Protection de la santé publique et droit communautaire

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Protection de la santé publique et droit communautaire

Virginie Macchi

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Virginie Macchi. Protection de la santé publique et droit communautaire. Droit. Université Paul Verlaine - Metz, 2007. Français. �NNT : 2007METZ004D�. �tel-01749021�

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UNIVERSITE DE METZ

FACULTE DE DROIT

Année 2007

THESE

Pour obtenir le grade de

DOCTEUR DE L’UNIVERSITE DE METZ En Droit public

Présentée et soutenue publiquement par

VIRGINIE MACCHI

Le 27 novembre 2007

PROTECTION DE LA SANTE PUBLIQUE ET DROIT COMMUNAUTAIRE

Sous la direction de François LICHERE Professeur à l’Université de Montpellier I

JURY

Jérôme TREMEAU Rapporteur

Professeur à l’Université d’Aix-Marseille III

Arnaud RAYNOUARD Rapporteur

Professeur à l’Université de Toulouse I

Claudie WEISSE-MARCHAL Suffragant

Maître de conférence à l’Université de Metz

Christian LAMBERT Membre invité

Président de tribunal administratif

Référendaire à la Cour de justice des Communautés européennes

Professeur à l’Université de Montpellier I

« La faculté n’entend donner aucune approbation ni improbation aux opinions émises

dans cette thèse ; ces opinions doivent être considérées comme propres à leur auteur »

Je tiens particulièrement à remercier

François LICHERE pour son indéfectible confiance et pour la qualité de son support et de ses conseils

Claudie WEISSE-MARCHAL, pour ses encouragements chaleureux

Et tous ceux qui, de près ou de loin, m’ont accompagné dans ce travail et m’ont manifesté

soutien et dévouement

LISTE DES ABREVIATIONS ET DES ACRONYMES

aff. Affaire

AEM Agence européenne des médicaments

AESA Autorité européenne pour la sécurité des aliments

AJC Annuaire de justice constitutionnelle

AJDA Actualité juridique de droit administratif

bull. bulletin

c/ contre

CDE Cahiers du droit européen

CECA Communauté européenne du charbon et de l’acier

CEEA Communauté européenne de l’énergie atomique

CEE Communauté économique européenne

CE Communauté européenne

Chr. Chronique

CJCE Cour de justice des Communautés européennes

concl. Conclusions

dact. dactylographié

éd. Edition

ESB Encéphalopathie spongiforme bovine

fasc. Fascicule

GP Gazette du palais

JCP jurisclasseur périodique

JDI Journal du droit international

JOCE Journal officiel des Communautés européennes

JOUE Journal officiel de l’Union européenne

JTDE Journal des tribunaux – droit européen

LGDJ Librairie générale de droit et de jurisprudence

LPA Les petites affiches

Obs. Observations

OGM Organismes génétiquement modifiés

p. page

pp. pages

PUF Presses universitaires de France

rec. recueil

req. requête

RA Revue administrative

RAE Revue des affaires européennes

RDP Revue de droit public

RDR Revue de droit rural

RDSS Revue de droit sanitaire et social

RDUE Revue du droit de l’Union européenne

REDC Revue européenne de droit de la consommation

RFAP Revue française d’administration publique

RFAS Revue française des affaires sociales

RFDA Revue française de droit administratif

RFDC Revue française de droit constitutionnel

RIDC Revue international de droit comparé

RJE Revue juridique de l’environnement

RMC Revue du marché commun

RMCUE Revue du marché commun et de l’Union européenne

RMUE Revue du marché unique européen

RTDCom Revue trimestrielle de droit commercial

RTDE Revue trimestrielle de droit européen

RTDH Revue trimestrielle des droits de l’homme

s. suivant (s)

spéc. spécialement

TPICE Tribunal de première instance des Communautés européennes

SOMMAIRE Introduction

PARTIE I :

La protection de la santé publique, un objectif national récemment intégré au droit communautaire

TITRE I : Des bases juridiques évolutives dans le domaine de la santé publique

CHAPITRE 1 : Des sources incertaines

CHAPITRE 2 : Un cadre institutionnel et procédural adapté

TITRE II : L’exercice diversifié des compétences communautaires dans le domaine de la santé publique

CHAPITRE 1 : Un corpus de règles visant à garantir l’innocuité sanitaire des produits mis sur le marché

CHAPITRE 2 : Un corpus de règles visant à assurer une information adéquate des consommateurs

PARTIE II :

La protection de la santé publique, un objectif national affecté par le droit communautaire

TITRE I : Les mesures nationales de santé publique au regard des libertés économiques fondamentales

CHAPITRE 1 : Des mesures s’appliquant dans les limites tracées par le droit communautaire originaire

CHAPITRE 2 : Des mesures s’appliquant hors des limites tracées par le droit communautaire originaire

TITRE II : L’harmonisation des législations nationales en matière de santé publique

CHAPITRE 1 : Un cadre décisionnel se substituant à celui des Etats membres

CHAPITRE 2 : Reconnaissance d’une latitude aux Etats membres pour prendre des

mesures plus exigeantes que celles résultant de l’harmonisation des

législations

Première partie

LA PROTECTION DE LA SANTE PUBLIQUE, UN OBJECTIF NATIONAL RECEMMENT INTEGRE AU DROIT

COMMUNAUTAIRE

Deuxième partie

LA PROTECTION DE LA SANTE PUBLIQUE, UN OBJECTIF

NATIONAL AFFECTE PAR LE DROIT COMMUNAUTAIRE

INTRODUCTION

Entreprendre une réflexion sur le thème « protection de la santé publique et droit communautaire », alors que la Communauté européenne ne dispose que de compétences limitées en la matière, pourrait paraître sans grande utilité si l’on oubliait que les questions de santé publique dépassent souvent les frontières des Etats membres. Les événements de ces dernières années, tels la crise de la vache folle ou encore celle de la dioxine en témoignent largement. Outre la nécessité de développer une véritable politique de la santé au niveau communautaire, ces crises ont révélé qu’une multitude de questions de santé est étroitement imbriquée au contexte de liberté de circulation des produits dans l’Union européenne. Cette dimension est au cœur d’antagonismes difficilement réductibles que le droit communautaire est appelé à réguler.

Avant toutefois d’entrer dans le vif du sujet, il importe de préciser ce que recouvre le concept de « santé publique ». En d’autres termes, il importe, avant toute chose de définir l’objet de l’étude. Ce n’est qu’une fois cette étape préliminaire franchie qu’il sera possible de délimiter le cadre dans lequel la recherche doit être conduite. Une fois l’objet de l’étude défini et son champ d’application délimité, il sera alors temps de dégager la problématique qui sera suivie.

