UNIVERSITE LIBRE DE BRUXELLES FACULTE DE DROIT
L'exécution des obligations internationales dans l'Etat fédéral
Volume I
Thèse présentée parAnnerrr.e SCHAUS, sous la direction de Philippe LAUVAUX,
en vue de l'obtention du titre de docteur en droit
Année académique 2000-2001
UNIVERSITE LIBRE DE BRUXELLES c^ ^£ VA
FACULTE DE DROIT
L'exécution des obligations internationales dans l'Etat fédéral
Volume I
Thèse présentée parAnnemie SCHAUS, sous la direction de Philippe LAUVAUX,
en vue de l'obtention du titre de docteur en droit
Année académique 2000-2001
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Thèse annexe
Contrairement à la décision de la Cour de cassation du 29 juin 2000, les articles 18
alinéa 2, 584 du code judiciaire et 1382 du code civil ne sauraient être considérés comme des dispositions légales suffisamment précises et prévisibles pour autoriser des mesures préventives restrictives à l'exercice de la liberté d'expression dans les conditions de légalité exigées par l'article 10 §2de la Convention de sauvegarde des
droits de l'homme et des libertés fondamentales.
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Remerciements
A l'heure de terminer là dernière page, je voudrais commencer la première en remerciant mes amis, mes proches, mes collègues. Leur soutien m'a permis d'affronter la table rase devant laquelle les auteurs du vol de mes recherches m'ont laissée en juin 1998. Sans cette aide, ce sont les auteurs de ce vol qui auraient apporté unpointfinal à ce travail.
Je dois aux encouragements, aux gestes, à la présence de chacun, de né pas avoir tourné la page avant que la dernière ligne ne soit écrite. Que tous en soient ici
sincèrement remerciés.
Je remercie Philippe Lauvaux d'avoir accepté de diriger ce travail et de m'avoir témoigné, tout au long de son élaboration, une confiance constante.
Ma gratitude va à l'Institut Universitaire Européen de Florence, à l'Université de Montréal et à l'Université libre de Berlin, ainsi qu'à leurs hôtes, pour l'environnement si accueillant et si fertile qu 'ils ont réservé à mes travaux de
recherche.
Toute ma reconnaissance va de même à mes premiers relecteurs, Régine Beauthier, Anne Bourgaux et Christine Guillain ainsi que Philippe Allé, Sylvie Ledune, Johanne Poirier et Dimitri Yernault, en leur demandant de pardonner mes outrages à la virgule et mes violences au participe passé. Merci encore à Pascale Vielle et Michel Pasteel dont l'habilité et l'efficacité ont éclairé bien des mystères, pas seulement informatiques.
Ma reconnaissance s'adresse aussi à Olivier Corten, Pierre Klein et Nicolas
Levrat dont les remarques (imjpertinentes, les suggestions coristructives et l'esprit critique impénitent ont fidèlement et inlassablement nourri ma réflexion. Je voudrais ensuite remercier vivement Anne Bourgaux. Sa disponibilité de tous les instants et ses encouragements aussi nombreux qu'Imaginatifs m'ont apporte un soutien précieux et stimulant.
Enfin, je tiens tout particulièrement à rendre hommage à mon ami Pierre Klein
qui n'a pas hésité à affronter l'intégralité de cette étude, pour sa ténacité
infatigable et sa patience affectueuse, des origines au mot de lafin.
TABLE DES MATIERES
Page
Liste des abréviations -..-. IX
INTRODUCTION GENERALE ,.1
I. Précisions sur la méthode ....;... 5
II. Précisions sur les notions de fédéralisme et de droit international 8
1. Fédéralisme et entitésfédérées ...9
A. L'autonomie réelle des composantes de la Fédération ...11 B. L'équilibre des pouvoirs entre les différentes
composantes de la Fédération ...15
2. Droit international ...19
III. Précisions sur les limitations de l'étude 26
1, L'insertion du droit international dans l'ordrejuridique interne 26
2. Elaboration du droit internationalpar un Etatfédéral 30
IV. Hypothèse de travail et plan de l'étude 32
PREMIERE PARTIE
L'AMENAGEMENT DES COMPETENCES D'EXECUTION DES OBLIGATIONS
INTERNATIONALES DANS UN CADRE FEDERAL
TITRE PREMIER
LA REPARTITION DES COMPETENCES EN MATIERE D'EXECUTION DES OBLIGATIONS INTERNATIONALES
CHAPITRE 1 Une compétence générale de l'autorité fédérale en matière d'exécution des obligations internationales
dans l'ordre juridique interne ?.. 49
Section I - Le fondement de la compétence générale de l'autorité fédérale en matière d'exécution des obligations internationales
dans l'ordre juridique interne .49
Sous-section 1 -. La tentative de centralisation de la compétence d'exécution dés obligations internationales
dans l'ordre juridique interne 50
Sous-section 2 - Le rejet de la centralisation de la compétence d'exécution des obligations internationales
dans l'ordre juridique interne 55
Section II - L'exécution dans l'ordre interne des obligations internationales
ne participe pas de la conduite des relations internationales .64 CHAPITRE 2 La compétence des entités fédérées en matière
d'exécution des obligations internationales
dans l'ordre juridique interne ...71
Section I - L'exercice de la compétence des entités fédérées dans la mise
