N et Association des producteurs de bourgogne en Beaujolais et autres CONCLUSIONS. Vincent Daumas, rapporteur public

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Ces conclusions peuvent être reproduites librement à la condition de n’en pas dénaturer le texte.

1 N° 356100 et 356101

Association des producteurs de bourgogne en Beaujolais et autres 3^e et 8^e sous-sections réunies

Séance du 14 février 2014 Lecture du 6 mars 2014

CONCLUSIONS

Vincent Daumas, rapporteur public

Ces deux requêtes collectives posent une même question portant sur la procédure que doit suivre l’Institut national de l’origine et de la qualité (INAO) lorsqu’il propose une modification substantielle du cahier des charges d’une appellation d’origine contrôlée (AOC) viticole.

L’association des producteurs de bourgogne en Beaujolais, à laquelle se sont joints 61 vignerons et négociants de vins du Beaujolais ainsi que 32 communes du département du Rhône, ont formé deux recours pour excès de pouvoir, l’un (n° 356100) contre le décret (n° 2011-1824) du 7 décembre 2011 relatif à l’AOC « Bourgogne aligoté », l’autre (n° 356101) contre le décret (n° 2011-1615) du 22 novembre 2011 relatif à l’AOC

« Bourgogne ».

Ces deux décrets, qui homologuent les cahiers des charges des appellations correspondantes, sont venus modifier un précédent décret (n° 2009-1252) du 16 octobre 2009 relatif aux AOC « Bourgogne », « Bourgogne grand ordinaire », « Bourgogne ordinaire »,

« Bourgogne Passe-tout-grains » et « Bourgogne aligoté », pour en sortir les deux appellations

« Bourgogne » et « Bourgogne aligoté ». Ils ont aussi modifié les cahiers des charges de ces deux appellations en redéfinissant les aires géographiques de production : sur les 85 communes du département du Rhône initialement comprises dans l’aire géographique de production de l’AOC « Bourgogne », 50 ont été exclues de l’aire de production des vins blancs, 70 de l’aire de production des vins rouges et rosés ; pour l’appellation « Bourgogne aligoté », c’est la totalité de ces 85 communes du Beaujolais qui ont été exclues de l’aire géographique de production. Précisons que cette exclusion s’est accompagnée de mesures transitoires qui autorisent les producteurs concernés à continuer de revendiquer les appellations jusqu’à l’arrachage de leurs vignes ou en 2035 au plus tard.

L’intérêt pour agir de l’association requérante ne fait aucun doute. En revanche, nous ne sommes pas sûr que son président ait été régulièrement habilité à introduire l’instance dès lors que les statuts de l’association ne disent rien du pouvoir d’agir ni de celui de la représenter en justice – auquel cas vous jugez que c’est l’assemblée générale qui seule peut décider d’agir (CE section 3 avril 1998, Fédération de la plasturgie, n° 177962, au Recueil p. 127 ; CE 16 février 2002, Association pour l’égalité aux concours et examens, n° 221622, au Recueil). Ceci dit, les particuliers qui se sont joints aux requêtes de l’association se présentent comme des producteurs de bourgogne dans la région du Beaujolais, de sorte qu’ils disposent eux aussi, assurément, d’un intérêt pour agir. Il en est de même des communes dont le territoire est concerné par les modifications auxquelles procèdent les décrets, comme vous

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2 l’avez déjà admis (cf., s’agissant de communes intervenantes, CE 27 octobre 1999, syndicat Renouveau viticole et autres, n° 180408, aux tables du Recueil sur un autre point). Leur présence suffit à assurer la recevabilité des deux requêtes.

L’un des moyens de ces requêtes nous semble devoir être accueilli.

1. Mais avant d’y venir, il est bon de préciser la portée exacte des conclusions dont vous êtes saisi.

A la lecture des requêtes, notamment des moyens de légalité interne qu’elles soulèvent, il est bien clair que les requérants sont très attachés aux AOC « Bourgogne » et

« Bourgogne aligoté » : alors que les décrets attaqués les privent à terme de la possibilité de revendiquer ces appellations, ils souhaitent pouvoir continuer à en bénéficier. Ils ne contestent ces décrets, en réalité, qu’en tant qu’ils homologuent des aires géographiques de production excluant le territoire des communes rhodaniennes qui était jusqu’alors compris dans ces aires.

