— LES CHAMBRES RÉGIONALES DES COMPTES sous la direction de L. Philip.

Dans la même collection :

— LE NOUVEAU CONTRÔLE DES ACTES DES COLLECTIVITÉS LOCALES — ou la suppression des tutelles — Michel Reydellet (Pré- face de Ch. Debbasch).

— LES NOUVELLES COMPÉTENCES LOCALES sous la direction de Franck Moderne.

— LES CHAMBRES RÉGIONALES DES COMPTES sous la direction de L. Philip.

— ARCHIVES, BIBLIOTHÈQUES, MUSÉES : Statut des collections accessibles au public — Gilles Wolkowitsch (Préface de Jean Chate- lain)

— LA N O T A T I O N DES FONCTIONNAIRES C O M M U N A U X

— Jany Fauris (Préface de Jacques Bourdon).

— LA RÉGION — Dominique Turpin.

COLLECTION « COLLECTIVITÉS TERRITORIALES » dirigée par Louis Favoreu

Jean-François AUBY Jean-Marie PONTIER

Professeurs à l'Université de Droit, d'Economie et des Sciences d'Aix-Marseille

LE

DEPARTEMENT

ECONOMICA

49, rue Héricart, 75015 Paris

@ Ed. ÉCONOMICA, 1988

Tous droits de reproduction, de traduction, d'adaptation et d'exécution réseraés_fiour tous les pays.

INTRODUCTION

C'est une destinée singulière que celle du département : créé au cours

d'une période troublée de façon qui apparaît au yeux de beaucoup artifi-

cielle, traînant derrière lui cette réputation initiale, comparé, à son détriment,

à la commune existante, ou à la région qui, selon certains, à l'époque, devrait

exister, menacé de disparition un moment sous la Ve République, ce dépar-

tement vilipendé ou méprisé retrouve aujourd'hui une nouvelle jeunesse. Les

réformes décentralisatrices opérées depuis quelques années, qui auraient pu

se faire dans le sens d'une diminution du rôle du département ont au con-

traire renforcé ce dernier. Bien des causes, les unes voulues, d'autres résul-

tant des mécanismes mis en place, de l'action persévérante des élus départe-

mentaux, expliquent cette situation. Mais le fait est là : cette collectivité

intermédiaire que l'on pouvait croire condamnée à s'étioler, prise dans l'étau

de la commune vers le bas, de la région vers le haut, comme son homologue

italien, la province, est, pour l'heure, sortie victorieuse et renforcée des

réformes. Il serait hasardeux de dire qu 'il en sera toujours ainsi .* les évolu-

tions ne sont jamais terminées et le paysage administratiffrançais est appelé à

se modifier encore. Il était d'autant plus intéressant de saisir l'héritage du

passé et de le confronter à cette cure de jouvence qui caractérise le départe-

ment avant, peut-être, une nouvelle étape.

CHAPITRE I BIBLIOGRAPHIE

- F. Burdeau, Libertés, Libertés locales chéries, Cujas 1983.

- P. Doueil, L'administration locale à l'épreuve de la guerre (1939-1949) Sirey, 1950.

- M-H. Marchand, Les conseillers généraux en France depuis 1945, A. Colin 1970.

- Y. Mény, Centralisation et décentralisation dans le débat politique français (1945-1969).

- J-L. Mestre, Histoire des collectivités locales, Encyclopédie Collectivités locales, sous la dir. de F-P. Bénoit, t. 1.

- G. Sautel, Histoire des institutions publiques depuis la Révolution, précis Dalloz.

- A-J. Tudesq, Les conseillers généraux en France au temps de Guizot, Cahiers FNSP n° 157, A. Colin 1967.

CHAPITRE 1

L'EVOLUTION HISTORIQUE DU DEPARTEMENT

1 - L'institution départementale s'est progressivement imposée en France comme une collectivité à part entière, elle fait partie du pay- sage administratif français, elle est connue des citoyens français, même si ces derniers en connaissent mal le fonctionnement. Ce n'est qu'à la suite d'une évolution qui s'étend sur près de deux siècles que cette position a pu être acquise. L'histoire du département ne se pré- sente pas de manière heurtée, il n'y a pas eu de réformes hardies, suivies de brusques retours en arrière. Elle se caractérise par des amé- liorations successives, une extension des pouvoirs et des moyens, ce qui n'exclut pas certaines hésitations.

Si le département est une création révolutionnaire, le mot même de département est antérieur. Les historiens font observer que le marquis d'Argenson, dans ses " Considérations sur le gouvernement de la France ", qui paraissent en 1764, propose un nouveau découpage du territoire en circonscriptions plus petites que les provinces, et aux- quelles il donne le nom de " départements ". Ce terme présente cependant, à l'époque, un sens générique.

2 - Après des débuts incertains le département se voit reconnaître peu à peu comme une personne publique territoriale dotée de l'autonomie et disposant de certains pouvoirs. La loi du 10 août 1871 consacre la nature de collectivité locale du département et en fait une pièce essen- tielle dans le dispositif administratif. La législation et la réglementation ultérieures développent le caractère décentralisateur du département et son rôle dans la nation.

SECTION 1

LES DEBUTS INCERTAINS DU DEPARTEMENT

3 - Le département est créé dans le cadre du vaste mouvement de réorga- nisation administrative qui se développe à partir de la Révolution. Si le législateur révolutionnaire jette les bases de l'institution, c'est sous le Consulat et l'Empire que le département acquiert des caractéristiques plus stables.

I. L ' O E U V R E R E V O L U T I O N N A I R E A - LA CREATION DES DEPARTEMENTS

4 - Plusieurs années avant la Révolution des projets de réorganisation administrative sont élaborés. En 1787 encore il est question d'une réorganisation des provinces en départements. Ces projets ne parvien- nent pas à se concrétiser, mais ils permettent d'expliquer que sous la Révolution on ait songé à un cadre nouveau, et créé celui-ci sous le nom de département. Ce dernier n'apparaît pas comme une création ex nihilo, il est aussi, d'une certaine manière, le produit de l'histoire.

5 - Un projet de réforme est élaboré le 24 septembre 1789 par Thouret, dans le cadre du Comité de Constitution. Il prévoit de partager la France en " 80 grandes parties qui porteront le nom de départe- ments Le principe ne soulevait aucune difficulté, mais celle-ci résidait dans la méthode qu'il convenait de choisir pour découper le territoire. Le souci de rationalité des Constituants les incite à recher- cher une division reposant sur le principe égalitaire. Thouret, s'ins- pirant peut-être des travaux d'un géographe quelque peu fantaisiste, Robert de Hesseln, suggère de diviser le territoire de telle sorte que chaque département ait environ 324 lieux carrées (les départements affectant la forme d'un carré de 18 lieux sur 18). D'autres divisions, encore plus irréalistes, furent proposées... Mirabeau ayant fortement critiqué un tel projet au nom des " réalités sociologiques Thouret revint sur son idée initiale.

