesures d’investigation ordonnées par les magistrats, dans le champ civil comme dans le champ pénal. Ces mesures peuvent être confiées au secteur public de la PJJ comme au secteur associatif habilité.
2 Sont exclues les mesures d’investigation éducatives civiles, exécutées par la PJJ.
2008 2012 2015
Secteur
public SAH Secteur
public SAH Secteur
public SAH Évolution du
nombre de
mesures pénales2 131 910 21 333 157 167 16 693 156 439 14 751 Pourcentage de
mesures pénales exécutées, sur le total des mesures confiées à la PJJ
86 % 14 % 90 % 10 % 91 % 9 %
Comme le relevait notre ancien collègue Jean-Pierre Michel dans son rapport de 20131, la PJJ s’est en effet efforcée, compte tenu de sa perte d’activité dans le champ civil, de faire exécuter par ses propres services une part croissante des mesures prescrites par les juridictions, augmentant progressivement sa charge d’activité dans le secteur pénal.
Cette évolution s’est opérée au détriment du SAH, dont le quota de mesures finançables pour l’année, fixé dans le projet de budget du programme 182 « protection judiciaire de la jeunesse », s’est progressivement réduit. Ainsi, alors même que le budget global de la PJJ augmentait, la dotation allouée au SAH a continué de diminuer, les crédits supplémentaires abondant uniquement le secteur public.
Selon les représentants des fédérations du secteur associatif habilité2 entendues par votre rapporteure, cette évolution a contribué à placer le SAH dans une situation de « concurrence » avec le secteur public plutôt que de complémentarité, et a été fortement dommageable à la qualité des relations entretenues avec les services de la PJJ.
Alors que la PJJ s’est engagée sur la voie de l’individualisation et de la diversification de la prise en charge des mineurs délinquants, votre rapporteure constate que le recul du SAH contribue à appauvrir progressivement le panel des mesures offertes aux magistrats. Cette évolution est d’autant plus dommageable que le secteur associatif a été historiquement porteur de projets innovants en matière éducative.
Or, comme le souligne la direction de la PJJ dans sa note d’orientation du 30 septembre 2014, la qualité des réponses apportées par la PJJ nécessite qu’« à tout moment de la procédure, chaque magistrat (puisse) accéder dans l’intérêt du mineur à un panel de réponses éducatives différenciées et personnalisées ».
Le recul du SAH impacte l’ensemble des activités qui lui sont confiées.
En matière de placement éducatif, pour lequel le SAH joue un rôle prééminent, en exécutant plus de la moitié des mesures prononcées par les autorités judiciaires, l’offre d’hébergements s’est ainsi sensiblement réduite au cours des dernières années (cf. tableau ci-dessous). Entre 2013 et 2016, le nombre d’établissements d’hébergement gérés par le SAH a baissé de plus de 10 %. Le nombre de centres éducatifs fermés et de centres éducatifs renforcés est resté globalement stable sur la période ; en revanche, celui des structures d’hébergements « traditionnels » a diminué de manière conséquente.
1 Rapport « La PJJ au service de la justice des mineurs » de M. Jean-Pierre Michel, sénateur de la Haute-Saône, parlementaire en mission, remis au garde des sceaux (18 décembre 2013).
2 Le secteur associatif habilité regroupe plusieurs centaines d’associations, regroupées au sein de fédérations associatives, qui en assurent la représentation auprès des services centraux comme déconcentrés de la protection judiciaire de la jeunesse.
Si la dotation des établissements SAH exclusivement financés par l’État a été maintenue, le secteur associatif conjoint (financement État/conseils départementaux) a fortement pâti de cette évolution d’activité, conduisant à réduire le nombre de places disponibles dans les structures accueillant des mineurs à la fois au titre de l’enfance en danger et de l’enfance délinquante. Cette évolution est d’autant plus dommageable que ce type d’établissements offre une continuité entre les prises en charge dans un cadre civil et dans un cadre pénal.