Bref, ils souhaitent un retour à la délimitation retenue dans les cahiers des charges homologués en 2009.

Il faut ajouter à cela une petite complexité propre à l’AOC « Bourgogne ». Pour cette AOC, nous l’avons dit, une dizaine de communes du Rhône ont été maintenues dans l’aire géographique de production pour le bourgogne rouge ou rosé et une trentaine dans l’aire géographique de production pour le bourgogne blanc. Mais les exploitants dont les parcelles sont situées sur les communes concernées ont été soumis à des obligations nouvelles, qui n’existaient pas dans le cahier des charges homologué en 2009. Pour le rouge et le rosé, la plupart sont désormais astreints à une déclaration d’affectation des parcelles à la production de l’une ou l’autre des AOC qu’ils peuvent revendiquer, déclaration qui doit normalement être déposée avant le 15 mai de la deuxième année qui précède la première déclaration de récolte pour les parcelles affectées à l’AOC « Bourgogne ». Pour le bourgogne blanc, l’AOC ne peut désormais être revendiquée que si les raisins sont issus de parcelles identifiées, de sorte qu’en l’absence de délimitation parcellaire réalisée dans les communes du Rhône maintenues dans l’aire géographique de production, une procédure particulière d’identification des parcelles est prévue. Ces mesures, plus contraignantes que celles résultant du cahier des charges homologué en 2009, et qui s’appliquent distinctement aux producteurs rhodaniens, sont également critiquées par les requérants dans leur requête dirigée contre le décret relatif à l’AOC « Bourgogne ».

De sorte que nous vous proposons de lire les conclusions des requêtes de la façon suivante : dans l’affaire n° 356100 concernant l’AOC « Bourgogne aligoté », il est demandé l’annulation du décret du 7 décembre 2011 en tant, d’une part, qu’il homologue les dispositions du cahier des charges relatives à l’aire géographique de production et en tant, d’autre part, qu’il abroge les dispositions du cahier des charges de cette AOC annexé au décret du 16 octobre 2009 relatives à cette même aire géographique de production ; dans l’affaire n° 356101 concernant l’AOC « Bourgogne », il est demandé l’annulation du décret du 22 novembre 2011 en tant, d’une part, qu’il homologue les dispositions du cahier des charges relatives à l’aire géographique de production, y compris celles imposant des contraintes particulières aux exploitants dont les parcelles sont situées sur le territoire des communes du département du Rhône maintenues dans l’aire géographique de production (dispositions figurant au chapitre Ier, IV, 2° et au chapitre II, I, 1.2) et en tant, d’autre part,

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3 qu’il abroge les dispositions du cahier des charges de cette AOC annexé au décret du 16 octobre 2009 relatives à cette même aire géographique de production.

Si nous insistons sur cette question, c’est parce que nous sommes convaincu qu’une annulation totale des décrets attaqués irait au-delà de ce que demandent réellement les requérants. Ces décrets ont pour objet de mettre le droit national en conformité avec celui de l’Union européenne : comme vous le savez, compte tenu du nombre d’AOC viticoles reconnues dans notre pays, le Gouvernement a choisi de procéder en deux temps pour les mettre en conformité avec les nouvelles règles prévues par le droit de l’Union¹, en adoptant deux vagues successives de décrets ; les décrets attaqués relèvent de la « seconde vague », qui a consisté à introduire dans les cahiers des charges des AOC viticoles françaises la description des éléments permettant d’établir le « lien à l’origine », c’est-à-dire le lien de causalité entre, d’une part, les facteurs naturels et humains caractéristiques de l’origine géographique du produit en cause et, de l’autre, les qualités qui lui sont attribuables. Une annulation totale donnerait donc une satisfaction immédiate aux requérants en tant qu’elle ferait revivre le décret de 2009 homologuant les précédents cahiers des charges mais elle fragiliserait les AOC dont ils revendiquent le bénéfice au regard du droit de l’Union.

2. Le moyen commun aux deux requêtes qui doit, à notre avis, vous conduire à faire droit aux conclusions qui vous sont présentées est tiré de ce que l’obligation de faire précéder les décrets d’une procédure nationale d’opposition n’a pas été respectée.