en œuvre interne des obligations internationales J2 Sôus-section 1 - La compétence des entités fédérées d'assurer l'exécution
des obligations internationales à l'élaboration desquelles
elles ont participé ...v... ...v ...73 Sous-section 2 - La compétence des entités fédérées d'assurer l'exécution
des obligations internationales à l'élaboration desquelles
elles n'ont pas nécessairement participé ...-,....;... 76 Section II - Mode de répartition des compétences dans la mise en œuvre
des obligations internationales dans l'ordre juridique interne ...85
TITRE II
L'UNITE DE L'ETAT FEDERAL DANS L'EXECUTION DES OBLIGATIONS INTERNATIONALES
CHAPITRE 3 - La coopération entre les composantes de l'Etat fédéral
comme garantie de sa cohérence externe .95
Section! - Les traités 101
Sous-section I - L'autorité fédérale dispose de la compétence de principe
en matière de conclusion du traité 102
§ 1. La nécessaire prise en compte des entités fédérées dans
le processus dé conclusion du traité 102
§ 2. Le respect des procédures de coopération ...110 Sous-sëction 2 - Les entités fédérées ont une compétence en matière
de conclusion dés traités 114
ni
§ 1. L'intervention des entités fédérées dans le processus
de conclusion du traité ...115
§ 2. Le respect des procédures de coopération ...117 Section II - Les actes obligatoires des organisations internationales ..,....,,.,.... .126
Sous-section 1 - L'exécution cohérente des actes obligatoires de la
Communauté européenne dans l'ordre juridique interne 131
§ 1. La nécessaire prisé en compte des entités fédérées dans le processus d'élaboration des décisions obligatoires
de la Communauté européenne 132
§ 2. Le respect des procédures de coopération 137
A. La concertation .-. 138
B. Le respect de la concertation 142
a) En Allemagne ... ...143
b) En Belgique ;...1.50
Sous-section 2 - La structure fédérale de l'Etat et le régime juridique privilégié des actes obligatoires
de la Communauté européennes 160
§ 1. Le respect de l'organisation fédérale de l'Etat par l'autorité
chargée de représenter l'Etat fédéral v.i...164
§ 2. Le respect de l'identité fédérale de l'Etat par lés institutions
communautaires ., 166
CHAPITRE 4 - La garantie de la cohérence externe de l'Etat fédéral
par la prépondérante de l'autorité fédérale 177 Section! - L'intervention de l'autorité fédérale comme conséquence des
exigences de l'ordre international 179
Section II - L'intervention de l'autorité fédérale comme conséquence de
son rôle prééminent dans la garantie de l'unité extérieure de l'Etat ... 183
IV
DEUXIEME PARTIE
LA RESPONSABILITE INTERNATIONALE POUR L'INEXECUTION DES OBLIGATIONS INTERNATIONALES DANS UN CADRE FEDERAL
TITREPREMIER
LA RESPONSABILITE DE L'ETAT FEDERAL POUR L'INEXECUTION DE SES OBLIGATIONS INTERNATIONALES
CHAPITRE 5 - La responsabilité internationale pour l'inexécution
des obligations internationales de l'Etat fédéral ...199
Section I - L'attribution d'un fait illicite à l'Etat en droit international 202
Sous-section 1 - Le fait des organes de l'Etat et des entités habilitées
à exercer les prérogatives de la puissance publique de l'Etat ...203
§ 1. Le fait des entités chargées d'exercer les prérogatives de la puissance publique, quelle que soit leur qualification
dans l'ordre interne ,...,.,...._..., ,...,.... 204
§ 2. Le fait des entités chargées d'exercer les prérogatives de la puissance publique, quelle que soit leur position
dans la structure de l'Etat 209
Sous-section 2 - Le fait des organes de l'Etat qui relèvent du gouvernement
central ou d'une collectivité publique territoriale 211
§ 1. Le fait des entités sub-nationales entièrement autonomes 211
§ 2. Le fait illicite des entités sub-nationales qui constitue
la violation d'une obligation internationale de l'Etat 217 Section II - La qualification d'un fait de l'Etat comme internationalement illicite ...224
Sous-section 1 - Des considérations de droit interne ne peuvent affecter le caractère illicite d'un fait de l'Etat
en droit international 224
§ 1. La qualification 225
§ 2. La justification de la violation d'une obligation internationale ...227 Sous-section 2 - Les spécificités du droit interne,
source de l'illicéité d'un fait de l'Etat
en droit international ? 232
CHAPITRE 6 - L'unité de l'Etat fédéral en matière
dé responsabilité internationale ...247
Section I - La reconnaissance de pouvoirs d'exécution fédérale
des obligations internationales dans l'ordre juridique interne ...249 Sous-section 1 - Les fondements du pouvoir d'exécution fédérale ...252
§ 1. L'existence d'un fondement constitutionnel dès pouvoirs
d'exécution fédérale... 252
A. Fondement constitutionnel non écrit des pouvoirs
d'exécution fédérale ..;... ...252 B, Fondement constitutionnel écrit des pouvoirs
d'exécution fédérale ...,.,259
§ 2. L'absence de fondement constitutionnel des pouvoirs
d'exécution fédérale ...265
A. En l'absence de fondement constitutionnel, l'autorité fédérale
ne dispose d'aucun pouvoir d'exécution fédérale 266 B. En l'absence de fondement constitutionnel,
