Book Chapter
Reference
La procédure consultative de la Cour internationale de justice et la promotion de la règle de droit : remarques sur les conditions d'accès
et de participation
BOISSON DE CHAZOURNES, Laurence
BOISSON DE CHAZOURNES, Laurence. La procédure consultative de la Cour internationale de justice et la promotion de la règle de droit : remarques sur les conditions d'accès et de participation. In: Dupuy, Pierre-Marie.. et al. Völkerrecht als Wertordnung : Festschrift für Christian Tomuschat = Common values in international law : essays in honour of Christian Tomuschat . Kehl : N.P. Engel, 2006. p. 479-492
Available at:
http://archive-ouverte.unige.ch/unige:12647
Disclaimer: layout of this document may differ from the published version.
1 / 1
479
La procédure consultative de la Cour internationale de Justice et la promotion de la règle de droit:
remarques sur les conditions d'accès et de participation
LAURENCE BOISSON DE CHAZOURNES
Introduction ... _ ... , ... 479 I. Les posslbilités d'accès à la procédure consultative de la Cour internationale
de Justice ._ ... 482 II. Les possibilités de participation à la procédure consultative de la Cour ... 486 Conclusion _ ... _ ... 491
IntrodUctiOIl
Le développement du droit et la promotion de son respect ont grandement bénéficié de la création d'organisations internationales au cours du XXe siècle.l Ce sont des cénacles autour desquels et au sein desquels le droit international s'est forgé. Ce rôle est de grande actualité à l'heure d'appels réitérés en faveur du respect du droit international. Des dissensions juridiques se font jour à propos de certains sujets et nombre d'autres sont en quête d'un raffermissement de la règle de droit à leur endroit. Ainsi que Christian Tomuschat l'a souligné dans son Cours général- et magistral - à l'Académie de droit international de La Haye: « As any body of law, intemationallaw is characterized by many ambiguities and inconsistencies », ajoutant, « to the extent that international law operates through certain broad principles like, for instance, non-intervention, there is invariably a need to make a
t La promotion et le respect du droit font partie intégrante de l'objet et du but des actes constitutifs des organisations internationales. Voir par exemple,le Préambule-du Pacte de la Société des Nations Unies : ~ Les Hautes parties contractantes [ ... ] Considérant que, pour développer la coopération 'entre les nations et pOUT leur garantir la paix et la sûreté [ ... ] il importe d'observer rigoureusement les prescriptions du droit international, reconnues désormais comme règle de conduite effective -des Gouvernements {.,' 1 de faire régner la justice et de respecter scrupuleusement toutes les obligations des Traités dans les rapports mutuels des peuples organisés. » Voir également, l'article 1~ de la Charte des Nations Unies: « Les buts des Nations Unies sont les suivants: Maintenir la paix el la s«-urité internationales et à cette fin : prendre des mesures collectives efficaces en vue de prévenir et d'écarter les menaces à la paix et de réprimer tout acte d'agression ou autre rupture de la paix, et réaliser. par des moyens pacifiques, confonnément aux principes de la justice et du droit international, ('ajustement ou le règlement de wfféreods ou de situations, de caractère international;
susceptibles de mener à une rupture de la paix [, .. ] »,
480 Laurt:nce Boisson de Chazournu
controversiaJ situation and the principle al ban4 ~tch ~y ~t:tving Of evolving a rule specificaUy ~dapte.rl 10 that.~itu~tion ».1 . ,.~~. . '
Le besoin est donc grand d'évaluer les outils et 'moyens d'identification et d'objectivation des principes et normes-juridiques qùi
Peuvent
ou pourraient apporter des réponses appropriées. Le rôle de la Cour internationale de Justice (Cil) en tant qu'organe judiciaire principal des Natioos Unies est dans ce contexte significatif pour permettre la résolution des différends éntre États dans le cadre de sa fonction contentieuse ainsi que par le biais de sa fonction consultative en rendant des avis aux organes et organisations internationalesqui le lui demaodent.J .
L'exercice de la fonction consultative p.ar la Cour 'constitu~ un "canal privilégié par lequel des considérations juridiques de lege laID et de lege [eronda peuvent trouver Jeur voie au sein des instances intemationa1es de décision. En rendant des avis, l'organe judiciaire contribue à la clarification du droit applicable et, ce faisant, pennet de prévenir d'éventuelles incertitudes, tensions et différends pouvant survenir à l'intérieur d'une orgànisation Înternationa)e ou dans le cadre des relations externes de celle-ci avec'd'autres sujets et acteurs internationaux.
La grande majorité des avis consultatifs ·reodus par la Cour ont jusqu'à présent porté pour l'essentiel sur des problèmes en droit des organisations internationales de nature constitutionnelle., Accompagnant 'la· création de l'Organisation des Nations Unies ainsi que celle des institutions spécialisées, les avis de la CU ont permis de clarifier-les questions liées, par exemple, à leur statut juridique dans l'ordre intemational,4 à· l,'admissioo de nouveaux membres, S à la portée des décisions des organes6 ou' encore au statut de
2 Ch. TOMUSCHAT. IntemaiionalLaw: Ensuring·the SUrv1.va{à! Mimlèmd
on
theEve of a New Century. General Course on Public International Law, RCADI, 1999, vol. 281, pp, 26,27,
3 En 60 ans d'cxistence,la CIl a rendu vingt-cinq avis. En comparaison, quatre-vingt- dix anêts ont été rendus.
-4 RJparation des oommages subis au service des Nlllinns Unies" CD, Recueil 1949 ; Ce1Ùlines dépenses des Nations Unies, CU, Recueil 1962 ; Applicabilité th l'obligation d'arbitrage en vertu de la seclion II de l'accord du 26 juin 1947 relatif au siège de l'OrganisDtion des Notions UniLa, CU, Recueil ·1988 ; ApplicabiJUé de ID section 22 de l'article VI de 14 convention sur les privilèges el immunités des Natîons Unies, CU, Recueil
1989. ..
