AFRICA LABEL GROUP/ AFRIQUE CONSEIL Page 1 2
AMBASSADE DES PAYS-BAS
REPUBLIQUE DU BENIN
Ω
MINISTERE DU TRAVAIL ET DE LA FONCTION PUBLIQUE
ETUDE SUR LE SYSTEME DE REMUNERATION DANS LA
FONCTION PUBLIQUE AU BENIN
Présenté le 28 septembre 2012
ConsortiumAfrica Label Group/Afrique Conseil
AFRICA LABEL GROUP/ AFRIQUE CONSEIL Page 2
Sommaire
LISTE DES TABLEAUX... 3
LISTE DES FIGURES... 5
LISTE DES GRAPHIQUES... 5
SIGLES/ACRONYMES... 6
INTRODUCTION ... 10
1EMEPARTIE : ETAT DES LIEUX DU SYSTEME DE REMUNERATION DANS LA FONCTION PUBLIQUE AU BENIN... 14
1.1. APERCU SUR LA FONCTION PUBLIQUE AU BENIN... 15
1.2. ETAT DES LIEUX DU SYSTEME DE REMUNERATION DANS LA FONCTION PUBLIQUE... 20
1.3. LES EXPERIENCES DE REFORME DU SYSTEME DE REMUNERATION AU BENIN...47
1.4. COMPARAISON DES SYSTEMES DE REMUNERATION DES SECTEURS PUBLICS ET PRIVES... 55
2EMEPARTIE : LE NOUVEAU SYSTEME DE REMUNERATION DANS LA FONCTION PUBLIQUE AU BENIN... 67
2.1. DESCRIPTION DU MODELE DE SYSTEME DE REMUNERATION PROPOSE... 69
2.2. DESCRIPTION DE LA GOUVERNANCE DU NOUVEAU SYSTEME DE REMUNERATION... 73
2.3. STRATEGIE, POLITIQUES DE REMUNERATION ET PROPOSITIONS DE REFORME... 74
2.4. INCIDENCE FINANCIERE ET CONSOLIDATION MONETAIRE...120
2.5. APPLICATION INFORMATIQUE... 137
2.6. RECOMMANDATIONS POUR UNE MISE ENŒUVRE AVEC SUCCES DE LA REFORME...138
CONCLUSION ... 141
AFRICA LABEL GROUP/ AFRIQUE CONSEIL Page 3 LISTE DES TABLEAUX
Tableau 1: Effectifs globaux des agents publics en 2011...17
Tableau 2: Grille indiciaire des corps des personnels des administrations et établissements publics de l’Etat... 22
Tableau 3 : Echelonnement indiciaire des enseignants du supérieur ... 23
Tableau 4: Echelonnement indiciaire découlant de la revalorisation de 1,25 des indices de janvier 2011... 24
Tableau 5: Evolution de la valeur du point d’indice ... 25
Tableau 6:Montants des traitements correspondant à la grille indiciaire applicable à compter du 1er janvier 2011 ... 26
Tableau 7:Evolution de la masse salariale civile de 2001 à 2010... 31
Tableau 8 : Ratio masse salariale globale / recettes fiscales dans les pays de l’UEMOA... 32
Tableau 9 : Comparaison de la masse salariale globale et du Budget Général de l’Etat de 2001 à 2010 (en millions F CFA) ...33
Tableau 10: Proportion des primes et indemnités dans la masse salariale 2001 – 2010 (en milliers F CFA)... 34
Tableau 11 : Masse Salariale des 77 Communes du Bénin... 37
Tableau 12: Ratio masse salariale sur recettes (Ressources propres) des 77 communes de 2007 à 2010...38
Tableau 13:Diagnostic stratégique du système de rémunération au Bénin...39
Tableau 14: Les enjeux de la rémunération ... 45
Tableau 15: Postes clés en concurrence par secteur d’activités ... 55
Tableau 16: Panorama sur quelques méthodes de pesée de poste...60
Tableau 17: Les critères de pesée des postes clés en concurrence et leurs contenus...60
Tableau 18: Grille de pesée des postes clés en concurrence... 62
Tableau 19: Résultats de la pesée des postes clés en concurrence (scores par ordre décroissant)...63
Tableau 20: Modèle de catégorisation de la grille indiciaire prenant en compte les enseignants du supérieur ...80
Tableau 21: Masse Indiciaire correspondant à la conversion de 75%, 50%, 25% des primes et indemnités sur fiches de paye et hors fiche de paye, toutes composantes des effectifs de la fonction publique confondues ... 91
Tableau 22: Part de la masse indiciaire générée par la conversion du montant des primes et indemnités du personnel civil pour les années 2009 à 2011 ... 91
Tableau 23: Hypothèses de coefficients d’affectation des parts de masse indiciaire obtenues par conversion d’une partie du montant des primes et indemnités... 92
Tableau 24: Récapitulatif des points additionnels d'indices suivant deux (02) hypothèses ...93
Tableau 25: Récapitulatif des points additionnels d'indices suivant les deux (02) hypothèses...93
Tableau 26 : Grille indiciaire découlant de la conversion de 50% du montant des primes et indemnités en indices...95
Tableau 27: Grille indiciaire découlant de la conversion de 25% du montant des primes et indemnités en indices ...95
Tableau 28: Grille indiciaire découlant de la déduction des indemnités de résidence et de logement avant conversion de 50% du montant des primes et indemnités en indices... 97
Tableau 29: Grille indiciaire découlant de la déduction des indemnités de résidence et de logement avant conversion de 25% du montant des primes et indemnités en indices...98
Tableau 30: Grille indiciaire de synthèse du premier et du quatrième scénario (50% et 25% du montant des primes et indemnités convertis)...100
AFRICA LABEL GROUP/ AFRIQUE CONSEIL Page 4 Tableau 31: Correspondance entre les primes et indemnités prévues au Statut Général des agents permanents de l’Etat
(SGAPE) et celles proposées ...110
Tableau 32: Détermination de la masse salariale suivant le Scénario I : les primes et indemnités converties à 50% sans maintien des indemnités de résidence et de logement...120
Tableau 33 : Détermination de la masse salariale suivant le Scénario II : les primes et indemnités converties à 25% avec maintien des indemnités de résidence et de logement... 121
Tableau 34 : Détermination de la masse salariale suivant le Scénario III : les indemnités de résidence et de logement sont déduites avant la conversion du reste à 50% ... 122
Tableau 35 : Détermination de la masse salariale suivant le Scénario IV : les indemnités de résidence et de logement sont déduites avant la conversion du reste à 25%...123
Tableau 36: Détermination de la masse salariale suivant le Scénario V: les primes et indemnités converties à 50% avec maintien des indemnités de résidence et de logement... 124
Tableau 37: Evolution* de la masse salariale selon les différents scénarii de 2011 à 2017... 125
Tableau 38: Estimation de la masse salariale comparée à celle des recettes fiscales (FCFA)... 125
Tableau 39: Estimation de la masse salariale comparée à celle des recettes fiscales eu égard aux critères de convergence de l'UEMOA suivant le scénario I ...126
Tableau 40 : Estimation de la masse salariale comparée à celle des recettes fiscales eu égard aux critères de convergence de l'UEMOA suivant le scénario II ... 127
Tableau 41: Estimation de la masse salariale comparée à celle des recettes fiscales eu égard aux critères de convergence de l'UEMOA suivant le scénario III...128
Tableau 42: Estimation de la masse salariale comparée à celle des recettes fiscales eu égard aux critères de convergence de l'UEMOA suivant le scénario IV...129
Tableau 43: Estimation de la masse salariale comparée à celle des recettes fiscales eu égard aux critères de convergence de l'UEMOA suivant le scénario V...130
Tableau 44 : Ratio masse salariale sur recettes fiscales... 131
Tableau 45: Comparaisons des prévisions de la masse salariale selon le TOFE et les cinq (05) hypothèses...132
Tableau 46: Evolution du ratio masse salariale sur PIB (MS/PIB)...133
Tableau 47: Evolution du ratio masse salariale sur Investissement (MS/Invest) ... 134
Tableau 48 : Evolution du ratio masse salariale sur Dettes publiques (MS/DP) ...135