I- L’OBJET DE L’ETUDE

Parler de protection de la « santé publique », c’est déjà envisager la protection de la santé dans sa dimension collective. La santé publique vise en effet « à analyser l’ensemble des questions et des phénomènes qui touchent ou concourent à la santé des individus afin d’assurer non seulement une maîtrise des risques et des maladies, mais aussi une réelle amélioration de l’état de santé des populations »

. Cette définition conduit à s’interroger sur le concept même de « santé ». Les premiers contours de la notion apparaissant à la lecture des

1 BOURDILLON F., BRÜCKER G., TABUTEAU D., Traité de santé publique, Flammarion, 2004, Avant- propos.

textes qui ont donné naissance au droit à la protection de la santé, il peut être intéressant de s’arrêter sur ces derniers avant de tenter de donner une définition de la « santé ».

De manière générale, la protection de la santé constitue « l’une des exigences fondamentales que toute personne est en droit d’attendre des autorités publiques »

. Aussi est-elle aujourd’hui érigée en véritable « droit à la protection de la santé » que consacrent textes internationaux et européens et constitutions ou législations nationales.

Dans l’ordre international, tout d’abord, c’est à la Déclaration universelle des droits de l’homme du 10 décembre 1948 que revient le mérite d’avoir affirmé pour la première fois que

« toute personne a droit à un niveau de vie suffisant pour assurer sa santé, son bien-être et ceux de sa famille, notamment (…) pour les soins médicaux ainsi que pour les services sociaux nécessaires »

. C’est toutefois au Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, adopté par l’Assemblée générale de l’ONU le 16 décembre 1966, qu’il est revenu de transformer ces dispositions en règles normatives

. En effet, après avoir affirmé le droit de toute personne de « jouir du meilleur état de santé physique et mental qu’elle est capable d’atteindre »

, le pacte prévoit des obligations précises que les Etats « parties au présent pacte » prendront en vue d’assurer le plein exercice de ce droit

. Enfin, depuis l’adoption de la constitution de l’Organisation mondiale de la santé (1948), et plus particulièrement de son préambule, le droit à la protection de la santé est érigé en droit fondamental de l’être humain : « la possession du meilleur état de santé qu’il est capable d’atteindre constitue l’un des droits fondamentaux de tout être humain, quelle que soient sa race, sa religion, ses opinions politique, sa conduite économique ».

Dans le système du Conseil de l’Europe, la Charte sociale européenne du 18 octobre 1961, affirme pour toute personne : « le droit de bénéficier de toutes les mesures lui permettant de jouir du meilleur état de santé qu’elle puisse atteindre »

. Au niveau communautaire, le Traité CE ne consacre pas expressément le droit à la protection de la santé mais il y fait référence de manière indirecte dans son Titre XI, relatif à la politique sociale,

2 V. Commentaire MEGRET, Puf, 2000, p.16.

3 Article 25 de la Déclaration universelle des droits de l’homme.

4 Ne constituant qu’une recommandation, la déclaration universelle des droits de l’homme ne crée pas d’obligations à la charge des Etats, ceci étant renforcé en France par le fait qu’elle n’a pas fait l’objet d’une ratification par le Parlement.

5 Article 12 du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels.

6 Article 12 du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels.

7 Article 11 de la Charte sociale européenne.

dont un des articles expose que la Communauté et les Etats membres sont « conscients des droits sociaux fondamentaux, tels que ceux énoncés dans la Charte sociale européenne signée à Turin le 18 octobre 1961 et dans la Charte communautaire des droits sociaux fondamentaux des travailleurs de 1989 »

. Comme le souligne L. CASAUX-LABRUNEE

, le doute est toutefois permis sur la valeur juridique de cette référence, certains ne lui reconnaissant qu’une simple valeur déclaratoire au regard du caractère peu contraignant de la Charte de 1961 et du caractère non contraignant de celle de 1989

. Semblable question se pose s’agissant de la Charte des droits fondamentaux de l’Union, de décembre 2000, laquelle consacre son article 35 à la protection de la santé.

Enfin, au niveau des Etats membres de l’Union européenne, la protection de la santé est consacrée comme droit fondamental dans six pays au moins (en plus de la France), dont la Belgique

, l’Italie

, le Luxembourg

et les Pays-bas

. Certaines chartes constitutionnelles sont d’ailleurs très précises sur le sujet. A titre d’illustration, après avoir affirmé que « le droit à la protection de la santé est reconnu », l’article 43 de la Constitution espagnole du 27 novembre 1978 précise qu’il « incombe aux pouvoirs publics d’organiser et de protéger la santé publique par des mesures préventives et les prestations et services nécessaires ».

Semblable précision se retrouve dans la Constitution portugaise du 2 avril 1976 où l’affirmation selon laquelle « chacun a droit à la protection de sa santé et le devoir de la préserver et de l’améliorer » se voit complétée par un véritable programme d’actions.

En France, si le droit à la protection de la santé trouve sa source dans l’alinéa 11 du préambule de la Constitution de 1946, auquel le préambule de la Constitution actuelle fait

8 Article 136 du Traité CE.

9 CASAUX-LABRUNEE L., Le droit à la santé, in Libertés et droits fondamentaux, Dalloz, 2002, 8^ème éd°, p.

779.

10 V. notamment ROBIN-OLIVIER S., La référence aux droits sociaux fondamentaux dans le traité d’Amsterdam, Droit social, 1999, p. 609.

11 Article 23 de la Constitution du Royaume de Belgique du 17 février 1994.

12 Article 32 de la Constitution italienne du 27 décembre 1947 : « La république protège la santé en tant que droit fondamental de l’individu et intérêt de la collectivité, et assure les soins gratuits aux indigents. Nul ne peut être contraint à un traitement médical déterminé si ce n’est pas une disposition de la loi. La loi ne peut en aucun cas violer les limites imposées par le respect de la personne humaine ».

13 Article 11 de la Constitution du Grand-Duché du Luxembourg du 17 octobre 1868 : « La loi organise la sécurité sociale, la protection de la santé et le repos des travailleurs et garantit les libertés syndicales ».

14 Article 22 de la Constitution des Pays-bas du 17 février 1983 : « Les pouvoirs publics prennent des mesures pour promouvoir la santé publique ».

explicitement référence, il n’en est pas moins profondément enraciné dans une histoire dont on peut rappeler quelques points clés

.