S Conditions de l'admission d'un ~taI comme Membre tks NatûJll$ Unies (article 4 tk la Charte), CU, Recueil 1948 ; Compétence de l'Assemblk génirale pour "admi.s.Jion d'un ~tlJl aux Nations Unies, CU, Recueil 1950. 1\
6 Procédure de vote applicable aux questions touclumt. ks rapport.' et pétitions reilltifs au œ"itoire du. Sud-Ouest africain, CU, Recueil 1955 ; Adm.issibiliti de J'audition de pttitionnoiru par le Comité du Sud-Ouest africain., CU; Recueil 1956 ; Composition du Col'12iU de 14 sécurité maritime de l'Organisation intergouvernenwrtlJle,consuJUltive·de la navigation maritime, CIl, Recueil 1960 ; Interprél4tion (ud'acwrd
4u
25 mars 1951 entre l'OMS et l'Egyp(~ CU, Recueil 1980,... ~
La procédure consultative tk la CIl
481
personnes nommées rapporteurs spéciaux d'un organe des Nations Unies..~
Les avis demandéS à la Cour peuvent· également porter' sur des questions juridiques relatives aux activités menées ·par une organisation internationale.8 Dans ce contexte, les avis consultatifs soot 'susceptibles de cootribuer à la promotion de la règle de droit. au-delà du champ d'action de l'organisation ayant demandé un avis. Des demandes d'avis .récentes, les unes sur la Licéité de la melUlCe ou de l'emploi d'armes nucléairt!S et la Licéité de l'utilisation des armes nucléaires par un ~tat dans un conflit armé,9 et une autre sur les Conséquences·juridiques de l'édification d'un mur dans 1. Territoire palestinien occupé (ci-après affaire du • Mur .)10 témoignent de cet aspect important de la fonction consultative.
L'identification· du contenu de la règle.de droit en des domaines où ceUe-d lait l'objet de dissensions constitue dans le contexte de la société internationale q>nt.emporame un apport significatit Il. La contribution de la Cour au moyen de sa procédure consultative permet d'écarterles évaluations subjectives et unilatérales au profit.d1une é.v~uation juridique rendue par .. une tierce· partie exerçant des fonctions judiciaires. Un tel énoncé du droit, s'i1.est suivi d'effets,peJl1let.de renforcer,1a légitimité du processus de décision au sein d'.une .organisation internationale.
• Certains aspects relatifs à la procédure consultative ont jusqu'à présent peu retenu l'attention; ils méritent pourtant une analyse plus approfondie car ils contribuent à mieux asseoir le bien-fondé d'un recours à ·la procédure consultative,12· La question de la promotion du respect de la règle de droit
.".
7 DifférOuJ·relotif à l'imnumité de juridiction d'un rapporteur spécwl de ID Commission deS droits de l'homme, CU, Recueil 1999.
8lnJerprétation des traités de paix conclus avec la Bulgarie,la Hongrie·etla Rounuznie, CU, Recueil 1950 ; SUJ/Ut. inJLmalionai du Sud·Ouest Qfricilin, CU,, Recueil 1950 ; Rberves ,à ~ conv~ntion po~la prévprrion ·el.la réprusiqn du crime. de gérwcide, CU, Recueil 1951.; Con.séquenc~ juridiques pOlU lu ttats. de la prése~ce continue de l'Afrique du Sud en Namibtê.(Sf1-d-Ouut afriêain)nQ.rwbstanlla résolution 276 (1970) du Co-nseil desh:urité, CU, Recueil 1971 ; Sahara occidental, CU, ReCue"ill975.
9 Liclilé ~. l'utilisation. des· annes nucléaires par un État dans un confitt armé,
CU,
Recueil 1996 ; Licéiléck /Q mOrnet ou. tk·"emploi d'antla nucUaires, CU, Recueil 1996.
! 10 Conséqu.mces juridÎi/ues tk l'édification d'un mur dans le Te"iroire palestiniin Occup~, Cu, Recueil.2004.
Il Voir L. BOISSON DE CHAZOURNES,« Advisory Opinions and the Furtberance of the Common Interest of Mankind », in : L Boisson de Cbazoumes J C Romano J R.
Mackenrie (eds.), Intenultional Organi,ations and International Dispute- Se/t/.emenl - Trends and Prospects, New York, TcansnationaJ Publishers, 2002, pp. 105-132.
12 Dans le contexte de la présente ,contribution, les possibilités de recours à ta procédwe conSultative pour trancber un différend auquel ,une organisation inter- nationale serait partiesoot exclues. Voir R. AGO, oj( Les avis consultatifs ~ obligatoires» de la Cour internationale de Justice: Problèmes d'hier et d'aujourd'hui ». in : Le droit lnler7l4tWfUJl au sefllice tk Ùl jNlix, tù la justia et du développement Milanges Michel Viral/y, Paris, Pedone, 1991, pp. 9-24. Ph. COUVREUR, • Développements récents
-.
482 Laurence Boisson de Chazoumes
dans le cadre des relations internationales peut eD effet également être abordée sous un angle procéduraL On s'intéressera de ce fait aux entités qui peuvent saisir la Cour d'une demande d'avis consultatif et aux possibilités de participation à la procédure lorsque la Cour est saisie d'une demande. Le problème de J'accès comme celui de 1'« ouverture» constituent des éléments du processus d'identification de la règle de droit et contribuent ainsi à la légitimité de ce dernier.