Évolution du nombre d’établissements d’hébergement du SAH entre 2013 et 2016
2016 2015 2014 2013 % 2013-2016
Centres éducatifs
fermés 34 34 33 34 0 %
Centres éducatifs
renforcés 47 47 48 49 - 4 %
Autres hébergements 646 682 679 723 - 11 %
Total 727 763 760 806 - 10 %
Source : commission des lois sur la base des réponses aux questionnaires budgétaires
À cet égard, les magistrats entendus par votre rapporteure se sont inquiétés de l’insuffisance des offres d’hébergement pour mineurs, notamment dans les structures traditionnelles. Ils ont regretté être parfois contraints d’ordonner des mesures de placement dans des structures alternatives à la détention, faute de places disponibles dans des structures qui seraient pourtant plus adaptées à la situation des mineurs concernés. Il est dommageable, comme le relèvent les fédérations d’associations, que la recherche d’une place « à tout prix » l’emporte sur la recherche de l’adéquation des mesures ordonnées à la situation du jeune.
Les restrictions budgétaires ont également touché les services de milieu ouvert. Les fédérations d’associations ont insisté auprès de votre rapporteure sur la réduction de la part du nombre de mesures de réparation pénale confiées au SAH, au profit du secteur public. Ces mesures éducatives consistent à proposer au mineur auteur d’une infraction pénale de réaliser une activité d’aide ou de réparation au bénéfice de la victime ou dans l’intérêt de la collectivité et se révèlent très efficaces sur la réitération.
Le nombre de services de réparation pénale financés du SAH a fortement diminué, passant de 44 en 2012 à 39 en 2016, soit moins d’un service par territoire. Or, le secteur associatif habilité, qui a initié et expérimenté la mesure de réparation pénale dans les années 1990, dispose d’une expérience riche dans l’exécution de ces mesures éducatives.
Enfin, dans un contexte d’augmentation des mesures pénales prononcées à l’encontre des mineurs, la baisse du nombre de mesures financées par la dotation budgétaire au SAH contribue à engorger les services et établissements du secteur public de la PJJ, malgré le renforcement de ses moyens, avec pour conséquence une réduction de capacité et de la qualité de prise en charge.
Dans le cadre de ses auditions comme de ses déplacements, votre rapporteure a ainsi été alertée à plusieurs reprises sur les difficultés rencontrées dans le cadre de l’exécution des mesures judiciaires d’investigation éducatives (MJIE). Entrée en vigueur au 1er janvier 2012, en remplacement des enquêtes sociales et des mesures d’investigation et d’orientation éducatives préeexistantes, la MJIE est une mesure d’investigation unique, modulable dans son contenu et dans sa durée.
Prononcée par un magistrat, dans le cadre d’une procédure civile comme pénale, elle peut être librement confiée à une structure relevant du secteur public ou du secteur associatif habilité.
Afin d’assurer une répartition optimale des MJIE prononcées, la DPJJ fixe chaque année, dans le cadre de sa programmation budgétaire et au niveau de chacune de ses directions interrégionales, un quota maximal de mesures finançables pour le SAH.
Comme l’ont relevé les fédérations du SAH et les syndicats des personnels de la PJJ, les quotas contribuent à l’engorgement des services d’investigation, notamment dans le secteur public, qui, une fois les volumes du SAH atteints, se voit confier l’ensemble des MJIE restant à exécuter pour l’année. Cette dynamique entraîne un allongement des délais d’exécution des mesures d’investigation, qui représentent pourtant une aide essentielle à la décision des autorités judiciaires. Votre rapporteure a pu constater une forte inquiétude des magistrats sur cette question, qui ont évoqué des durées pouvant atteindre deux à quatre mois entre le prononcé et l’organisation du premier entretien avec le mineur.
2. Un dialogue restauré, dont la traduction dans les faits est encore attendue
a) D’une situation de concurrence à une recherche de complémentarité entre le SAH et le secteur public de la PJJ
Dans un souci de cohérence de l’action éducative menée auprès des mineurs, la DPJJ a défini, dans sa note d’orientation du 30 septembre 2014, la rénovation de la gouvernance du SAH comme un axe prioritaire, dans la droite ligne des préconisations d’un audit réalisé en 2014 sur les dépenses du SAH par l’inspection générale des services judiciaires.
