Regards croisés vers la Société des nations : de la SDN à l'ONU en matière de maintien de la paix

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Regards croisés vers la Société des nations : de la SDN à l'ONU en matière de maintien de la paix

KOLB, Robert

KOLB, Robert. Regards croisés vers la Société des nations : de la SDN à l'ONU en matière de maintien de la paix. In: Conflits, sécurité et coopération = Conflicts, security and

cooperation : Liber amicorum Victor-Yves Ghebali . Bruxelles : Bruylant, 2007. p. 383-427

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http://archive-ouverte.unige.ch/unige:45012

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REGARDS CROISÉS VERS LA SOCIÉTÉ DES NATIONS - DE LA SDN À L'ONU EN MATIÈRE DE MAINTIEN DE LA PAIX

PAR

RoBERT KOLB (l)

lNTROD UC'l'ION

La littérature juridique sur le passage de la SDN à l'Organisation des Na ti ons Unies n'est point luxuriante si l'on tient compte de l'importance de la question (2). Cela s'explique par le peu de crédit

( 1) Professeur de droit international aux Universités de Neuchâtel, de Borne et de Genève (Centre universitaire de droit international humanitaire).

(2) Les contributions sur le sujet sont notamment les suivantes: BARANDON P., Die Vereinten Nationen und der Volkerbund in ihrem reehtsgeschichtliehen Zusammenhang, Francfort-sur-le- Main, 1948; BouRQUIN M., Vers une nouvelle Société des Nations, Neuchâtel, 1945; EAGLETON C., Covenant of the League of Nations and Charter of the United Nations: Points of Difference, Washington, 1946, 14 p.; FRIEDMANN H., Vom Volkerbund zur UNO, Gerabronn, 1953;

LmiNER H., Der Vblkerbu.nd, die Vereinten Nationen, Luceme, 1960; MURRAY G., From the Lea- gue ta UN, Oxford, 1948; NEMOUI<S A., La Charte des Nation Unie8 -Etude comparative de la Cha.rte aveo les propositions de Dumbarton Oaks, le Covenant de la Société des nations, les Con- ventions de La Haye, les propositions et les doctrines inter-a,méricaines, Port-au-Prince, 1945;

YEPES ,J.M., El Pacto de la Sociedad de las Naciones y la Cm·ta de las Naciones Unida,s, Bogotà, 1946. Parmi les articles, voir: BE1\ENS1'EIN A., «La Charte des Nations Unies et le Pacte de la S.d.N.», Friedens-Warte, vol. 45, 1945, pp. 393 et s.; CASSIN R., <rVers l'organisation de la vic internationale: De la Société des Nations aux Nations Unies d'aujourd'hui>>, in Institut d'étude du développement économique et social (éd.), Les Nations Unies, chantier d'avenir, vol. II, Paris, 1962, pp. 35 et s.; OAVARÉ L., <rLcs sanctions dans le Pacte de la S.D.N. et de l'ONU>>, RGDIP, vol. 54, J 950, pp. 646 et s.; GooDRJCH L.M., <>From League of Nations to United Nations», Inter- national O?·ganization, vol. 1, 1947, pp. 3 et s.; HoFFMANN S., <<Deux directoires des grandes Puis- sances du XX" siècle>>, RGDTP, vol. 58, 1954, pp. 230 et s.; KELSEN H., <rThe Old and the New League: The Covenant and the Dumbarton Oaks ProposaiS>>, AJIL, vol. 39, 1945, pp. 45 et s.;

PoTTE!< P.B., <rThe United Nations Charter and the Covenent of the League of Nations•>, AJIL, voL 39, 1945, pp. 546 s.; ScHATZEL W., <rVom Volkerbund zu den Vereinten Nationen>>, Archiv des Volkerrechts, vol. 1, 1948/1949, pp. l et s.; WAL'l'EHS F.P., <rDumbarton Oaks and the League: Sorne Points of Comparisom, International Affairs, vol. 21, 1945, pp. 141 et s.;

W1mBERG II., <rHistorisehe und grundsi\tzliche Betrachtungon zur Volkerbundsfragc>>, Friedens- Warte, vol. 45, 1945, pp. 1 et s.; WEHJHORG H., <rEinführung in die Satzung der Vereinten Nationcm, Friedens- Warte, vol. 45, 1945, pp. 329 et s.; W>mBEI<G H., ''L'interdiction du recours à la force. Le principe et ]es problèmes qui sc posent», ROADJ, vol. 78, 1951-I, pp. 7 et s. Sur les aspects techniques de la transition, cf. GHEBALl V.-Y., <>La transition de la Société des Nations à rOrganisation des Nations Unies)>) in La Société des Nations, Rétrospective, Berlin, 1983, pp. 73 et s. Pour le système de sécurité collective en particulier, cf VmALLY M., L'Q,·ga- nisation mondiale, Paris, 1972, pp. 456 et s. On trouve toute une série d'autres mentions com-

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dont jouissait l'institution genevoise au moment de sa dissolu- tion (3). On n'en voyait que les échecs, guère les réalisations (4).

Dans un tel environnement intellectuel, il valait mieux faire le vide autour du passé, le laisser choir discrètement dans l'oubli. Il valait mieux se défaire de l'oppressant héritage et du maléfique souvenir.

Il devenait ainsi do bon ton de dénigrer les actions et inactions, tou- tes les tergiversations et les impuissances de la Société, et surtout celles de ses membres (5). Ces manquements relevaient souvent de ceux-là même qui désormais construisaient l'ordre international nouveau (6). Il valait mieux, en défïnitive, s'occuper d'avenir.

Les années se sont entre-temps écoulées. Or, aujourd'hui, qui parmi les juristes internationalistes s'occupe encore de si veilles questions? Qui en a un aperçu? Qui les tient pour pertinentes?

Cependant, à bien regarder, la Société fut un laboratoire de tout premier ordre pour l'ensemble des problèmes avec lesquels nous nous débattons encore aujourd'hui. Pour qui cherche à comprendre les problèmes internationaux et le besoin d'organisation de l'huma-

pn.ratives dans les textes les plus divers, comme par exemple dans des cours dispensés à l' Aca- démie de droit international de La Haye. Toute liste serait trop longue pour être reproduite dans cotte note. Parmi les contributions plus récentes, voir FLEURY A., d ... a création d'une nouvelle organisation internationale en 1945: Continuüé et rupture par rapport à la Société des Nations>>, in Centre Universitaire du Luxembourg (éd.), L'ONU, un instrument de paix au service de qui?, fascicule VI, Luxembourg, 1996, pp. 1 et s.

(3) Cf. RAPPARD W., <•Vue rétrospectives sur la Société des Nations•>, RCADJ, vol. 71, 1947- II, p. 117, qui parle plastiquement de «brèves et méprisantes allusions qu'il était de bon ton de faire à sa disparition, lors de la fondation des Nations Unies•>; WALTERS F.P., A History of the League of Nations, Oxford e.a., 1960, p. 814; MARJHJAU M., La Société des Nations, Paris, 2001, p. 121. Voir anssi Soo'r'l' G., The Rise and Fall of the League of Nations, New York, 1974; GHID- BALT, V.-Y., <(Avaritia et ambitio clans les relations internationales de l'entre-deux-guerres: lages- tion des conflits internationaux par la Société des Nations>>, Mélanges J. O. ]l'avez, Genève, 2000, pp. 715 et s.