1. Les possibilités d'accès à la procédure cODSultative dela Cour internationale de Justice
L'article 65 du Statut de la Cour internationale de Justice dispose que la Cour peut donner un avis consultatif « sur toute question juridique, à la demande de tout organe ou institution qui aura été autorisé par la Charte des Nations Unies, ou confonnément à ses dispositions, à demander cet avis lt. La Charte des Nations Unies dans son artic1e 96 prévoit que: «1. L'Assemblée générale ou le Conseil de sécurité peut demander à la Cour internationale de Justice un avis consultatif sur toute question juridique. 2. Tous autres organes de l'Organisation et institutions spécialisées qui peuvent, à un moment quelconque, recevoir de l'Assemblée générale une autorisation à cet effet ont également le droit de demander à la Cour des avis consultatifs sur des questions juridiques qui se poseraient dans le cadre de leur activité ».
Hormis l'Assemblée générale et le Conseil de sécurité, d'autres orgai:les onusiens ont été dotés du privilège de demander un avis consultatif à la Cour, qu'il s'agisse du Conseil économique et social, du Conseil de tutelle et du Comité intérimaire de rAssemblée générale. Toutes les institutions spécialisées à l'exception de l'Union postale universelle se sont vues conférer ce droit.13 L'Agence internationale de l'énergie atomique peut également demander un avis consultatif.
En pratique, c'est principalement l'Assemblée générale qui a demandé des avis. C'est donc un organe composé de l'ensemble des États de la communauté internationale qui a jusqu'à maintenant eu le plus soUvent recours à cette procédure. Comme a pu le relever Christian Tomuschat, à propos de l'Assemblée générale - ainsi que du Conseil de sécurité - ce sont des « institutions that enjoy full legitimacy within the current world order. H tbey make a request for an advisory opinion. there exists a general presumption that the request reflects a profound concem of the international
...
concernant l'accès des organisations intergouvernementales à la procédure contentieuse devant la Cour internationale de Justice », in : E. Yakpo 1 T. Boumedra (eds.), Liber amiconun judge Mohammed Bedjaoui, The Hague, Kluwer Law International, 1999, pp. 293·323.
13 P. DALLIER, « Article 96 », in : IP. Cot 1 A. Pellet 1 M. Forteau (dir.), La Charte des Nations Unies. Commentaire article par article, Paris, Economica. 3e édition, p. 2018.
La procédure consultative de la CU 483
community requiring a juridical answer ».14 Des remarques semblables peuvent être formulées il propos des demandes d'avis sollicitées par les organes pléniers des institutions spécialisées. Outre leur caractère quasi-universel, les organes pléniers des organisations internationales ont des compétences étendues qui leur permettent d'appréhender un problème dans ses multiples aspects, notamment juridiques. Ainsi, la Cour a noté que l'Assemblée générale dans le cadre de ses compétences en matière de maintien de la paix a une vision plus large que ceUe du Conseil de sécurité, car ellc examine « [ •.• ) également les aspects humanitaires, sociaux et économiques ».15
Les possibilités d'accès à la procédure consultative de la Cour ont été esquissées à une époque où la création d'organisations internationales était encore un phénomène rare.16 La conception prédominante au sortir de ,la seconde guerre mondiale était celle de créer des organisations internationales de composition universeUe qui feraient partie du système des Nations Unies.
Ainsi que la Cour l'a souligné, « la Charte des Nations Unies a jeté les bases d'un ~système~ tendant à organiser la coopération internationale de façon cobérente par le rattachement à l'Organisation des Nations Unies, dotée de compétences de portée générale, de diverses organisations autonomes et complémentaires, dotées de compétences sectorieUes. l:exercice de ces compétences par les organisations appartenant au «système des Nations
Unies~ est coordonné, notamment, par les accords de liaison conclus entre l'ONU et chacune des institutions spécialisées [ ... ] »17 L'un des apanages de l'appartenance il cette famille était la possibilité de demander uo avis il :hi Cour. Il était difficilement envisageable il l'époque que la plupart des organisations qui allaient être créées par la suite ne soient pas partie intégrante du système conçu en 1945 et ne se voient pas ofbir le privilège de saisir la Cour d'un avis.
La Charte des Nations Unies prévoyait, il est vrai, en son Chapitre VITI, une forme de coopération entre l'ONU et des accords ou arrangements régionaux dans le domaine de la paix et de la sécurité internationales. Même si tel était le cas, il n'avait toutefois pas été envisagé d'attribuer aux organisations constituées sur ces bases le droit de demander des avis consultatifs..
À l'heure actueUe, l'accès direct à la Cour internationale de Justice n'est donc possible que pour un nombre réduit d'organes et d'organisations
" Ch. TOMUSCHAT,op. ciL (no.e 2), p. 425.
I~ Conséquences juridiques d~ l'édification d'un mur dans le TenÏloire palestinien occupé, CIJ, Recueil 2004, par. 27.
16 Voir la déclaration faite par la Cour à propos de la personnalité juridique. des Nations Unies dans son Avis consultatif sur la Réparation des dommages subis au service des Nations Unies, Recueil 1949, p. 182 : ~ La Cour se trouve ici en présence d'une situation nouveUe. On ne peut répondre à la question qui nait de cette situation qu'en déterminant de quelle manière eUe est réglée par les dispositions de la Otarte interprétées à la lumière des principes du droit international )10.