On en trouve tout d’abord des traces dans les premières constitutions françaises. Les textes n’utilisent certes pas le terme de santé mais l’on y perçoit déjà la volonté de reconnaître un droit aux secours à l’égard des plus pauvres. Ainsi, la Constitution du 3 septembre 1791 prévoit qu’ « il sera créé un établissement général de secours publics pour élever les enfants abandonnés, soulager les pauvres infirmes et fournir du travail aux pauvres valides qui n’auraient pu s’en procurer »

. La Constitution montagnarde de 1793, qui ne sera jamais appliquée, confirme ce devoir social et le rend plus impérieux : « les secours publics sont une dette sacrée (…) »

. Il est clair, à la lecture de ces textes, que le terme santé n’apparaît pas et que la protection de la santé n’est envisagée qu’au travers d’actions en faveur des enfants abandonnés ou des pauvres. Il faut attendre la Constitution thermidorienne du 5 fructidor an III pour que la santé des citoyens soit explicitement visée par un texte constitutionnel. Elle n’y est toutefois visée qu’en tant qu’objet de police législative : « la loi surveille particulièrement les professions qui intéressent les mœurs publiques, la sûreté et la santé des citoyens »

. En 1848, c’est toujours la même idée d’assistance qui prévaut : l’Etat a le devoir de se substituer à la famille pour fournir assistance et secours aux plus vulnérables (enfants abandonnés, infirmes, vieillards, personnes hors d’état de travailler) ou travail aux citoyens nécessiteux

. Ce n’est donc qu’en 1946, lors de l’adoption de la Constitution de la quatrième République, que le droit à la protection de la santé se voit explicitement consacré par un texte constitutionnel : il s’agit d’un « principe particulièrement nécessaire à notre temps »

. Pour certains, cette consécration est liée à la révolution médicale et sanitaire ainsi qu’au développement des mouvements et de l’idéologie sociale, circonstances qui auraient amené la question de la protection de la santé à une maturité suffisante

. Quoiqu’il en soit, avec le préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 « la santé de tous devient sans ambiguïté un

15 Pour une analyse plus exhaustive des bases constitutionnelles du droit à la protection de la santé, v. BIK C., La place du droit à la santé au regard du droit constitutionnel, GP des 25 et 27 novembre 2001, pp.1858-1864, spéc. 1858-1860.

16 Titre I Dispositions fondamentales.

17 Article 21 de la Constitution montagnarde.

18 Article 356 de la Constitution thermidorienne.

19 Article VIII et article 33 du chapitre II de la Constitution du 4 novembre 1848.

20 Pour une étude détaillée sur ces principes, v. CLAPIE M., De la consécration des principes politiques, économiques et sociaux particulièrement nécessaires à notre temps, thèse de droit public, 1992, dact., Montpellier I.

21 BIK C., La place du droit à la santé au regard du droit constitutionnel, GP des 25 et 27 novembre 2001, pp.

1858-1859.

devoir de l’Etat »

. L’alinéa 11 de ce texte proclame en effet que « la Nation assure à l’individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement. Elle garantit à tous, notamment à l’enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. (…) ».

Le préambule de la Constitution du 4 octobre 1958 renvoyant au préambule de la Constitution de 1946, ce texte est encore en vigueur aujourd’hui mais il ne tire, en fait, sa force constitutionnelle que depuis une décision du Conseil constitutionnel, du 16 juillet 1971 qui a intégré le préambule de 1946, de même que la déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789, dans le bloc de constitutionnalité

. Avant l’intervention de cette décision, la question se posait en effet de savoir si les principes contenus dans les déclarations de droits et les préambules constitutionnels avaient valeur juridique ou non. En réalité, M.

DEBENE

faisait remarquer, il y a quelques années, que trois approches différentes étaient possibles : une thèse minimale selon laquelle les déclarations et préambules ne sont que des catalogues de vœux pieux, l’énoncé de doctrines philosophiques ou politiques

, une thèse maximale selon laquelle il n’y a aucune différence entre les préambules et le texte même de la Constitution rédigée en articles, et pour finir, une position médiane selon laquelle les déclarations de droits et les préambules sont composites en ce sens qu’ils mêlent des dispositions d’ordre juridique et des propositions de nature non juridique

. Comme le souligne M. CLAPIE, « cette présentation avait, outre le mérite de la clarté, celui de révéler la quasi-impossibilité de citer le nom d’auteurs défendant la thèse maximale, c’est à dire celle de l’unité de nature et de valeur des déclarations de droits et préambules d’une part, et des textes constitutionnels proprement dits, d’autres part »

. C’est pourtant en faveur de cette dernière que s’est prononcé le Conseil constitutionnel dans sa décision de 1971. Désormais, il ne fait donc aucun doute que les principes énoncés dans le préambule de la Constitution de 1946 ont valeur constitutionnelle. Ceci est d’autant plus vrai que le Conseil constitutionnel a eu l’occasion de réaffirmer, au coup par coup, la valeur constitutionnelle de tel ou tel principe.

22 MOREAU J., TRUCHET D., Droit de la santé publique, Memento Dalloz, Droit public et sciences politiques, 5è éd.°, 2000, p.18.

23 Déc. 71-44 DC, du 16 juillet 1971, dite « liberté d’association », rec. p. 29.

24 DEBENE M., Le Conseil constitutionnel et « les principes particulièrement nécessaires à notre temps », AJDA, nov. 1978, p. 535.

25 Thèse défendue notamment par A. ESMEIN et R. CARRE DE MALBERG. V. A. ESMEIN, Eléments de droit constitutionnel français et comparé, 1921, tome 1, rec. Sirey, 8è éd°, p. 591 et s. ; R. CARRE DE MALBERG, Contribution à la théorie générale de l’Etat, 1922 (réimpression CNRS, 1961), tome 2, p. 581 et s.

26 Thèse défendue notamment par J. RIVERO et G. VEDEL. V. notamment J. RIVERO et G. VEDEL, Les principes économiques et sociaux de la Constitution : le préambule, Droit social, 1947, vol. XXXI, p. 13 et s.

27 CLAPIE M., De la consécration des principes politiques, économiques et sociaux particulièrement nécessaires à notre temps, thèse de droit public, 1992, dact., Montpellier I, p. 40.

La première décision dans laquelle il se référait à l’un des « principes particulièrement nécessaires à notre temps » appliquait justement l’alinéa 11 du préambule

.

On remarquera au passage que, à l’instar des autres textes, nationaux ou internationaux, le préambule de la Constitution française garantit la protection de la santé et non la santé. L’obtention de la santé n’étant en effet pas encore à la portée des possibilités humaines

, il ne peut y avoir, en matière de santé, de « droit qu’au possible »

. Un possible aux contours fuyants d’ailleurs puisque la santé ne se laisse pas enfermer dans une définition stricte. Elle s’entend différemment non seulement d’un individu à l’autre, mais aussi selon l’époque et le lieu concerné. En outre, alors que les définitions proposées par les dictionnaires sont restrictives, la définition donnée par l’OMS est bien plus ambitieuse.