(4) La formule qui a encore aujourd'hui cours est la suivante: échec dans les affaires politi- ques (maintien do la paix), succès dans les réalisations techniques (coopération on matière huma- nitaire, sa,nit"iro, sociale, etc.): cf. MARBEAU M. (8upm, note 2), p. 124. Selon BOUI{QU!N M.

(s1<pra, note 1), p. 95: <<On oublie trop souvent que la S.d.N. a fait faire un progrès considérable à la solution du problème. Le souvenir d'échecs retentissants repousse dans l'ombre les résultats positifs qu'elle peut inscrire à son actif et faire perdre de vue les mérites de la procédure qu'elle mettait à la disposition de ses membres. Il n'en reste pas moins que, grâce à elle, un système organique a, pour la première fois, fonctionné dans ce domaine ot que, s'il présentait certains défauts, certaines lacunes, la conception générale dont il procédait semble parfaitement saine,.

(5) Selon le mot très juste de Sir Winston Churchill, l'échec de la Société des nations était plu- tôt l'échec des nations de la Société.

(6) On a souvent rappelé que le Pacte n'était pas techniquement imparfait mais quo cc qui a manqué est la volonté des principales puissances soutenant la S.d.N. (France, Eoyaumc- Uni) d'honorer leurs engagements. Pour un réquisitoire virulent en ce sens, cf. Gn~AUD E., La nullité de la polit1:que internationale des grandes démocraties ( 1919-1939), L'échec de la. Société des Nations, La guerre, Paris, 1948. Pour un réquisitoire plus mesuré, cf b~PIIWTIS 0., La S.d.N. non conpa.ble ... , Neuchâtel, 1944. Pour une conception plus critique à l'égard du Pacte, cf. J.G. Gmm- n>~no, L'ordre international, Hier - Ajou1'!l'hU1; ·- Demain, Neuchâtel, 1945, pp. 54 et s.

DE LA SDN À L'ONU EN MATIÈRE DE MAINTIEN DE LA PAIX 385 nité moderne (7), si interdépendante techniquement mais si divisée politiquement, pour qui cherche à discerner le faible du fort, le réa- lisable de l'irréalisable, quelle incomparable leçon! La Charte l'admet sans ambages, bien qu'elle ne le fasse qu'implicitement (8).

Elle se réfère constamment au Pacte, soit pour en reprendre les con- tenus, soit pour les prolonger en les perfectionnant, soit pour les répudier comme branches mortes n'ayant pas fait leurs preuves. Il n'est donc pas inutile aujourd'hui, dans un temps trouble et trou- blé, pendant lequel le monde cherche à nouveau sa voie, de regarder en arrière et de refaire le point sur les leçons du Pacte et de la Charte, en comparant l'un à l'autre pour en mesurer l'apport en agrégat. Cet apport conjoint constitue pour ainsi dire la sagesse de nations et de l'humanité, car il fait le tour complet de la question.

L'entreprise étant trop vaste pour être poursuivie sur tous les sujets de coopération entre Etats, il ne sera question ici que de la plus cruciale : le système de sécurité et la répression de l'utilisation de la force. Aucune avancée sociale décisive ne pourra être obtenue sans une réponse à cette lancinante question, car tout dépend d'elle.

Sans paix, pas de progrès civilisateurs (9). Nul sujet n'est d'ailleurs meilleur, nous semble-t-il, pour fêter notre ami Victor-Yves Ghe- bali, grand spécialiste des deux Organisations, dont la carrière l'a

(7) Voir la remarque justifiée de WAJ/l'ERS F.P. (supra, note 2), p. 3: <<[The League of Nations]

was the first effective movo towards the organization of a world-wide politioal and social arder, in which the common interests of humanity could be seen and servod across the barriers of natio- nal tradition, racial difference, or geographical separation. [ ... ] It was always, in success and failurc alike, the embodiment in constitutional form of mankind's aspirations towards peace and towards a rationally organized worlél».

(8) La similitude fondamentale des ,qystèmes e,9t admise par los auteurs: cf. MARRE AU M.

(supra, note 2), p. !20; WAL'l'ERS F.P., (supra, note 2), p. 812, qui conclut: <<In its purposes and principles, its institutions and its methods, the United Nations bears at every point the mark of the experience of the League>>.

(9) Comme le dit avec une sereine gravité Maurice Bourquin, dans des phrases d'une magni- fique densité: <d'JûUS touchons ici au cœur même du pToblème int-ernational. Devant cette ques- tion, tout recule au second plan, parce que, en définitive, tout est conditionné par elle. La guerre n'est pas seulement une monstrueuse aberration. Elle est l'obstacle qui rend impossible toute organisation solide de la communauté internationale. Quand elle éclate, l'armature du droit se déchire; quand elle prend fin, los souvenirs et les appréhensions qu'elle laisse continuent d'empoi- sonner l'atmosphère. Aucun résultat décisif ne peut être acquis aussi longtemps que le monde reste ployé sous sa menace. Toute l'histoire de l'humanité l'atteste: guerres privées, guerres civi- les, guerres internationales, peu importe; le refoulement de la guerre est la condition sine qua non du progrès social>>: «Règles générales du droit de la paiX», IWAJ)J, vol. 35-I, 1931, p. 174.

Ailleurs il écrit: «<l faut une atmosphère de calme et de sérénité pour que les peuples s'adonnent à une œuvre de civilisation et de progrès. 1/inquiétude les en détourne. Elle durcit leurs méfian- ces et creuse les fossés qui les sépo.rcnt. Elle los oblige à se contracter, à sc replier sur eux-mêmes, à mobiliser leurs ressources en vue de l'épreuve qui les menace'>: BoliRQlJIN I\'L (supra, note 1), p. 82. L'époque présente n'est-elle pas une confirmation de plus de la vérité de cotte règle 1

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amene a se pencher constamment et brillamment sur les questions de sécurité internationale.

l. ~LES SYSTÈMES DE SÉCURITÉ DU PACTE DE 1919

ET DE LA CHARTE DE 1945

S'il y a unité d'inspiration et de but dans les systèmes de sécurité de la Société et des Nations Unies, les différences nombreuses de construction générale et de détails (parfois importants) sont telles qu'il apparaît nécessaire de formuler des comparaisons point par point, aspect par aspect, ressort par ressort. Le risque de procéder par une succession d'oppositions, accentuées encore par la juxtaposi- tion optique, est évidemment d'exagérer l'antagonisme et de passer sous silence les points de convergence. Toutefois, pour mieux pénétrer ces derniers, il est nécessaire en tout premier lieu de minutieusement mesurer le donné. Ce donné peut être serré de près sous divers angles de vue. Trois perspectives s'offrent à l'analyse critique: (1) celle des points névralgiques du système dans son fonctionnement général; (2) celle de l'environnement juridique et institutionnel plus détaillé; (3) celle de l'environnement politique. Les passerelles entre ces aspects sont multiples. L'accent sera ici placé sur le premier point; il n'y aura pas de place pour traiter séparément les points deux (10) et