L'Assemblée adopte, en définitive, une méthode réaliste. Elle décide

de s'en remettre à des commissions régionales appelées à faire des pro-

positions à un comité de députés auxquels était adjoint un géographe,

Cassini. Le résultat a été beaucoup moins artificiel qu'on n'a bien par-

fois voulu le dire : les membres des commissions ont fait un travail

" sur place " et ont largement tenu compte des traditions comme des données naturelles. Les constituants se sont servis, comme point de départ, de la carte des provinces civiles. Mais de " de toutes les cir- conscriptions anciennes, celle dont se rapproche le plus le département, c'est, chose qui, à première vue, surprendra, la plus anciennne : le dio- cèse ecclésiastique, qui était au IVe siècle de notre ère, formé dans le cadre de la " cité " gallo-romaine, et depuis lors n'avait bien souvent pas changé " (J.F. Lemarignier).

6 - L'institution départementale est créée par le décret, voté par l'Assem- blée le 22 décembre 1789, devenu loi le 8 janvier 1790. Le principe est que les organes administratifs procèdent de l'élection. Ces organes sont, à l'échelon du département, au nombre de trois : une assemblée, très vite appelée conseil général, qui comporte trente-six membres, élus pour deux ans et renouvelables par moitié tous les ans, choisis parmi les citoyens actifs payant une contribution égale à 10 journées de travail;

un directoire de département, exécutif du département, composé de 8 membres, élus par le conseil général en son sein, renouvelables par moitié tous les deux ans, présidé en principe par le président du conseil général et en fait par un vice-président nommé en son sein, un procu- reur général syndic élu pour 4 ans, et qui représente le roi.

Selon la loi les administrations de département sont chargées " sous l'autorité et l'inspection du roi, comme chef suprême de la Nation et de l'administration générale du royaume, de toutes les parties de cette administration ". L'action des départements est essentiellement conçue comme une collaboration à " l'administration générale " du royaume. Ce n'est pas le département comme personne décentralisée.

Tout au plus peut-on noter que les décisions réglant des " affaires par- ticulières " ne sont pas soumises à approbation expresse. Cette notion demeure cependant vague, et très restrictive.

Le constituant est surtout préoccupé d'établir son contrôle sur ces administrations départementales : pour toutes les attributions d'ordre financier (répartition des contributions, établissement des rôles, de l'assiette des contributions, etc...) les assemblées de département sont placées, suivant la loi du 22 décembre, " sous l'inspection du corps législatif " . E t même l'exercice de la deuxième catégorie de fonctions, pour lesquelles les administrations départementales sont soumises à

" l'autorité et l'inspection du roi " le contrôle de l'Assemblée est déterminant. Une instruction du 8 janvier 1790 accroît le rôle de l'autorité centrale. La Constitution du 3 septembre 1791, qui ne modifie pas la structure départementale, déclare que " le Roi a le droit d'annuler les actes des administrateurs de département, contraires aux lois ou aux ordres qu'il leur aura adressés " (art. 5, sect. II, chap. IV, titre III).

B - LES SOUBRESAUTS REVOLUTIONNAIRES

7 - Les troubles qui affectent les institutions politiques et la société ne peuvent manquer de retentir sur les structures administratives. De plus, comme le note très justement J.F.Lemarignier, " en donnant le pas à la notion de constitution sur la notion d'institution, les Révolutionnaires se condamnaient à remettre en cause les institutions en cas de crise de constitution et, notamment, les institutions administratives et judiciai- res " (J.F. Lemarignier, Histoire des institutions publiques depuis la fin de l'ancien régime).

8 - Les administrations départementales s'étant montrées trop modérées aux yeux de l'assemblée, la Convention décide le 19 octobre 1792 qu'elles seront renouvelées et désormais élues au suffrage universel.

Les directoires de départements doivent également être désignés par la voie du suffrage universel direct et au scrutin de liste. Le renouvel- lement des administrations de département ne produit pas les résul- tats escomptés : c'est au contraire le point de départ d'une opposition de ces administrations contre la Convention, opposition qui est par- fois sourde et qui parfois se transforme en une véritable insurrection, surtout après le coup d'Etat montagnard du 2 juin 1793. Le Conven- tion commence par suspendre et destituer les membres des assemblées puis, par un décret du 14 frimaire de l'an II (4 décembre 1793), elle supprime les conseils généraux et les procureurs généraux syndics, ne laissent subsister que les directoires épurés par les représentants en mission. Ces derniers disposent de tous pouvoirs, la centralisation la plus extrême s'installe, certains départements sont même redécoupés afin d'être mieux contrôlés.

9 - Après le 9 thermidor commence le reflux : en avril 1795 les administra- tions départementales, sans reconstitution des conseils généraux, sont rétablies. La Constitution du 5 fructidor an III (22 août 1795) institue une nouvelle organisation départementale : chaque administration de département est composée de cinq membres, renouvelables par cin- quième chaque année et rééligibles une fois. " Les administrateurs sont essentiellement chargés de la répartition des contributions directes et de la surveillance des deniers provenant des revenus publics dans leur ter- ritoire. Le corps législatif détermine les règles et le mode de leurs fonc- tions, tant sur ces objets, que sur les autres parties de l'administration intérieure " (art. 190 de la Constitution). Les ministres peuvent annuler les actes des administrations de département (art. 193), suspendre les administrateurs (art. 194). Un " commissaire " est nommé par le directoire exécutif auprès de chaque administration départementale, il annonce le préfet de l'an VIII.

II. L E D E P A R T E M E N T , C I R C O N S C R I P T I O N D ' E M P I R E 10 - Sous l'Empire le département, comme la commune, s'inscrivant dans

l'évolution qui s'était dégagée les années précédentes, n'est qu'une circonscription administrative. La Constitution du 22 frimaire de l'an VIII (13 déc. 1799), déclare que le territoire de la République fran- çaise " est distribué en départements et arrondissements commu- naux Le département est ensuite évoqué comme cadre de l'éta- blissement des " listes de confiance " départementales, nulle part il est présenté comme une collectivité locale.

C'est surtout la loi du 28 pluviose de l'an VIII, considérée comme la grande loi d'organisation administrative, et appliquée sans modifica- tions importantes pendant plus d'un siècle, qui établit le préfet dans son département. L'article 2 de la loi déclare : " Il y aura dans chaque département un préfet, un conseil de préfecture et un conseil général de département, lesquels remplissent les fonctions exercées maintenant par les administrations et commissaires de département ". L'article 3 est encore plus significatif : " Le préfet sera chargé seul de l'adminis- tration Le département se trouve privé de tous pouvoirs propres, il est essentiellement un cadre d'action pour l'Etat. Les dépenses du département sont fixées directement par décret impérial.

11 - Le département n'apparaît en quelque sorte qu' " en creux à travers les responsabilités et surtout les charges qui lui sont remises. Ainsi un décret du 5 juillet 1808 confie aux départements le soin de lutter contre la mendicité, et d'organiser à cette fin des dépôts de mendicité. Les nécessités de la guerre incitent surtout l'empereur à transférer aux communes et aux départements certaines dépenses jusque là supportées par l'Etat.