Cette procédure est prévue en droit interne par les dispositions de l’article R. 641-13 du code rural et de la pêche maritime, selon lesquelles : « La demande de reconnaissance d’une appellation d’origine (…) est soumise à une procédure nationale d’opposition d’une durée de deux mois organisée par le directeur de [l’INAO] ». Elle consiste à soumettre la demande de reconnaissance à une consultation publique, pendant une durée de deux mois.

Elle permet à l’INAO de recueillir les oppositions à cette demande, lesquelles doivent être motivées. Celles-ci sont transmises au demandeur, qui doit y répondre sous deux mois, les auteurs des oppositions disposant ensuite de quinze jours pour formuler de nouvelles observations. Ce n’est qu’ensuite que l’INAO peut adopter le projet de cahier des charges de l’AOC et le transmettre pour homologation au Premier ministre.

Outre l’hypothèse de la reconnaissance d’une nouvelle AOC, les dispositions du I de l’article R. 641-20-1 du code rural et de la pêche maritime prévoient que la demande de modification du cahier des charges d’une AOC déjà reconnue est soumise à cette même procédure lorsque le comité national compétent de l’INAO, saisi pour avis, estime qu’elle comporte des « modifications majeures ». Vous avez jugé, sans vous en tenir à la lettre même de ces dispositions, que des modifications majeures, au sens de ces dispositions, imposaient la mise en œuvre d’une procédure nationale d’opposition : voyez CE 23 décembre 2011, MM. B… et autres, n° 334523 et autres, aux tables du Recueil. Et dans cette affaire, vous avez jugé que des modifications apportées aux règles de conduite du vignoble, en particulier des règles relatives à la densité minimale de plantation et à l’écartement maximal entre les rangs de vigne, qui avaient des incidences significatives sur la qualité et la typicité des vins concernés, devaient être regardées comme des « modifications majeures ».

1 Précisément, par le règlement (CE) n° 479/2008 du Conseil du 29 avril 2008 portant organisation commune du marché vitivinicole, entré en vigueur le 1^er août 2009, dont les dispositions ont ensuite été intégrées, par un règlement (CE) n° 491/2009 du Conseil du 25 mai 2009, au sein du règlement (CE) n° 1234/2007 du Conseil du 22 octobre 2007 dit « OCM unique ».

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4 Au regard de ce précédent, nous n’avons pas de doute à considérer que les modifications des aires géographiques de production auxquelles procèdent les décrets attaqués, compte tenu du nombre de communes concernées (de 50 à 85 communes selon les aires, nous l’avons dit), revêtaient le caractère de « modifications majeures » au sens des dispositions de l’article R. 641-20-1 du code rural et de la pêche maritime.

Une procédure nationale d’opposition (ci-après : PNO) était donc requise avant que l’INAO adoptât les projets de cahier des charges. Une telle procédure a-t-elle bien été conduite ? Pour répondre à cette question, il faut revenir sur les faits, qui sont quelque peu embrouillés. Cela se comprend mieux si l’on sait que la question de l’exclusion des communes du Beaujolais de l’aire des différentes AOC de Bourgogne est une question lancinante, débattue depuis de nombreuses années.

L’INAO a lancé une première PNO en 2008 (avis au JORF du 17 septembre 2008 p. 14344). Les requérants soutiennent que cette première procédure n’a pas porté sur la révision des aires géographiques des AOC en cause, ce qui est inexact. Les projets soumis à opposition comportaient en effet des délimitations qui excluaient, pour l’appellation

« Bourgogne aligoté », la totalité des communes du Rhône et, pour l’appellation

« Bourgogne », la totalité de ces communes pour le blanc, la presque totalité pour le rouge.

Toutefois, le décret intervenu un an plus tard, celui du 16 octobre 2009 dont nous avons déjà parlé, homologue des cahiers des charges qui ne modifient pas les aires géographiques de production. Comme c’était le cas sous le régime des précédents décrets, qui remontaient à 1937, les 85 communes rhodaniennes sont toujours comprises dans les aires géographiques de production des AOC bourguignonnes. Autrement dit, l’exclusion envisagée – ainsi qu’en attestent les projets soumis à PNO – n’a pas été retenue en 2009.