Tableau 49 : Evolution du ratio masse salariale sur (Dettes publiques+ investissement) (MS/DP+invest)...136
AFRICA LABEL GROUP/ AFRIQUE CONSEIL Page 5 LISTE DES FIGURES
Figure 1: La maison « rémunération »...69
Figure 2: Pyramide de la rémunération...71
Figure 3:Pyramide simplifiée de la rémunération... 72
Figure 4: Processus d'avancement pour les diverses catégories...85
LISTE DES GRAPHIQUES Graphique 1 : Répartition des agents par secteur --- 17
Graphique 2: Processus de paie--- 29
AFRICA LABEL GROUP/ AFRIQUE CONSEIL Page 6
SIGLES/ACRONYMES
ACE Agent Contractuel de l’Etat AF Allocations Familiales AJT Agence Judiciaire du Trésor
AN Assemblée Nationale APE Agent Permanent de l’Etat BAC Baccalauréat
BAPEM Brevet d’Aptitude au Professorat de l’Enseignement Moyen BAPES Brevet d’Aptitude au Professorat de l’Enseignement Secondaire BAPET Brevet d’Aptitude au Professorat de l’Enseignement Technique
BEPC Brevet d’Etude du Premier Cycle BGE Budget Général de l'Etat
BIT Bureau International du Travail BM Banque Mondiale
BTS Brevet de Technicien Supérieur
CAMES Conseil Africain et Malgache pour l’Enseignement Supérieur CAP Certificat d’Aptitude Professionnel
CAPES Certificat d’Aptitude au Professorat de l’Enseignement Secondaire CAPET Certificat d’Aptitude au Professorat de l’Enseignement Technique
CC Cour Constitutionnelle
CCPFP Comité Consultatif Paritaire de la Fonction Publique CDD Contrat à Durée Déterminée
CDI Contrat à Durée Indéterminée CEP Certificat d’Etudes Primaires
CEPE Certificat d’Etudes Primaires Elémentaires CES Conseil Economique et Social
CF Contrôle Financier
CNSS Caisse Nationale de Sécurité Sociale CS Cour Suprême
AFRICA LABEL GROUP/ AFRIQUE CONSEIL Page 7 CSEA/MJLDH Centre de Sauvegarde de l’Enfance et de l’Adolescence/ MJLDH
CV Curriculum Vitae DC Directeur de Cabinet
DESS Diplôme d’Etudes Supérieures Spécialisées DGAE Direction Générale des Affaires Economiques
DGB Direction Générale du Budget
DGDDI Direction Générale des Douanes et des Droits Indirects DGFP Direction Générale de la Fonction Publique
DGID Direction Générale des Impôts et des Domaines DGML Direction Générale du Matériel et de la Logistique
DGRCE Direction Générale du Renforcement des Capacités et de l’Employabilité
DGT Direction Générale du Travail
DGTCP Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique DRAE Direction du Recrutement des Agents de l’Etat
DRH Direction des Ressources Humaines DRP Direction des Relations Professionnelles
DRPSS Direction des Relations Professionnelles et de la Sécurité Sociale DTI Diplôme de Technicien Industriel
DUEG Diplôme Universitaire d’Economie et de Gestion DUT Diplôme Universitaire de Technologie
EGFPMA Etats Généraux de la Fonction Publique et de la Modernisation de l’Administration
ENAM Ecole Nationale d’Administration et de Magistrature ENEAM Ecole Nationale d’Economie Appliquée et de Management
ENIIAB Ecole Nationale des Infirmiers et Infirmières Adjoints du Bénin EPAC Ecole Polytechnique d’Abomey-Calavi
FMI Fonds Monétaire International
FNRB Fonds National des Retraites du Bénin FUR Fichier Unique de Référence
GAR Gestion Axée sur les Résultats
GBAR Gestion Budgétaire Axée sur les Résultats
AFRICA LABEL GROUP/ AFRIQUE CONSEIL Page 8 GMS Gestion de la Masse Salariale
GPEEC Gestion Prévisionnelle des Emplois, des Effectifs et des Compétences GROW Goal, Realities, Options, Will
HAAC Haute Autorité de l'Audiovisuel et de la Communication HAY Méthode de pesée de poste
HCGC Haut Commissariat à la Gouvernance Concertée HCJ Haute Cour de Justice
HTTP Hypertext Transfer Protocol IDE Infirmier Diplômé d’Etat
IGF Inspection Générale des Finances
INSAE Institut National de la Statistique et de l’Analyse Economique LMD licence, Master, Doctorat
LOLF Loi Organique relative aux Lois de Finances
MAEIAFBE Ministère des Affaires Etrangères, de l'Intégration Africaine, de la Francophonie et des Béninois de l'Extérieur
MFPTRA Ministère de la Fonction Publique, du Travail et de la Réforme Administrative (ancienne dénomination du ministère en charge du travail et de la fonction publique)
MISPC Ministère de l’Intérieur, de la Sécurité Publique et des Cultes MJLDH Ministère de la Justice, de la Législation et des Droits de l'Homme
MJSL Ministère de la Jeunesse, des Sports et des Loisirs
MMFEJF Ministère de la Micro Finance, de l’Emploi des Jeunes et des Femmes MPDEPP-CAG Ministère de la Prospective, du Développement, de l’Evaluation des
Politiques Publiques et de la Coordination de l’Action Gouvernementale
MRPM Ministère de la Recherche Pétrolière et Minière MS Masse Salariale
NGP Nouvelle Gestion Publique
NORIA Incidence sur la masse salariale, des variations du salaire moyen dues aux mouvements d’entrée-sortie
OCR Méthode de pesée de poste
OFPA Observatoire des Fonctions Publiques Africaines OMD Objectifs du Millénaire pour le Développement ONG Organisation Non Gouvernementale
AFRICA LABEL GROUP/ AFRIQUE CONSEIL Page 9 OPM Organe Présidentiel de Médiation
PAGE Projet d'Appui à la Gestion de l'Economie PAS Programme d'Ajustement Structurel PFR Prime de Fonction et de Résultats
PIP Programme d'Investissement Public PPR Prime de Poste et de Résultats
RHET Répertoire des Hauts Emplois Techniques RNB Revenu National Brut
SA Secrétariat Administratif
SAP-CENA Secrétariat Administratif Permanent - Commission Electorale Nationale Autonome
SDL7 Système de Développement Local version 7 SFE Sage-femme diplômée d’Etat
SGAPE Statut Général des Agents Permanents de l’Etat SGBD Système de Gestion de Bases de Données
SGM Secrétariat Général du Ministère
SIGFIP Système Intégré de Gestion des Finances Publiques SIGRH Système Intégré de Gestion des Ressources Humaines
SIPIBE Système Intégré de Préparation Informatisée du Budget de l’Etat SMIG Salaire Minimum Interprofessionnel Garanti
SP/CNLS Secrétariat Permanent de la Commission Nationale de Lutte contre le SIDA
SP-CNT Secrétariat Permanent du Conseil National du Travail SRI Service des Relations Interprofessionnelles
TdR Termes de Références
TIC Technologie de l’Information et de la Communication TP Travaux Publics
UEMOA Union Economique et Monétaire Ouest Africaine UNB Université Nationale du Bénin
VIH/SIDA Virus Immunodéficience Humaine/Syndrome ImmunoDéficience Acquise
VPI Valeur du Point d’Indice
AFRICA LABEL GROUP/ AFRIQUE CONSEIL Page 10
INTRODUCTION
AFRICA LABEL GROUP/ AFRIQUE CONSEIL Page 11 INTRODUCTION
’étude sur le système de rémunération dans la fonction publique au Bénin confiée au consortium Africa Label Group/ Afrique Conseil est subdivisée en trois étapes A, B et C. Ces étapes A, B et C ont donné lieu à la rédaction de trois rapports différents et ont porté respectivement sur l’état des lieux, la comparaison de la situation dans le secteur public avec le secteur non public et le
«développement d’une méthodologie pour définir des scénarii de réforme salariale selon les contraintes budgétaires et fiscales à court et à moyen termes». Ces trois rapports ont fait l’objet de validation au cours de trois ateliers tenus à Cotonou, respectivement les 24 février, 29 mai et 30 août 2012.