17 Licéité de ln menace ou de l'emploi d'armes nucJlaires, CU, Recueil 1996, par. 26.
484 Laurence Boisson de CluJzournes
internationales. Son élargissement serait souhaitable, notamment parce que la possibilité d'étendre l'accès à la procédure cODsultative à d'autres institutions internationales constituerait uo moyen favorable au respect de la règJe de droit. Les organisations internationales sont d'importants fora pour le respect de la règle de droit mais très peu d'entre elles disposent en leur sein de procédures permettant à un organe judiciaire international de donner un avis sur le contenu de la règle de droit. La possibilité de solliciter la Cour permettrait que les contours de l'application de la règle de droit soient raffermis dans le cadre de leurs activités.
En outre, la Cour pourrait apporter sa part au renforcement de la cohérence dans l'interprétation des principes fondamentaux de droit international dans un monde caractérisé par une multiplicité d'acteurs, d'institutions et de procédures de règlement de différends. Dans un contexte de multiplication des organisations internationales, qu'elles soient universelles ou régionales, des incertitudes peuvent naître quant au cbamp de compétenœs respectif de chacune d'elles de même qu'eu égard à leurs pouvoirs. Les récents développements dans le domaine du maintien de la paix et de la sécurité internationales qui voient l'Organisation du Traité de l'Atlantique Nord (OTAN), l'Organisation pour la Sécurité et la Coopération en Europe (OSeE) et l'Union Européenne ainsi que d'autres organisations régionales18 devenir de plus en plus actives dans un domaine où traditionnellement les Nations Unies et surtout le Conseil de sécurité étaient les seuls « matITe du jeu ,., démontrent combien il est important que l'interprétation et l'application de la règle de droit par ces diverses institutions soient cohérentes.
Une manière d'aller en ce sens serait de permettre aux organisations qui le souhaitent de soumettre des demandes d'avis à la CIl Cela pourrait se faire par la conclusion d'un accord international, à l'instar de la voie choisie par le Statut de l'Agence internationale de l'énergie atomique (AlEA). En effet, l'Article XVII (B) du Statut de l'AlEA prévoit que: « La Conférence générale et le Conseil des gouverneurs sont J'un et l'autre habilités, sous réserve de l'autorisation de l'Assemblée générale des Nations Unies, à demander à la COUT internationale de Justice de donner un avis consultatif SUT
toute question juridique se posant à propos de l'activité de l'Agence », Un accord a été conclu en ce sens.ISI On pourrait également envisager que leurs
181. WOUTERS, « The United Nations, the EU aod Conflict Prevention : Inter- conoecting the Global and Regional Levels lf, in: V. Kronenbergs 1 1. Wouters (eds), The European Union and Conflict Prevention: Poliey and Legal Aspects, The Hague, T.M.C.
Asser Pres~ 2004, pp. 369-392.
19 Voir aussi la Résolution 1146 (XII) du 14 novembre 1957 de l'Assemblée génécale
«Autorisation habilitant l'Agence internationale de l'énergie atomique à demander des avis consultatifs à la Cour internationale de Justice )10. Cette Résolution se base sur l'article X de l'Accord régissant les relations entre l'Organisation des Nations Unies et l'Agence internationale de J'énergie atomique et sur l'Article XVII (B) du Statut de l'Agence internationale de l'~nergie atomique de 1956.
La procédure consulta/ive de la CIl 485
requêtes soient transmises à la Cour par le truchement de l'Assemblée générale, du Conseil de sécurité ou d'une institution spécialisée qui donnerait son autorisation pour ce faire. Ainsi. la Convention sur les annes chimiques de 1993 stipule que: « La Conférence et le Conseil exécutif [de l'Organisation pour l'interdiction des annes cbimiques] sont babilités séparément, sous réserve de l'autorisation de l'Assemblée générale des Nations Unies, à demander à la Cour internationale de Justice de donner un avis consultatif sur tout point de droit entrant dans le cadre des activités de l'Organisation.
L'Organisation conclut un accord avec POrganisation des Nations Unies à cette fin ( ... ) ~.20 Une autre manière de procéder serait la voie d'un amendement du Statut de la Cour pour que les organisations puissent demander directement des avis consultatifs à la Cour.21
11 est intéressant d'observer qu'à l'époque de la Société des Nations (SDN), la majorité des demandes d'avis consultatifs transmises par le Conseil de la SDN à la Cour Permanente de Justice Internationale (CPJl) ne constituaient pas stricto sensu des requêtes du Conseil.21 En effet, les demandes étaient soumises par des États ou des organisations internationales autres que la SDN. 2J Dans le Quatorzième rapport annuel de la Cour Pennanente, seize requêtes d'avis consultatifs de ce type ont pu être identifiées. Six d'entre elles provenaient de l'OIT. Toutefois, l'élément le plus surprenant consiste en ~
que le rapport énonçait parmi les organisations internationales concernées non seulement l'OIT mais aussi, et surtout, de nombreuses entités non
20 Article XIV, par. 5 de la Convention sur les annes chimiques. Un Accord· de coopération a été conclu entre les Nations Unies et l'Organisation pour l'interdictiOn des armes chimiques (OIAC) le 1 cr septembre 2000. L'accord est entré en vigueur en 2001 après approbation par la Conférence des États parties de l'OIAC (doc. C- VIIDEC.5, 17 mai 2001, disponible sur http://www.opcw.orglindex.htmJ) et par J'Assemblée générale des Nations Unies (doc. A/RES/551283. 7 septembre 2001, disponible sur http://www.opcw.orgldocsla55r283.pdf). L'article VII de l'Acoord prévoit la possibilité pour l'OIAC de demander un avis consultatif mais seulement après demande préalable à l'Assemblée générale des Nations Unies qui décidera conformément à l'article 96 de la Charte des Nations Unies.