(lü) Du point de vue des différences juridiques et institutionnelles, on peut évoquer par exemple:

(1) Le Conseil de sécurité est un organe permanent, qui peut être r(mni à tout instant pour faire face à une crise, les ambassadeurs qui le composent habitant au siège - le Conseil de la S.d.N. devait être réuni après qu'un crise eut éclaté, dans la confusion générale et en devant 11ttendre pendrwt des jours sinon des semaines que des délégués non préparés arrivassent de l'autre bout du monde (cf. les remarques de BouRQUJN M. [supm, note 1], pp. 103 et s., 176, et parmi toutes, celles-ci quant aux résultats de cet état des choses: <<Rien n'était prêt au début de la session, on cherchait des expédients pour sortir de l'embarras. On chargeait, par exemple, un rapporteur ou un Comité restreint de préparer un projet de résolution. En réalité, ce qu'on leur demandait, sous cette forme équivoque, c'était de négocier avec les délégations les plus inté- ressées ou les plus influentes, pour essayer de trouver les termes d'un arrangement. Mais corn~

ment les hommes, qui ne sont pas des sorciers, auraient-ils pu accomplir ce miracle 1 r ... ]

[L]orsqu'il s'agit des difficultés internationales les plus graves, les plus complexes, los plus irri- tantes, on voudrait qu'une entente sc réalise entre la collectivité des Etats après quelques jours ou quelques semaines d'efforts fiévreux 1)>).

(2) Le Conseil de la S.d. N. dériva rapidement vers un organe à composition trop largo, diluant ainsi la responsabilité des puissances principalement responsables du maintien de la paix : les membres non permanents se multiplièrent sans cesse, passant de 4 au début à 6 en 1922, à 9 on 1926, à lO en 1933 et à 11 en 1936- le Conseil de sécurité des Nations Unies resta jusqu'à- aujourd'hui un organe restreint centré sur les grandes puissances (cf. BoUI<QUJN M. [supra, note 1], pp. 35 et s., ibid., pp. 105-106).

(3) A !tt S.d.N. il n'y eut aucune séparation nette des tâches de l'Assemblée ct du Conseil, les deux organes assumant des compétences concurrentes~ cc qui multiplia aussi les points de friction

DT~ LA SDN À L'ONU EN MA'I'IÈRE DE MAINTIEN DliJ LA PAIX 387 trois (11). Enfin, ayant ainsi cartographié l'espace vital et capté le souffle halitueux des deux systèmes, il sera temps d'évoquer quelques

ou de flottement (cf. BoUitQUJN M. [supra, note 1], pp. 87 et s., 181). En revanche, la Charte ins-

tit~ue une nette subordination de l'Assemblée an Conseil en matière œaction pour le maintien do la paix (cf. KELSI'N H. [supra, note 1], pp. 50 et s.), l'Assemblée gardant son pouvoir de discus- sion et de recommandation, et jouissant aussi d'un regain de pouvoirs à travers la Résolution 'Union pour la paix' de 1950.

(4) La coopération avec les systèmes régionaux resta au stade de l'ébauche à l'époque de la S.d.N., à travers un article 21 bien problématique par ailleurs, alors que le régionalisme est puis- samment développé dans la Charte (Chapitre VITI). Cf. DE ÜRim v ARRE OUI J.R., «Le régiona- lisme dans l'organisation internationale•>, ROADI, vol. 53, 1935-IIT, pp. 7 et s.; SvoLPOULOS C.,

<(La sécurité régionale et la Société ùcs Nationsl>, in La Société des Nations,· rétrospective, Berlin/

New York, 1983, pp. 266 et s.; YEPES J.M., <<Los accord régionaux et Je droit international>>, ROADI, vol. 71, 1947-Il, pp. 235 et s.; SABA H., «Les aoeords régionaux dans la Charte do l'ONU», IWADT, vol. 80, 1952-I, pp. 635 et s. Voir aussi les passages sur J'article 21 du Pacte dans les anciens commentaires cités à la note 15.

(5) Du point de vue de la sécurité, la S.d.N. n'a traité pratiquement que des conflits armés internationaux, alors que les Nations Unies se sont occupées de nombre de conflits armés non internationaux. Cet aspect était noté déjà par DAHM G., V olkerrecht, vol. JI, Stuttgart, 1961, p. 340.

(6) Le système du Pacte fut pendant toute sa durée considéré comme elu droit particulier, dérogatoire du droit international général (ce dernier étant d'ailleurs complètement négligé) - alors que la Charte s'est érigée de plus en plus comme une espèce de constitution internationale, dont les dispositions sont censées refléter le droit international en vigueur. Pour l'utilisation de la force, par exemple) la Cour internationale de Justice a insisté sur le caractère coutumier des principes contenus dans la Charte: CTJ, affaire des activités militaires et paramilitaire8 au Nica- ragua et contre celui-ci (fond), Recueil, 1986, pp. 92 ct s. Pour la période du Pacte, voir les brèves remarques de ScHA'l'ZEL W. (8u.pra, note 1), pp. 10-11.

(7) Des concepts juridiques comme l'agression ou la légitime défense n'étaient encore, sous le droit du Pacte, ni définis ni unitaires. Ainsi, l'agression était définie de manières diverses dans les textes de l'entre-deux-guerres. Elle recouvrait largement les guerres illicites, Celles-ci tou- chaient à des cercles et à des concepts divers dans le Pa.cte de 1919, Je Protocole de 1924, le Traité de 1925, Je Pacte de 1928, et d'autres encore. Parfois la simple violation de certaines obli- gations conventionnelles (non-exécution d'une sentence, remilitarisation d'une partie du terri- toire) était considérée représenter une agression. Or, dès cc moment, la légitime défense était admise pour parer à cette agression-là. On voit comment le concept ùe légitime défense peut ainsi se démultiplier en fonction des variations du concept d'agression. Rien de tel, en principe, dans la Charte des Nations Unies. Le concept de légitime défense y est unitaire et non fragmenté. Il est défini à l'article 51 do la Charte qui exige une agression armée, en principe préalable, à laquelle la légitime défense forme une réaction. L'article lO:J de la Charte interdit, de surcroît, des réglementations dérogatoires à cet, te définition entre membres des Na ti ons Unies. Certes, il demeure toujours des interprétations divergentes de l'article 51, si bien que le concept de légitime défense sc I'e-fragmente, pratiquement parlant, en un halo et une multitude d'irisations. Toute- fois, un fond commun objectif existe. Il se concentre dans cotte énorme agrafe que Je texte de farticle 51 impose aux diverses constructions et interprétations de son contenu. Ce fonds com- mun manquait au Pacte ct aux autres textes de l'entre doux-guerres. Ainsi, une multitude quel- quo peu désunie à été réduite à une unité multiple ou plurielle.