des pouvoirs d'exécution fédérale sont néanmoins reconnus ...275 Sous-section 2 - La portée pratique des pouvoirs d'exécution fédérale des
obligations internationales dans l'ordre interne ...285
§ 1. Les pouvoirs de substitution dans les Etats au sein desquels
l'autonomie des entités sub-nationales est large ,...,..,.286
§ 2. Les pouvoirs de substitution dans les Etats au sein desquels
l'autonomie dés entités sub-nationales est moindre 300
Section II - La nécessité de la reconnaissance de pouvoirs d'exécution fédérale des obligations internationales
dans l'ordre juridique interne 305
Sôus-section 1 - L'exécution fédérale est-elle réellement nécessaire en regard
des principes de la responsabilité internationale de l'Etat ? 306
§ 1. L'autonomie des entités sub-nationales est-elle incompatible
avec le principe de la responsabilité internationale de l'Etat ? ...307
§ 2. Les entités sub-nationales sont directement concernées
par l'effectivité du droit international dans l'ordre interne 314
VI
Sous-sectiôn 2 - L'exécution fédérale des obligations internationales et sa difficile compatibilité avec le fonctionnement
fédéral de l'Etat ... ...321
§ 1. Les entités fédérées à l'origine de l'inexécution
des obligations internationales de la Fédération ? 322
§ 2. La coopération fédérale, un instrument privilégié pour assurer l'exécution des obligations internationales dans
l'ordre juridique interne ... .:...,... 326
TITRE II
LA RESPONSABILITE DES ENTITES FEDEREES POUR L'INEXECUTION D'OBLIGATIONS INTERNATIONALES
CHAPITRE 7 - Les entités fédérées sont-elles susceptibles
d'encourir une responsabilité internationale ? ...338 Section! - L'inexécution des obligations internationales conventionnelles 339
Sous-section 1. - Les entités fédérées qui ont une compétence propre en matière de conclusion des traités peuvent
s'engager exclusivement .-.-..; 343
•§' 1. Le titulaire des obligations résultant d'un traité conclu
par une entité fédérée n'est pas nécessairement la Fédération ..348
§ 2. La détermination du titulaire des obligations résultant d'un traité conclu par une entité fédérée dépend du degré de contrôle exercé
par l'autorité fédérale ...357
Sous-section 2. - La responsabilité internationale des entités fédérées peut être mise en cause lorsqu'elles sont titulaires de
l'obligation internationale „ 363
§ 1. Le rejet de l'hypothèse de la responsabilité; internationale
indirecte de l'Etat fédéral ...363
§ 2. L'admissibilité du principe de la responsabilité internationale
exclusive dés entités fédérées 372
Section II - L'inexécution des actes obligatoires de la Communauté européenne ...380
v n
CHAPITRE 8 - La mise en œuvre de la responsabilité internationale
des entités fédérées ...;...388
Section I - L'accès limité des entités fédérées auxmécanismé de mise en œuvre de la responsabilité internationale dans le cadre de leurs compétences
internationales 389
Section II - L'impossible mise en œuvre de la responsabilité internationale par les entités fédérées en dehors du cadre limité de leurs compétences
internationales 392
Sous-section 1 - L'intervention de l'autorité fédérale est nécessaire pour mettre en cause la responsabilité d'un sujet de droit international
dans le domaine de compétence des entités fédérées ..392 Sous-section 2 - Lorsque l'autorité fédérale met en œuvre la responsabilité
internationale d'un sujet de droit international dans
les matières relevant de la compétence des entités fédérées,
elle représente celles-ci ,.,._...,... ...402
CONCLUSIONS ..410
BIBLIOGRAPHIE SELECTIVE... 425
v m
LISTE DES PRINCIPALES ABREVIATIONS DES REVUES ET RECUEILS
A.C.D.I. Annuaire de la Commission du droit international
A.Can.D.I. Annuaire canadien de droit international
Adel.L.R. Adélaïde Law Review
A.F.D.I. Annuaire français de droit international
A.I.D.I. Annuaire de l'Institut de droit international
A.I.J.C. Annuaire international de justice constitutionnelle A.J.D.A. Actualité juridique de droit administratif
A.J.I.L. American Journal of International Law
Austrian J. Publ. Intl. Law Austrian Journal of Public International Law
Ann. eur. d'adm. pub. Annuaire européen d'administration publique
AôR Archiv des ôffentlichen Rechts
ASIL Proc. Proceedingofthe American Society of International Law
BYBIL British Yearboôk of International Law
C.D.E. Cahiers de droit européen
C.DïP.K. Chronique de droit public - Publiekrechtelijke Kronieken
C. de D. Cahiers de droit (Canada)
Can. Bar. Rev. Canadian Bar Reviëw/Revue du barreau canadien
Can. Bus. L. J. Canadian Business Law Joumal/Revue canadienne de
droit du commerce
CML Rev. Common Market Law Review
D.J.I. Documents juridiques internationaux Doc pari. Documents parlementaires (Belgique)
Do V Die ôffentliche Verwaltung
DV Deutsches Verwalltungsblatt
E.L.R. European Law Review
EPIL Encyclopedia of Public International Law
EuR.
Eur.-Archiv.
Eur.P.L.
Giur. cost.
Giur. it.
GYIL ILR IYIL J.D.I.
J.D.J.
J.E.D.I.
J.O.C.E.
J.T.
J.T. dr. eur.
Jura Falc.
JWTL JZ LIEI M.B.
MLR
NILR NJW NYULRev.
ÔZôR
R.A.E.
R.B.D.C R.B.DI.
R.CA.D.E.
R.C.A.D.I.
R.DI.D.C.