Relevons que le ministre de l’agriculture mentionne cette PNO de 2008 dans sa défense. Mais il nous semble qu’elle ne peut être prise en compte. Lorsque des projets de révision de la délimitation d’une aire géographique de production sont discutés et que l’INAO propose un nouveau cahier des charges que le pouvoir réglementaire homologue et qui confirme la délimitation précédemment en vigueur, l’INAO et le pouvoir réglementaire doivent être regardés comme ayant renoncé aux projets discutés. Vous conviendrez que c’est en tout cas le sentiment que peut avoir un opérateur normalement avisé. Si, par la suite, l’un des projets qui était en discussion est repris, il nous semble qu’il doit être regardé comme un nouveau projet de modifications qui, lorsqu’elles sont majeures, requiert qu’une nouvelle PNO soit mise en œuvre. Pour le dire autrement, l’intervention du décret de 2009 maintenant inchangées les aires géographiques de production nous paraît avoir en quelque sorte emporté novation de tous les projets de révision de ces aires qui étaient alors pendants, à quelque stade que ce fût, devant l’INAO. Si vous n’étiez pas d’accord avec cette analyse et que vous raisonniez en termes d’effet utile de la procédure nationale d’opposition, nous croyons tout de même que la PNO de l’automne 2008 ne pourrait être prise en compte car trop ancienne par rapport aux modifications des cahiers des charges intervenues fin 2011.

Poursuivons la chronologie des événements. Une autre PNO a précédé l’intervention des décrets attaqués, qui s’est déroulée à la fin de l’année 2010 (avis au JORF du 27 octobre 2010 p. 19331). Les projets de cahier des charges soumis à opposition ne comportaient pas de restriction des aires géographiques délimitées en 2009 : les 85 communes du Rhône sont

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5 encore comprises dans les aires géographiques de production y figurant. D’ailleurs, en défense, ni l’INAO ni le ministre ne se prévalent de cette procédure.

En revanche, ils font valoir qu’elle a été suivie d’une « consultation publique » conduite par l’INAO du 9 mai au 10 juillet 2011, c’est-à-dire sur une période de deux mois, comme une PNO. Il n’est toutefois pas possible, comme ils le souhaiteraient à demi-mots, d’y voir l’équivalent d’une PNO. Il ressort en effet des pièces du dossier que cette consultation a été organisée dans un cadre régional : l’avis d’ouverture de la procédure n’a pas été publié au Journal officiel mais dans la presse régionale et au recueil des actes administratifs des préfectures des départements concernés.

Il y a donc eu méconnaissance de la procédure administrative préalable à l’adoption des deux décrets attaqués, comme le soutiennent les requérants. Faut-il déduire de ce seul constat qu’ils sont illégaux ? Non si vous faites jouer votre jurisprudence Danthony (CE assemblée, 23 décembre 2011, M. Danthony et autres, n° 335033, au Recueil p. 649).

Mais vous avez refusé tout récemment de faire application de cette jurisprudence dans l’hypothèse d’une méconnaissance d’une obligation procédurale résultant du droit de l’Union européenne – à propos, précisément, de l’obligation de soumettre à une PNO un projet de reconnaissance d’une AOC (CE 30 décembre 2013, MM. M… et B…, n° 354304, aux tables du Recueil). Il y a donc lieu de rechercher si dans le cas de l’espèce, celui d’une modification du cahier des charges d’une AOC déjà reconnue, le droit de l’Union impose la PNO par ailleurs prévue par la réglementation nationale.

Dans le cas de la reconnaissance d’une AOC, cette obligation est prévue par le § 3 de l’article 118 septies du règlement (CE) n° 1234/2007 du Conseil du 22 octobre 2007, dit

« OCM unique ». S’agissant des modifications du cahier des charges d’une AOC reconnue, c’est l’article 118 octodecies de ce règlement qui s’applique – il a repris les dispositions de l’article 49 du règlement (CE) n° 479/2008 du Conseil du 29 avril 2008 portant organisation commune du marché vitivinicole. Il prévoit (§ 2) que « si la proposition de modification implique de modifier un ou plusieurs éléments du document unique visé à l’article 118 quater, paragraphe 1, point d), les articles 118 septies à 118 decies s’appliquent mutatis mutandis à la demande de modification » – c’est-à-dire, notamment, que s’applique la procédure de PNO.