Après plusieurs textes particuliers est pris le 9 avril 1811 un décret impérial portant " concession gratuite aux départements, arrondisse- ments et communes de la pleine propriété des édifices et bâtiments nationaux actuellement occupés pour le service de l'administration, des cours et tribunaux, et de l'instruction publique ". Dans l'article 1er l'empereur déclare : " Nous concédons gratuitement aux départe- ments, arrondissements ou communes " les bâtiments énumérés pré- cédememnt, ce qui implique de " supporter aussi à l'avenir les grosses et menues réparations " (art. 3). Le département apparaît comme la principale collectivité " bénéficiaire " de ce " don " puisque la plu- part des services visés sont établis à l'échelon départemental. Les motifs de ces transferts de propriété sont de pure opportunité, et d'ordre exclusivement financier. D'ailleurs l'exposé des motifs du décret du 9 avril 1811 le reconnaît explicitement : " Notre trésor impérial a déjà avancé des sommes considérables pour leur réparations (...), l'intérêt particulier de chaque département, autant que celui de notre trésor,

serait que les départements, arrondissements, et communes fussent propriétaires desdits édifices Il est remarquable de constater qu'il faudra attendre les réformes les plus récentes pour que soit mis fin à une situation commandée par de pures contingences.

SECTION II

LA MARCHE VERS LA DECENTRALISATION

12 - Après l'Empire le département va acquérir progressivement les carac- téristiques qui vont faire de lui une collectivité décentralisée. Le second Empire n'interrompt pas réellement cette marche et prépare au con- traire la loi de 1871.

I. L E D E V E L O P P E M E N T D E L A D E C E N T R A L I S A T I O N D E P A R T E M E N T A L E S O U S L A M O N A R C H I E

13 - La période de la Restauration est un moment de recherche, des aspira- tions décentralisatrices se faisant jour mais ne trouvant guère à se con- crétiser. L'attitude des pouvoirs publics à l'égard de la décentralisation suit les fluctuations politiques du pouvoir.

Dans un discours prononcé à la Chambre en 1815 Villèle dénonce la concentration de tous les détails de l'administration entre les mains des ministères et le " dépouillement " des administrations municipales et départementales sous l'Empire : " Les affaires courantes absorbent tellement tout le temps des ministres qu'ils n'ont pas celui de concevoir et continuer aucune amélioration; le torrent les emporte, leurs bureaux sont plus puissants qu'eux-mêmes, et cette autorité, si malheureuse- ment enlevée à nos conseils de villes, de communes, d'arrondissement, de département, nous avons la douleur de la voir exercée par des commis subalternes ". Dès 1817 le ministre de l'Intérieur, Laîné, annonce la réforme de l'administration locale comme étant urgente.

Cependant le Conseil d'Etat considère, dans deux avis du 20 novembre 1818 et du 15 octobre 1819 que le département ne dispose pas de la personnalité juridique : " Les départements forment seulement des divisions territoriales tracées pour la facilité de l'administration;

dans l'administration actuelle ils ne composent pas des associations distinctes, ni des corps ou agrégations susceptibles de l'application des principes suivis à l'égard des communes et des établissements publics et particuliers ". Malgré tout le département commence à apparaître

incidemment dans la législation : ainsi une loi du 16 juin 1824 sur les droits d'enregistrement cite le département parmi les bénéficiaires éventuels des libéralités.

L'absence de réforme départementale sous la Restauration s'explique par deux causes : L'une tient au revirement de tendance avec l'accession au pouvoir des ultras. Ceux-ci tendent à centraliser de façon plus ou moins voyante, notamment en cherchant à assimiler les dépenses facultatives des départements aux dépenses variables, sur lesquelles les conseils généraux n'avaient aucune prise. A ceci il faut ajouter, comme le souligne G. Sautel (Histoire des institutions publi- ques depuis la Révolution française), l'attitude des notables locaux, peu enclins à augmenter les centimes additionnels affectés aux dépenses propres du département, car étant les principaux contribuables. Et ces notables vont, en de nombreuses circonstances, s'opposer aux projets de dépenses des préfets.

14 - La réforme de l'administration locale fait partie des engagements du nouveau régime qui s'installe en 1830. La charte de 1830 qui diffère si peu sur le fond de la Charte de 1814, comporte in fine un chapitre inti- tulé : " Dispositions particulières " dont l'article 69 dispose : " Il sera pourvu successivement par des lois séparées et dans le plus court délai possible aux objets qui suivent... 7° des institutions départementales et municipales fondées sur un système électif " . S i les communes sont les premières bénéficiaires de cette aspiration à la décentralisation, les départements profitent également du mouvement. Deux lois inter- viennent en ce sens.

La première est la loi du 22 juin 1833, relative à l'organisation des départements. Le principe le plus important consacré par la loi est celui de l'élection des membres des conseils généraux. Cette réforme est décentralisatrice, sans être pour autant démocratique : les conseillers généraux sont désignés, à raison d'un par canton, pour neuf ans, avec renouvellement par tiers tous les trois ans par les électeurs qui désignent les députés, c'est-à-dire ceux qui paient un cens, assez élevé. S'y adjoi- gnent également les citoyens inscrits sur les listes du jury criminel, même s'ils ne remplissent pas les conditions de cens. La plus grande partie de la population est néanmoins écartée, en raison de ce sens, de l'électorat. Certains cantons, au surplus, ne sont pas représentés, le nombre de conseillers généraux étant limité à 30. La tutelle sur les con- seils généraux est draconnienne, au point que ces conseils ne sont même pas autorisés à communiquer entre eux. Les conseils généraux peuvent être dissous sans condition par le roi.

La seconde loi est celle du 10 mai 1818 relative aux attributions des conseils généraux. Elle reconnaît définitivement la personnalité juri- dique des départements, jusque là contestée. Elle distingue trois caté- gories de matières : celles à propos desquelles le conseil général prend des décisions exécutoires, celles pour lesquelles les délibérations sont

soumises à approbation du gouvernement, celles qui peuvent donner lieu, de la part du conseil général, à des avis et à des vœux. Les dépenses sont distinguées selon qu'il s'agit de " dépenses ordinaires ", obligatoires, ou de " dépenses facultatives d'utilité départementale ", les moins nombreuses, et pour lesquelles les conseils généraux dispo- sent d'une liberté de décision.

15 - Ces dispositions paraissent, à l'époque, donner satisfaction à la plupart des intéressés. Si quelques auteurs estiment la réforme insuffisante, beaucoup ne souhaitent pas aller plus loin. Le sentiment de satisfaction éprouvé est ainsi résumé par l'un des hommes politiques de l'époque : L'institution des conseils généraux est " la meilleure de nos institutions administratives. On n'y a touché depuis que pour la restreindre et la gâter, et tant qu'elle a fonctionné librement elle n'a pas donné lieu à une plainte. Je ne lui connais ni défaut ni abus " (Ch. de Rémusat, Mémoires de ma vie).

II. L E S I D E E S D E 1848 E T L A D E C E N T R A L I S A T I O N 16 - Après le renversement de la Monarchie de Juillet le nouveau pouvoir,

plus préoccupé d'asseoir dans l'immédiat son autorité que de réformer l'administrattion locale, fait peu de cas des pouvoirs locaux : le nou- veau ministre de l'intérieur, Ledru-Rollin, révoque la plupart des pré- fets, et nomme à leur place des " commissaires " investis des plus larges pouvoirs. Cette pratique deviendra presque une tradition dans les périodes troublées. Il s'agit de fonder un nouveau régime politique, et les collectivités locales ne sont pas considérées comme la pièce essen- tielle de ce nouveau régime. Toutefois après la désignation de l'Assemblée constituante l'ordre revient progressivement. Une loi du 3 juillet 1848 ordonne le renouvellement des conseils généraux comme des autres conseils locaux, sur la base du suffrage universel, ce qui est nouveau, mais en conservant l'organisation issue des lois de la monar- chie de Juillet. Pour les départements est supprimée la limitation du nombre des conseillers généraux. Le pouvoir de dissolution et de révo- cation au profit du gouvernement est maintenu.