Le constat général a été que, faute d’une gestion moderne des ressources humaines, l’administration publique béninoise ne se donne plus les moyens d’attirer, de développer et de motiver les compétences dont elle a grandement besoin pour relever les nombreux défis qu’impliquent ses ambitions de développement dans un contexte de mondialisation.
C’est pour inverser cette tendance qu’une réforme du système de rémunération, pilier majeur de la gestion des ressources humaines est nécessaire.
L’étude du système de rémunération dans la fonction publique au Bénin vise les objectifs ci-après :
- promouvoir une meilleure allocation des ressources budgétaires ; - accroître l’équité dans les rémunérations ;
- mettre en place un système de rémunération qui permet de motiver les agents de l’Etat.
Au regard des termes de référence (TdR), les résultats attendus des trois étapes respectives (A, B et C) sont :
Etape A : relative à l’«état des lieux du système de rémunération et des avantages des agents de l’Etat» :
- état des lieux du système de rémunération et matrice comparative des évolutions entre types d’agents dans le temps ;
- répertoire des avantages connexes au salaire et établissement d’une typologie fondée sur les critères d’établissement de ceux-ci ;
- proposition d’une réforme du système de création de ces avantages (éventuellement différenciée par type d’avantages) et préparation des textes afférents et outils d’accompagnement (court manuel de procédures) ;
L
AFRICA LABEL GROUP/ AFRIQUE CONSEIL Page 12 - proposition de rationalisation des avantages existants ;
Etape B : relative à la « comparaison (de la situation dans le secteur public) avec le secteur non public ».
- une liste des postes/compétences-clés en concurrence avec le secteur non public ;
- la grille d’équivalence pour ces postes/compétences ;
- la détermination de l’échantillon de compagnies/projets/associations objets d’enquête ;
- les données et analyse de l’enquête ;
- des tableaux comparatifs et la liste des postes en réelle concurrence par ordre décroissant selon l’ampleur du différentiel.
Etape C : relative au «développement d’une méthodologie pour définir des scénarii de réforme salariale selon les contraintes budgétaires et fiscales à court et à moyen termes»
- une proposition de consolidation monétaire du système ;
- une analyse économétrique et le développement d’une méthodologie d’établissement de scénarii de rémunération ;
- une analyse, pour le moyen terme, de l’impact fiscal des différents scénarii en termes de soutenabilité budgétaire ;
- un système simple d’élaboration de scénarii développé, installé et équipé d’agents formés à son utilisation ;
- une proposition de trois options de réforme.
Le présent rapport, synthèse des rapports d’étape A, B et C, s’articule comme suit : - Introduction
- 1ère Partie : Etat des lieux du système de rémunération dans la fonction publique au Bénin
1.1. Aperçu sur la fonction publique au Bénin
1.2. Etat des lieux du système de rémunération dans la fonction publique 1.3. Les tentatives de réforme du système de rémunération au Bénin
1.4. Comparaison des systèmes de rémunération dans les secteurs public et non public
- 2ème Partie : Le nouveau système de rémunération dans la fonction publique au Bénin
AFRICA LABEL GROUP/ AFRIQUE CONSEIL Page 13 2.1. Description du modèle de système de rémunération proposé
2.2. Description de la gouvernance du nouveau système de rémunération 2.3. Stratégies, politiques de rémunération et propositions de réforme 2.4. Incidence financière de la réforme et consolidation monétaire 2.5. Application informatique
2.6. Recommandations pour la mise enœuvre avec succès de la réforme - Conclusion
AFRICA LABEL GROUP/ AFRIQUE CONSEIL Page 14
1
EMEPARTIE : ETAT DES LIEUX DU SYSTEME DE REMUNERATION DANS LA FONCTION
PUBLIQUE AU BENIN
AFRICA LABEL GROUP/ AFRIQUE CONSEIL Page 15 1.1. APERCU SUR LA FONCTION PUBLIQUE AU BENIN
1.1.1.Le cadre institutionnel et juridique de la Fonction Publique Le cadre institutionnel de gestion de la fonction publique comporte :
- le Président de la République ;
- le ministère en charge de la fonction publique ; - le ministère chargé des finances ;
- les ministères sectoriels et les institutions de l’Etat ; - le Comité Consultatif Paritaire de la Fonction publique.
Le Président de la République
Aux termes de la Constitution du 11 décembre 1990, le Président de la République est le chef de l’administration publique.
Mais ses attributions et compétences en matière de gestion des personnels de l’Etat sont exercées par le ministre chargé de la fonction publique conformément aux dispositions du décret n°163/PR/MFPTT du 26 mai 1967 portant délégation de certains pouvoirs du Président de la République à ce dernier.
Le ministère en charge de la fonction publique
Le ministère chargé de la fonction publique est responsable de l’exécution des décisions et instructions du Gouvernement relatives à la fonction publique.
A ce titre, il élabore et propose au Gouvernement une politique nationale en matière de fonction publique et en assure la mise en œuvre.
Le ministère en charge des finances
D’une manière générale, c’est le ministère chargé des finances qui assure le traitement et la paie des salaires des agents de l’Etat par l’entremise de ses structures telles que la Direction Générale du Budget (à travers la Direction de l’Exécution du Budget), la Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique (à travers la Recette Générale des Finances) et le Contrôle Financier.
Le traitement de la rémunération se fait par le biais d’un système informatisé de gestion comprenant deux logiciels : le Système de Développement Local version 7 (SDL7) et le Système Intégré de Gestion des Finances Publiques (SIGFIP).
Le ministère chargé des finances participe également à la gestion administrative des personnels de l’Etat à travers le Cabinet et le Contrôle Financier.
AFRICA LABEL GROUP/ AFRIQUE CONSEIL Page 16
Les ministères sectoriels et les institutions de l’Etat
A travers leurs Directions des Ressources Humaines (DRH) et Directions des Ressources Financières et du Matériel (DRFM), les ministères sectoriels et les institutions de l’Etat (à l’exception de l’Assemblée Nationale) participent à la gestion des personnels de l’Etat de leur ressort.
En ce qui concerne le secteur de l’enseignement, certaines compétences du MTFP ont été transférées aux ministères en charge de l’éducation par décret n° 2004-627 du 10 Novembre 2004.
Le Comité Consultatif Paritaire de la Fonction Publique (CCPFP)
Le Comité Consultatif Paritaire de la Fonction Publique (CCPFP) est chargé, entre autres, de donner son avis sur les projets de textes relatifs au statut général, aux statuts particuliers des différents corps de la fonction publique, à ceux portant modalités d’application des principes fondamentaux de gestion des emplois et des agents dans la fonction publique ainsi que les règles de gestion applicables aux APE et ACE.
Il donne également son avis sur les grandes orientations en matière de fonction publique.
Il rédige annuellement à l’intention du ministre chargé de la fonction publique un rapport sur l’état de la fonction publique.
Les textes qui régissent la fonction publique béninoise sont : le statut général des Agents Permanents de l’Etat, les statuts particuliers et autres textes qui en découlent, les statuts spéciaux, le code des pensions, le décret portant régime d’emploi des agents contractuels de l’Etat, le décret portant règlement sur la rémunération et les avantages et le décret n°90-418 du 31 décembre 1990 fixant les éléments de notation des agents permanents de l’Etat.
1.1.2.Les effectifs de la fonction publique
Le gel des recrutements intervenu à partir de 1987 au titre des mesures de redressement économique a induit une forte pénurie de compétences dans tous les secteurs de l’administration publique. Ceci a conduit à reprendre les recrutements en 1997, en tenant compte des contraintes d’effectifs des ministères sectoriels et des institutions de l’Etat, de la masse salariale et des performances des agents.
Les recrutements effectués depuis lors, ont permis d’embaucher aussi bien des agents permanents de l’Etat que des agents contractuels de l’Etat.
Ces différents recrutements ont engendré une forte augmentation de l’effectif du personnel de l’administration publique béninoise.