(11) Du point de vue des différences de l'environnement politique, on peut noter par exemple:

(1) L'absence dans la Société d'un membership universel, ct notamment celJe des Etats-Unis d!Amériqne) qui rendit précaire les chances de succès de l'Organisation dès le début. Sur révo- lution elu membership jusqu'en 1935, cf. MvERS D.P., Handbook of the League of Nations, Boston/

New York, 1935, pp. 4 et s.: il manque notamment les retraits AIJemands (1933, note sur J'inten- tion de retrait, confirmée irrévocablement en 1937), Italiens (1937) et l'expulsion de l'U.RSS en 1939. Voir en général: BALOSSINI C.E., La perte de la qualité de membre de la S.dN., Genève, 1945; LE GAL P., La S.d.N. et les Etats non membres, Rennes, 1938. Pour ce qui est des Etats-

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points de convergence dans cette unité d'ensemble dont la richesse est le fruit d'une diversité appréhendée.

A. -- Les différences systématiques entre le Pacte et la Charte

1. Aperçu général

Tl y a une série de différences entre les deux systèmes. Elles cons- tituent la clé de voüte respective du système et de l'agencement concret des normes. Six aspects doivent ici être mentionnés, le pre- mier étant sans doute le plus important :

( 1) Le Pacte est un système largement mono-causal, centré sur le règlement des différends comme moyen d'assurer la paix. En revan- che, la Charte est un système pour le moins tri-causal cherchant à garantir la paix par l'action conjointe sur les facteurs économiques et sociaux; sur le règlement des différends; et sur la répression axée autour du concept de menace contre la paix (différend/menaces con- tre la paix) ;

(2) Le Pacte est fondé sur la souveraineté des Etats membres et laisse à ceux -ci uti singuli le constat de l'agression et la décision sur les mesures de réaction à prendre. Pour sa part, la Charte institue un organe social centralisé constatant lui-même que les conditions pour l'action collective sont réunies et décidant lui-même des mesu- res à prendre (décentralisationjcentralisation des décisions et de l'action);

Unis en particulier, qui furent le maillon essentiel de l'absence d'universalité, cf. W ALTERS F.P.

(supra, note 1), pp. 66 et s.; ÜS'rROWEI< G.B., <<The United States and the League of Nations, 1919·1939>>, in La Société des Nations: rétrospective, Berlin/New York, 1983, pp. 266 et s. et

ÜSTROWJOR G.B., Collective Jnsecurity, The United 8tate8 and the Leagu.e of Na.tions during the Early Thirties, Lewisburg, 1979. Voir aussi LoDOE H.O., The Senate and the League of Nations, New York, 1925. Plus en général, voir Bl!iRDAHL C.Â., The Policy of the United 8tate8 with Res- pect to the League of Nations, Genève, 1932; HUBBAlW U.P., La collaboration des l!Jtats-Unis avec la Société des Nations et l'Orga.nisation internationale du tmvail, de ses orgines à 1936, Paris, 19:l7.

MARIOTTE P., L'Europe et les Etats-Unis devant la. Société des Nations, Paris, 1930; WILSON A., 1'he United States and the League, Londres, 1933. Pour les effets de l'absence d'universalité en général, voir les brèves remarques incisives de RAPPARD W. (supra, note 2), pp. 142.[48.

(2) Les grandes eonvulsions du monde des années 30, avec les irrédentismes, les nationalismes agressifs, la crise économique, le poids des clauses de réparations de guerre, le manque de lea- dership des grandes nations démocratiqneH, etc. rrout cela peut être comparé avec l'environne- ment politique clans lequel ont œuvré les Nations Unies, d'abord celui de la guerre froide et des guerres par procuration, puis la phase elu <<nouvel ordre mondial» des années 1990·1999 et enfin la crise elu système de sécurité suite aux recours à la force en marge du Conseil de sécurité: cf.

KoLB R., Le droit relatif au maintien de la paix internationale, Evolution histmique, valeurs fon- datrices et tendances actuelles, Paris, 2005, pp. 5 et s.

DE LA SDN À L'ONU l~N MATIÈRE DI<; MAINTIEN DE LA l'AIX 389

(3) Les obligations des membres en matière de sécurité collective sont peu définies et très ouvertes dans le Pacte, laissant la question en suspens, alors que les obligations correspondantes dans la Charte sont clairement et précisément définies, même s'il reste des points d'interrogation et même si le système n'a guère fonctionné depuis 1945 (obligations vagues/ obligations précises) ;

( 4) Le Pacte est lacunaire dans l'interdiction de l'utilisation de la force, car à des guerres interdites s'oppose tout un nombre de guer- res licites en contre-jour, rendant ainsi le système complexe, voire contradictoire (12), pour ne pas dire schizophrène. Or, la Charte exproprie généralement le droit des Etats d'utiliser la force sauf en légitime défense ou par autorisation de l'organe social qu'est le Con- seil de sécurité (les clauses des Etats ex-ennemis contenues dans les articles 53 et 107 de la Charte étant désormais caduques). La Charte se présente ainsi comme système complet (lacunes/complétude);

(5) Le Pacte privilégiait la défense d'un statu quo territorial, celui issu du traité de Versailles, et ce à travers son article 10. En revan- che, la Charte s'affranchit de ce fardeau bien que sa disposition sur l'interdiction générale d'utiliser la force (article 2, §4) opère de manière similaire à l'égard de ceux qui voudraient opérer des chan- gements territoriaux par la force (lien avec des traités de paix et un stat1û territorial donnéjajjranch·issement par rapport à des traüés de paix et un statut territorial donné);

(6) La pratique de la SDN fut surtout, dans les cas d'agressions, de tenter de concilier les Etats en guerre et d'amener une solution par négociations, voire par une politique d' appeasement. La prati- que des Nations Unies est infiniment plus nuancée, avec une ten- dance à utiliser (à géométrie variable certes) toute la panoplie des moyens reconnus par la Charte et le droit international général à l'Organisation, en allant de la conciliation aux sanctions et même aux opérations militaires (conciliation/ action variée).

Ces éléments méritent quelques approfondissements.

(12) ScmA'l'ZEL W. (s1tpra, note 1), p. 10, qualifie ce système <<d'impossible>> à faire fonctionner ( «unm6gliche Divergenz>> ).

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2. Différence d'optique: élimination des différends/sauvegarde de la paix

L'angle d'attaque des deux instruments par rapport au but de sauvegarder la paix est différent.

a) Le Pacte. La grande maxime du Pacte, c'est la règle: «la paix par le règlement des différends)> (13); elle reprend l'ancienne maxime des pacifistes: <<la paix par l'arbitrage)> (14). Ce système repose sur l'idée que la cause directe de la guerre est l'absence de règlement de litiges entre Etats et que, par conséquent, en propo- sant, et si nécessaire, en imposant un règlement des différends, on efface du même coup les raisons de guerre, et donc la guerre elle- même. L'enchaînement par implications est long et hardi. Le Pacte pose ce principe général à l'article 12 (15). Il en précise l'application

(13) Cela a été noté d'innombrables fois. On reverra ici simplement à BoURQUlN M. (supra, note 8), pp. 180 et s.; KoLB R., lus oontrn bellum- Le droit international relatif au maintien de la paix, Bâlc/Bruxelles, 2003, p. 27. Cette idée se trouve déjà da.ns la fameuse brochure du général SMUTS J.O., The League of Nations: A Practical Suggestion, Londres, 1918, qui reprend l'article 1 du Pro- jet de Lord Phillimore, ùlaboré par une commission parlementaire anglaise. L'idée maîtresse de ce plan, qui était d'éviter une nouvelle guerre par un procédé d'arbitrage obligatoire, se trouve dans nombre d'autres projets, par exemple celui de la Commission RoyvJe néerlandaise (article 2). Cf.