Europa Recht Europa Archiv
European Public Law
Giurisprudenza costituzionale Giurisprudenza italiana
German Yëarbôok of International Law
International Law Reports
Italian Yearboôk of International Law
Journal du droit international (Clunet) Journal du droit des jeunes
Journal européen de droit international
Journal officiel des Communautés européennes
Journal des tribunaux
Jounal des tribunaux de droit européen
Jura Falconis
Journal of World Trade Law
Juristenzeitung
Légal issues of European Intégration Moniteur belge
The Modem Law Review
Netherlands International Law Review Neue Juristische Wochenschrift
New York University Law Review
Ôsterreichische Zeitschrifl fur ôffentliches Recht Revue des affaires européennes
Revue belge de droit constitutionnel Revue belge de droit international
Recueil des cours de l'Académie de droit européen Recueil des cours de l'Académie de droit international
Revue de droit international et de droit comparé
R.D.P. Revue du droit public et de la science politique en France et à l'étranger
R.E.D.P. Revue européenne de droit public R. Egypt. D. I. Revue égyptienne de droit international
Rev. Bar. Can. Revue du barreau canadien
Rev. can. dr. com. Revue canadienne du droit dé commerce/Canadian
Business Law Journal
Rev. dr. U.L.B. Revue de droit de l'Université libre de Bruxelles
R. G. D. Revue générale de droit (Canada)
Rev.jur. Thémis Revue juridique Thémis (Université de Montréal)
Rev. M.CU.E. Revue du marché commun et de l'Union européenne (ancienne R.M.C. : Revue du marché commun)
Rev. M. U.E.. Revue du Marché Unique Européen Rev. rég. dr. Revue régionale de droit
R.F.A.P. Revue française d'administration publique R.F.D.A. Revue française de droit administratif R.F.D.C. Revue française de droit constitutionnel R.G.D.I.P. Revue générale de droit international public R.H.D.I. Revue hellénique de droit international
RI. T. Revue internationale du travail
Riv. dir. eur. Rivista di diritto europeo Riv, dir. int. Rivista di diritto internazionale
Riv. it. dir. pubbl. com. Rivista italiana di diritto pubblico comunitario Riv, trim. dir- pub. Rivista trimestrial di diritto pubblico
R.M.Ç. Revue du marché commun (devenue Rev. M.CU.E. :
R.evue du Marché commun et de l'Union européenne) R.Q.D.I. Revue québécoise de droit international
R.R.J. Revue de la recherche juridique - Droit prospectif R.T.D. eur. Revue trimestrielle de droit européen
R. T.D.H. Revue trimestrielle des droits de l'homme
XI
R.T.N.U. Recueil des traités des Nations Unies
R.W. Rechtskundig Weekblad
SEW Sociaal economische wetgeving - Tijdschrift voor
Europees en economisch recht
TBP Tijdschrift voor bestuurswetenschâppen en publiekrecht
YEL Yearboôk of European Law
YIEL Yearboôk of International Environmental Law
ZaôRV Zeitschrift fur auslandisches ôffentliches Recht und
Vôlkerrecht
ZBI Schweizerisches Zentralblatt fur Staats- und
Verwaltungsrecht
ZôR Zeitschrift fur ôffentliches Recht
XII
Introduction générale
S'intéresser à l'exécution dès obligations internationales dans l'ordre interne d'un Etat fédéral, c'est mettre en présence deux types d'ordre juridique - l'ordre interne fédéral et l'ordre international - dont les exigences ont souvent été décrites comme
étant a priori difficilement conciliables '. Le premier évoque la coexistence de
plusieurs pouvoirs autonomes, la superposition de systèmes normatifs distincts et une subtile répartition de compétences entre le pouvoir fédéral et les entités fédérées. Par contraste, le second a pour ambition d'assurer la coopération interétatique en dépassant les systèmes nationaux. Le modèle communautaire vise même à une forme d'intégration des Etats dans un système supranational. Alors que le fédéralisme tend à diviser les pôles de pouvoirs afin de laisser la place à plus d'actions particulières et variées, l'objectif du droit international en matière d'exécution des obligations internationales dans l'ordre interne est la cohérence et
l'effectivité.
Il n'est donc pas surprenant que des points de friction significatifs demeurent entre les deux ordres juridiques ., spécialement en ce qui concerne l'exécution des
9-obligations internationales dans l'ordre interne d'un Etat fédéral.
Le droit international postule une exécution pleine et entière de ses normes dans les ordres juridiques étatiques, quelles que soient les autorités chargées de cette exécution dans l'ordre interne. Tous les organes de l'Etat sont évidemment tenus, selon le droit international, de respecter les normes internationales auxquelles l'Etat a souscrit. L'Etat doit veiller à ce que les obligations internationales soient
1 Ivan BERNIER parle de relations "amour-haine" entre les deux ordres juridiques, International Légal Aspects of Federalism, London, Longman, 1973, p. 269. Voy. aussi Renaud DEHOUSSE, Fédéralisme et relations internationales, Bruxelles, Bruylant, 1991, 279 pp.; Yves LEJEUNE, Xe statut international des collectivitésfédérées à la lumière de l'expérience suisse, Paris, L.G.DJ., 1984, 503 pp. et les références citées infra.
2Ibid.
mises en œuvre par ses organes et engage sa responsabilité internationale lorsque ceux-ci ne respectent pas les obligations en question. Telles sont, brossées à grands traits, les obligations que l'ordre juridique international impose aux Etats en
matière d'exécution des normes internationales dans l'ordre interne.
Les problèmes juridiques que soulève la mise en œuvre des obligations internationales dans le droit interne se posent évidemment avec une particulière acuité dans les Etats fédéraux. La superposition au sein de ces Etats de systèmes normatifs distincts répartis selon des équilibrages savants ainsi que la dispersion des responsabilités qui en résulte, entraînent inévitablement un aménagement particulier des compétences d'exécution des obligations internationales entre l'autorité fédérale et les entités fédérées afin de parvenir à répondre aux besoins
d'uniformité et d'effectivité de l'exécution de ces normes dans l'ordre interne.