AFRICA LABEL GROUP/ AFRIQUE CONSEIL Page 17 En dehors des recrutements directs, l’Etat a décidé, en 2007, du reversement en agents permanents de l’Etat ou en agents contractuels de l’Etat, d’ agents recrutés directement dans divers secteurs (principalement les secteurs de l’enseignement et de la santé) par les institutions de la République, par les ministères, les établissements d’enseignement et les associations de parents d’élèves (surtout au niveau des enseignements secondaire, primaire ou maternel), les centres de santé et autres structures. Ces agents étaient employés sans une base juridique claire sous diverses dénominations : agents communautaires, contractuels locaux, occasionnels PIP, contractuels budgets –programmes, contractuels mesures sociales ou contractuels payés sur projets ou sur recettes hors budget dits stagiaires mais déployés dans les services, etc.
Cette décision a conduit à une explosion des effectifs de la fonction publique d’Etat et partant, de la masse salariale. Le tableau et le graphique n°1 ci-dessous présentent les effectifs globaux ainsi que leur répartition par secteur.
Tableau 1: Effectifs globaux des agents publics en 2011 Régime d’emploi APE ACE Militaires et
paramilitaires Autres Total
Effectifs 31247 34450 17000 447 83144
Source : Elaboré à partir de données recueillies au MFTP et au MEF Graphique 1 : Répartition des agents par secteur
En ce qui concerne le personnel de la Fonction Publique qui constitue la Fonction Publique Territoriale, il est essentiellement composé d’agents des catégories C, D, et E. Peu nombreux sont les agents de la catégorie B et rares sont ceux de la catégorie A : ces deux dernières catégories d’agents se retrouvent principalement dans les communes à statut particulier et dans quelques unes ayant un peu de moyens comme celles d’Abomey-Calavi, de Sèmè-Kpodji et de Bohicon.
AFRICA LABEL GROUP/ AFRIQUE CONSEIL Page 18 Cette fonction publique territoriale n’est pas dotée, à ce jour, d’un statut propre.
Aussi, les communes sont- elles amenées à appliquer à leurs agents et de manière disparate, le statut général des agents permanents de l’Etat, le décret portant régime juridique d’emploi des agents contractuels de l’Etat, le code du travail et/ ou la convention collective générale.
Elles disposent ainsi d’agents qui peuvent être regroupés en deux (02) catégories : - les agents contractuels soumis au décret portant régime d’emploi des
agents contractuels de l’Etat ;
- les agents soumis au droit du travail.
Cette situation juridique très peu claire est une source d’insatisfaction et de frustration pour ces agents qui, depuis quelque temps, se lancent dans des
mouvements revendicatifs sur toute l’étendue du territoire national et paralysent, de plus en plus souvent les services communaux.
1.1.3.Les principes de base pour la gestion des agents publics de l’état et des collectivités territoriales décentralisées
Les principes de base pour la gestion des agents publics sont définis dans les domaines ci-dessous :
- la catégorisation ; - le recrutement ; - le stage probatoire ; - l’avancement ;
- l’évaluation professionnelle ; - la discipline ;
- la cessation définitive d’activité.
La catégorisation
Les agents des divers secteurs d’activités de l’Etat sont répartis, suivant leur niveau de qualification professionnelle, en cinq catégories désignées dans l’ordre hiérarchique décroissant A, B, C, D et E.
Les catégories sont divisées en échelles, trois (3) pour les quatre (4) premières et une échelle unique pour la dernière.
Les échelles sont subdivisées en douze (12) échelons répartis en cinq (5) grades (grade initial, grade intermédiaire, grade terminal normal, grade terminal exceptionnel et grade hors classe).
Le recrutement
Les agents publics sont recrutés sur titre, par concours direct, après un test, après étude de dossiers en ce qui concerne les seuls ACE, par concours externe ou par concours professionnel.
AFRICA LABEL GROUP/ AFRIQUE CONSEIL Page 19
Le stage probatoire
Le stage probatoire est la période d’observation au cours de laquelle l’agent permanent de l’Etat nouvellement recruté et ayant vocation à être titularisé dans un grade de la hiérarchie d’un corps, doit prouver sa valeur professionnelle, sa bonne moralité et son aptitude physique à assurer les fonctions auxquelles il aspire.
La durée du stage probatoire est d’un (1) an.
L’avancement
L’avancement est un avantage accordé à l’agent de l’Etat pour améliorer sa situation en lui offrant une promotion et un traitement supérieur. Il a lieu à l’ancienneté et/ou au choix.
l’avancement d’échelon
L’avancement à l’ancienneté ou avancement d’échelon fait passer l’agent d’un échelon inférieur à l’échelon immédiatement supérieur.
Le temps à passer dans chaque échelon est fixé à deux (02) ans pour tous les corps.
Les avancements d’échelons sont automatiques.
l’avancement de grade
L’avancement de grade a lieu au choix et à l’ancienneté au profit des agents permanents de l’Etat inscrits, en raison de leur mérite, à un tableau d’avancement annuel. Il confère à l’agent vocation à occuper un emploi supérieur. Il est subordonné à l’avis favorable d’une commission nationale d’avancement de grade.
L’agent inscrit au tableau d’avancement pour une deuxième fois pour la même promotion est avancé automatiquement.
L’évaluation professionnelle
L’évaluation de l’agent a pour but de déterminer, périodiquement, la manière dont il remplit les tâches qui lui sont confiées, les résultats qu’il obtient dans le cadre de l’amélioration de la qualité des prestations de son service.
Dans ce cadre, chaque année, l’agent fait l’objet d’une évaluation qui aboutit à une notation.
La discipline
L’agent public a des droits et, en contrepartie, est soumis à des obligations. Tout manquement à l’une ou l’autre des obligations auxquelles il est astreint, rend l’agent passible d’une sanction dont l’application est subordonnée au respect d’une procédure disciplinaire.
Les sanctions auxquelles s’expose l’agent fautif sont de deux (02) ordres :
- les sanctions du premier degré qui sont prononcées après avis du comité de direction par une décision du ministre de tutelle de l’agent ;
AFRICA LABEL GROUP/ AFRIQUE CONSEIL Page 20 - les sanctions du second degré qui sont prononcées, en cas de fautes graves, par l’autorité investie du pouvoir de nomination, après saisine d’un conseil de discipline.
La cessation définitive d’activité
L’agent public cesse définitivement ses activités dans les cas suivants : - la démission ;
- le licenciement ; - la révocation ;
- l’admission à la retraite ; - le décès.
L’admission à la retraite intervient lorsque l’agent réunit : - soit trente (30) ans de service ;
- soit cinquante cinq (55) ans d’âge pour les catégories C, D, E, cinquante huit (58) ans pour la catégorie B, et soixante (60) ans pour la catégorie A.
Les enseignants du supérieur bénéficient d’un régime spécial qui prévoit le départ à la retraite à 60, 63 ou 65 ans d’âge selon le corps d’appartenance.
1.2. ETAT DES LIEUX DU SYSTEME DE REMUNERATION DANS LA FONCTION PUBLIQUE
1.2.1.Le régime juridique de la rémunération des agents publics
Aux termes de l’article 30 de la loi n°90-032 du 11 décembre 1990 portant Constitution de la République du Bénin « l’Etat reconnaît à tous les citoyens le droit au travail et s’efforce de créer les conditions qui rendent la jouissance de ce droit effective et garantissent au travailleur, la juste rétribution de ses services ou de sa production » Ce principe exclut toute discrimination en matière de traitement. La discrimination en matière d’emploi et de profession peut être entendue comme toute distinction, exclusion ou préférence ayant pour effet de détruire ou d’altérer l’égalité de chance ou de traitement.
Les textes qui régissent le système de rémunération, sont notamment : le Statut Général des Agents Permanents de l’Etat, le code des pensions civiles et militaires, le décret portant règlement sur la rémunération, les indemnités et avantages matériels divers alloués aux fonctionnaires des administrations et établissements publics de l’Etat et le décret portant régime juridique d’emploi des agents contractuels de l’Etat.