L’objectif poursuivi consiste à favoriser la complémentarité entre les différentes structures éducatives de la protection judiciaire de la jeunesse, qu’elles relèvent du secteur public ou du secteur associatif habilité.
Il s’agit, selon les orientations fixées par la DPJJ, de « définir les modalités d’une « bonne » coordination inter service (SP et SAH), les formaliser dans des protocoles, dans les projets territoriaux, les schémas territoriaux et les projets de service ». Les directions territoriales, au plus proche des besoins, sont identifiées comme les acteurs pilotes de la mise en œuvre de cette politique de complémentarité.
Sur la base de ces orientations, des consultations ont été conduites par la PJJ avec les fédérations représentatives du secteur associatif habilité.
Elles se sont conclues par la signature d’une charte nationale d’engagements réciproques le 30 janvier 2015, qui formalise les principes structurant les relations entre le secteur public et le secteur associatif.
La charte d’engagements réciproques entre la direction de la protection judiciaire de la jeunesse et les fédérations associatives
La charte d’engagements réciproques s’inscrit dans la démarque engagée par le Gouvernement, depuis le début du quinquennat, pour redéfinir et valoriser le rôle des associations dans la justice des mineurs.
Signée entre la DPJJ et les quatre fédérations représentatives du SAH – UNIOPSS, CNAPE, FN3S, CITOYEN & JUSTICE –, elle énumère les valeurs communes partagées par les acteurs de la protection judiciaire des mineurs et précise les rôles respectifs de chacun d’entre eux.
Surtout, la charte établit les principes fondamentaux qui instituent le partenariat entre la PJJ et le secteur associatif habilité. Elle insiste sur la nécessité de systématiser la concertation entre la DPJJ et les fédérations associatives, par la tenue régulière de réunions de travail autour de la définition des politiques stratégiques de la justice des mineurs et des orientations budgétaires. Elle fixe par ailleurs le principe des conventions pluriannuelles d’objectifs, afin de sécuriser l’action des associations dans la durée. Enfin, elle engage la DPJJ à favoriser l’ouverture de ses dispositifs de formation aux personnels du secteur associatif.
Cette charte a fait l’objet de discussions et de déclinaisons territoriales au niveau de chaque direction interrégionale. À ce jour, 8 des 9 chartes régionales ont été signées, la signature de la charte de la DIR Centre étant programmée pour le début de l’année 2017.
En parallèle, la DPJJ a piloté, entre novembre 2015 et février 2016, quatre groupes de travail pluri institutionnels, réunissant les fédérations associatives, les conseils départementaux et des représentants de la magistrature, dans le but de définir les modes de gouvernance du secteur associatif habilité. Les conclusions de ces travaux devraient servir de base à la publication d’une note d’orientation de la direction de la PJJ sur la complémentarité service public/SAH d’ici la fin de l’année 2016.
Les fédérations d’associations reçues par votre rapporteure ont tenu à souligner la réelle amélioration du dialogue entre l’administration de la protection judiciaire de la jeunesse (DPJJ et DIR) et le SAH intervenue au cours des derniers mois. Les échanges entretenus dans le cadre de la négociation des chartes territoriales ont permis de travailler sur l’évaluation des besoins au niveau de chaque territoire.
Au-delà de la restauration d’un dialogue nécessaire à l’efficacité de la prise en charge des mineurs, la DPJJ met en place de nouvelles initiatives destinées à assurer une meilleure continuité entre le secteur public et le secteur associatif habilité. Le déploiement dans les prochains mois d’une base de données unique de l’ensemble des mineurs relevant de la PJJ peut être à ce titre souligné. Appelé « P@rcours », ce nouveau dispositif permettra de référencer dans une base unique les informations sur les jeunes pris en charge par la PJJ, qui étaient jusqu’à présent scindées en deux bases, l’une pour le secteur associatif (« Images »), l’autre pour le secteur public (Games).
b) Une traduction budgétaire encore insuffisante
Si elle doit être saluée, cette rénovation de la gouvernance du SAH n’en est qu’à ses prémices et attend encore d’être déclinée dans la pratique, notamment au niveau financier.