Dans les dictionnaires, tout d’abord, il existe une certaine constance dans la définition de la santé. Le Larousse (2006) définit ainsi « l’état de quelqu’un dont l’organisme fonctionne bien ». Dans le Grand Robert de la langue française (2001), la santé est le « bon état physiologique d’un être vivant » ou encore « le fonctionnement régulier et harmonieux de l’organisme ». En d’autres termes, la santé se résume à l’absence de maladie susceptible de limiter l’état physique et mental du citoyen.

La formule de la constitution de l’OMS selon laquelle « la santé n’est pas seulement une absence de maladie ou d’infirmité, mais un état de complet bien-être physique, mental et social » révèle toutefois un objectif beaucoup plus vaste. Conceptualisée de la sorte, la santé ne peut être considérée comme un état mais plutôt comme un « idéal à atteindre »

. C’est la raison pour laquelle elle a pu être comparée à la beauté ou au bonheur

.

Si la distance qui sépare ces deux définitions rend vaine toute tentative de détermination univoque du mot « santé » elle n’empêche toutefois pas de circonscrire le champ du droit à la protection de la santé. Au fil des décisions qui lui ont été soumises, le Conseil constitutionnel a en effet progressivement déterminé ce que recouvre cette

28 Déc. 74-54 DC, du 15 janvier 1975, GDCC, n°23, p. 295.

29 PRIMS A., Le droit à la santé dans les législations nationales en Europe, in Droit des personnes et service de santé en Europe, Colloque du 11 juin 1991, éd° Lacassagne, Lyon, p. 27 et s.

30 GIUDICELLI-DELAGE G., Droit à la protection de la santé et droit pénal en France, RSC, janv. – mars 1996, p. 13

31 GIUDICELLI-DELAGE G., Droit à la protection de la santé et droit pénal en France, RSC, janv. – mars 1996, p. 13. Pour une défense mesurée de la définition fournie par l’OMS, v. CAYLA J. – S., La santé et le droit, RDSS, avril – juin 1996, pp. 278-287, spéc. pp. 284-287.

32 MOREAU J., TRUCHET D., Droit de la santé publique, Memento Dalloz, Droit public et sciences politiques, 5è éd.°, 2000, p.27.

formulation générale : accès à un système de soins

, droit aux prestations sociales

, interdiction de la détention sans contrôle de matières nucléaires

, contrôle de l’accès des professions médicales

, interdiction ou restriction de la publicité en faveur de produits jugés nocifs pour la santé

, etc. Ces quelques exemples témoignent de l’importance du rôle joué par les pouvoirs publics en la matière. En effet, conformément à l’alinéa 11 du préambule de la Constitution de 1946, la protection de la santé est un droit-créance

, c’est à dire qu’elle est un droit de l’homme parce qu’elle est un devoir de l’Etat qui doit la lui garantir. Autrement dit, si chacun peut revendiquer le droit à la meilleure santé possible, c’est d’abord à l’Etat qu’il revient de mettre en œuvre des conditions de cette réalisation.

Les obligations qui pèsent sur la « Nation » varient néanmoins sensiblement selon que la protection de la santé est envisagée dans une dimension individuelle ou dans une dimension collective

.

Envisagé dans une dimension individuelle, le droit à la protection de la santé peut se résumer « dans la liberté de chacun de prendre les mesures nécessaires à la préservation de son meilleur état de santé possible »

. De cette vision découle non seulement le principe d’accès aux soins et les préoccupations d’égalité sur lesquelles il débouche mais également la liberté de se faire soigner, de choisir ou du moins de consentir aux actes accomplis ou encore celle de ne pas se faire soigner. Cette dimension est présente dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel : dans la décision du 15 janvier 1975, « Interruption volontaire de grossesse », il s’agissait bien de savoir si l’embryon pouvait être ou non considéré distinctement de sa mère

. C’est également un droit individuel aux prestations sociales qui est reconnu à l’étranger par les décisions du 22 janvier 1990

et du 13 août 1993

. Concernent également l’aspect individuel du droit à la protection de la santé, les principes du libre choix du médecin

33 Pour un exemple, v. déc. 77-92 DC, 18 janvier 1978, Contre-visite médicale, rec. p. 21.

34 Pour un exemple, v. déc. 89-269 DC, 22 janvier 1990, Loi portant diverses dispositions relatives à la sécurité sociale et à la santé, rec. p. 33.

35 Déc. 80-117 DC, 22 juillet 1980, Loi sur la protection et le contrôle des matières nucléaires, rec. p. 42.

36 Déc. 91-227 DC, 29 juillet 1991, Maîtrise des dépenses de santé, RFDC, 1991, p. 716.

37 Déc. 90-283 DC, 8 janvier 1991, Loi relative à la lutte contre le tabagisme et l’alcoolisme, rec. p. 11.

38 Sur cette notion, v. notamment GAY L., Les « droits-créances » constitutionnels, Thèse, dact. Aix-Marseille, 2001.

39 SAINT-JAMES V., Le droit à la santé dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel, RDP, 1997, pp. 457- 485, spéc. p. 468.

40 SAINT-JAMES V., Le droit à la santé dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel, RDP, 1997, p. 468.

41 Déc. 74-54 DC, 15 janvier 1975, Loi relative à l’interruption volontaire de grossesse, GDCC, n°23.

42 Déc. 89-269 DC, 22 janvier 1990, Loi portant diverses dispositions relatives à la sécurité sociale et à la santé, rec. p. 33.

43 Déc. 93-325 DC, 13 août 1993, Maîtrise de l’immigration, rec. p. 224.

par le malade et de liberté de prescription, même si le Conseil constitutionnel a refusé à deux reprises d’en examiner la valeur

.

Si la conception individuelle de la santé a longtemps prédominé, tel n’est plus le cas aujourd’hui. Les immenses progrès technologiques et scientifiques du vingtième siècle se sont en effet accompagnés d’une montée en puissance de l’aspect collectif de la protection de la santé. Désormais, la santé n’est plus seulement envisagée comme le bien de chaque personne mais également et, de plus en plus, comme le bien commun des citoyens. On parle alors de protection de la santé de la collectivité ou de protection de la santé publique. Pour certains, il s’agirait là de la « conception contemporaine de la santé »

de laquelle découle de nouvelles obligations pour les pouvoirs publics mais aussi un titre nouveau pour intervenir, réglementer, interdire ou contrôler. Le phénomène étant récent et son ampleur considérable, c’est à cette dimension de la protection de la santé que notre réflexion sera consacrée. Il convient dès lors d’éclairer le lecteur sur le concept de santé publique.