21 Idée envisagée par G. ABI-SAAB à propos des juridictions internationales dans son article « Fragmentation or Unification: Sorne Concluding Remarks to the Symposium
"the Proliferation of International liibunals : Piecing Together the Puzzle" :.. NYU
Journal of International Law and Poli/ies, 1999, vol. 31, n04, pp.928-929.
22 Sur la procédure et la pratique de la CPU en matière d'avis consultatifs, voir M. 0.
HUDSON, Les avis consultatifs dt! la Cour permanente de justice inlenul/iorw.le, RCADI;
1925, tome III, vol. 8, 1926, pp. 341-412. Voir également, Ch. DE VISSOfER, Les avis consultatifs de la Cour pernw1Jl!nte de justice intenuztionale, RCADI, 1929, tome l, vol.
26, pp. 1-76.
2J S. M. SCHWEBEL, "Was the Capacity to Request an Advisory Opinion Wider in the Permanent International Court of Justice?", British Year Book of In/erMtional Law, 1992. vol. 62, p. 81.
486 Laurence Boisson (Ù Chaz.ourne.s
étatiques, telle la Confédération internationale des syndicats cbrétiens ou la Confédération générale néerlandaise des syndicats." Ce tait mérite de retenir l'attention. À l'instar d'une telle pratique, il pourrait être envisagé' que des acteurs non étatiques ayant un statut auprès des Nations Unies ou d'une institution spécialisée puisse, par l'intermédiaire d'un organe d:une des organisations habilitées, demander un avis -à la Cour.
IL Les possibilités de participation à la procédure COIISultalive de la Coar Les possibilités de participation à la procédure consultative de la CU sOnt importantes à prendre en compte car elles'révèlent d'autres vertus de cette procédure. À l'heure actuelle, le déroulement de celle-ci pennet qu'États et institutions internationales puissent expririter leurs points' de '"Vue. On peut à cet égard se demander s'il n'y a pas lieu de l'ouvrir plus :avant: . , i·
L'article 66 (2) du Statut de la CU prévoit qu'. à tout État ·~dmiS à ester devant la Cour et à toute organisation' intemationale·jug~s par la Cour, ou par le Président si elle ne siège pas, susceptibles de fournir· des renseignements
sur
la question, le Greffier fait connaître, par communication1spéCiale et'4irècte, que la Cour est dispos~e à recevoir des exposés écrits, dans 'lin déhii à! fixer' par le Président, ou à entendre des exposés oraux 'au" rours -d'une . audience publique tenue à cet effet »_ : ". '- .~ .. : ,...
, J
Le principe Ué à la participation des États est qu'Us 'soient admis à 'ester devant la Cour. C'est là un privilège qui est quasi-univenellement'partagé'par l'ensemble des État& Dans la pratique, ce sont en règle générale les États membres de l'organisation internationale -qui a sollicité un avis consultatif qui sont invités à présenter un exposé écrit et oral au cas où la Cour décide d'organiser une phase orale, par le biais.d'« une .~o~uniC:é1ti.on spéqa1e et directe ».15 Les États ont fait usage de cette prérogative, et,d~s ce~ ~s, ils ont même été très nombreux à exercer ce droit. Tel a
été:
le cas lors des requêtes d'avis consultatifs sur la licéité des armes nucléaires s611ici~parl'OMS et l'Assemblée générale. Quarante-deux États 'ont alors participé à la procédure écrite, un record jamais égalé devant la Cour. PaTriti ces États, il
Y
a eu quatre des cinq États disposant de l'arme'nù.cléaire ainsi qUe;de~ membres de l'OTAN et plusieurs États en voie de développêment.qui. n'~vaient encore jamais participé à une procédure devant la Cour. Lors de la prpcédure orale,, •...
24 Voir Quatorzième rapport annuel de la Cour Pef71UlnDlte tU Justice fnterrumoruJle (15 juin 1937-15 juin 1938), CPJI, Série E, n° 14, pp.72-75. .
2:i Il faut toutefois noter le cas de l'avis sur l'lnterp'~tQtion des tr4~tI:s:de PQix conc.lw
avi!'C JiJ Bulgarie, la Hongrie et la Roumanie dans lequel . .les $;tats signataires de ces traités de paix et éventuellement en ca~, ont reçu une communication de la Cour en application de l'article 63, par. 1 du Statut de la Cu. Voir G. GUYOMAR,' COl'11T1lmtaire du Règlement de ID Cour internationale de Justice adopté II! 14 avril 1918. Interpré(aÛOn et pratique, Paris, Pedone, 1983, p. 672.
d
LA procUure coruultative de Ûl CU 487
vingt-deux États furent présents." Lors de la demande d'avis sur les Conséquences juridiques de rédification du. mur 'sur le territoire palestinien occupé, quarante-quatre États ont· participé à la procédure écrite" et treize États ont fait un expoSé oral. ' . . .' ,. . . " . .