LATANJ!: J.H. et MARBURG T. (éd.), Development of the League of Nations ldea, vol. II, New York, 1932, p. 834. Le Rapport final de la Commission Phillimore est publié, ibid., pp. 835 et s. Le cri- tère de la guerre illégale est donc le suivant: «pas de guerre sans examen préalable du conflit par un organe international». La Iicéité de la guerre dépend donc du suivi préalable de la procédure de règlement des différends. Le critère de licéité n'est plus matériel, comme du temps de la doc- trine de la guerre juste; il est formel, à savoir l'existence d'une tentative de règlement préalo,ble.

Donc, la grande devise implicite du Pacte: <<pas de guerre sans procédure<>.

( 14) Comme le dit POLlTIS N., La ju8tice internationale, Paris, 1924, pp. 32-33: ''Depuis le début du XIX'm' siècle, il sc fonde dans les principaux pays des sociétés de la paix qui préconi- sent l'emploi de l'arbitrage comme moyen préventif contre la guerre. La même idée est propagée par d'innombrables brochures, ouvrages et périodiques. L'arbitrage a bientôt ses admirateurs, sa littérature, sa propagande<>. Pour un aperçu d'époque de ces mou vemcnts pacifistes, ef. DT~

LJGII'l' B., Histoire des principes et des techniques de l'action directe contre la guerre, Paris, 1934;

BALES A.C.F., 'l'he History of Peace, New York, 1931; 1<'mED A.H., Handbuch der Priedensbewe- gung, 2 vol., Berlin, 1911-1913; MELAMED S.M., 'l'heorie, Ursprung 11nd Geschiehte der Priedensi- dee, Stuttgart, 1909 .. gn particulier sur rarbitrage, voir LANGE C.L., {<Histoire de la doctrine paci- fique ct son influence sur le développement du droit international>>, lU/ADJ, voL 13, 1926-ITl, pp. 175 et s.; RICHET C., Les guerres et la études sur international, Paris, 1899;

et aussi BARCLAY T., Arbitmge et relations aprè.s la Paris, 1918; FmED A.H.,

<<Le rôle de l'arbitrage et l'organisation internationale», RGDIP, vol. 28, 1911, pp. 5 ct s.; LI~

FuR L., <<La paix perpétuelle et l'arbitrage international>>, RGDJP, vol. 16, 1909, pp. 437 et s.

En sens critique, voir RoLIN H., <(L'arbitrage obligatoire: une panacée illusoirell, Varia Juri8 Gentium, Lcide, 1959, pp. 254 et s. Contre les erreurs elu pacifisme radical, voir GmAuD E. (.supra, note 5), pp. 103 et s.

(15) Le début de l'article 12, §1, se lit comme suit: <<Tous les membres de la Sociétô convien- nent que, s'il s'élève entre eux un différend susceptible d'entraîner une rupture, ils le soumet- tront, soit à la procédure de l'arbitrage on à un règlement judiciaire, soit à l'examen du Conseil ... ». Cf. RAUCHBERG H., «Les obligations juridiques des membres de la Société des Nations pour le maintien de la paix>>, RCADI, vol. 37, HJ31-III, pp. 83 et s.; noussEAU C., Compétence de la S.d.N. rlans le règlernent des conflits, Paris, 1927.

DE LA SDN À L'ONU EN MATIÈRE DE MAINTIEN DE LA PAIX 391 aux articles 13 à 15 en prévoyant des procédures juridictionnelles et arbitrales pour les différends justiciables ou juridiques (articles 13- 14), et la procédure devant le Conseil pour les différends politiques, c'est-à-dire les différends qui ne portent pas sur l'application du droit (article 15). <<Guerre>> et <<différend>> deviennent alors les deux faces d'une môme médaille, s'interpénètrent au point de se fondre l'un dans l'autre.

Or, le différend s'érige ainsi subrepticement comme le cœur autant que la cheville ouvrière du système. En effet, un tel système définit la sécurité par la négative. La guerre est abordée en fonction d'une autre notion, le différend. La guerre découle du différend; elle n'est qu'une notion dérivée, secondaire. En s'attaquant au différend, on pense éradiquer automatiquement aussi la guerre. Entre l'un et l'autre, il y a une sorte d'automatisme. Ce n'est d'ailleurs pas le seul automatisme ou pseudo-automatisme du Pacte (16)! Cette approche indirecte repose sur une vision <<harmoniste>> des relations internatio- nales. Sa base intellectuelle est que les guerres sont le fruit de diffé- rends bien cristallisés entre Etats; si l'on élimine cette cause, censée être la seule essentielle dans l'équation, spontanément on aura éradi- qué la guerre. La main invisible aura agi pour jeter le pont inélucta- ble entre le traitement du différend et le maintien de la paix.

Il n'est pas nécessaire d'insister pour dire que l'approche est trop courte, car la guerre n'est pas que le fruit de diffërends cristallisés entre Etats. S'attaquer à ces seuls différends est trop limité et trop tardif si l'on veut faire œuvre utile de prévention de l'utilisation de la force. L'expérience de la Société devait le montrer. La Charte de 1945 le reconnaît, car elle mentionne en surplus les <<situations>> (17), les <<menaces>> (18), les <<affaires>> (19), etc. Le terrain de l'action des Nations Unies s'élargit ainsi considérablement, alors que le différend se fond dans un paysage infiniment plus diversifié.

(lü) On peut évoquer le <<moratoire de guerre>> de trois mois. Elérnent repriR des rrraités Bryan d11ns l'article 12, § 1, du Pacte, il est censé apaiser les tensions subites et, par effet do cooling off,

perm(-:~ttre d¹éviter la guerre. I/équation est en quoique sorte que la guerre est irrationnelle, dam:;

les conditions d'interdépendance du monde moderne, et que, dès lors, ce n'est que l'aveuglement do la passion qui peut y conduire, alors que le temps de réflexion rendra la gue1'1'C impossible. C'est encore, bien entendu, un calcul bien trop court. La cooling-off period ne permet d'éviter que cer- taines guerres, et certainement pas celles ressortissant à une politique délibérée. Cf. RAY J., Com- mentaire du Pacte de la Société des Nations, Paris, 1930, p. 405; YEPES J.M.. et DA Sn, vA P., Com- mentaire théorique et pratique du Pacte de la Société des Nations, vol. II, Paris, 1935, pp. 77 et s.

(17) Par exemple dans les articles 34, 35, 36, 40.

(18) Voir les articles 1, § 1, 33, 39.

(19) Voir l'article 99.