En 1920, un américain, WINSLOW a défini la santé publique comme « l’art et la science de préserver de la maladie, de prolonger la vie et de promouvoir la santé physique et l’efficacité des services de santé par un effort organisé de la Communauté »

. Le Grand Robert de la langue française (2001) en donne la définition suivante : « ensemble des connaissances et des techniques propres à prévenir les maladies, à préserver la santé, à améliorer la vitalité et la longévité des individus par une action collective ». Quant au Larousse (2006), il la définit comme l’ « ensemble des actions et prescriptions de l’Administration, relatives à la protection de la santé des citoyens ». La santé publique est également définie comme étant la « santé de chacun par la santé de tous »

.

Il résulte de ces définitions que lorsque l’on parle de protection de la santé publique l’on pense la dimension « populationnelle »

de la santé : l’accent est mis sur la santé de la population et non sur celle d’un individu en particulier. Protéger la santé de la population suppose l’intervention des pouvoirs publics : « effort organisé de la Communauté », « action collective », « prescriptions de l’Administration ». Mais les pouvoirs publics ne sont pas les seuls intervenants. Les termes de « Communauté » ou d’ « Administration » doivent être

44 Déc. 77-92 DC, 18 janvier 1978, Contre-visite médicale, rec. p. 21 ; Déc. 89-269 DC, 22 janvier 1990, Loi portant diverses dispositions relatives à la sécurité sociale et à la santé, rec. p. 33.

45 MOREAU J., TRUCHET D., Droit de la santé publique, Memento Dalloz, Droit public et sciences politiques, 5è éd.°, 2000, p.23.

46 V. TCHOBROUTSKY G., WONG X., La santé, PUF 1995, coll. « Que sais-je ? », p. 56.

47 LEVY A., CAZABAN M., DUFFOUR J., JOURDAN R., Santé publique, 1994, éd° Masson, p. 3.

48 DAB W., Crises de santé publique et crise de la santé publique, RFAS, décembre 1997, n°3-4, p. 195.

entendus largement afin d’y inclure l’ensemble des acteurs dont le rôle est indispensable pour permettre aux décideurs d’agir en connaissance de cause. On peut citer les hygiénistes, les épidémiologistes ou encore les chercheurs.

Le concept de « santé publique » étant défini, il n’en faut pas moins écarter les confusions toujours possibles entre cette notion et d’autres notions qui, par certains égards, en sont proches.

En réalité, c’est surtout avec le concept de « sécurité sanitaire » qu’il convient de distinguer la notion de « santé publique ». La confusion est possible dans la mesure où, à l’instar de la santé publique, la sécurité sanitaire vise la santé de la population (dimension collective) avec une responsabilité et un rôle affirmés des pouvoirs publics. Elle s’en différencie néanmoins par le fait qu’elle n’épuise pas le champ de la santé publique. Comme nous le verrons dans la partie relative au « champ de l’étude », le champ de la santé publique est extrêmement large : il comprend aussi bien les actions favorables à la santé des individus (mise en place de services de santé, etc.) que celle visant à réduire les risques la menaçant. La sécurité sanitaire ne concerne, quant à elle, que ce second aspect de la santé publique.

Plus précisément, en France, le concept de sécurité sanitaire est apparu pour la première fois sur la scène publique lors des débats parlementaires sur la réforme de l’organisation de la transfusion sanguine. L’apparition du virus du SIDA et le scandale de la transfusion sanguine mirent en effet en évidence de manière dramatique les conséquences d’un manque de sécurité sanitaire. Il était alors temps de « réaffirmer l’obligation de moyens qui pèse sur l’Etat en matière de sécurité et particulièrement de sécurité sanitaire »

. Ce fut chose faite avec l’adoption de la loi du 4 janvier 1993, relative à la sécurité en matière de transfusion sanguine

. Définie à l’origine comme « la sécurité des personnes contre les risques thérapeutiques de toute nature qu’ils soient liés aux choix thérapeutiques, aux actes de prévention, de diagnostic ou de soins comme à l’usage des biens et des produits de santé »

, la sécurité sanitaire est désormais conçue comme « la protection de la santé de l’homme contre les risques induits par le fonctionnement de la société, qu’ils soient alimentaires, environnementaux ou sanitaires au sens strict »

. L’attention ne porte donc plus seulement sur les risques liés à l’acte médical ou aux produits de santé mais sur

49 KOUCHNER B., AN, séance du 26 novembre 1992.

50 Loi n°93-5, du 4 janvier 1993, relative à la sécurité en matière de transfusion sanguine et de médicament, JO du 5 janvier 1993.

51 TABUTEAU D., La sécurité sanitaire, Berger-Levrault, 1994, p. 11.

52 TABUTEAU D., Principes et organisation de la sécurité sanitaire, in « Traité de santé publique », Flammarion, 2004

l’ensemble des risques que peuvent faire courir à la santé des individus le fonctionnement de la société. A titre d’illustration, sont désormais pris en compte les risques liés à l’usage de certaines substances (amiante, plomb, …), à la consommation de produits alimentaires, à l’utilisation de certains appareils, à la proximité d’installations nucléaires, de lignes à haute tension, à des pollutions et dégradations environnementales, etc. Les risques à prendre en compte lorsque l’on parle de sécurité sanitaire sont donc variables et peuvent concerner aussi bien des activités que des produits.

En agissant contre ces risques, la sécurité sanitaire concourt incontestablement à la protection de la santé publique. Son champ d’action se limitant toutefois à cet aspect de la dimension collective de la protection de la santé, la confusion avec la notion de santé publique peut difficilement être possible.

La dimension collective du droit à la protection de la santé apparaît explicitement dans certains textes, à l’instar des constitutions espagnoles (article 43) et néerlandaises (article 22), ou encore du Traité CE, dont le Titre XIII s’intitule « santé publique ». En droit français, l’alinéa 11 du préambule de la Constitution de 1946 n’utilise pas l’adjectif « publique » mais précise que la Nation garantit à « tous » la protection de la santé. Ce terme peut certes signifier « tout un chacun » : la Nation garantit à tout un chacun la protection de la santé (dimension individuelle), mais il peut également viser la collectivité dans son ensemble, en faisant de la protection de la santé un droit collectif (dimension collective). Cette seconde dimension est largement présente dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Par exemple, dans la décision du 22 juillet 1980, dites « matières nucléaires », le Conseil constitutionnel reconnaît que « le droit de grève ne saurait avoir pour effet de faire obstacle au pouvoir du législateur d’apporter à ce droit des limitations nécessaires en vue d’assurer la protection de la santé et de la sécurité des personnes et des biens, protection qui, tout comme le droit de grève, a le caractère d’un principe à valeur constitutionnelle »