Une commission de constitution est nommée, qui voit s'opposer les partisans de la centralisation et de la décentralisation. Tocqueville, qui en est membre, constate, de manière un peu désabusée : " En France, il n'y a guère qu'une seule chose qu'on ne puisse faire : c'est un gou- vernement libre, et qu'une seule institution qu'on ne puisse détruire : la centralisation. Comment pourrait-elle périr ? Les ennemis des gou- vernements l'aiment et les gouvernements la chérissent " (A. de Toc- queville, Souvenirs). Ce sont cependant les partisans de la décentrali- sation qui l'emportent au cours des débats de l'Assemblée constituante.

17 - La Constitution du 4 novembre 1848 comprend cinq articles relatifs à

la décentralisation. L'article 77 déclare qu'il y a " dans chaque dépar- tement, une administration composée d'un préfet, d'un conseil général, d'un conseil de préfecture L'article 78 renvoie à une loi le soin de déterminer la composition et les attributions des conseils géné- raux, ainsi que des conseils cantonaux et municipaux. L'article 79 confirme le suffrage universel comme mode de désignation des conseils généraux et des autres conseils et précise : " Chaque canton élit un membre du conseil général ", cette disposition s'expliquant par le pré- cédent de la loi de 1833 qui avait eu pour effet l'exclusion de la repré- sentation de certains cantons. L'article 80 déclare que les conseils généraux, ainsi que les autres conseils locaux, peuvent être dissous par le président de la République, " de l'avis du Conseil d'Etat

En application de l'article 78 l'Assemblée nomme une " commission de décentralisation " au sein de laquelle on trouve des hommes tels qu'Arago ou Odilon Barrot. De nouveau s'opposent ceux qui sont favorables au maintien du statut mis en place entre 1830 et 1840, et ceux qui souhaitent développer la décentralisation. La commission de décentralisation paraît s'orienter vers le maintien des institutions exis- tantes lorsque le coup d'Etat du 2 décembre met fin à ses réflexions.

I I I . L E D E P A R T E M E N T S O U S L E S E C O N D E M P I R E 18 - Le département va suivre étroitement l'évolution du régime : dans un

premier temps le département perd ses attributs décentralisateurs, dans un second temps une réflexion s'amorce, qui se traduit par certaines réformes annonciatrices de la future loi départementale.

19 - Le IIe Empire commence par chausser les bottes du Premier. Si la base électorale n'est pas remise en cause, la désignation des prési- dents, vice-présidents et secrétaires des assemblées départementales est remise à l'empereur. La publicité des séances est supprimée.

L'autonomie départementale est très réduite : le décret impérial du 31 mai 1862 portant règlement général sur la comptabilité publique comporte des dispositions très contraignantes pour les départements.

L'article 454 distingue quatre catégories de dépenses : les dépenses ordinaires ou obligatoires; les dépenses facultatives d'utilité dépar- tementale; les dépenses extraordinaires autorisées par des lois spé- ciales; les dépenses mises à la charge des départements ou autorisées par des lois spéciales (ce qui est la reprise de l'article 9 de la loi du 10 mai 1838). Les dépenses ordinaires ou obligatoires comportent 22 rubriques dans lesquelles on trouve, outre les dépenses mises à la charge des départements par le premier Empire, et qui ont subsisté, des dépenses telles que : les travaux d'entretien des routes départe- mentales, les dépenses des enfants assistés ainsi que celle des aliénés, pour la part afférente aux départements; les frais de route accordés

aux voyageurs indigents, les frais relatifs aux mesures qui ont pour objet d'arrêter le cours des épidémies et épizooties; les primes fixées par les règlements d'administration publique pour la destruction des animaux nuisibles, les dépenses de garde et de conservation des archives du département; certaines dépenses communales en cas d'insuffisance des ressources communales, etc... Cette liste ne manque pas d'intérêt lorsque l'on compare les domaines auxquels s'appliquent ces dépenses aux compétences transférées aux départe- ments en 1983. On peut déduire de cette énumération qu'il ne reste au département qu'une étroite marge de manœuvre pour les dépenses qualifiées de facultatives.

Toutefois avec l'Empire quasi-parlementaire puis libéral une évolu- tion se dessine. Un élargissement des pouvoirs du département est envisagé. Le rapporteur du projet devant la Chambre, Busson-Billault, déclare ainsi : " Ce n'est que rendre un juste hommage aux Conseils généraux que de proclamer l'heureuse application qu'ils ont faite de la loi de 1838. Ils se sont servis habilement et avec mesure des pouvoirs qu'elle remet entre leurs mains. Leurs efforts, unis à ceux de l'admi- nistration, ont puissamment contribué au développement de la richesse du pays et à la satisfaction de ses besoins moraux " (séance du 9 mai 1866). C'est en raison de ce satisfecit qu'est adoptée la loi du 18 juillet 1866. Celle-ci permet désormais au département de statuer définitive- ment sur la plupart des affaires départementales et limite l'intervention du préfet. Elle donne aux assemblées départementales " plus d'indé- pendance et plus d'autorité ", selon la formule de Busson-Billault.

20 - Le mouvement de décentralisation ne s'arrête pas là. Il est aidé par la réflexion des théoriciens, qui développent des idées souvent originales, tels par exemple Prévost-Paradol qui propose de substituer à la tutelle préfectorale sur les communes une tutelle départementale : " Cette tutelle et ce secours indispensables aux communes pauvres et igno- rantes doivent donc leur venir, non pas de l'autorité administrative, mais des conseils électifs placés au-dessus du conseil municipal, c'est- à-dire des conseils de canton et de département. Là seulement se trou- veront à la fois les lumières et l'impartialité nécessaires à l'accomplis- sement de ce devoir : ce n'est plus un maître gouvernant, récompensant ou secourant des administrés, c'est une association venant en aide à une association plus faible; ce sont des citoyens éclairant et soutenant des citoyens " (La France nouvelle, Paris 1868). Si la solution préconisée sera rejetée, le problème soulevé apparaîtra bien sous cet angle en 1982.

Une commission de décentralisation est désignée, présidée par Odilon Barrot qui, en 1852, avait violemment critiqué les décrets dits de décentralisation et qui n'étaient en réalité que des mesures de déconcentration. Cette commission se livre à un travail remarquable.

Seule la chute de l'Empire empêche que la commission parvienne à son terme. Ses travaux ne seront cependant pas perdus : ils vont permettre un vote rapide de ce qui est la loi du 10 août 1871.