La Cour a également la possibilité de de=der et de recevoir des renseignements émanant d'organisationsintemationales lorsque celles;;cl sont susceptibles de fournir des informations complémentaires sur les problèmes soulevés. Ainsi; en plus de l'organisation qui a demandé un avis à la Cour, d'autres organisations internationales ou ÎnstÎtutions qui sont compétentes dans' les domaines afférents à la demande d'avis consultatif peuvent être invitées à transmettre des exposés écrits et à faire' des exposés oraux devant la Cour, Le critère est celui de leur contribution à la procédure. Peuirnporte leurs attributs. qu'elles soient des organisations universelles ou régionales.
spécialisées ou non spécialisées. Ainsi l'Organisation Internationale du lTavail et de l'Organisation des États Américains ont participé à la procédure relative à la demande d'avis déposée par l'Assemblée· générale dans le cadre des Réserves à la.·'Convention SU.f. le' Génocide.27 L'Organisation de l'Unité Africaine a 'fait· de même dans l'affaire du Sud-Ouest Africain.'" La Ligue des États arabes ·et l'Organisation de. la Conférence Islamique ont cbacune présenté :des exposés ·oraux: et écrits· dans l'affaire du Mur.1.9 L'Union européenne par la voix du pays qui" en assurait la_présidence a· présenté un exposé écrit dans cette même affaire.JO
Les questions' soumises à la Cour dans k ' cadre · d'une procédure consultative soulèvent bien souvent des problèmes' pour lesquels; nombre d~organisations ont' u.h intérêt.
Letir
participation permet à'la C~urd'opérer une le<:tUre d'ensemble de laqu.,.tion juridique qUiiui
est pOsée. •,
,,. L. BOISSON DE CHAZOURNES 1 Ph. SANDS, « Introduction. in·: L.Boisson de Chazoumes / Pb. Sands (eds.), lnumational Law, the Inlernotiotull Court of Jus/iu and Nuclear Weopons,' Cambridge; Cambridge. University Press, 1999, 'pp. 5-6 ;'Th, FRANCK, te: Faimess and the General Assembly Advisory Opinion» in : L. Boisson de Chazournes 1 Pb. Sands (eds.), ibid., pp, 511-519. . ,
Z1 Réserves à la Convmnon sur le Génocide, CIl, Recueil 1951, p.IS.
28 Conséquences juridiques pour les ttats de ÙJ présmce a,mtinue de l'Afrique du Sud en Namib~ (Sud·Ouat africain) 'lU),wbstanl 10 résolution ·276 (1970) du Conseil de sécurüé, CU, Recuei11971, par. lI ..
29 Conséquences juridiques de l'édification d'un mur sur le territoire palestinien occupé, CD, Recueil 2004, par .. 6 :.t( Statuant sur des demandes présentées ultérieurement par la ligue des États arabes et l'Organisation de la Conférence islamique, la Cour a décidé, conformément 1\ l'article 66 de,son Statut, que ces deux organisations internationales étaient susceptibJes de fournir des renseignements sur la question dont la Cour est saisie, et qu'en.conséquence eUes pourraient présenter à celte fin des exposés écrits dans le délai futé par la Cour [ ...
1
et participer à la procédure orale lI'.30 Ibid., par. 9.
488 Laurence Boisson de Chaz.oumes
Le problème de savoir ce qu'il faut entendre par le vocable d'4(.organisation internationale» dans le cadre d'une demande d'avis consultatif a été soulevé.
La Cour a jusqu'à maintenant limité la portée de l'article 66(2) du Statut de la CU en interprétant la notion d'« organisation internationale» par référence aux « organisations intergouvernementales ,.,31 Il faut toutefois noter la différence de formulation entre les termes de l'article 66(2) et ceux de l'article 34(2) du Statut de la CIl L'article 34(2) se réfère aux • organisations internationales publiques
»"
tandis que l'article 66(2) de ce même Statut ne contient pas, pour sa part, l'adjectif « public ».33 De surcroît, dans l'article 66(4) qui autorise les États et les organisations à faire des commentaires sur les exposés écrits d'autres États ou organisations, le terme «organisation» est utilisé sans autre qualification qui le limiterait aux seules « organisations internationales ».34Si l'on devait considérer que la procédure consult.ative est seulement ouverte aux organisations internationales telle que définies" de . manière classique au sens d'organisations intergouvernementales, lS il est probable que des difficultés surgiraient dans la mesure où certaines institutions internationales ne répondent pas à la défmition basée:sur le.critère de la participation des États dans la création de l'organisation au .moyen d'un instrument constitutif de nature conventionnelle.J6 Elles sont pourtant dotées de certaines prérogatives liées à la subjectivité internationale.
3L Pour une analyse des problèmes posés par l'interprétation du vocable « organi- sations internationales ) t tant dans le Statut et le Règlement de la Cour permanente de Justice internationale que dans le Statut et le Règlement de la Cow ioternationale de Justice, voir R. RANJEVA, Les organisations non gouvernementalfs' et la mise en œuvre du droit international, RCADI, tome 270, 1997, pp. 56-60. .
32 L'article 34 (2) du Statut de la CIl se lit comme suit:« La Cour, dans les conditions prescrites par son Règlement, pourra demander aux organisations Înteplationales publiques des renseignements relatifs aux affaires portées devant eUe, et recevra également lesclits renseignements qui lui seraient présentés par ces organisations de lew propre initiative ».
3J L'article 66 (2) se lit comme suit: « En outre, à tout État admis à ester devant la Cour et à toute organisation internationale jugés par la Cour, ou par le Pr&ident si elle ne siège pas. susceptibles de fournir des renseignements sur· la question, le Greffier fait connaître, par communication spéciale et directe, que la Cour.est disposée a recevQIT des exposés écrits, dans un délai à fIXer par Je Président, ou à entendre des exposés oraux au cours d'une audience publique tenue à cet effet ».