. Si dans cette affaire, c’est la référence faite aux « personnes » qui témoigne de la dimension collective de la protection envisagée par le Conseil constitutionnel, ce dernier utilise par la suite le qualificatif « publique » accentuant la portée générale et non individuelle du droit à la protection de la santé. Ainsi, examinant les dispositions de la loi relative à la lutte contre le tabagisme et l’alcoolisme qui apportent des restrictions à la publicité en faveur du tabac et de l’alcool, le juge affirme qu’elles trouvent leur fondement dans le « principe constitutionnel de

53 Déc. 80-117 DC, 22 juillet 1980, Loi sur la protection et le contrôle des matières nucléaires, rec. p. 42, considérant n°4.

la protection de la santé publique »

. Les dispositions de la loi en question visent en effet à protéger la santé de la collectivité et non la santé d’un individu en particulier. Dans cette décision, les neuf sages insistent par ailleurs sur le caractère impérieux du principe en le qualifiant d’exigence

puis d’impératif

. Quelques jours plus tard, le Conseil évoque de nouveau « le principe de protection de la santé publique proclamé par le onzième alinéa du préambule de la Constitution de 1946, auquel se réfère le préambule de la Constitution de 1958 »

, lorsqu’il vérifie que les modifications apportées au régime d’homologation des tarifs conventionnels n’ont pas pour effet de priver de garanties légales des principes à valeur constitutionnelle. Là encore, c’est le droit à la protection de la santé de « tous » qui est visé.

L’aspect collectif du droit à la protection de la santé apparaît également clairement dans la décision du 12 novembre 2002, dans laquelle le Conseil constitutionnel valide l’instauration d’une taxe sur les bières fortes au regard de « l’objectif de protection de la santé publique »

. L’aspect « santé publique » apparaît donc largement dans la jurisprudence constitutionnelle française, comblant l’absence du terme dans le préambule.

La notion de protection de la santé publique étant cernée et sa consécration en droit interne et international présentée, il convient à présent de délimiter le cadre de notre réflexion.

II- LE CHAMP DE L’ETUDE

Protéger la santé de la population est une opération d’ampleur considérable qui se développe en de multiples directions. Comme l’écrit J.-S. CAYLA, « la Nation remplit ses obligations en matière de santé publique en mettant en place un système de santé juste et efficace, en adoptant des lois et des règlements relatifs à la salubrité de l’environnement (habitat, eau, air, matières usées) à la lutte contre les maladies et les accidents, à l’exercice des professions de santé et de la pharmacie, à l’organisation et au fonctionnement des

54 Déc. 90-283 DC, 8 janvier 1991, Loi relative à la lutte contre le tabagisme et l’alcoolisme, rec. p. 11, considérant n°11.

55 Déc. 90-283 DC, 8 janvier 1991, Loi relative à la lutte contre le tabagisme et l’alcoolisme, rec. p. 11, considérant n°15.

56 Déc. 90-283 DC, 8 janvier 1991, Loi relative à la lutte contre le tabagisme et l’alcoolisme, rec. p. 11, considérant n°29.

57 Déc. 90-287 DC, 16 janvier 1991, loi portant dispositions relatives à la santé et aux assurances sociales, rec.

p. 24, considérant n°24.

58 Déc. 2002-463 DC, 12 décembre 2002, Loi de financement de la sécurité sociale pour 2003, rec. p. 540.

organismes et établissements de santé, à la recherche biomédicale et en matière de santé, etc »

. Ces différentes actions peuvent toutefois être regroupées en plusieurs catégories.

Assurer la protection de la santé de la collectivité c’est d’abord mettre en place un système de santé qui garantisse le sérieux et la compétence de ses intervenants : il faut donc à l’Etat réglementer les professions de santé, leur exercice, leurs activités. C’est ensuite permettre à tous un accès égal aux soins et donc mettre en place un système social assurant la prise en charge des plus démunis. Ces deux aspects sont présentés par la doctrine comme les

« composantes évidentes et générales » du droit à la protection de la santé

. Ainsi peut-on lire çà et là sous la plume des auteurs : « quelle que soit la définition qui est donnée à la santé, le droit à la santé ne peut se formuler que comme un droit à des prestations de santé ». Ou encore, « prenant l’exemple du droit à la santé, il est facile de démontrer que l’expression est vide de sens ; nul n’étant à l’abri de la maladie, il s’agit en réalité d’un droit aux soins médicaux (…) »

.

Mais le droit à la protection de la santé ne doit pas seulement être envisagé comme un droit à prestations, autrement dit, comme un droit « curatif », il faut y ajouter une dimension préventive. En effet, protéger la santé ce n’est pas seulement contribuer au rétablissement de cet état en cas d’atteinte, c’est aussi et avant tout faire en sorte au plus possible qu’il n’y soit pas porté atteinte. Cela passe par l’incrimination des actes qui portent atteinte à la santé, soit directement, soit indirectement. Entrent dans le cadre des mesures préventives, la lutte contre les maladies, les fléaux, les nuisances, l’insalubrité, les pollutions, les falsifications de produits, etc. En France, si la plupart de ces dispositions sont réunies dans le code de la santé publique, nombreuses également sont celles qui se trouvent dans les codes du travail, de l’environnement, de la consommation, etc. L’aspect préventif apparaît aussi clairement dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel. La décision du 8 janvier 1991, « lutte contre le tabagisme et l’alcoolisme », montre en effet que le juge a parfaitement intégré la dimension préventive de la protection de la santé publique : « les restrictions apportées par le législateur à la propagande ou à la publicité en faveur des boissons alcooliques ont pour objectif d’éviter un excès de consommation d’alcool, notamment chez les jeunes ; que de telles

59 CAYLA J. – S., La santé et le droit, RDSS, avril – juin 1996, p.283.

60 MOREAU J., TRUCHET D., Droit de la santé publique, Memento Dalloz, Droit public et sciences politiques, 5è éd.°, 2000, p.187.

61 Expressions citées par CASAUX-LABRUNEE L., Le droit à la santé, in Libertés et droits fondamentaux, Dalloz, 2002, 8^ème éd°, p. 789.

restrictions reposent sur un impératif de protection de la santé publique, principe de valeur constitutionnelle »

. En l’espèce, c’est bien l’objectif de prévention des atteintes à la santé publique qui a justifié les restrictions apportées à deux autres droits constitutionnels, le droit de propriété et la liberté d’entreprendre. On peut remarquer au passage que dans cette décision, comme dans d’autres d’ailleurs

, l’objectif de protection de la santé publique permet de légitimer les atteintes portées aux autres droits fondamentaux, ce qui tendrait à faire de ce dernier une composante de l’intérêt général

.