Or, force est de constater que les prévisions budgétaires ne reflètent que partiellement les objectifs que la PJJ s’est fixés, d’autant que la réduction de 7,2 millions d’euros des crédits votée par l’Assemblée nationale en première lecture risque d’impacter le niveau des financements accordés au SAH.
Selon le projet de loi initial présenté par le Gouvernement, le budget de la PJJ pour 2017 se caractérise par une augmentation des crédits affectés au SAH, qui atteignent 229,2 millions d’euros, soit une hausse de 2,4 %.
Cette augmentation des crédits de 5,3 millions d’euros s’explique principalement par une évolution de la masse salariale, à hauteur de 1 %, résultant du Glissement vieillesse-technicité (GVT) ainsi que de la revalorisation salariale attendue en 2017 à la suite de l’augmentation de la valeur du point d’indice de la fonction publique. Elle permettra également de financer la création de deux centres éducatifs renforcés (CER) au cours de l’exercice 2017, l’un dans les Hautes-Alpes et l’autre dans les Bouches-du- Rhône, pour un montant d’1,2 million d’euros.
Cette évolution mérite toutefois d’être relativisée.
Comme l’ont relevé les fédérations d’associations entendues, la hausse de la dotation initialement présentée s’explique principalement par l’augmentation de la masse salariale, mais ne s’accompagne pas d’une réévaluation du nombre de mesures finançables, pourtant loin d’être en adéquation avec les besoins des autorités judiciaires. Seul le nombre de mesures d’hébergement en CER est en hausse, compte tenu de la création de
deux nouveaux centres au cours de l’exercice. En revanche, le volume de mesures de milieu ouvert, y compris les mesures d’investigation et de réparation pénale, et les places en hébergement « traditionnel », stagnent ou diminuent par rapport à 2016.
Évolution du volume de mesures prévisionnelles finançables confiées au SAH, indiqués en projet de loi de finances
(en nombre de jours)
2015 2016 2017
Centres éducatifs fermés 119 900 119 900 119 900 Centres éducatifs renforcés 89 900 89 900 92 320 Autres hébergements (y compris
centres de placement immédiat) 217 400 200 200 200 200
Réparations pénales 7 850 7 850 7 850
Mesure d’activité de jour (MAJ) 3 000 3 300 3 300 Mesures d’investigation (MJIE) 24 850 24 850 24 850
Source : commission des lois sur la base des documents budgétaires
Il est regrettable, comme l’ont souligné les fédérations d’associations entendues, que la répartition des moyens budgétaires, dans le cadre de la préparation des budgets opérationnels de programme (BOP) de chaque DIR, ne soit pas réalisée sur la base d’une analyse des besoins de chaque territoire.
À cet égard, votre rapporteure estime qu’une planification budgétaire ascendante, se fondant sur une analyse des besoins au niveau de chaque territoire et menée en collaboration avec les partenaires associatifs, permettrait une meilleure adéquation des capacités d’accueil et de placement.
Les fédérations d’associations se sont également inquiétées auprès de votre rapporteure que le budget 2017 n’intègre pas l’augmentation des effectifs d’encadrement dans les centres éducatifs fermés, passé, en 2015, de 25 à 26,5 ETP. Le prix estimé d’une journée de placement en centre éducatif fermé n’a été en effet que très légèrement revu à la hausse, de 565 euros en 2014 à 580 euros en 2017.
Enfin, les acteurs du SAH restent en attente d’une sécurisation de leurs subventions. L’absence de visibilité sur les financements à moyen terme, corrélée à la réduction continue des dotations, nuit en effet à la capacité d’initiative des associations et à l’expérimentation de solutions éducatives innovantes. Si la DPJJ s’engage, dans le cadre de la charte d’engagements réciproques, à la définition de conventions d’objectifs