SECTION III

LA LOI DU 10 AOUT 1871

21 - La loi du 10 août 1871, adoptée après un peu plus d'un mois de discus- sions, a été considérée pendant longtemps comme la " charte " de l'administration départementale. Cette loi se présente comme un com- promis entre les tendances conservatrices et les tendances plus résolu- ment novatrices. C'est ce qui apparaît à travers les choix effectués, les règles d'organisation et de fonctionnement, les attributions, et l'ins- tauration d'un nouvel organe, la commission départementale.

I. L E S C H O I X E F F E C T U E S

22 - Plusieurs propositions de loi relatives à l'organisation départementale sont déposées sur le bureau de l'assemblée issue des élections du 8 février 1871. Une commission de décentralisation est nommée pour examiner ces propositions, son rapporteur est Waddington. Les débats commencent à la chambre le 30 juin 1871, ils ne seront guère troublés par les élections partielles de juillet 1871 qui permettent à de nombreux républicains d'entrer à l'assemblée.

23 - Waddington annonce d'emblée Nous avons cherché à séparer

autant que possible la gestion des affaires départementales de celles des

affaires de l'Etat, tout en ménageant les intérêts et les habitudes des

populations ". L'un des points sur lesquels la commission, puis

l'assemblée, sont appelées à se prononcer, est celui de la substitution

d'un administrateur élu au préfet. Cette proposition est faite par plu-

sieurs parlementaires, Bethmont, Magnin, Raudot, ce dernier ayant

déjà fait une proposition semblable en 1848. Cette proposition, qui

trouvera son accomplissement en 1982, est rejetée par la commission

sur le fondement des arguments suivants ; " il y a beaucoup de ques-

tions qui intéressent à la fois l'Etat et le département et dans lesquelles

il serait fort difficile de faire la part de chacun, sans donner lieu à des

embarras sérieux, sinon à de véritables conflits. Il suffira de citer le

service des aliénés qui, dans plusieurs départements, possède une dota-

tion propre, sur laquelle le conseil général n'a pas d'action, le service

des enfants assistés, qui soulève de graves questions de principes; les

dépôts de mendicité, qui ont le caractère d'établissement à la fois pénal

et d'assistance publique " (Waddington, rapport précité). L'assemblée

suit son rapporteur, malgré les demandes, plusieurs fois réitérées au

cours du débat, d'une telle substitution.

Les débats sont l'occasion de s'interroger sur la nature de la collecti- vité départementale. L'un des parlementaires déclare ainsi : le conseil général " est une administration départementale, c'est un conseil de famille devant lequel les affaires de la famille départementale doivent être portées, et dans lequel des juges compétents, habiles, désintéressés, sont appelés à recevoir les plaintes de leurs concitoyens " (de Vinols).

Un autre parlementaire déclare que le département " n'est qu'une commune agrandie " (Savary).

24 - La question de la définition des attributions des conseils généraux donne lieu également à plusieurs propositions. C'est ainsi que cer- tains demandent que le département soit substitué à l'Etat pour exercer la tutelle sur les communes. Cette proposition sera rejetée immédiatement par l'assemblée, à la suite de Duvergier de Hauranne qui déclare : " Ce n'est point là de la décentralisation; c'est une véri- table usurpation sur les attributions de l'Etat ". Pour la même raison ne sera pas retenue la proposition, faite par plusieurs parlementaires, de confier la nomination des maîtres d'école au département.

25 - Il faut faire une place à part, en revanche, à une proposition faite par le

parlementaire de Tréveneuc, sous forme d'un article additionnel ainsi

rédigé : " Dans le cas où, par une circonstance quelconque, l'action de

l'Assemblée nationale se trouverait empêchée, les conseils généraux

seraient convoqués de plein droit et se réuniraient immédiatement. Ils

nommeraient dans leur sein autant de délégués qu'il y a de fois 60 000

habitants dans le département. Ces délégués se rendraient sans aucun

retard dans une des villes centrales de la République, ou dans la ville

de..., et y formeraient une Assemblée, qui aviserait aux moyens de

rétablir l'ordre, et de rendre à l'Assemblée nationale la plénitude de son

indépendance et de ses droits. Les pouvoirs de cette délégation cesse-

raient par un décret de l'Assemblée nationale ". Le but de la proposi-

tion était que les conseils généraux puissent, en cas de circonstance

dramatique, constituer " une sorte d'Assemblée nationale

suppléante pour reprendre les termes mêmes de Treveneuc. La

proposition de ce dernier n'est pas adoptée en 1871, mais uniquement

pour des raisons d'encombrement de l'ordre du jour. Légèrement

remaniée et complétée elle devient la loi du 15 février 1872 relative au

rôle éventuel des conseils généraux dans des circonstances exception-

nelles. Cette loi soulève une question d'ordre juridique : fait-elle tou-

jours partie de notre droit positif ? Les auteurs considèrent habituel-

lement que cette loi est tombée en désuétude mais cette position n'est

pas elle-même indemne de toute critique car, d'une part, plusieurs

textes ultérieurs, notamment en 1940, comportent dans leurs visas une

mention à cette loi, et d'autre part on peut se demander dans quelle

mesure il peut y avoir désuétude en droit public.

II. REGLES D'ORGANISATION ET DE FONCTIONNEMENT

26 - La loi de 1871 confirme le suffrage universel pour la désignation des conseillers généraux, avec la règle d'un conseiller par canton. Les élec- tions ont lieu en octobre. Pour être éligible il faut être inscrit sur une liste électorale ou justifier du droit d'y être inscrit avant l'élection; être agé de 25 ans, avoir une attache légale avec le département résultant du domicile ou de l'inscription au rôle des contributions, les trois quarts des conseillers au moins devant être domiciliés dans le département; ne pas être atteint par un des cas d'inéligibilité absolue ou relative. La loi prévoit également des incompatibilités.

Il est prévu que le conseil général tient deux sessions ordinaires par an. La session dans laquelle sont délibérés le budget et les comptes commence de plein droit le premier lundi qui suit le 15 août et ne peut excéder un mois. L'ouverture de l'autre session a lieu au jour fixé par le conseil général dans la session du mois d'août précédent et ne peut excéder 15 jours. Des sessions extraordinaires peuvent être tenues pour une durée maximum de 15 jours sur convocation du chef de l'Etat, du préfet, d'office ou à la demande soit des deux tiers des membres, soit de la commission départementale. Toute autre réunion du conseil général est illégale. Le préfet doit veiller à l'application de ces dispositions. Il prononce, par arrêté motivé, la nullité des délibé- rations prises dans de telles conditions.

Le conseil général désigne son bureau et adopte son règlement inté- rieur. Il siège désormais publiquement, ce qui constitue une innovation par rapport au régime antérieur. Les débats peuvent être reproduits dans les journaux et les électeurs ont le droit de prendre communica- tion et copie des procès-verbaux et délibérations. Le préfet et le secré- taire général assistent aux séances et sont entendus quand ils le demandent.

Les conseillers généraux peuvent être révoqués. La démission d'office est prononcée par le conseil général en cas d'absence sans excuse durant toute une session ordinaire, par le Conseil d'Etat en cas de refus d'un conseiller général de refuser d'accomplir une fonction à lui confié par la loi. Le conseil général peut être dissout par décret, avec obligation d'en référer aux chambres si celles-ci sont en session.