Quoiqu’il en soit, il est incontestable que le domaine de la protection de la santé publique recouvre un champ particulièrement large de mesures législatives ou administratives. Les pages qui suivent n’ont pas l’ambition, en un espace limité, de traiter de manière exhaustive tout ce qui interroge aujourd’hui cette matière. En particulier, les questions ressortissant à l’accès à un système de soins qui auraient justifié à elles seules de longs développements, ainsi que celles relatives aux prestations sociales, ne seront pas abordées dans cette étude, sinon de manière très indirecte.

Nous concentrerons notre étude sur l’aspect préventif de la protection de la santé et ce d’autant que le phénomène s’inscrit aussi bien dans l’histoire de la santé publique que dans l’actualité la plus brûlante. On peut en effet rappeler que la nécessité de prévenir les maladies s’est imposée dès le XVIIIè siècle. A défaut de pouvoir traiter les maladies, il s’agissait de les éviter. On peut ainsi citer un arrêt du Conseil du roi du 14 septembre 1720 ordonnant l’isolement de la ville de Marseille où s’était déclarée une épidémie de peste

. Le mouvement hygiéniste qui naît au XVIIIè siècle, mais ne s’impose véritablement qu’au milieu du siècle suivant, relève de la même idée. Peuvent être mentionnées ici, la loi de dessèchement des marais du 16 septembre 1807, la loi sur les logements insalubres du 22 avril 1850 ou encore la loi du 15 février 1902, relative à la protection de la santé publique, qui impose l’établissement de règlements sanitaires fixant les mesures à prendre « pour prévenir ou faire cesser les maladies transmissibles », pose le principe de la déclaration obligatoire de certaines maladies et généralise l’obligation de la vaccination antivariolique. Cette priorité accordée à la prévention s’éclipse néanmoins progressivement au XXè siècle au fur et à mesure des progrès

62 Déc. 90-283 DC, 8 janvier 1991, Loi relative à la lutte contre le tabagisme et l’alcoolisme, rec. p. 11, considérant n°29.

63 Pour un autre exemple v. déc. 80-117 DC, 22 juillet 1980, Loi sur la protection et le contrôle des matières nucléaires, rec. p. 42.

64 SAINT-JAMES V., Le droit à la santé dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel, RDP, 1997, p. 479 et s.

65 Pour d’autres exemples, v. CASAUX-LABRUNEE L., Le droit à la santé, in Libertés et droits fondamentaux, Dalloz, 2002, 8^ème éd°, p. 790.

de la médecine curative

. Le déclin est tel que la prévention apparaît comme le « « parent pauvre » de la politique de santé »

. Or, si la stratégie curative constitue une réponse indispensable aux problèmes de santé, elle ne peut à elle seule, être une réponse suffisante.

Les crises alimentaires et sanitaires de ces dernières années ont en effet montré que la politique de santé ne peut être confinée au système de santé, elle doit intervenir le plus possible en amont afin d’empêcher ou de retarder l’apparition des problèmes de santé. La prévention s’impose donc comme une évidence et, depuis peu, en France, comme une priorité

.

L’OMS définit la prévention comme « l’ensemble des actions tendant à éviter l’apparition, le développement ou la complication d’une maladie ou la survenue d’un accident ». Elle peut être individuelle ou collective. On parle de prévention individuelle lorsqu’il s’agit de modifier les comportements de chaque individu par des obligations (vaccinations, interdiction de fumer, etc.) ou des incitations (dépistage, vaccinations recommandées, éducation pour la santé, etc.). La prévention est dite collective lorsqu’elle vise à réduire les facteurs de risque liés à l’environnement (mesures de sécurité sanitaire concernant l’eau, l’air, les rayonnements ionisants, etc.), sans implication directe des individus. Enfin, par rapport à la date de survenue de la maladie, l’OMS distingue trois types de prévention. La prévention primaire, qui agit avant la survenance de la maladie, désigne l’action portant sur les facteurs de risque des maladies. La prévention secondaire, qui a lieu lors de la maladie, consiste à dépister une maladie grave et à la traiter précocement de façon à la guérir ou à l’atténuer, ou encore à prendre des mesures pour enrayer une épidémie. Enfin, la prévention tertiaire, qui prend place après la maladie, vise à empêcher les récidives, à lutter contre les séquelles ou à réadapter le malade à la vie sociale et professionnelle. Le domaine de la prévention est vaste et il n’est pas question ici de réfléchir sur l’ensemble de la matière.

Seront ainsi mis de côté non seulement l’aspect individuel de la prévention, c’est à dire les actions visant à changer le comportement de chaque individu, tels les vaccinations ou les campagnes de sensibilisation, à l’instar de celles recommandant l’utilisation quotidienne de fruits et légumes mais également les deux derniers types de prévention, à savoir la prévention secondaire et la prévention tertiaire.

66 TABUTEAU D., Les nouvelles ambitions de la politique de prévention, Droit social, décembre 2001, p. 1085.

67 TABUTEAU D., Les nouvelles ambitions de la politique de prévention, Droit social, décembre 2001, p. 1085.

68 En mars 2001, le ministre délégué à la santé a mis l’accent, en présentant la politique de santé du gouvernement devant la conférence nationale de santé réunie à Strasbourg, sur « l’affirmation des fonctions préventives au sein du système de santé ». Une politique de santé, ministère déléguée à la santé, mars 2001.

La prévention primaire collective retiendra donc exclusivement notre attention. Celle- ci emprunte bien évidemment les voies de la police sanitaire, et d’ailleurs, de manière générale, de la police administrative (autorisations, normes techniques, obligations, etc). Il s’agit en effet de limiter l’apparition de maladies ou d’accidents en réglementant les activités ou les produits qui sont susceptibles d’avoir de telles conséquences. Là encore, les domaines concernés sont considérables. La réglementation relative aux produits constituant toutefois un volet particulièrement important de la protection de la santé publique, c’est cet aspect qui sera privilégié.

Par le biais de la réglementation des produits, il s’agit principalement d’assurer l’innocuité sanitaire des produits, leur conformité aux normes établies, d’interdire l’exposition ou la vente de produits nuisibles à la santé, d’interdire ou de limiter la publicité en faveur de certains produits ou encore d’en réglementer l’étiquetage.

Si un nombre considérable de produits font actuellement l’objet de telles réglementations, les domaines de l’alimentation, des médicaments, du tabac et de l’alcool constituent un cadre de réflexion assez pertinent. Dans ces quatre domaines, en effet, le lien qu’entretiennent ces produits avec la santé est évident. Si certains ont pour unique vocation de la protéger (médicaments), d’autres au contraire, peuvent être qualifiés de désastreux pour la santé (tabac). Entre ces deux extrêmes se trouvent les denrées alimentaires et l’alcool, produits dont la nocivité varie soit en fonction de la consommation (alcool) soit en fonction de la qualité qu’ils présentent ou plutôt qu’ils ne présentent pas (denrées alimentaires). Dans ces quatre domaines, en outre, les produits sont tous susceptibles d’avoir une incidence négative sur la santé et font de ce fait l’objet de réglementations sanitaires préventives. Ces dernières visent à garantir l’innocuité sanitaire des produits, à sensibiliser les utilisateurs aux dangers potentiels pour la santé qu’ils recèlent, et à réglementer la publicité y afférente. Les quatre produits présentant néanmoins des différences considérables, ils font l’objet de réglementations spécifiques.