392 ROBERT KOLB

b) La Charte. Celle-ci dénote une amplification de vision considé- rable. Le maintien de la paix est organisé en dégradé selon la pro- fondeur des causes et attaqué sur trois fronts distincts. Ainsi, de multiples digues sont élevées simultanément pour maintenir la paix.

On peut dire que la paix est ainsi <>contextualisée>> (20), et doublement : d'abord parce qu'elle est le fruit d'un effort multidirectionnel; ensuite, parce que le concept de paix négative (absence de guerre) cède peu à peu le pas au concept de paix posi- tive (paix comme absence de causes de discorde entre les peuples).

A une stratégie à court terme, visant la répression de la force sans s'occuper de la justice des causes, se joint ainsi une stratégie à long terme, visant à assainir les causes et à apprécier la justice des pré- tentions respectives. Réponse plus riche et plus dense de la Charte donc, qui se présente sur cet aspect plus mûre que le Pacte. La cadette aura appris de l'aînée.

Les causes les plus profondes de la guerre sont considérées être los conditions sociales, économiq1tes, humanitaires et de justice dans les- quelles vivent les peuples. Dès lors, la Charte va tenter d'assainir les plaies éventuelles en prévoyant une coopération à grande échelle sur ce type de questions. Le Préambule (au §4) et l'article 1 (au §3) le rappellent et les Chapitres IX à X l'organisent. Les conditions de vie des peuples pénètrent ainsi le droit de maintien de la paix, deviennent facteur de paix. L'expérience de la Société a ici directe- ment servi. Les activités techniques découlant des articles 23 et 24 du Pacte avaient pris une ampleur considérable et s'étaient avérées un succès important de l'institution genevoise (21 ). On se rendit alors compte que les causes de guerre résidaient aussi, et surtout, dans les germes d'instabilité issus des conditions insatisfaisantes de vie des peuples, sans qu'un différend net ne se cristallisât nécessai- rement à cet égard.

Une deuxième digue de la Charte reprend l'ancienne idée de règle- ment des différends, idée toutefois domestiquée, car insérée dans un

(20) Cf KoLR R (8npra, note 10), pp. 52 et s.

(21) Pour un bref aperçu, voir MARBEAU M. (snpra, note 2), pp. 81 et s. Voir aussi

GHEBALI V.-Y., <;Aux origines de l'EOOSOC: l'évolution des commissions et organisations tech- niques de la Société des nations>>, AFDT, vol. 18, 1972, pp. 469 ct s.; ClHEBALI V.-Y., La Société des Nations et la réforme Ernee, 1939-1940, Genève, 1070; DUBJN lYLD., <<Towards the Bruce Report: Tho gconornic and Social Programs of the League of Nations in the A venal gra>>, in La Société des Nations: ?'étrospective, Berlin/New York, 1983, pp. 42 ct s., ct les contributions ibid., p. 295ss. Voir aussi HEILPERIN M.A., \<La coopération éeonomique internationale et la sécuritô collective>>, RCADI, vol. 68, 1939-U, pp. 327 et s.

DE LA SDN À L'ONU EN MATIÈ.RE DE MAINTIEN DE LA PAIX 393 dispositif plus large. Si le travail sur les causes profondes n'apporte pas les résultats escomptés, si des différends se cristallisent, ce qui est d'ailleurs inévitable dans toute société (22), alors il importe de les traiter le plus vite possible afin qu'ils ne se transforment pas en plaies purulentes et ne menacent la paix. Le Chapitre VI de la Charte vise à traiter les différends en donnant surtout au Conseil de sécurité des pouvoirs potentiellement importants (23). C'est une idée de l'early warning avant la lettre.

Une troisième et dernière digue est érigée autour des pouvoirs coercitifs du Conseil de 8écurité qui lui permettent de répondre par des mesures contraignantes, militaires ou non-militaires, aux mena- ces de la paix, aux ruptures de la paix ou aux actes d'agression (Chapitre VII). Un organe social est ici habilité à prendre des mesu- res contraignantes de grande portée. Leur effet est encore renforcé par le fait qu'on écarte dans ce contexte l'exception du domaine réservé, tel qu'énoncée par l'article 2, §7 de la Charte. Jamais un organe international n'avait joui de tels pouvoirs de quasi-gouver- nement international et de quasi-supranationalité. L'expérience du Pacte et les faiblesses de ses organes ont été décisives à cet égard.

Quand l'armature de la paix se déchire, quand le feu couve ou éclate, il n'est plus temps de parlementer ou de concilier, comme l'avait fait le Conseil de la SDN; au contraire, il faut agir. L'organe social préposé au maintien de la paix doit posséder tous les moyens nécessaires ct utiles à cette fin. Aucune disposition technique qui agirait comme un corset inhibiteur ne doit l'en arrêter. La seule condition est celle de la volonté concordante des membres perma- nents du Conseil, plus la majorité générale de 7 voix sur 11 jusqu'en 1966 et de 9 voix sur 15 depuis lors. Le système de répression n'est plus du tout ancré dans le règlement des différends. La Charte n'aborde pas la répression de la guerre indirectement, par concepts interposés; elle s'y attaque de front. Ce front est élargi, afin de ratisser tout l'espace disponible et d'augmenter ainsi les chances de succès. Non seulement la rupture de la paix peut donner lieu à des mesures, mais déjà la <<menace de la paix>>, notion diffuse qui donne au Conseil une large part de pouvoir discrétionnaire, limité unique-

(22) Cf. BouRQUIN M. (sup>·a, note 1), p. 86.

(23) Voir les commentaires de K>JLSJm H. (8Upra, note 1), pp. 58 et s., à propos des Proposi- tions de Dumbarton Oaks, qui confère an Conseil un pouvoir décisionnel.

394 TWBER'J' KOLB

ment par la condition de concordance des membres permanents, concordance cimentée pa.r l'exigence d'absence de veto.

Ainsi, le maintien de la paix au niveau du traitement ambulatoire (et non des causes plus profondes, par règlement des différends) s'enrichit. Il comporte la <<prévention>> (menaces) et la <<répression>>

(ruptures). Dans un tel environnement, tout reflue fatalement vers le concept flou de <<menace contre la paix>>, qui devient le sésame du maintien de la paix. Il y a à cela deux raisons. La paix va norma- lement d'abord être menacée. Il est peu de guerres qui éclatent out of the blue. Il se crée d'abord toujours une situation, une tension, une gêne; celle-ci se condense, et quoique peut-être diffuse, elle empoisonne l'atmosphère avant d'éclater en orage. Selon la Charte il y a déjà lieu d'agir. Avant d'être rétablie, la paix doit être sau- vegardée. De plus, pourquoi s'encombrer de concepts plus exigeants tels que ceux de la «rupture de la paix>> ou <<d'agression>> quand il suffit de passer, dès le début d'une crise, par ce concept magnifi- quement élastique de <<menace contre la paix>> pour obtenir les mêmes effets juridiques? Pourquoi entrer par la fenêtre quand on peut entrer par la porte? On a donc pu constater que le Conseil s'est, dans sa pratique, servi presque uniquement de ce dernier con- cept en négligeant les deux autres (24).