AFRICA LABEL GROUP/ AFRIQUE CONSEIL Page 21 1.2.2.Structure des emplois et salaires payés
La fonction publique béninoise étant une fonction publique de carrière, les emplois ne sont pas nettement définis par profils. Ils sont regroupés sur la base du niveau de qualification professionnelle initiale en cinq (05) catégories:
- emplois correspondant aux fonctions de conception, de direction ou de contrôle : catégorie A ;
- emplois correspondant aux fonctions d’élaboration et d’application à un haut niveau : catégorie B ;
- emplois correspondant à des tâches d’exécution spécialisée : catégorie C ; - emplois correspondant à des tâches d’exécution courante : catégorie D ; - emplois ne nécessitant pas une qualification particulière : catégorie E.
Les salaires payés, attachés à cette structuration, sont définis dans un tableau dénommé grille indiciaire. (Cf. décret n°85-388 du 11 septembre 1985 portant échelonnement indiciaire des corps des personnels des administrations publiques, des entreprises publiques et semi-publiques).
1.2.3.Les composantes de la rémunération
La rémunération est constituée du traitement indiciaire ou salaire de base et des avantages en numéraire et /ou en nature
1.2.3.1. Le traitement indiciaire ou salaire de base
Comme indiqué plus haut, le traitement indiciaire est défini par un coefficient dénommé indice de traitement affecté à chaque échelon de chaque grade. Son montant est calculé en multipliant l’indice par la valeur du point d’indice.
L’ensemble des indices appelé échelonnement indiciaire est regroupé dans la grille indiciaire qui est un tableau présentant cinq colonnes correspondant aux cinq catégories (A, B, C, D et E).
Chacune de ces colonnes est subdivisée en trois sous-colonnes pour les catégories A, B, C, et D et une pour la catégorie E, sous-colonnes correspondant aux échelles.
La grille indiciaire est représentée au tableau n°2 ci-après :
AFRICA LABEL GROUP/ AFRIQUE CONSEIL Page 22 Tableau 2: Grille indiciaire des corps des personnels des administrations et
établissements publics de l’Etat
Echelons
CATEGORIE OU
CADRE « A » CATEGORIE OU
CADRE « B » CATEGORIE OU
CADRE « C » CATEGORIE OU CADRE « D »
CATEGORIE OU CADRE
« E»
Agents de
conception Agents
d’application Agents
d’encadrement Agents
d’exécution AES
A1 A2 A3 B1 B2 B3 C1 C2 C3 D1 D2 D3 E
1 425 375 340 300 280 250 220 200 180 160 140 120 100
2 490 425 380 335 310 270 240 215 200 170 150 130 105
3 555 475 420 370 340 290 260 230 215 180 160 140 110
4 620 525 460 405 370 310 280 245 230 190 170 150 120
5 730 625 520 490 420 360 320 280 250 210 190 170 140
6 815 675 560 525 450 380 340 295 265 220 200 180 150
7 880 725 600 560 480 400 360 310 280 230 210 190 160
8 1020 850 675 645 530 460 400 345 310 255 230 210 180
9 1090 900 725 680 560 480 420 365 325 265 240 220 190
10 1165 950 775 715 590 500 440 380 340 275 250 230 200
11 1250 1000 850 750 640 520 460 400 360 300 265 245 210
12 1300 1100 925 825 725 590 510 450 400 340 300 275 235
Source : Décret n°85-388 du 11 septembre 1985 portant échelonnement indiciaire Il est à noter que :
- par décret n°2010 - 024 du 15 février 2010 portant statuts particuliers des personnels enseignants du supérieur, et ses arrêtés d’application, des coefficients de revalorisation ont été affectés aux indices applicables à ces derniers, ce qui leur a conféré une nouvelle grille;
- par décret n° 2011-505 du 5 août 2011, il a été institué un coefficient de revalorisation de 1,25 des indices de traitement des agents de l’Etat applicable pour compter du 1er janvier 2011. L’application de ce coefficient a donné naissance à une nouvelle grille.
Les nouvelles grilles générées par ces décrets figurent aux tableaux n°3 et 4 ci- dessous :
AFRICA LABEL GROUP/ AFRIQUE CONSEIL Page 23 Tableau 3 : Echelonnement indiciaire des enseignants du supérieur
Grade Echelon
Corps des professeurs
titulaires
Corps autonome des professeurs
Corps des Maîtres de conférences
Corps autonome des professeurs
assistants
Corps des Maîtres assistants
Corps des Assistants
Indice Indice
coefficié Indice Indice
coefficié Indice Indice
coefficié Indice Indice
coefficié Indice Indice
Coefficié Indice Indice coefficié
1 950 2 850 730 1 825 800 2 240 555 1 110 730 1 825 555 1 110
Initial 2 830 2 075 900 2 520 620 1 240 815 2 038 620 1 240
3 685 1 370 685 1 370
Intermédiaires 1 1050 3 150 950 2 375 1050 2 940 800 1 600 950 2 375 800 1 600
2 1050 2625 880 1 760 1050 2 625 880 1 760
Terminal Normal
1 1175 3 525 1175 2 938 1175 3 290 1020 2 040 1165 2 913 1020 2 040
2 1090 2 180 1090 2 180
3 1165 2 330 1165 2 330
Terminal
exceptionnel 4 1275 1275 3 188 1275 3 570 1250 2 500 1250 3 125 1250 2 500
Hors classe 5 1300 3 900 1 300 3 250 1300 3 640 1300 2 600 1300 3 250 1300 2 600 Source : Elaboré à partir du décret n°2010-024 du 15 février 2010
AFRICA LABEL GROUP/ AFRIQUE CONSEIL Page 24
Tableau 4: Echelonnement indiciaire découlant de la revalorisation de 1,25 des indices de janvier 2011
ECHELONS CATEGORIE OU CADRE
« A » CATEGORIE OU CADRE
« B » CATEGORIE OU CADRE
« C » CATEGORIE OU
CADRE « D » CATEGORIE OU CADRE
« E»
Agents de conception Agents d’application Agents d’encadrement Agents d’exécution AES
A B C D E
1 531 469 425 375 350 313 275 250 225 200 175 150 125
2 613 531 475 419 388 338 300 269 250 213 188 163 131
3 694 594 525 463 425 363 325 288 269 225 200 175 138
4 775 656 575 506 463 388 350 306 288 238 213 188 150
5 913 781 650 613 525 450 400 350 313 263 238 213 175
6 1 119 844 700 656 563 475 425 369 331 275 250 225 188
7 1 100 906 750 700 600 500 450 388 350 288 263 238 200
8 1 275 1 063 844 806 663 575 500 431 388 319 288 263 225
9 1 363 1 125 906 850 700 600 525 456 406 331 300 275 238
10 1 456 1 188 969 894 738 625 550 475 425 344 313 288 250
11 1 563 1 250 1 063 938 800 650 575 500 450 375 331 306 263
12 1 625 1 375 1 156 1 031 906 738 638 563 500 425 375 344 294
Source : Elaboré à partir du décret n°2011-505 du 05 août 2011
AFRICA LABEL GROUP/ AFRIQUE CONSEIL Page 25 1.2.3.2. La valeur du point d’indice
Le montant du traitement indiciaire est calculé en multipliant l’indice par la valeur du point d’indice.
La valeur du point d’indice est fixée par décret pris en Conseil des ministres.