Le médicament, tout d’abord, s’il est le seul produit dont l’unique vocation est de

protéger la santé est également un produit dont l’utilisation ne va jamais sans risques pour

cette dernière. Plus précisément, si les médicaments disponibles aujourd’hui permettent de

traiter une multitude de maladies et de symptômes, d’aider au diagnostic médical, de prévenir

l’apparition de maladies ou encore d’en minimiser la fréquence ou la gravité de leurs

complications, ils sont tous susceptibles de provoquer des effets indésirables, de fréquence et

de gravité variables, qui dépendent pour la plupart du principe actif qu’ils contiennent ou de la susceptibilité propre de chaque patient. En général, plus une substance est active contre la maladie, plus les effets liés à son mésusage ou à ses effets indésirables peuvent être graves

. Ce sont d’ailleurs les exemples d’effets indésirables graves survenus vers les années 50 et 60 (stalinon, thalidomide, etc.) qui ont conduit les pouvoirs publics à s’occuper très tôt de ce secteur en édictant une réglementation prévoyant la conduite d’essais pré-cliniques puis cliniques préalables à une autorisation de mise sur le marché. Cette autorisation est l’acte majeur de la sécurité sanitaire de la chaîne du médicament. Elle est délivrée par les autorités sanitaires au terme d’une analyse « bénéfice-risque », c’est à dire au terme d’une analyse permettant de comparer les avantages que le médicament procure en termes d’efficacité aux inconvénients qu’il peut provoquer en termes d’effets indésirables. Une fois autorisé, le médicament est encore sujet à de strictes obligations, tant au stade de sa fabrication qui est soumise aux règles de bonnes pratiques de fabrication, que de sa distribution qui relève du monopôle des pharmaciens, et de sa publicité qui est strictement réglementée. Enfin, une fois mis sur le marché, le médicament fait encore l’objet d’un contrôle continu, dit de pharmacovigilance, pouvant mener au retrait du produit par les autorités sanitaires en cas d’évolution défavorable. Toutes ces règles soumettent les produits pharmaceutiques à de multiples contraintes dans l’intérêt de la santé publique. Ces contraintes ont d’ailleurs été alourdies au fil du temps faisant du secteur pharmaceutique l’un des secteurs les plus réglementés

.

A la différence des médicaments, la finalité sanitaire des denrées alimentaires n’est qu’accessoire. Si la consommation de certains aliments peut avoir des effets bénéfiques sur la santé, la fonction première de l’aliment n’est pas de protéger la santé mais de nourrir l’être vivant. C’est un produit vital. Le concept « bénéfice-risque » est dès lors inadapté en la matière, d’autant qu’en règle générale les denrées alimentaires entrent librement sur le marché. L’autorisation préalable ne concerne en effet que les aliments nouveaux (comme les organismes génétiquement modifiés) ou certains composants chimiques utilisés comme additifs ou aromatisants. Les rapports qu’entretiennent les denrées alimentaires avec la santé n’en sont toutefois pas moins évidents que précédemment. Une alimentation insuffisante ou au contraire trop riche peut en effet avoir des conséquences graves sur la santé des

69 TABUTEAU D., La sécurité sanitaire, Berger-Levrault, 1994, p. 11.

70 SAUER F., Evolution des médicaments dans la Communauté européenne, RMC, sept. – oct. 1988, n°320, p.

450.

consommateurs. Il en est de même en cas de consommation d’aliments avariés ou d’aliments contaminés par des agents infectieux (listeria, salmonelles, parasites, virus, etc…) ou à la suite de pollutions environnementales (comme les dioxines qui peuvent être présentes dans l’air, l’eau ou le sol et dont on retrouve des traces dans de nombreux produits) ou encore à la suite de l’introduction volontaires de certaines substances dans les aliments (on pense à l’utilisation des produits phytosanitaires). Deux préoccupations de santé publique sont donc liées à l’alimentation. L’une concerne la dimension nutritionnelle (sous-nutrition, malnutrition, déséquilibres nutritionnels), la seconde relève de ce qu’on appelle la sécurité sanitaire des aliments (transmission de maladies et propagation d’épidémies liées à une contamination d’origine alimentaire)

. Si la sécurité sanitaire des aliments vise à réduire les risques associés aux aliments eux-mêmes et non ceux liés à un régime alimentaire particulier, les interactions sont cependant nombreuses entre ces deux domaines. En effet, aborder la question de l’effet sur la santé d’un micronutriment conduit dans le même temps à s’interroger sur une éventuelle limite de sécurité (au-delà de laquelle un effet bénéfique pourrait devenir indésirable). La réglementation applicable aux denrées alimentaires vise donc à garantir la santé des individus en mettant en place des listes de substances interdites ou autorisées dans l’alimentation, en fixant des normes microbiologiques, des limites maximales de substances indésirables, ou en déterminant les conditions d’hygiène liées à certaines installations, de production, de transformation, de transport ou encore de distribution.

L’ensemble de la chaîne alimentaire est encore soumis à des contrôles destinés à vérifier que les règles prescrites sont respectées. Enfin, les consommateurs sont également clairement informés sur la composition (pour éviter les allergies), les processus de fabrication et sur l’utilisation des denrées alimentaires.

Contrairement aux denrées alimentaires, la consommation d’alcool n’est pas vitale.

Une consommation modérée pourrait néanmoins, selon certaines études scientifiques, être favorable à la santé

. Mais au-delà d’une consommation modérée, l’alcool est un produit nocif qui tue chaque année en France des dizaines de milliers de personnes. Il importe donc de prévenir une consommation excessive de ce produit. A cette fin, l’alcool est soumis, en plus des règles générales applicables aux denrées alimentaires, à des dispositions spécifiques

71 HIRSCH M., Sécurité alimentaire, in Traité de santé publique, Flammarion, 2004, sous la direction de BOURDILLON F., BRÜCKER G., TABUTEAU D, p. 71.

72 MIGNON H., Alcool et santé, rapport d’information n°983, déposé par la Commission des affaires culturelles, familiales et sociales le 17 juin 1998, Les documents d’informations de l’Assemblée nationale, 1/99, p. 6.