III. LES ATTRIBUTIONS DU CONSEIL GENERAL

27 - Le conseil général s'occupe des services du département. Il est compé-

tent pour créer, organiser les services publics départementaux, sauf

lorsqu'un texte en dispose autrement : gestion du domaine, services

d'assistance, d'hygiène. La voirie départementale est également remise aux départements : " le principe général est que chaque département est maître des chemins situés sur son territoire, et il ne faut y déroger que là où il y a nécessité évidente " dira Waddington. Le conseil général vote les impôts départementaux représentés par des centimes additionnels et un certain nombre de taxes spéciales, le budget du département et les emprunts, sous réserve du contrôle de l'autorité centrale. D'une façon générale il statue sur tous les objets d'intérêt départemental, la formule de la loi de 1871 se révélant plus restrictive que la loi du 5 avril 1884 relative aux communes.

Le conseil général est également appelé à délibérer sur certains objets qui intéressent à la fois l'Etat et le département. Il s'agit alors d'attri- butions déléguées au département par le pouvoir exécutif. Le conseil général fixe par exemple chaque année la valeur de la journée de travail sur laquelle est calculée la contribution personnelle. Il est également appelé à donner des avis sur les objets pour lesquels il est consulté par un ministre. Enfin il peut émettre des voeux " sur toutes les questions économiques et d'administration générale " (art. 51 de la loi). Les vœux politiques sont interdits au département. Ces dernières disposi- tions sur les vœux font l'objet à l'assemblée de nombreuses discus- sions, le législateur craignant que les départements ne sortent de leurs attributions. La crainte d'une remise en cause de l'unité nationale demeure vive.

Le conseil général dispose de certaines attributions à l'égard des communes : il fixe, dans les limites établies par la loi de finances, le maximum des centimes extraordinaires que peuvent voter les conseils municipaux pour dépenses extraordinaires d'utilité communale. Il statue définitivement en matière de sectionnement électoral, d'établis- sement, de suppression ou de changement des foires et marchés, de classement et déclassement des chemins vicinaux de grande communi- cation. Il donne des avis en matière d'aménagement, d'exploitation, d'aliénation, de défrichement des bois communaux, en matière d'octroi, etc...

28 - Une tutelle s'exerce sur les délibérations du conseil général : les délibé-

rations par lesquelles les conseils généraux statuent définitivement, et

qui portent sur une liste d'objets énumérés à l'article 46, sont exécu-

toires si, dans le délai de 20 jours à partir de la clôture de la session, le

préfet n'en a pas demandé l'annulation pour excès de pouvoir ou pour

violation d'une disposition de la loi ou d'un règlement d'administra-

tion publique. Le recours formé par le préfet doit être notifié au prési-

dent du conseil général et au président de la commission départemen-

tale. Si dans le délai de deux mois à partir de la notification, l'annula-

tion n'a pas été prononcée, la délibération est exécutoire. L'annulation

éventuelle est prononcée par décret en forme de RAP. Sur une

deuxième catégorie de matières, énumérées à l'article 48, les délibéra-

tions sont exécutoires si, dans le délai de trois mois, à partir de la clô-

ture de la session, un décret motivé n'en a pas suspendu l'exécution.

Tout acte et toute délibération d'un conseil général relatifs à des objets qui ne sont pas légalement compris dans ses attributions sont nuls et de nul effet. La nullité est prononcée par décret en forme de RAP. De même, toute délibération prise hors des réunions du conseil prévues ou autorisées par la loi est nulle et de nul effet. Le préfet, par arrêté motivé, déclare la réunion illégale, prononce la nullité des actes.

29 - La tutelle financière est très stricte. Les délibérations relatives au vote de centimes extraordinaires au-delà du maximum fixé annuellement, à certaines catégories d'emprunt sont soumises à l'approbation expresse d'une loi ou d'un décret. Si le conseil refuse ou néglige d'inscrire au budget un crédit suffisant pour l'acquittement des dettes exigibles et des dépenses obligatoires selon la loi de crédit est inscrit au budget par décret en Conseil d'Etat.

Le législateur de 1871 ne remet pas en cause les errements du Premier Empire : le décret du 9 avril 1811 est maintenu. La plupart des dépenses obligatoires prévues par le décret de 1862 subsistent. Le rap- porteur Waddington s'interroge déjà sur l'intérêt d'un déclassement

" d'un grand nombre de routes nationales " et de leur transfert aux départements. Toutefois il estime que " l'heure n'est pas encore venue de trancher définitivement cette question ". Les dépenses relatives au local nécessaire à la réunion du conseil départemental ainsi que le bureau de l'inspecteur académique sont mises à la charge du départe- ment sur la demande du ministre de l'instruction publique et des cultes.

Quant aux dépenses relatives à l'enseignement primaire, selon ce der- nier le principe qui doit prévaloir " c'est le principe de la loi de 1833, à savoir d'abord les communes, à défaut de la commune le département, à défaut du département l'Etat ". Ainsi la loi de 1871 n'est pas l'occa- sion de faire concorder les charges aux compétences, elle mutiplie au contraire certaines dépenses à la charge du département et n'ayant aucun caractère local.

IV. LA COMMISSION D E P A R T E M E N T A L E

30 - Dans l'esprit du législateur de 1871 la commission départementale est un organe essentiel. Le titre VI qui lui est consacré est, déclare le rap- porteur " le plus important du projet de loi et en constitue la principale originalité ". La commission départementale est un organe de 4 à 7 membres choisis par le conseil général en son sein. Elle élit son propre bureau et se réunit, une fois par mois au moins, à la préfecture. Le préfet peut assister aux séances de la commission départementale, il est entendu par elles toutes les fois qu'il en fait la demande.

La principale mission de la commission départementale est le con-

trôle du préfet, le législateur estimant que, de la sorte, les pouvoirs à

l'échelon départemental seraient équilibrés. Le préfet doit, à cette fin, adresser tous les mois à la commission l'état des mandats de paiement délivrés au cours du mois précédent. Le préfet étant l'exécutif du département prépare le budget de ce dernier. Le projet de budget doit être examiné par la commission avant la discussion et le vote par le conseil général. La commission peut suppléer le conseil général pour l'exercice de certaines attributions telles que la fixation du mode de réalisation des emprunts ou la répartition des subventions. La com- mission dispose d'attributions propres : elle est compétente pour pro- noncer le classement et le déclassement des chemins vicinaux ordi- naires, ainsi que pour la reconnaissance des chemins ruraux.

Un contrôle spécifique s'exerce sur les décisions de la commission départementale : les décisions de la commission peuvent être annulées par décret en Conseil d'Etat, si elles sont déférées au chef de l'Etat par le préfet. Ce dernier peut également, s'il se trouve en désaccord avec la commission, suspendre la décision de celle-ci jusqu'à la réunion du conseil général, ou convoquer ce dernier immédiatement. Les décisions de la commission sur certaines matières peuvent être frappées d'appel devant le conseil général, pour inopportunité ou fausse appréciation des faits, par le préfet, les conseils municipaux ou toute partie inté- ressée. Ces mêmes décisions peuvent être déférés au Conseil d'Etat pour violation de la loi ou d'un règlement d'administration publique.