Le « document unique » auquel il est fait référence est un résumé du cahier des charges de l’AOC, destiné principalement aux autorités de l’Union pour assurer en ce qui les concerne les mesures de publicité qui participent de la protection de l’appellation à l’échelle de l’Union.

La difficulté, c’est que les documents uniques correspondant aux cahiers des charges de 2009 ne figurent pas aux dossiers, de sorte que nous sommes incapable de dire si les modifications des aires géographiques de production résultant des décrets litigieux ont impliqué une modification de ces documents. Il nous semble cependant faire peu de doute que ces documents uniques doivent comprendre une description, même simplifiée, des aires géographiques de production. Au demeurant, l’article 118 octodecies prévoit également qu’en cas de modification « mineure » du cahier des charges, la Commission peut approuver la modification sans mettre en œuvre la procédure d’opposition prévue à l’échelle de l’Union – procédure qui figure à l’article 118 nonies du règlement. Or il résulte de l’article 20 (§ 4, d) du règlement (CE) n° 607/2009 de la Commission du 14 juillet 2009, règlement d’application des dispositions précédentes, qu’une modification est considérée comme mineure si « elle n'influe pas sur la zone géographique délimitée ». On en déduit qu’une modification d’une certaine ampleur de l’aire géographique de production d’une AOC ne peut être regardée comme une « modification mineure » au sens de ces dispositions et qu’elle implique donc la

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6 mise en œuvre de la procédure d’opposition prévue à l’échelle de l’Union. A fortiori, nous ne voyons pas comment une telle modification pourrait échapper à la procédure nationale d’opposition prévue à l’article 118 septies.

Nous vous proposons donc de juger qu’il résulte clairement des dispositions du règlement du Conseil du 22 octobre 2007 et du règlement de la Commission du 14 juillet 2009 qu’à l’instar d’une décision de reconnaissance d’une appellation d’origine, une modification majeure affectant la délimitation de son aire géographique ne peut être adoptée sans avoir été précédée d’une procédure nationale d’opposition portant sur cette modification.

Vous en déduirez que le moyen tiré de l’absence de procédure nationale d’opposition doit entraîner l’annulation des décrets attaqués, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens des requêtes.

3. Cette annulation n’est que partielle, nous y insistons encore une fois. Conformément à ce que demandent les requérants, elle aura pour effet de faire disparaître rétroactivement les aires géographiques de production découlant des cahiers des charges homologués en 2011, ainsi que les dispositions de ces cahiers des charges imposant de nouvelles obligations aux exploitants dont les parcelles sont situées sur le territoire des communes du Rhône maintenues dans ces aires, qui ne nous paraissent pas en être divisibles. Les mesures transitoires adoptées en lien avec les nouvelles aires géographiques de production seront elles aussi emportées – car elles aussi indivisibles, nous semble-t-il. L’annulation prononcée aura également pour effet de faire revivre, rétroactivement là aussi, les aires géographiques de production figurant dans les cahiers des charges homologués en 2009. En revanche, les autres dispositions des cahiers des charges homologués en 2011, notamment les dispositions relatives au lien à l’origine, ne seront pas affectées.

Par ces motifs nous concluons :

- dans l’affaire n° 356100 : à l’annulation du décret du 7 décembre 2011 en tant, d’une part, qu’il homologue les dispositions du cahier des charges de l’AOC

« Bourgogne aligoté » relatives à l’aire géographique de production et en tant, d’autre part, qu’il abroge les dispositions du cahier des charges de cette AOC annexé au décret du 16 octobre 2009 relatives à cette même aire géographique de production ;

- dans l’affaire n° 356101 : à l’annulation du décret du 22 novembre 2011 en tant, d’une part, qu’il homologue les dispositions du cahier des charges de l’AOC

« Bourgogne » relatives à l’aire géographique de production, y compris celles imposant des contraintes particulières aux exploitants dont les parcelles sont situées sur le territoire des communes du département du Rhône maintenues dans l’aire géographique de production (dispositions figurant au chapitre Ier, IV, 2° et au chapitre II, I, 1.2) et en tant, d’autre part, qu’il abroge les dispositions du cahier des charges de cette AOC annexé au décret du 16 octobre 2009 relatives à cette même aire géographique de production ;

- et dans chacune des deux affaires, à ce que l’Etat verse aux requérants, globalement, une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.