Un rapide bilan de ces trois cercles ou digues de la Charte permet d'affirmer que les deux premières n'ont pas apporté les fruits escomptés. La souveraineté des Etats a réduit la coopération éco- nomique, humanitaire et sociale, ainsi que le règlement des diffé- rends. La prétention des Etats à continuer de contrôler souveraine- ment ce qu'ils concéderaient en ces matières n'a pas permis des avancées très considérables. En particulier, le Chapitre VI de la Charte n'a pas été, en pratique, à la hauteur des espérances (25). Le problème ne découlait pas de ce que des différends ne pouvaient pas être réglés par recours à des mécanismes tels que prévus dans l' arti- cle 33, mais de ce que les organes sociaux ont excessivement défëré

(24) Cf. ZAMBELLI M., La. constatation des situations de l'article 39 de la Charte des Nations Unies par le Conseû de sécurité, Genève(Bâle(Munich, 2002, pp. 194 et s.; ScHAFim A., Der Begriff der Bedrohung des fi'riedens in Artikel 39 der Charta der Vere'inten N1ûionen, Francfort- sur-le-Main e.a., 2006, pp. 212-214.

(25) Voir en cc sens le constat sans i11usions de Jn.rr\:NEZ DE ARi(~CHAGA E., ((International Law in the Past Third of a Century>>, RCADI, vol. 159, 1978-1, pp. 143 et s. Ce n'est pas dire, tou- tefois, que le Chapitre VI n'ait pas pu rendre d'utiles services: cf. S!MMA B. (éd.), The Cha,.te~·

of the United Nations - A Cmnmentary, vol. I, 2nd ed., Oxford, 2002, pp. 583 et s.; CONFORT! Il., Le Nazioni Unite, 5' ed., Padoue, 1996, pp. 153 ct s.

DE LA SDN À L'()NU EN MA'l'IÈR.E DE MAINTIEN DE LA PAIX 395 à la souveraineté étatique, en particulier le Conseil de sécurité, qui aurait dû être l'aiguillon permettant d'ouvrir des voies quand les parties en litige ne progressaient pas. S'agissant de la dernière digue, celle de la <<sécurité collective,>, elle a connu des fortunes diverses, entre l'éclipse de la période de la guerre froide et une renaissance ambiguë depuis 1990 (26).

c) Quant à la comparaison du Pacte et de la Charte, elle tourne à l'avantage de la dernière. Instrument plus mûr, la Charte traite de la paix dans ses dimensions multiples. On a pu ainsi opposer un cer- tain <<idéalisme>> du Pacte au plus grand «réalisme» de la Charte (27).

Ces termes peuvent s'appliquer à d'autres domaines de comparaison que l'approche plurielle à la paix.

D'abord, le Pacte est plus juridique dans ses orientations, en se centrant sur le règlement du différend et sur son traitement procé- dural. La Charte est plus politique dans ses orientations, en se cen- trant sur les menaces contre la paix et les réponses flexibles à leur apporter.

Ensuite, le Pacte est plus abstrait dans ses constructions. Il envi- sage une sécurité collective tous azimuts sans tenir compte des alliances et des réalités de puissance du monde de l'entre-deux-gw:ir- res. Il ne distingue pas entre grandes puissances et petits Etats. La Charte est plus concrète dans ses constructions. Elle envisage une sécurité collective modifiée par le droit de veto en se fondant sur la coalition des vainqueurs de la guerre dont elle cherche à prolonger l'action en faveur de la paix au -delà des <<Na ti ons Unies en guerre 1>

(wartime United Nations). La protection n'est peut-être plus égale pour tous les membres, grands ou petits, comme l'avait voulu théo- riquement le Pacte, car les engagements tiennent compte des inéga- lités de puissance et de situation (28). Ce que la Charte perd en superficie, elle le gagne en profondeur, et donc potentiellement en opérationnalité.

Enfin, le Pacte repose davantage sur la coopération spontanée des membres, supposés toujours avoir la bonne volonté d'accomplir leurs devoirs en vertu des engagements communautaires. La Charte quant à elle, tirant les leçons de l'expérience, ne compte plus sur la

(26} Voir GA"%!NI T., 1'he Changing Rules on the Use of Parce in Inte1'national Law, Manches-

ter, 2005, pp. 7-114. ·

(27} VIRALLY M. (supra, note 1 }, p. 463.

(28} Ibid., p. 46:3.

396 ROBEHT KOLB

seule bonne foi des membres mais tente de la stimuler et de pallier ses éclipses par des moyens qui devront faire l'objet des lignes sui- vantes.

3. Décentralisation/centralisation des décisions et de l'action a) Le Pacte. Le grand principe organisationnel du Pacte est le res- pect de la souveraineté des membres (29). D'où aussi la règle de l'unanimité du vote, sauf exceptions expressément admises dans l'instrument (30). Dans le cadre de la sécurité, le principe corollaire de la souveraineté et de l'unanimité est la décentralisation à un tri- ple niveau: ( 1) celui de la décision du casus foederis; (2) celui des mesures pour opposer à l'agresseur; (3) celui de la mise en œuvre de ces mesures. D'où une triple décentralisation quant à la décision, à l'impulsion et à l'exécution de l'action (31). Situé au cœur de la pro- blématique, l'article 16 du Pacte était libellé comme suit (32):

d. Si un Membre de la Société recourt à la guerre, contrairement aux engage- ments pris aux articles 12, 13 ou 15, il est ipso facto considéré comme ayant com- mis un acte de guerre contre tous les autres Membres de la Société. Ceux-ci s'enga- gent à rompre immédiatement avee lui toutes relations commerciales ou financières, interdire tous rapports entre leurs nationaux et ceux de l'Etat en rup-

(29) Cf RAPPARD W. (supra, note 2), p. 222.

(30) Article 5 du Pacte. Cf. RAY J. (supra, note 15), p. 22lss. Pour une critique do cette règle comme étant incompatible avec une organisation internationale efficace, cf. PoLITIS N., Les non- velles tendances du droit international, Paris, 1927, pp. 27 et s.

(.31) Relevons qnc la question des sanctions n'était guère considérée au début du

xxe

La conception de la souveraineté ambiante condamnait l'idée ntême d'un tel procédé. 1./obliga- tion d'exécuter les obligations était considérée comme une règle du droit matériel dont la réali- sation était à laisser à la bonne foi des gouvernements s'étant engagés. Le cas échéant, des traités de g11rantie pouvaient être conclus pour stimuler une bonne volonté potentiellement défaillante.

De manière parallèle, le droit de la responsabilité internationale n'en était qu'à ses premiers bal- butiements dans la première décennie du XX'"" siècle. Les effets de la violation du droit n'étaient ptts à l'époque considérés faire partie du droit, un peu comme aujourd'hui la manière d'exécuter une sentence internationale n'est pas censée être une question de droit (sauf i'oblîga- tion de résultat d'exécuter). On ne peut donc guère reprocher aux auteurs du Pacte de ne pas avoir su se dégager entièrement de ces anciennes tendances et de ne pas avoir fixé un dr·oit des sanctions à la hauteur des exigcnr,es de leur temps. Les Etats anglo-saxons) qui étaient à répoque très axées sur l'idéologie do coopération volontaire entre gouvernements démocratiques) contri- bua à maintenir dans le discrédit l'idée de <(sanctions>>. Ces éléments aujourd)hui négligés m'ont été rendus conscients dans leur ampleur par la lecture du livre de NlPPOLD O., Die GestaltunrJ des Volker1'eehts nach dem. Weltkriege, Zurich, 1917.