34 Voir R. MACKENZIE 1 Ch. CHIN KIN, « IntergovernmentaJ Organizations as
"Friends of the Court" », in : International Orgonizotions and Intatl4licnal Dispute Senlement: Trends and Prospects, op. cit. (note 11), pp. 140-14L
3S Voir par exemple l'article 2 (i) de la Convention de Vienne de 1986 sw le droit des traités entre les États et les organisations internationales. et entre· oCganisations internationales qui définit une organisation internationale comme une « organisation intergouvernementale ".
36 Sur les problèmes contemJX)rains relatifs à la définition d'une organisation internationale, voir Premier Rapport sur la resporuabilité des organisations inter- nationales par Giorgio GAJA, Rapporteur Spécial, Doc.AlCN.4/532, par. 12-34.
La procédure consultative de ltJ CIJ 489
Von peut par exemple penser aux institutions créées par ·les accords environnementaux multilatéraux (AEM), telles que les « Conférences des Parties-. ou les« Réunîons des Parties ».37 Elles ont pu être assimilées à des organisations internationales alors que ce statut ne leur était pas conféré par les parties àTAEM.38 TI Y a également des cas de coopération institutionnelle dans lesquels des organisations internationales, des· États ainsi que des organisations non gouvernementales. travaillent en . partenariat comme l'illustre l'Alliance Mondiale pour les vaceins et l'immunisation (GAVI). Et que dire du Comité International de la Croix-Rouge (CICR) dont·le statut ail sein de J'ordre international en fait un sujet de droit-international? Est-ce que l'ouverture de la procédure consultative ne devrait pas être renforcée de teUe sorte à assurer la participation de toutes ces institutions internationales lorsqu'eUes peuvent contribuer à une 'procédure de demande 'd'avis' dont .cst saisie la Cour ? Le cas échéant, il faudra préciser les critères permettant un accès à la Cour.
La question de l'interprétation des articles 34(2) et· 66(2) du, Statut de la Cour pose également le problème de l'acèès des acteurs· non étatiques à la CU;
et notamment des organisations nOD gouvemementales.(ONG). L'inter- prétation par la Cour des dispositions sus-mentionnées les exclut.- Une seule exception prévaut dans la pratique de l'institution judiciaire: celle-ci avait eD effet autorisé la Ligue internationale pour les Droits de l'Homme à présenter un' exposé' écrit dans l'affaire du Sud-Ouest Africain.39 L'organisation non gouvernementale ne l'avait finalement pas fait...,;) Hormis ce'cas exceptionnel issu d'une invitation, les ONG n'ont jusqu'alors pas eu d'accès direct à la Cour dans le cadre d'une procédure consultative.
En effet, depuis·l'avis consultatif sur le Sud-Ouest Africain,·1 la Cour et le Greffier ont ,clairement considéré que le droit de fournir. des informations dans le cadre des procédures consultatives - et contentieuses - en vertu des
"
J7 R~ R. CHURCHILL 1 G. ULFSTEIN,« AutoDOmoU$ lnstitutional Arrangemeots-,În Multilateral Environmental Agreements· : -A little-Noticed Pbe~OI;ne'QOD.' in Inter- national Law ~,Ameriam Journal of lruernatÏ.ona/ Law, 2000, vol. 94, 0° . .4, p. 623 ..
l3 Voir Mémo~3.ndtim
du
2.3 30ftt 1994' présenté par le. Secrétaire' Exécutif de la Conv«.:otion sur les changementS climatiques par M.Hans
Corell,. Sous-Sea:ét..ue général' aux Affaires juridiques des Nations Unie~ Conseiller juridique, doc.AlAC137/41,1994.·
3SI Statut intérnational du Sud-Ouen âfricâin, CU, Recueil 1950.
-40 R. CLARK, 4( The International League for Hwnan Rights and South West Africa 1947-1957 : The Human Rights Non-Governmental Organizatioo as Catalyst in the International Legal Process », Human Righls Quorterly, 1981, vol. 3, n° 4, p.10l.
41 Les demandes ultérieures d'organisations non gouvernementales visant à participer à la procédure consuUative ont été rejetées par· la Cotir. Voir Effet de jugements du Tribunal administratif des Nations Unies accordant indemnité. CU, Recueil 1954, p. 47 ; voir également .Coruéquences juridiques pour . les États de la presence continue-· de
l'A.friq~ fW Sud en Namibie (Sud-Ouest africain) nonobstant la résolution 276 (1970) du Conseil de sécurité, CD, Recueil 1971, p.16:
490 Laurence Boisson de Chazournes
articles 34 ou 66 du Statut de la
cn
est limité aux seules organisations intergouvernementales. 42 La seule possibilité pour que les communications des ONG ou. autres acteur.; de la société civile intemationaJe fassent partie du dossier de l'affaire consiste à ce qu'elles soient jointes à l'exposé d'un État.Dans ses Instructions de procédure datant du 30 juillet 2004, la Cour a clairement indiqué qu'autrement, ~ lorsqu'une organisation non gouver- nementale présente, de sa propre initiative, un exposé écrit et/ou un document dans le cadre d'une procédure consultative, cet exposé et/ou ce document ne doivent pas être considérés comme faisant partie du dossier de l'affaire [ ... ] Pareils exposés écrits ellou documents sont traités coriune des publications facilement accessible~ et les États et les organisations intergouvernementales présentant des exposés écrits ou oraux en l'affaire concernée peuvent s'y référer au même titre qu'aux publications relevant du domaine public ».43