Depuis 1960, elle a régulièrement augmenté passant de 1900 FCFA à 3007 FCFA à ce jour, à l’exception de la période de 1965 à 1970, où elle valait 1425 FCFA. Cette évolution est traduite par le tableau n°5 ci-après :
Tableau 5: Evolution de la valeur du point d’indice Périodes Valeur du point
d’indice Pourcentage Durées
01/01/1960 au 30/08/1965 1 900 - 4 ans 8 mois
01/09/1965 au 30/07/1970 1 425 -25% 4 ans 11 mois
01/08/1970 au 30/09/1980 1 900 33% 10 ans 2 mois
01/10/1980 au 30/12/1993 2 100 10,50% 12 ans 3 mois
01/01/1994 au 30/12/1996 2 310 10% 3 ans
01/01/1997 au 30/12/2003 2 425 5% 7 ans
01/01/2004 au 30/12/2006 2 547 5% 3 ans
01/01/2007 au 30/06/2007 2 598 2% 6 mois
01/07/2007 au 30/12/2007 2 728 5% 6 mois
01/01/2008 au 30/12/2008 2 864 5% 1 an
01/01/2009 à ce jour 3 007 5% 2 ans 9 mois
Source : Elaboré à partir des données recueillies
1.2.3.3. Les montants des traitements des personnels
En prenant en compte la grille indiciaire et la valeur du point d’indice en vigueur, les montants des traitements des personnels dans la fonction publique béninoise se présentent comme suit :
AFRICA LABEL GROUP/ AFRIQUE CONSEIL Page 26
Tableau 6:Montants des traitements correspondant à la grille indiciaire applicable à compter du 1er janvier 2011
Source : Elaboré à partir de la grille indiciaire
ECHELONS CATEGORIE OU CADRE « A » CATEGORIE OU CADRE « B » CATEGORIE OU CADRE
« C » CATEGORIE OU CADRE
« D » CATEGORIE OU
CADRE « E»
Agents de conception Agents d’application Agents d’encadrement Agents d’exécution AES
A B C D E
1 133060 117524 106498 93969 87704 78433 68910 62646 56381 50117 43852 37588 31323
2 153608 133060 119027 104994 97226 84697 75175 67407 62646 53374 47110 40845 32826
3 173905 148847 131556 116020 106498 90962 81440 72168 67407 56381 50117 43852 34581 4 194202 164383 144085 126795 116020 97226 87704 76679 72168 59639 53374 47110 37588 5 228783 195706 162879 153608 131556 112763 100233 87704 78433 65903 59639 53374 43852 6 255344 211492 175408 164383 141078 119027 106498 92465 82943 68910 62646 56381 47110 7 275642 227029 187938 175408 150350 125292 112763 97226 87704 72168 65903 59639 50117 8 319494 266370 211492 201970 166137 144085 125292 108001 97226 79936 72168 65903 56381 9 341545 281906 227029 212996 175408 150350 131556 114266 101737 82943 75175 68910 59639 10 364849 297693 242815 224022 184931 156615 137821 119027 106498 86201 78433 72168 62646 11 391662 313229 266370 235047 200467 162879 144085 125292 112763 93969 82943 76679 65903 12 407198 344552 289674 258351 227029 184931 159872 141078 125292 106498 93969 86201 73672
AFRICA LABEL GROUP/ AFRIQUE CONSEIL Page 27 1.2.3.4. Les primes, indemnités et autres avantages
L’article 125 du Statut Général des APE a prévu le bénéfice de seize (16) primes et indemnités. Mais déjà en 2008, au cours de travaux commandités par le gouvernement sur le régime indemnitaire, le Comité Consultatif Paritaire de la Fonction Publique (CCPFP) en avait dénombré quarante quatre (44). La présente étude a permis de constater que ce nombre a été dépassé pour atteindre, à ce jour quatre vingt six (86).
Les différentes primes et indemnités peuvent être regroupées en cinq catégories ou types, à savoir :
- les avantages sociaux ;
- les avantages liés à l’emploi et à la fonction ; - les avantages liés à la performance ;
- les avantages liés aux conditions de travail de l’agent ; - les avantages liés à des circonstances exceptionnelles.
1.2.3.5. Les frais de mission et perdiems
Les frais de mission servent à couvrir les frais occasionnés par un déplacement sur ordre en dehors du cadre habituel de travail sur une longue distance.
Les perdiems sont alloués pour compenser des contraintes ponctuelles.
L’octroi des frais de mission et des perdiems aux agents de l’Etat est régi par trois décrets. Il s’agit :
- du décret n°94-143 du 24 mai 1994 portant régime des indemnités de mission à l’étranger, encore en vigueur à ce jour.
Aux termes des dispositions de ce décret, les frais de mission varient de 10.000 francs à 120.000 francs par jour. Leurs montants sont fixés compte tenu des éléments ci- après :
la catégorie de l’agent ;
selon qu’il est ou non nourri et/ ou logé lors de la mission à l’étranger.
la journée complète : l’agent n’est ni nourri ni logé ;
AFRICA LABEL GROUP/ AFRIQUE CONSEIL Page 28 - du décret n°2007-155 du 03 avril 2007 portant régime des frais de mission à l’intérieur du territoire national. Les frais de mission varient de 5 000 FCFA à 60 000 FCFA par jour. Ils sont fonction des éléments ci-après :
la catégorie de l’agent ;
la mission oblige l’agent à prendre un repas hors de son lieu de résidence;
la mission oblige l’agent à prendre deux repas hors de son lieu de résidence ;
la journée complète : l’agent n’est ni nourri ni logé.
- du décret n°2007-306 du 30 juin 2007 fixant les conditions de prise en charge des participants aux séminaires, forums et ateliers en République du Bénin.
Ce décret stipule en son article 2 : les séminaires, forums et ateliers ne donnent pas droit à rémunération particulière aux participants.
Toutefois, en fonction de la durée de ces rencontres, les participants peuvent bénéficier de la restauration, du transport ou de l’hébergement etc.
Ce décret est obsolète et ne correspond plus aux réalités actuelles : il mérite donc d’être actualisé comme cela a déjà été le cas pour les missions à l’intérieur du territoire national.
1.2.3.6. Les avantages en nature
Le droit à la rémunération englobe, outre les éléments pécuniaires servis à tous les agents, des avantages en nature dont ne bénéficient que certains agents occupant des postes à contrainte professionnelle élevée. Les avantages en nature sont en principe attachés aux hautes fonctions et à des secteurs spécifiques de l’Administration.
Le texte de base servant de référence en la matière est le décret n°59-222 du 15 décembre 1959 portant règlement sur la rémunération, les indemnités et avantages matériels divers alloués aux fonctionnaires des administrations et établissements publics de l’Etat.
Au regard des dispositions des articles 53 à 70 dudit décret, les avantages en nature accordés aux agents concernés étaient limitativement fixés à quatre, à savoir :
- les voyages sur ordre (y compris pour des raisons de santé, en l’occurrence les évacuations sanitaires) et pour les besoins de service ;
- le logement dans un immeuble appartenant à l’Etat ou détenu par lui à un titre quelconque ;
- l’habillement uniforme ;
AFRICA LABEL GROUP/ AFRIQUE CONSEIL Page 29 - les soins médicaux et l’hospitalisation.
En réalité, les soins médicaux, les hospitalisations et les évacuations sanitaires sont des avantages dont le bénéfice a été étendu à tous les agents de l’Etat.
Pour ce qui est des autres avantages indiqués ci-dessus, au fil des ans, leur nombre et celui de leurs bénéficiaires se sont accrus. La diversité de ces nouveaux avantages en nature et l’absence d’un recueil récapitulatif des textes qui les ont créés, n’ont pas permis d’en faire un point exhaustif, encore moins d’apprécier leur opportunité.
1.2.3.7. Les avantages sociaux : les allocations familiales
En raison de leur portée sociale, certaines prestations qui auraient pu être classées parmi les avantages en nature, sont plutôt qualifiées d’avantages sociaux. Ces avantages sont alloués à tous les agents de l’Etat. En dehors des régimes de congé, de maladie, des invalidités, les autres avantages sociaux dont bénéficient les agents publics sont, pour l’essentiel :
- le droit aux soins et à l’hospitalisation en cas de maladie ; - le droit à l’évacuation sanitaire le cas échéant.
1.2.4.Les processus, procédures et modes de paiement de la rémunération 1.2.4.1. Les processus et procédures
La rémunération doit être en principe payée suivant le processus d’exécution des dépenses publiques. Les principales étapes de ce processus sont : l’engagement, la liquidation, l’ordonnancement et le paiement comme l’illustre le graphique ci-après :
Graphique 2: Processus de paie
Cependant, dans l’objectif d’une accélération du paiement, une procédure particulière est mise en œuvre ; ceci conduit le Trésor Public à payer les rémunérations avant ordonnancement.
AFRICA LABEL GROUP/ AFRIQUE CONSEIL Page 30 1.2.4.2. Les modes de paiement
Le paiement de la rémunération se fait suivant deux modes : - le paiement sur fiche de paie ;
- le paiement sur état.
Le paiement sur fiche de paie se fait soit à vue, soit par virement (bancaire ou postal).Il concerne essentiellement le salaire de base et ses accessoires (indemnité de résidence, indemnité de logement et allocations familiales).