Longtemps, la garantie de la cohérence extérieure de l'Etat a conduit à la centralisation de toutes les affaires internationales dans les mains du pouvoir central au sein des Etats fédéraux. Aujourd'hui encore, on entend dire que l'autorité fédérale doit se réserver les compétences d'exécution des obligations internationales dans l'ordre interne pour répondre au besoin d'unité extérieure de l'Etat, quitte à réduire l'autonomie des entités fédérées. L'indivisibilité de la responsabilité internationale de l'Etat a de même amené l'autorité fédérale à revendiquer un pouvoir de contrôle sur les entités fédérées en ce qui concerne la mise en œuvre des obligations internationales. La tendance est de protéger l'unité extérieure de l'Etat dont l'autorité fédérale est là garante, en consolidant ses pouvoirs dès que sont en cause des obligations internationales. L'unité est ainsi imposée par l'autorité fédérale.
Cette gestion unifiée des affaires extérieures n'a toutefois pas résisté à l'ampleur de
l'élargissement du droit international au champ d'activités réservé aux entités
fédérées. L'emprise croissante des engagements internationaux, et spécialement
européens, sur presque tous les domaines de l'activité humaine, ne permettent plus
de considérer que seuls les organes traditionnellement chargés des relations extérieures et des activités diplomatiques sont affectés par ces engagements et
parties prenantes à leur exécution 3. Parallèlement, on assiste aussi à une
multiplication des acteurs dans la conduite des relations internationales, des .Etats fédéraux; le concept de "multi-gouvernance" en matière internationale dénote combien l'affirmation selon laquelle ce domaine est réservé aux autorités centrales
des Etats fédéraux - et même unitaires - n'est plus de mise à l'heure actuelle 4. Les
entités fédérées sont un peu partout amenées à participer sous une forme ou une autre aux relations internationales de l'Etat et même parfois à nouer des relations propres avec des sujets de droit international. Les entités fédérées sont également amenées à assurer l'exécution des obligations internationales qui portent sur les matières relevant de leurs compétences exclusives.
La présente étude porte non pas sur l'évolution de la conduite des relations internationales par les Etats fédéraux ou, pour reprendre l'expression de Renaud
Dehousse, sur l'intégration du phénomène fédéral au droit international5, mais sur
l'opération inverse : l'intégration du phénomène international au droit interne dans un cadre fédéral et plus particulièrement sur l'aménagement des pouvoirs d'exécution des obligations internationales dans l'ordre interne d'un Etat fédéral.
Cette question ne retient souvent que l'attention des "internationalistes" et plus encore des "européanistes" soucieux'd'améliorer l'effeetivité des obligations internationales et communautaires dans l'ordre interne des Etats. Aux yeux de ceux-ci, le fédéralisme avec son cortège d'autonomies et de pouvoirs séparés est mal perçu en raison des difficultés qu'il oppose à cette recherche d'effectivité.
3 Fritz W. SCHARPF, Community and Autonomy Multilevel Policy-Making in the European Union, IUE Working Paper, RSC 96/4, Florence, 1996, 17 pp.
4 E.a. Fritz W. SCHARPF, ibid.\ Hans J. MICHELMANN et Panayotis SOLDATOS (éd.), Federalism
and'International Relations, Oxford, Clarendon Press, 1990, 322 pp.; Ivo D. DUCHACEK, Daniel
LATOUCHE, Garth STEVENSON, Perforated Sovereignties and. International Relations, New
York/Londres, G.P., 1988, 234 pp.; Ivo D. DUCHACEK, The international Dimension of Subnatipnal
Self-Govemment, Publius: TheJournal ofFederalism, 1984, vol. 14/4, pp. 5-31,
Notre étude part du droit interne et plus précisément du droit constitutionnel d'un Etat fédéral. Elle portera sur le point de savoir si - et comment - le fédéralisme peut parvenir à garantir un équilibre diversifié des pouvoirs tout en répondant aux
besoins d'uniformité extérieure de l'Etat.
L'emprise du droit international, particulièrement du droit communautaire, est telle qu'il est devenu opportun d'apprécier ce phénomène du point de vue des ordres juridiques fédéraux. L'autonomie et l'exclusivité des compétences des entités fédérées au sein des Etats fédéraux ne peuvent plus se satisfaire d'une centralisation des compétences d'exécution des obligations internationales dans le chef de l'autorité fédérale, même aux fins d'assurer une exécution cohérente et
uniforme des obligations internationales. Il en résulte une double problématique.
D'une part, il s'agit d'analyser comment s'articule la répartition des pouvoirs d'exécution des obligations internationales d'un Etat fédéral dans le respect à la
fois de la diversité interne et de l'unité externe. L'attribution éventuelle aux entités
fédérées du pouvoir exclusif d'assurer l'exécution des obligations internationales de l'Etat dans leur domaine de compétences suffit-elle à garantir leur autonomie si ces entités sont obligées d'exécuter les obligations internationales de l'Etat ou si l'autorité fédérale dispose d'un pouvoir de substitution en cas de carence dans leur chef à procéder, en temps voulu, à cette exécution ? Du reste, une telle division de compétences permet-elle de maintenir l'unité de l'État fédéral ? D'autre part, il s'agit d'analyser comment l'autonomie des entités fédérées en matière d'exécution des obligations internationales dans l'ordre interne est appréhendée en droit international. L'émergence des entités fédérées sur la scène internationale a-t-elle des implications sur la répartition des pouvoirs au sein de la Fédération ? L'Etat fédéral est-il responsable en droit international de l'exécution des engagements
5Renaud DEHOUSSE, op. cit.
internationaux propres des entités fédérées ou celles-ci doivent-elles être considérées comme titulaires potentielles d'une responsabilité propre ?