SECTION IV

LE DEPARTEMENT DE 1871 A NOS JOURS

31 - Le maintien, sans changements fondamentaux, de la loi de 1871 durant toute cette période ne doit pas occulter l'évolution réelle qui se produit et de laquelle sont issus les départements que nous connaissons aujourd'hui : cette évolution est marquée par l'affaiblissement de la contestation de l'institution, mais qui ne désarme pas totalement; par les correctifs apportés à la loi départementale en vue d'un meilleur exercice des attributions, ceci se traduisant, en fin de compte, par un développement des interventions du département.

I. L A C O N T E S T A T I O N D E L ' I N S T I T U T I O N D E P A R T E M E N T A L E

32 - Le département, au cours de son histoire, n'a jamais fait l'unanimité.

Jusque là la contestation qui pouvait s'exercer s'établissait en compa-

rant les départements aux communes. Le principal reproche qui était

adressé aux départements était, au fond, d'être une collectivité artifi- cielle alors que la commune est une collectivité naturelle. Cette objec- tion était naturellement condamnée à s'affaiblir, le temps se chargeant de donner au département une légitimité qui pouvait être discutée au départ.

33 - La contestation du département va alors se porter sur un autre terrain.

C'est désormais l'adaptation de la collectivité départementale aux besoins de l'Etat moderne qui se trouve mise en cause : le département, commence-t-on a faire valoir, n'est pas en mesure de répondre aux exigences de ce que l'on appellera un peu plus tard le développement.

Vers la fin du XIXe siècle les idées régionales progressent et c'est au nom de la région que le département est critiqué. De nombreuses pro- positions de loi sont déposées au Parlement en vue de la création des régions. Pour un certain nombres d'entre elles l'institution de la région doit emporter la suppression des départements.

Significative est, par exemple, la proposition de loi déposée en 1915 par J. Hennessy et tendant " à la décentralisation administrative et à la représentation des intérêts économiques par la suppression des dépar- tements, la constitution de régions et l'élection d'assemblées régionales.

Le jugement porté par le parlementaire sur les départements est très dur : " La plupart des conseils généraux se réunissent à peine quelques jours par an, sauf ceux de quelques départements très peuplés, discu- tent avec une timidité excessive, sous l'œil préfectoral, des affaires qu'ils ne peuvent ni instruire ni faire exécuter Cette proposition n'est pas adoptée, pas plus que d'autres propositions du même style déposées devant les chambres à la fin du XIXe siècle et au début de ce siècle. Ces propositions montrent cependant que l'institution dépar- tementale n'a pas encore convaincu l'ensemble de la classe politique, qu'une partie de celle-ci doute de l'utilité du département.

34 - La critique contre le département est reprise après la deuxième guerre avec vigueur par M. Michel Debré. Celui-ci va, dans plusieurs articles, et dans son ouvrage intitulé " La mort de l'Etat républicain ", dénoncer l'organisation administrative française, et proposer de pro- fondes réformes qui, si elles avaient été adoptées, auraient considéra- blement modifié le paysage administratif français. S'agissant des départements M. Debré constate que l'administration qui est à l'inté- rieur du département n'est pas tout entière l'administration départe- mentale. " Le plus grand nombre des services, au contraire, sont des services d'Etat organisés dans le cadre local. Parmi les services que gère le conseil général, les plus importants, pour ne pas dire la totalité, lui sont imposés par l'Etat, en leur principe d'abord, en leurs règles d'organisation ensuite. Voirie, assistance, hygiène, transports, travaux publics, voilà le domaine du conseil, mais il est réduit, quand il n'est pas simplement illusoire, car les départements, auxquels l'autonomie financière a été solennellement accordée par la Ille République sont, du point de vue de l'argent, tout entier assujettis " (La mort de l'Etat

républicain). Et M. Debré fait deux observations dont l'histoire mon- trera le bien-fondé. Il écrit d'abord que " seul un pays riche peut per- mettre l'indépendance financière des collectivités locales cette appréciation valant pour les communes comme pour les départements.

Il déclare ensuite que, pour ce qui concerne le département, " la seule décentralisation consisterait à faire passer certains services d'Etat sous la direction effective d'une autorité locale ".

Ce n'est ni dans cette dernière direction, ni dans le sens d'une remise en cause du département que s'oriente la IVe République, mais vers le maintien du statu-quo. L'institution départementale paraît être entrée définitivement dans les mœurs administratives et politiques du pays.

Une nouvelle alerte se produit cependant sous la Ve République : le projet soumettant à référendum la réforme du Sénat et la création des régions (sur ce projet V. J.M. Pontier, la région, Encyclopédie des col- lectivités locales sous la dir. de F.P. Bénoit, Dalloz, t. 1 p. 1712-11 et s.) est interprété par les conseillers généraux comme une menace poten- tielle pour les départements, et l'opposition des élus locaux à ce projet sera quasi-générale. Le défaite du chef de l'Etat sera également inter- prétée comme une victoire de ces élus, en particulier des conseillers généraux. Le département sort renforcé de l'épreuve. L'établissement public régional, créé en 1972 et qui cède en 1986 la place aux régions, apparaît surtout comme une " fédération de départements ", les élus départementaux conservant la haute main sur l'institution. Il restera à voir, dans l'avenir, si la région, telle qu'elle est prévue par les lois de 1982-1983, ne se présentera pas, à plus ou moins long terme, comme une collectivité concurrente du département.

II. L A R E F O R M E D E L ' I N S T I T U T I O N D E P A R T E M E N T A L E 35 - Au-delà d'une apparente stabilité législative — la loi de 1871 demeure jusqu'à aujourd'hui la référence en matière départementale — le département va, depuis cette date, évoluer considérablement, mais par petites touches successives, ce qui donnera l'impression qu'il ne change pas. En réalité, et dès avant la loi de 1982, le département n'est plus ce qu'il était en 1871.

36 - Un décret du 16 février 1895 institue une commission extraparlemen- taire de décentralisation. Partant du " rapport Poubelle ", un " rap- port sur l'administration départementale et communale " est présenté l'année suivante au nom de la sous-commission administrative de décentralisation par le rapporteur Alapetite. Ce rapport Alapetite se prononce pour une extension des attributions des conseils généraux,

" spécialement en matière de finances départementales " . L e rapport constate : " La loi ne laisse aux conseils généraux, dans l'établissement de leurs budgets, qu'une liberté très relative. Elle ne leur ouvre guère

d'autres ressources que les centimes additionnels, et les services obliga- toires dont elle leur délègue l'entretien est pour eux une charge telle- ment lourde, qu'elle paralyse beaucoup leur initiative. Il n'y a guère d'entraînement à craindre que dans l'extension du réseau des chemins de grande communication et d'intérêt commun et des chemins de fer d'intérêt local. Mais on peut dire que les conseils généraux qui restent en deça du maximum que nous proposons de 20 centimes extraordi- naires administrent avec sagesse et n'ont besoin d'aucun frein On retrouve ici le " renom de sagesse et de modération " dont parlait Waddington en 1871, et qui va s'attacher durablement aux élus dépar- tementaux.

Plusieurs propositions du rapport Alapetite sont suivies d'effet entre 1896 et 1907, notamment celles qui concernent l'extension du pouvoir propre des conseils généraux en matière financière et la réforme du budget départemental, avec les lois des 29 juin 1899 et 30 juin 1907.