Le paiement sur état se fait sur la base d’états pré-établis. Il concerne principalement la plupart des primes et indemnités et certains salaires.
1.2.5.La masse salariale
La masse salariale est la part du budget général de l’Etat consacrée à la rémunération de ses personnels et à ses éléments connexes.
La masse salariale est dite « civile » quand elle ne prend en compte que les agents civils de l’Etat. Elle est dite globale quand elle couvre tous les personnels de la fonction publique : civils, militaires et para militaires.
1.2.5.1 La masse salariale au niveau de l’Etat 1.2.5.1.1. Structure de la masse salariale
Selon les informations recueillies auprès des services du ministère chargé des finances, la masse salariale se compose comme suit :
Dépenses de personnel réparties : - Personnel civil
- Personnel militaire
- Personnel de Police et Sapeurs Pompiers - Personnel des Postes Diplomatiques - Institutions
- INFOSEC
- Gens de maison et occasionnels
- Autres frais de personnel (indemnités) - Assurance maladie
- Frais de mission
Dépenses de personnel non réparties : - Dépenses communes et diverses
- ORTB
AFRICA LABEL GROUP/ AFRIQUE CONSEIL Page 31 - Transferts sociaux
- Frais de mission - Marge
1.2.5.1.2. Evolution de la masse salariale (composante traitement de base)
Consécutivement à l’évolution de la grille indiciaire, à l’augmentation de la valeur du point d’indice et à la prolifération des primes et indemnités, la rémunération des agents de l’Etat s’est progressivement accrue. Cet accroissement de la rémunération, la reprise des recrutements et les reversements effectués ont induit une masse salariale en constante augmentation. Celle –ci a ainsi fortement progressé depuis une dizaine d’années surtout dans ses composantes traitement de base et avantages en numéraire. Les tableaux n°7,8 et 9 ci-après permettent de suivre son évolution.
Tableau 7:Evolution de la masse salariale civile de 2001 à 2010
Eléments Agents Permanents Agents Contractuels Total APE et ACE
Montants Montants Montants
2001 36 070 812 964 3 188 773 168 39 259 586 132
2002 40 202 333 810 2 749 309 694 42 951 643 504
2003 44 233 140 259 1 829 821 657 46 062 961 916
2004 64 186 354 616 6 531 432 956 70 717 787 572
2005 67 647 955 681 10 466 243 959 78 114 199 640
2006 67 347 647 212 9 961 346 742 77 308 993 954
2007 72 067 346 532 11 460 567 423 83 527 913 955
2008 82 744 053 207 22 164 203 288 104 908 256 495
2009 89 597 400 677 43 659 852 748 133 257 253 425
2010 85 967 585 516 70 604 631 228 156 572 216 744
Source : Elaboré à partir des données recueillies
Sur la période de 2001 à 2011, la masse salariale des APE a augmenté. Elle est passée de 36 070 812 964 F CFA à 85 967 585 516 F CFA, soit un accroissement de 138,33%.
Sur la même période, la masse salariale des ACE est passée de 3 188 773 168 F CFA à 70 604 631 228 F CFA, soit une augmentation de 2114,16%.
Rappelons qu’en 2005, l’effectif total des agents civils de l’Etat était de 40 523 agents pour une masse salariale de 78 114 199 640 F CFA, soit un salaire annuel moyen par agent de 1 927 650 F CFA.
AFRICA LABEL GROUP/ AFRIQUE CONSEIL Page 32 En 2010, pour un effectif avoisinant 70 000 agents, la masse salariale est de 156 572 216 744 F, soit un salaire annuel moyen par agent de 2 236 745 F, soit un accroissement moyen annuel de 3,20% .
Il est à noter que ce même ratio masse salariale / ressources fiscales calculé au niveau des pays de l’UEMOA donne les résultats figurant au tableau ci-après :
Tableau 8 : Ratio masse salariale globale / recettes fiscales dans les pays de l’UEMOA
PAYS 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Bénin 39 35,6 32 35,6 45,1 44,7 43,7
Burkina Faso 42 44,1 46,3 44,7 49,6 44,1 42,5
Côte d'Ivoire 45 42,1 43,6 43,4 40,6 41,1 41,8
Guinée Bissau 115,9 111 116,5 96,9 78,6 63,5 77,3
Mali 30,9 30,9 32,9 35,8 36 34,8 36,3
Niger 34,8 33,4 31 29,8 28,3 28,9 27
Sénégal 30 31 30,1 32 32,9 32,3 32
Togo 30,4 33,1 32,8 32,7 37,3 39,1 36,2
Source : UEMOA
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Tableau 9 : Comparaison de la masse salariale globale et du Budget Général de l’Etat de 2001 à 2010 (en millions F CFA) Eléments
Années
Budget Général de l’Etat Masse Salariale Globale
Prévisions BGE Réalisations BGE Taux de réalisation
BGE Prévisions MS Réalisations
MS Taux de réalisation MS
2001 416835 357767 85,83 80904 80630 99,66
2002 478730 401570 83,88 83998 90054 107,21
2003 490603 446109 90,93 96852 103004 106,35
2004 547767 547732 99,99 114100 118371 103,74
2005 616314 508892 82,57 128700 130277 101,23
2006 615610 481603 78,23 137376 135000 98,27
2007 811824 634670 78,18 148669 143100 96,25
2008 1900376 783086 41,21 162941 162941 100,00
2009 1102891 764423 69,31 225077 225853 100,34
2010 1184693 824085 69,56 243712 238656 97,93
Source : Elaboré à partir des données du fichier Solde
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Les taux de réalisation de la masse salariale dépassent ceux du budget général de l’Etat. Cela traduit la priorité accordée par le gouvernement au paiement des salaires.
1.2.5.1.3. Evolution de la masse salariale (composante "primes et indemnités")
Tout comme la composante traitement de base, la composante avantages en numéraire ou primes et indemnités constitue une cause importante de l’explosion de la masse salariale. Le tableau ci-dessous illustre ce phénomène.
Tableau 10: Proportion des primes et indemnités dans la masse salariale 2001 – 2010 (en milliers F CFA) Eléments
Années
Primes et Indemnités
Masse salariale
globale % Base
ordonnancement Dotations Ordonnancements
2001 10 739 740 4 652 758 80 630 000 5,77
2002 10 393 514 7 957 126 90 054 000 8,83
2003 11 813 750 8 713 906 103 004 000 8,46
2004 15 040 385 9 688 244 118 371 000 8,18
2005 16 585 618 11 229 877 130 277 000 8,62
2006 14 983 596 12 254 877 135 000 000 9,07
2007 23 944 617 7 807 063 143 100 000 5,45
2008 17 213 973 17 933 637 182 438 000 9,83
2009 20 947 650 23 430 854 225 853 000 10,37
2010 22 677 040 33 777 223 238 656 000 14,15
Totaux 164 339 883 137 445 565 1 447 383 000 Source : Elaboré à partir des données recueillies
AFRICA LABEL GROUP/ AFRIQUE CONSEIL Page 35 La proportion des primes et indemnités ordonnancées dans la masse salariale est croissante : de 5,77% en 2001, elle est passée à 14,15% en 2010.
Les primes et indemnités ont connu un accroissement considérable à partir de 2008.
Leur montant ordonnancé est passé de 7 807 063 à 17 933 637, soit une augmentation de 129,71% en un an.
Cette tendance est restée haussière jusqu’à ce jour, posant le problème de sa soutenabilité budgétaire.