(32) Le Protocole de Genève de 1924 sur le règlement pacifique des différends internationaux, qui visait à boucher les plus graves fissures du Pacte de 1919, avait fait en sorte d'aclotJcir ces inconvénients dus à la décentralisation excessive. Toutefois) le Protocole ne fut jamais ratifié.

Voir les articles lü (dernier paragraphe), 11 et 14 du Protocole. Le texte du Protocole sc trouve publié, par exemple, dans LE FuR L. ct CHKLAVER G., Recueû de textes de droit international public, zome éd., Paris, 1934, pp. 841 et s.

DI~ LA SDN À L'ONU EN MATIÈRE DE MAINTIEN DE LA l'AIX 397

ture de pacte et à faire cesser toutes communications financières, eommercialcs ou personnelles entre los nationaux de ceL EtaL ct ceux de tout autre Etat, Membre ou non de la Société.

2. En oc cas, le Conseil a le devoir de recommander aux divers Gouvernements intéressés les effectifs militaires, navals ou aériens, par lesquels les Membres do la Société contribueront respectivement aux forces armées destinées à faire respecter les engagements de la Société.

3. Les Membres de la Société conviennent, en outre, de se prêter l'un l'autre un mutuel appui dans l'applieaLion dos mesures économiques et financières à prendre en vertu du présent article pour réduire au minimum les pertes et les inconvénients qui peuvent en résulter. Ils se prêtent également un mutuel appui pour résister à toute mesure spéciale dirigée contre l'un d'eux par l'Etat en rup- ture de pacte. Ils prennent les dispositions nécessaires pour faciliter le passage à travers leur territoire dos forces do tout Membre do la Société qui participe à une action commune pour faire respecter les engagements de la Société.

4. Peut être exclu de la Société tout Membre qui s'est rendu coupable de la vio- lation d'un des engagements résultant du .Pacte. L'exclusion est prononcée par le vote de tous les autres Membres de la Société représentés au Conseil.>>

Le Pacte reposait ainsi sur une distinction tranchée entre les sanctions économiques et financières d'un côté et les sanctions mili- taires de l'autre (33). En principe, les premières devaient être auto- matiquement appliquées par tous les membres, alors que les secon- des dépendaient d'une recommandation du Conseil. Automatisme dans le premier cas, non-automatisme dans le second. Or, qui allait constater l'existence d'une agression, ce constat constituant la con- dition préalable pour la mise en œuvre des sanctions? On s'aperçoit aisément que sans une décision préalable par un organe social cen- tralisé, tout mécanisme de sanction était voué à l'échec. En effet, chaque Etat pouvait décider de lui-même s'il y avait en agression (selon des critères politiques); les opinions étaient ainsi susceptibles de diverger à l'infini; et nulle sanction ne pouvait être mise en œuvre efficacement, vu l'absence d'unité d'action. A défaut d'une coopération de tous les membres, en effet, les Etats appliquant les sanctiûns encourraient tous les désavantages économiques et politi- ques par la perte de leurs marchés et l'irritation de l'agresseur.

Inversement, les Etats ne participant pas aux sanctions en bénéfi- cieraient, car leurs échanges avec les Etats sanctionnés augmente-

(33) Voir BouRQUIN M. (supra., note l), p. 133: <>Une distinction tranchée entre l'action mili- taire et l'action économique en constituait la base [du Pacte]. La pression commerciale et finan- cière, d'un côté, le champ de bataille, de l'autre. Entre les deux, une ligne de démarcation, que personne n'était obligé de franchir. Tout le monde s'engageait à appliquer les sanctions économiques; nul ne pouvait être contraint de participel' aux sanctions militairesJ>.

398 ROBERT KOLB

raient au moins dans la proportion de la baisse de ceux avec les Etats sanctionnistes. De plus, la Société était confrontée à toute une série d'Etats qui n'étaient pas membres et donc pas tenus de participer aux sanctions. Cela augmentait encore le problème à peine décrit (:H).

Or, les Etats membres de la S.d.N. s'efforcèrent dès les premières Assemblées de l'Organisation d'émasculer le déjà chétif article 16.

Ils décidèrent que le principe de souveraineté s'y appliquerait inté- gralement. C'était dire que tout constat d'agression et toute action découleraient exclusivement de décisions individuelles de chaque Etat membre. Ainsi, dans la Résolution interprétative no. 4 du 4 octobre 1921, il est dit que <<il appartient aux différents membres de la Société de déterminer s'il y a eu rupture du Pacte>>. L' automa- tisme des sanctions non-militaires est réaffirmé dans la phrase qui suit: <<Les obligations qui incombent aux Membres, en vertu de l'article 16, découlent directement du Pacte et leur mise en vigueur relève de la foi due aux traités>> (35). Or, on s'aperçoit immédiate- ment qu'il s'agit d'un pseudo-automatisme (36), car l'obligation est émoussée à la base par la subjectivité de la détermination du casus foederis.

La portée anarchique de ce procédé était si évidente qu'on estima utile de lui apporter un correctif, qui cependant n'en altérât pas la substance. Il fut admis que le Conseil ou l'Assemblée pouvaient au moins éclairer et orienter l'opinion des Etats membres, en un mot, que les organes sociaux auraient au moins la compétence d'émettre un avis non-contraignant. Or, la mise en œuvre de ce pouvoir fut laissée dans le vague : Quelle valeur exacte aurait cette prise de position? Dans quelles conditions de vote serait-elle adoptée, selon l'unanimité de l'article 5 ou selon l'unanimité modifiée (sans comp- ter le vote des parties au litige) prévue à l'article 15, §6? Lors du üonflit italo-éthiûpien - le seul au cours duquel des sanctions furent adoptées par la Société - le problème fut résolu par un subterfuge

(34) Les sanctions contre l'.Ethiopie, les seules qui furent mises en oeuvre, de manière timorée et sans succès, révélèrent, tous ces problèmes. Cf. W ALTJŒs I<'.P. (supra, note 2), pp. 6fi4 ct s.;

RAPPARD W. (supra, note 2), pp. 214 et s.; HoussJ,AU C., Le conflit italo-éthiopien devant le droit internah:onal, Paris, 19:l8; SJCRIJP A., L'article 16 d·u Pacte et son interprétation dans le conflit italo- éthiopien, Paris, 1938; HIG!ILEY A.E., The Action of the States MembeJ's of the League of Nations in the Application of Sanctions aga.inst Italy, Genève, 1938.

(35) Le texte de ces résolutions est reproduit chez gAPPARD W. (supra, note 2), pp. 212-214.

(36) VmAHY M. (supra, note 1), p. 461.