37 - Un décret du 9 mai 1906 nomme une commission interministérielle chargée de " préparer un projet de réorganisation de l'administration départementale en vue de la simplification des services " . L e rapport général qui est présenté à la commission interministérielle en 1909 comporte des conclusions nuancées et se montre très prudent en ce qui concerne une éventuelle extension des pouvoirs des assemblées dépar- tementales.

Selon ce rapport les conseils généraux sont loin de favoriser la bonne marche des services nationaux auxquels ils contribuent, ils ont ten- dance " à ne consentir les sacrifices nécessaires qu'à la dernière extré- mité " . L e rapport déclare : " A la vérité, hormis ce qui concerne les services départementaux proprement dits, les moyens de communica- tion de toute nature, les diverses branches de l'assistance et les intérêts économiques locaux, les conseils généraux sont portés à considérer avec ennui, avec impatience même, les autres charges et soucis qu'on a cru devoir leur imposer Contrairement à une idée reçue, et à l'opi- nion du rapport de 1896, les conseils généraux ne manifestaient donc pas un enthousiasme extrême pour s'acquitter des charges qui, en toute logique, auraient dû relever de l'Etat. Le rapport en déduit qu'il serait

" imprudent de chercher à multiplier les attributions déjà si étendues des conseils généraux, puisqu'on s'exposerait aux protestations de ces assemblées, qui se trouvent aux prises avec bien assez de difficultés et auxquelles la responsabilité du vote de nouvelles charges financières répugne d'autant plus que leurs membres sont en contact immédiat avec les contribuables ".

C'est pourquoi le législateur n'éprouve pas la nécessité d'adopter de nouvelles mesures concernant l'organisation et les attributions du département. Le début du siècle est effectivement une phase de stabi- lité, voire d'un certain immobilisme. Les départements ne sont guère tentés de faire preuve d'initiatives nouvelles car, outre les raisons déve- loppées par le rapport de 1909, la jurisprudence administrative est de

nature à freiner certaines interventions : le Conseil d'Etat sanctionne, à l'époque, les communes qui s'aventurent dans le domaine réservé à la liberté du commerce et de l'industrie. Cette jurisprudence est très res- trictive et peu de départements se risquent à de telles initiatives.

38 - Après la première guerre mondiale les choses évoluent considérable- ment. La guerre marque de son empreinte les institutions comme l'ensemble de la société. Deux chiffres, cités par le ministre du budget en 1931, résument cette évolution : les dépenses départementales se montent à 614 millions de F. en 1913 et à 4821 millions de F. en 1929.

Ces chiffres peuvent paraître surprenants si l'on note que les budgets départementaux (comme du reste les budgets communaux) n'ont eu à supporter ni les frais de la guerre, ni les dépenses de reconstruction des régions libérées, ni les charges de la dette. Ce phénomène traduit, comme le note le ministre, " la reprise du développement, interrompu d'abord par les hostilités, ensuite par la crise financière, des dépenses économiques et sociales, dont une forte partie avait été mise dès avant la guerre, à charge des budgets locaux " (exposé des motifs du projet de loi portant réforme des finances départementales et communales de

1931).

39 - Des décrets-lois sont pris en 1926 pour faciliter les interventions éco- nomiques des collectivités locales qui, pendant la guerre, ont su régler de manière satisfaisante les problèmes soulevés par le ravitaillement des populations. Le décret-loi du 5 novembre 1926, qui s'applique aux départements comme aux communes, déclare que l'intervention locale

" aura les résultats les plus bienfaisants " . L e gouvernement, presque lyrique, déclare dans l'exposé des motifs : " Ainsi la vie locale, moins étreinte par les lisières administratives, pourra se développer avec plus de liberté et d'ampleur, en accroissant le champ et la fécondité de ses initiatives, notamment dans l'ordre économique et social ".

Le décret-loi du 5 novembre 1926 diminue la tutelle sur le conseil général, le principe étant désormais celui des délibérations non sou- mises à approbation. Il ne faut pas en déduire cependant une très grande liberté du département. Cette liberté, particulièrement en matière financière, demeure très réduite (ainsi par exemple les taxes spéciales prévues par la loi du 13 août 1926 doivent être autorisées par décret). Ce même décret ajoute à la loi de 1871 un titre VIII prévoyant la création d'établissement publics destinés à assurer le fonctionnement de services interdépartementaux, qui seraient des syndicats interdépar- tementaux. Mais le législateur, plus réservé, supprime ce titre VIII. Il autorise en contrepartie, par la loi du 9 janvier 1930 " relative aux ententes et institutions interdépartementales " la constitution par deux ou plusieurs conseils généraux d'institutions ou d'organismes interdé- partementaux investis de la personnalité civile, pourvus de l'autonomie financière et administrés " conformément aux règles édictées pour la gestion départementale " . E n fait ces insitutions ne prendront jamais une très grande importance.

II. La formation et les spécialités 207

III. La situation démographique 208

IV. La situation géographique 209

SECTION III - Les modes de gestion 209

I. Le poids des structures extérieures dans la gestion

du personnel départemental 210

A) Les institutions de réglementation 210

B) Les institutions de gestion 211

C) Les institutions de f o r m a t i o n 211

D) Les mécanismes du contrôle de légalité 212

II. Une carrière ouverte à l'ensemble de la fonction publique

territoriale 212

A) Les procédures de recrutement 212

B) L'avancement 214

C) Les positions des fonctionnaires 214

D) Les droits et obligations des fonctionnaires

départementaux dans ce domaine 215

E) La cessation des fonctions 215

C H A P I T R E V I I I : L e s f i n a n c e s d é p a r t e m e n t a l e s 217 SECTION 1 - Une structure classique et contrôlée 217

1. Les actes budgétaires 217

A) Les budgets 218

a) les différents types de budgets.

b) le cadre budgétaire.

c) la préparation du budget.

d) le vote des budgets.

B) Le compte administratif 219

II. Le contrôle des actes budgétaires 220

SECTION II - La rigidité des finances départementales ... 222

I. Les dépenses départementales 222

A) La répartition p a r nature 223

B) la répartition p a r fonction 224

II. La rigidité des recettes départementales 225

A) Les dotations provenant de l e t a t 225

B) Les produits fiscaux 226

C) Les ressources d ' e m p r u n t . . . 228

SECTION III - La recherche d'une qualité de gestion financière .... 230

I. Les conditions de l'équilibre 230

IL La recherche d'une gestion optimale 231

C H A P I T R E I X : L e d é p a r t e m e n t e t s o n e n v i r o n n e m e n t .. 235 SECTION 1 - L'allègement des relations avec l'Etat 235

I. Le contrôle administratif 236

II. Les facteurs de conflits 238

III. La recherche de relations de collaboration 239 SECTION II - Le département et les collectivités locales 241

1. Les relations avec la région 241

A) La collaboration 241

B) Les facteurs conflictuels 242

II. Les relations entre les départements 243

III. Les relations avec les communes 244

A) Les modes de collaboration 244

B) Les facteurs de tutelle 245

SECTION III - Le département et le corps social 246 1. Les procédures de consultations . . . 247

II. L'information 248

INDEX . . . 249