Il est à noter que les chiffres fournis par le Service de l’Ordonnancement et de la Comptabilité Administrative (SOCA/DEB/MEF), relatifs à la masse salariale et utilisés pour les calculs et l’élaboration des tableaux et graphiques, prennent en compte, parmi les composantes de ladite masse, un certain nombre d’éléments qui, à l’analyse, ne devraient pas y figurer, à savoir les éléments des rubriques :
- assurance maladie : ce sont les frais d’assurance au profit des autorités politiques et administratives des Institutions de la République ;
- frais de mission : ce sont des indemnités de mission à l’extérieur comme à l’intérieur du territoire national payées soit sur les budgets des ministères sectoriels, soit sur les rubriques « charges non réparties » du budget national ; - dépenses communes et diverses : elles couvrent les primes, les frais de consultation et d’hospitalisation des fonctionnaires en activité (évacuations sanitaires), les formations diverses au profit d’agents de l’Etat ;
- transferts sociaux : ils regroupent les transferts courants au profit des veuves et des orphelins mineurs des APE décédés en activité, les arrérages des pensions et avances sur pension ;
- marge : elle est prévue pour supporter les charges de personnel qui ne sont pas imputables aux différentes composantes de la masse salariale ;
- autres frais de personnel : couvrent les primes payées à l’occasion de l’organisation des examens et concours des trois ordres d’enseignement et du ministère chargé de la fonction publique ;
- ORTB : c’est une subvention au profit de l’ORTB constituant un concours pour charges salariales.
Ces sept rubriques qui grossissent, de manière notable, les chiffres relatifs à la masse salariale, devraient en être dégagées.
1.2.5.1.4. La masse salariale au niveau des collectivités locales Les communes disposent d’un plan comptable permettant d’harmoniser et de centraliser les données relatives à la masse salariale. Cette masse comprend les frais
AFRICA LABEL GROUP/ AFRIQUE CONSEIL Page 36 de formation inscrits au chapitre 63 et les charges de personnel inscrites au chapitre 66.
Le chapitre 66 se décline en deux articles:
- article 661-Rémunérations directes versées au personnel national ; - article 663-Indemnités forfaitaires versées au personnel national.
Les composantes de ces articles sont : 6611- Traitements et salaires
6612- Primes et gratifications 6613- Congés payés
6614- Indemnités de préavis, de licenciement et de recherche d’embauche 6615-Indemnités de maladies versées aux travailleurs
6616- Supplément familial 6617-Avantages en nature
6618-Autres rémunérations directes 6631- Indemnités de logement 6632- Indemnités de représentation 6633- Indemnité d’expatriation
6638- Autres indemnités et avantages divers
Le tableau n°11 qui suit, élaboré à partir des données de ces composantes dans les comptes de gestion des 77 communes du Bénin, présente les montants de la masse salariale desdites communes, pour la période de 2007 à 2010.
AFRICA LABEL GROUP/ AFRIQUE CONSEIL Page 37 Tableau 11 : Masse Salariale des 77 Communes du Bénin
Années Montants Progression
Montants Taux (%) 2007
2008 2009 2010
5 318 983 223 5 837 783 958 6 522 325 680 6 844 708 807
- 518 800 735 684 541 722 322 383 127
- 9,75 10,49 4,94
Source : Bordereau de développement des recettes et des dépenses du Trésor (Service des Collectivités locales)
De ce tableau, il ressort que de 2007 à 2010, la masse salariale des 77 Communes est passée de 5 318 983 223 F CFA à 6 844 708 807 F CFA, soit une progression moyenne de 8,39% sur les quatre années.
La masse salariale est inégalement répartie. En effet, en 2010 par exemple, les cinq communes les plus importantes (Cotonou, Porto-Novo, Sèmè-Podji, Abomey-Calavi et Parakou) ont respectivement 31,44%, 5,02%, 4,73%, 3,81% et 3,13%, soit au total 48,13% de la masse salariale des communes.
Sur la période de référence, la masse salariale a évolué en dents de scie dans les trois communes à statut particulier avec une moyenne de progression sur les quatre années de 1,72% pour Cotonou, 7,70% pour Porto-Novo et 5,90% pour Parakou. Elle a évolué avec une moyenne de progression de 11% pour Sèmè-Podji, 29,49% pour Abomey- Calavi.
La proportion de la masse salariale par rapport aux ressources propres est importante et variable selon les communes.
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Tableau 12: Ratio masse salariale sur recettes (Ressources propres) des 77 communes de 2007 à 2010 Source : Bordereau de développement des recettes et des dépenses du Trésor (Service des Collectivités locales)
De 2007 à 2010, dans l’ensemble des 77 communes, la masse salariale en valeur absolue a connu une évolution régulière.
Le ratio par rapport aux ressources propres est par contre décroissant : de 27,49% en 2007 ; 27,00% en 2010, en passant par 27,12%
en 2008 et 26,13% en 2009.
Années RECETTES NON FISCALES RECETTES FISCALES
TOTAL DES RECETTES (Ressources
propres)
MASSE SALARIALE MASSE SALARIALE / RECETTES
2 007 4 080 216 929 15 266 211 604 19 346 428 533 5 318 983 223 27,49%
2 008 4 509 124 135 17 018 964 150 21 528 088 285 5 837 783 958 27,12%
2 009 5 525 834 479 19 431 399 543 24 957 234 022 6 522 325 680 26,13%
2 010 6 303 332 912 19 469 538 997 25 772 871 909 6 844 708 807 27,00%
AFRIQUE CONSEIL/AFRICA LABEL GROUP Page 39 1.2.6.Analyse diagnostique du système de rémunération
Les données recueillies ont permis d’identifier les forces et les faiblesses du système de rémunération au regard des impératifs de gestion des ressources humaines en général et de politique de rémunération en particulier.
L’analyse de l’environnement du système de rémunération a aussi permis d’identifier les opportunités ainsi que les menaces ou risques qu’il comporte.
1.2.6.1. Les forces et faiblesses du système de rémunération
Les forces et faiblesses du système ainsi que des opportunités et risques qu’il comporte sont résumés dans le tableau n°13 ci- dessous. Le tableau n°14 qui suit présente ces acteurs et ses enjeux.
Tableau 13:Diagnostic stratégique du système de rémunération au Bénin
DOMAINE FORCES FAIBLESSES OPPORTUNITES MENACES
I- LE SYSTEME DE REMUNERATION EN LUI-MEME
- Système intégré - système centralisé
- Manque de flexibilité du système - système mal ou pas du tout géré - système peu évolutif
- Contexte politique favorable aux réformes - climat social amélioré - progrès dans le
dialogue social
- inexistence d’un leadership clairement identifié
- absence d’un consensus en faveur de l’adoption et de la mise enœuvre d’une réforme
- existence de résistances au changement
- absence d’autorité légitime de l’Etat - divergence de vision et de lecture
entre autorité et syndicats II- LE CADRE JURIDIQUE
- existence de loi et décrets réglementant la rémunération
- obsolescence des textes datant pour la plupart de 1959, 1985 et 1986
- réglementation incomplète et/ou
- chantiers de réforme aux plans administratif et institutionnel
- prolifération de textes de diverses portées sans recherche de cohérence avec le cadre de référence (SGAPE) - démotivation et frustrations croissantes
AFRIQUE CONSEIL/AFRICA LABEL GROUP Page 40
DOMAINE FORCES FAIBLESSES OPPORTUNITES MENACES
inadaptée des agents
III- ORGANISATION ET GESTION DE LA CARRIERE DE L’AGENT DE L’ETAT
Recrutement
- allocation annuelle de ressources
- recueil
- préalable des besoins des ministères et institution
- inexistence d’une politique de recrutement et de plans pluriannuels de recrutement (plan d’effectifs)
- faible niveau ou mauvaise utilisation des ressources allouées
- manque de personnel qualifié - persistance des contre-
performances de l’administration publique
- identification conjoncturelle des besoins
- fréquente inadéquation des profils des agents recrutés
- Décentralisation et déconcentration
- insatisfaction des usagers
Structure des emplois
- cohérence par rapport aux niveaux de
qualification
- valorisation des diplômes nationaux
- non prise en compte des hauts diplômés et des diplômes délivrés
sur la base du système LMD - - iniquité dans la rémunération Déroulement
de la carrière (échelons et grades-durée)
- structure cohérente - progression continue de
la carrière
- nombre d’échelons (12)
insuffisant pour couvrir toute la durée de la carrière (30 ans) - promotion d’agents sans mérite
- - absence de lien entre le déroulement
de la carrière et les performances
Stage
probatoire et titularisation
- exigence d’un
apprentissage du métier pour les agents
nouvellement recrutés
- défaut d’encadrement des stagiaires
- rapports d’appréciation de stage subjectifs et/ou inconséquents
-
- titularisation d’agents mal préparés au métier et à leurs responsabilités
- accroissement des contreperformances du service