En étudiant l'équilibre fédéral des pouvoirs au travers des modalités d'exécution
des normes de droit international dans les droits internes de certains Etats fédéraux
dont l'autonomie des entités fédérées est appréciable, nous pourrons définir le (nouveau) rôle des entités fédérées en cette matière et les éventuelles implications de cette situation dans les ordres juridiques interne et international.
Mais pour y parvenir, il faut avant tout cadrer l'analyse et définir les concepts que Ton confronte (II). Nous y procéderons, non sans avoir au préalable exposé la méthode de recherche (I) qui nous a guidée. Nous terminerons l'exposé des concepts et des points de vue d'analyse retenus par l'énumération des problèmes que nous n'avons pas systématiquement examinés (III) pour enfin pouvoir exposer le plan de l'étude (IV).
I. Précisions sur l a méthode
L'étude de l'exécution des obligations internationales dans le droit interne d'un Etat fédéral vise à analyser comment le système fédéral s'adapte au développement du droit international et à mettre en lumière, dans ce domaine précis, l'équilibre
fédéral et sa stabilité.
Plus particulièrement, notre étude relève du droit constitutionnel comparé. Selon l'objectif dès études constitutionnelles sur le fédéralisme, on compte différentes approches. Certaines études analysent les rouages de certains systèmes fédéraux en particulier. D'autres traitent des institutions communes des Etas fédéraux et visent à déterminer une catégorie de fédéralisme pour en déterminer les constantes.
D'autres enfin examinent au travers d'une question spécifique, les fonctions
principales, les besoins, les différences, les aspects communs et la logique de cette
forme d'organisation de l'Etat. Notre démarche s'inscrit essentiellement dans cette
dernière perspective. Elle tente d'appréhender certains problèmes constitutionnels propres à l'Etat fédéral face au phénomène d'internationalisation croissante des activités publiques pour déterminer comment il est possible de concilier ces deux ordres juridiques. Elle cherche ainsi à comprendre quelles sont les réponses apportées au problème de l'exécution des obligations découlant de Tordre juridique international dans un ordre interne caractérisé par une superposition d'ordres juridiques dans le respect de l'équilibre des pouvoirs. La méthode comparative suivie ne se limite donc pas en une étude institutionnelle comparée. L'objectif est d'analyser comment dans certains Etats fédéraux, le problème étudié est appréhendé et résolu de manière contextuelle et d'analyser les implications et les
conséquences des solutions retenues 6. Dans cette idée, l'étude opère des liens
entre un système juridique et un autre, appréhende la nature de ces liens, les raisons des similitudes et des différences. Il a été tenu compte du développement des systèmes fédéraux étrangers de manière à en extraire l'essentiel et la substance.
La présente étude de droit constitutionnel comparé se veut donc avant tout synthétique et théorique. En effet, l'analyse comparée des systèmes juridiques choisis ne consiste pas en une étude de chacun de ces systèmes institutionnels et de leurs règles en tant que tels . Elle vise à dégager comment la logique fédérale d'équilibre des pouvoirs, en mettant l'accent sur les caractéristiques de celle-ci, s'articule en matière d'exécution des obligations internationales dans l'ordre interne. La thèse vise à répondre à cette question précise et tente d'y apporter une réponse théorique relative et modeste. Nous ne chercherons ni à expliquer les différences qui caractérisent les systèmes fédéraux envisagés par les particularités politiques, sociales ou culturelles des pays concernés (approche sociologique), ni à
6 William S. LIVINGSTON, Federalism and Gonstitutional Change, London, Clarendon Press, 1956,
p. 5; Edward MCWHINNEY, Federalism as Process : the National, Transnational (Régional) and International, in Federalism in-the-Making, E. MCWHINNEY, J. ZASLOVE, W. WOLF (éd.), Dordrecht, Martinus Nijhoff, 1992, p. 13.
7Franz SCHULTHÉIS, Comme par raison, comparaison n'est pas toujours raison. Pour une critiqué
sociologique de l'usage social de la comparaison interculturelle, Droit et société, 1989, p. 226.
proposer un modèle idéal de fédéralisme qui aurait vocation à s'appliquer parce qu'il incarnerait certains principes universels de "Justice" (approche philosophique). Notre objectif est plutôt de dégager une logique fédérale propre, que l'on peut induire de différentes pratiques nationales spécifiques.
Ces différents facteurs expliquent que seuls les systèmes d'un nombre limité d'Etats fédéraux considérés comme représentatifs sont étudiés dans les pages qui
suivent.
L'étude a été menée au premier chef en droit belge parce qu'en matière internationale, les communautés et régions disposent de pouvoirs inégalés dans d'autres systèmes fédéraux et qu'il nous apparaissait crucial de s'attarder à cet agencement de compétences tout à fait original. De surcroît, l'attribution et l'exercice des compétences internationales des entités fédérées belges représentent un phénomène récent qui n'a pas encore fait l'objet d'une étude approfondie en
matière d'exécution du droit international en droit interné.