Pourtant, la scène internationale compte aux côtés des États nombre d'acteurs de statuts variés. Le processus décisionnel international connait de ce fait des changements. 44 Les demandes d'avis consultailis sur la Licéité de la menace ou de l'emploi d'armes nucléaires et sur la Licéité de l'utilisation des armes nucléaires par un ttat dans un conflit armé témoignent bel et bien de cet état de fait si on se réfère à J'intérêt porté par certaÎnes organisations non gouvernementales et associations scientifiques à la {onnulation d'une demande d'avis de même qu'à la conduite de la procédure. Dans ces affaires, le problème de la légitimité du processus de demande d'avis consultatifs a d'ailleurs été soulevé eu égard aux modes d'action d'acteurs non étatiques lors des votes des résolutions relatives aux demandes d'avis par les organisations internationales concernées. Le Juge Guillaume a fait remarquer dans son opinion individueUe jointe à l'Avis sur la Licéiré de la menace Ou de l'emploi d'armes nucléaires demandé par l'Assemblée générale que: « Je suis certain que les pressions ainsi exercées [par les ONG qui sont à l'origine de la requête d'avis consultatif] ont été sans influence sur les délibérations de la Cour, mais je me suis interrogé sur la question de savoir si, dans ces conditions, on pouvait encore regarder les demandes d'avis comme émanant des assemblées qui les avaient adoptées, ou si, appliquant la théorie de l'apparence, la Cour ne devait pas les écarter comme irrecevables. J'ose cependant espérer que les gouvernements et les institutions gouvernementales conservent encore une autonomÎe de décision suffisante par rapport aux puissants groupt:s de pression qui les investissent aujourd'hui avec le concours des moyens de communicatÎon de masse. Je constate en outre qu'aucun des ÉtalS qui se sonl
" R. MACKENZIE 1 Ch. CHINKIN, op. cil. (note 34), p. 140.
4) Voir Instruction de procédure XII, disponible sur http://www.icj-cij.org
4t Les négociations du Statut de Rome portant création de la Cour Pénale Internationale ou de la Convention d'Ottawa sur l'élimination des mines anti-personnel ont par exemple révélé le rôle crucial des acteurs non étatiques dans le processus d'élaboration des règles de droit international.
-
La procédure consuhotive de la CIl 491
présentés devant la Cour n'a soulevé une telle exception. Dans ces conditions, je n'ai pas cru devoir la retenir d'office ».45
li est intéressant de remarquer que la Cour a invité la Palestine à présenter un exposé écrit ainsi qu'un exposé oral dans le cadre de l'Avis consultatif sur le Mur. EUe a justifié son invitation par le « fait que l'Assemblée générale avait accordé à la Palestine un statut spécial d'observateur et que celle-ci était co-auteur du projet de résolution demandant l'avis consultatif ».46 Il est vrai que la Palestine bénéficie d'un statut particulier dans l'ordre juridique contemporain et que la demande d'avis la concernait directement. Néanmoins il est intéressant de se pencher sur les propos justificatifs de la Cour. Ceux-CÎ laissent penser que l'organe judiciaire pourrait inviter des entités qui ne sont ni des États, ni des organisations intergouvernementales, mais qui bénéficieraient d'un statut d'observateur ou éventuellement d'un autre statut spécial dans l'ordre onusien ou dans celui d'une autre organisation internationale à faire une communication.
ConclusioD
De nombreux problèmes. situations et différends internationaux soulignent combien le respect de la règle de droit constitue un enjeu majeur. Les Nations Unies, ses institutions spécialisées ainsi que d'autres organisations internationales sont confrontées quotidiennement à ce besoin insatiable de
« savoir juridique» dans le cadre de leurs activités. Les avis consultatifs de la Cour peuvent apporter des réponses sur le jeu de la règle de droit en identifiant des critères de légitimation sinon de « légalisation» de pratiques et d'actions. Il est de ce fait important de s'interroger sur les conditions d'accès à la procédure consultative de la Cour, de même que sur les conditions de participation. L'évolution de l'ordre juridique international met en exergue dans les deux cas, la nécessité pour les États et la Cour internationale de Justice de réfléchir plus avant sur de possibles évolutions et aménagements permettant un accès plus large à la procédure consultative ainsi qu'à des possibilités de participation plus élendues Jors du dérouJement d'une procédure.
De manière générale, la procédure consultative de la CU pennet que tous les États membres de l'organisation demanderesse soient en mesure d'exprimer leurs points de vue durant la procédure consultative. Elle présente de ce fait l'avantage de limiter l'influence des États les plus puissants au plan
4} Licéilé de Id menoce ou de l'emploi d'armes nucléaires, CIJ, Recueil 1996, pp:287- 288 = Revue univer.relle des droilS de l'homme (RUDH) 1996. p. 368 s.
4(j Conséquences juridiques ch J'édification d'un m.ur dans le Territoire palestinien
occupé, op. ciL (note 10), par. 4. 'i
492 Laurence Boisson tk Chozourna
poütique.~l En outre, un accès et -une; participation accrus des-organisations internationales ainsi qu'une possibilité d'intervention -d'autres entités dans le cadre de la procédure consultative pourraient -rendre cette dernière ·plus inclusive, reflétant les évolutions et changements "qui ·ont cours dans le processus décisionnel international. Des procédures devraient alors encadrer la participation des différents acteursC concernés et int~ressés à faire valoir leurs points de vue dans le cadre d'une procédure consultative.
47 En ce sens J. CHARNEY, « International Law-Making -, Article 38 of the lCJ Statute Reconsidered », in : 1. Delbrück (ed), New Trends in Inll!nuJtumal Law-Making - InternatÎolUll Legislation in the Public Interest, .Berlin, Dunder & Humblot, 1997, p.l82.