Trois autres Etats ont plus également retenus l'attention. L'Allemagne, parce que
son système fédéral est classique et qu'il s'agit de l'Etat fédéral le plus ancien et le
plus important au sein de l'Union européenne; le Canada, parce que cet Etat
connaît des diversités culturelles et linguistiques qui le rapprochent du cas belge et
que ce pays aborde le problème étudié de manière différente des Etats fédéraux
européens. L'étude porte enfin sur l'Italie. L'organisation de cet Etat n'est sans
doute pas entièrement fédérale mais le problème de l'exercice du pouvoir de
substitution de l'autorité centrale sur les régions y est souvent discuté. L'étude de
ce dernier Etat reste donc intéressante, notamment pour distinguer la manière dont
est réglée la question de l'exécution des obligations internationales par les régions
italiennes dont les autonomies sont plus réduites de celle retenue par les Etats dont
les entités fédérées sont plus autonomes. Cet exemple garde une valeur
comparative quant à l'incidence du pouvoir de substitution de l'autorité centrale sur
l'équilibre des pouvoirs à l'intérieur de l'Etat.
Une démarche inductive a en partie guidé la recherche en vue d'expliquer les raisons de certaines difficultés, les dangers de certains choix, l'incidence du fédéralisme sur l'intégration du droit international, ou l'incidence de celui-ci sur l'équilibre de celui-là. C'est autant que possible en partant de la pratique des Etats et de l'examen de l'application concrète des principes que nous avons voulu leur trouver une formulation théorique.
Une telle démarche suppose donc une explication des concepts dans le cadre
précis de la recherche 8pour que les résultats de celle-ci puissent précisément
prétendre à une certaine généralisation ou, plus exactement, puissent dégager une méthode d'analyse opérationnelle du pouvoir d'exécution du droit international
dans un État fédéral. Il était donc important de préciser lès prémisses théoriques de
la recherche, à savoir le fédéralisme et le droit international.
H. PRECISIONS SUR LES NOTIONS DE FEDERALISME ET DE DROIT
INTERNATIONAL
Qu'avons-nous désigné par "Etat fédéral" et "droit international" dans le cadre de l'étude de l'exécution du second dans l'ordrejuridique interne du premier ?
Le fédéralisme a été remarquablement analysé par de nombreux auteurs 9.
L'objectifn'est donc pas ici de revenir sur cette notion en tant que telle mais plutôt de déterminer les éléments du fédéralisme qui sont mis en jeu dans l'étude de l'exécution du droit international en droit interne. Cette détermination s'impose d'autant plus qu'il n'existe pas un cadre théorique unique apte à définir le fédéralisme. Tout dépend de l'objet et du contexte de la recherche.
8 Michael BRUGESS, Can Comparative Federalism Really Be Comparative ?, in Centralizing and
Decentralizing in Fédéral States, C. L. BROWN-JOHN (éd.), Lanham/Londres, Univ. Press of America/CenterofStudyof Federalism, 1988, p. 11.
9Vpy. e.a. les auteurs cités ci-dessous.
Nous nous attacherons ensuite dans la même optique, à une précision de la notion de droit international afin de saisir en quoi et comment son exécution peut avoir un impact sur le fédéralisme.
./. Fédéralisme et entités fédérées
On connaît l'importance de cette forme d'organisation de l'Etat qu'est le
fédéralisme 10. Pourtant, il n'existe pas un type de fédéralisme mais plusieurs. Les
approches universelles ou monolithiques de cette forme de gouvernement ont quasiment disparu de la littérature contemporaine pour laisser la place aux conceptions fonctionnelles du fédéralisme ". L'accent est généralement mis sur les
aspects dynamiques et pragmatiques du fédéralisme appelés à répondre aux multiples réalités politiques, économiques et culturelles coexistant au sein d'un
Etat.
La présente étude de l'exécution des obligations internationales dans le droit interne d'un Etat fédéral analyse et met en question le fonctionnement du fédéralisme. L'analyse inclut nécessairement les principaux concepts et rouages du fédéralisme. Cela dit, il ne saurait être de notre propos de revenir sur chacun de ces concepts. Les structures et les particularités du fédéralisme seront mises en avant pour en approfondir les spécificités dans le cadre de la problématique étudiée sans pour autant revenir aux concepts traditionnels eux-mêmes. Par exemple, l'unité de l'État fédéral dans l'exécution du droit international peut entraîner un aménagement particulier des obligations des autorités les unes envers les autres.
Elle peut donner un contenu particulier à l'autorité du pouvoir fédéral ou encore entraîner une interprétation spécifique du principe de loyauté fédérale. La prise en
10 En 1987, Daniel Judah ELAZAR (Exploring Federalism, Tuscaloosa, Univ. of Alabama Press, 1987, p. 43) évaluait le nombre d'Etats fédéraux à 19, représentant quarante pour cent de la population mondiale; aujourd'hui, on peut en compter au moins vingt-quatre. Voy. Ronald WATTS, Comparing Fédéral Systems, Institute of Intergovémmental Relations, Kingston, 1999, p. 10.
11 Edward MCWHINNEY, op. cit., p, 6.
compte des entités fédérées peut se traduire par leur participation accrue aux
décisions fédérales. La défaillance des entités fédérées dans l'exécution du droit
international peut entraîner la mise en œuvre d'un pouvoir d'exécution ou de substitution de l'autorité fédérale. L'étude de ces problèmes fera la part des principes fondamentaux du fédéralisme qu'ils peuvent mettre en cause sans, par exemple, rappeler dans le détail les principes de participation des entités fédérées à la gestion des affaires fédérales, de loyauté fédérale ou encore de la contrainte fédérale pour ne citer que quelques points particuliers des concepts qui jalonneront toute l'analyse.
S'il n'existe pas une définition du fédéralisme, sinon théorique et approximative 12, il n'empêche que l'on peut trouver les données de base nécessaires à la présence
d'une telle forme d'Etat 13. Il reste en effet des différences qualitatives
irréductibles - pas seulement typologiques-entre les Etats fédéraux, régionalisés ou décentralisés. Comme tout dépend du contexte de la recherche sur le fédéralisme, il nous appartient de déterminer ce qui nous importe dans la présente étude. Deux traits caractéristiques du fédéralisme ont été essentiellement retenus :
l'autonomie réelle des composantes de la Fédération 14 et l'équilibre des pouvoirs
entre les différentes autorités.
12 André MOLITOR, La régionalisation dans les pays d'Europe occidentale, A.P.T., 1981, p. 211.
13 Voy. e.a. Marc UYTTENDAELE, Le fédéralisme inachevé. Réflexion sur le système institutionnel
belge issu des réformes de 1988-1989, Bruxelles, Bruylant,. 1991, p. 27.
14 Nous avons choisi d'écrire le terme avec une majuscule pour mieux marquer la référence à l'Etat que
toutes ses composantes fédérale et fédérées forment et éviter la référence à la forme d'organisation de
l'appareil étatique que le terme évoque parfois. Dans notre esprit, Etat fédéral et Fédération revêtent la
même acception.
A. L'autonomie réelle des composantes de la Fédération
Parmi les traits caractéristiques du fédéralisme 15, la division - garantie et
protégée-des pouvoirs entre différents niveaux de gouvernements autonomes et une certaine répartition de compétences entre eux restent les conditions de base.
Pour notre étude, elles constitueront les éléments déterminants. Mais au-delà de ces caractéristiques classiques, nous voudrions également accorder notre attention à la nature du pouvoir exercé par les différents niveaux de gouvernement et à leur
degré d'autonomie 16. Parce que l'exécution du droit international par un Etat
fédéral suscite un intérêt juridique si les entités sub-nationales disposent d'une réelle autonomie, surtout si l'on garde à l'esprit qu'il s'agit de comprendre les enjeux institutionnels, politiques et internationaux du rôle des entités fédérées dans
l'exécution du droit international.
Comme le relève Renaud Dehousse l7, si l'on s'arrête au critère de l'autonomie formelle des entités fédérées, l'Union soviétique relevait incontestablement du système fédéral. Et pourtant, "dans la plupart des cas, la marge de manœuvre dont disposaient [....] les républiques autonomes était relativement réduite. Et dès lors certaines compétences formellement accordées par la Constitution aux
républiques autonomes étaient illusoires " 18r Et comme le souligne Robert
Looper : "[...] ifthepowers ofthe component states exist only on sufferance, it would be wrong, to consider the nation afédéral rather than a unitary State" 19.
15 Les caractéristiques fondamentales d'un Etat fédéral sont classiquement : l'autonomie des
composantes de l'Etat, la participation des entités fédérées à l'exercice du pouvoir fédéral, la superposition des institutions gouvernementales, et parfois l'institution d'une cour constitutionnelle chargée d'abriter les conflits de compétences. Voy. Georges SCELLE, Précis de droitdes gens, Paris, Sirey, 1932, p. 198.
16 Ibid.; voy; également Anthony H. BIRCH, Approaches to the Study of Federalism, Political Studies,XlW, 1966, p. i 5.
17 Renaud DEHOUSSE, op. cit., Bruxelles, Bruylant, 1991, p. 4.
I? Dans le même sens, Covey T. OLIVER, The Enforcement of Treaties by a Fédéral State,
R.C.A.D.I., 1974-1, p. 346; Daniel Judah ELAZAR, op. cit., p. 12.
19 Robert B. LOOPER, Limitations on the Treaty Power in Fédéral State, NYUL Rev., 1959, p. 1045.
A l'inverse, l'Espagne ou l'Italie qui ne sont pas qualifiées d'Etats fédéraux accordent, dans certaines matières, à leurs entités sub-nationales un degré d'autonomie tel qu'il devient intéressant de se pencher sur ce type de pays également. C'est notamment vrai pour l'Espagne, caractérisée par un partage des
compétences garanti 20 entre l'autorité centrale et les communautés autonomes.
Dans certains cas, on peut affirmer qu'une région autonome espagnole a plus de pouvoirs qu'un Laiid autrichien. Dans ce cas, la démarcation entre régionalisme et fédéralisme devient particulièrement ténue . On comprend donc que tant la nature du pouvoir accordé aux entités sub-nationales que leur réel degré d'autonomie constituent les principales caractéristiques pertinentes pour l'analyse de notre question. Mais c'est aussi pourquoi notre analyse ne peut s'appliquer à l'Etat régional en tant que tel, même si dans ce type d'Etat, les régions disposent d'une certaine autonomie, d'organes et d'institutions propres . Dans les Etats régionalisés, l'unité de l'Etat continue à dépendre du pouvoir central , tout
comme l'unique ordre constitutionnel24. Dans les Etats fédéraux, l'unité dépend de
toutes lès composantes de l'Etat; chaque entité, fédérale et fédérée, dispose de son propre ordre constitutionnel au sein de l'ordre constitutionnel de la Fédération.
L'Etat régional ne peut entrer en considération que si les entités sub-nationales disposent d'une réelle autonomie politique dans la matière qui nous occupe.
Le premier élément caractéristique qui nous préoccupe demeure donc avant tout le degré d'autonomie effective des entités sub-nationales. Il nous importe davantage
20 Voy.. article 147 section 3 de la Constitution espagnole : le statut des communautés autonomes ne peut être amendé qu'avec le consentement des Cortes Générales et l'assemblée des communautés
autonomes.
