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Programme!Mutualisé!Tunisie!
Etude!sur!la!situation!des!collectivités!locales!tunisiennes!dans!le!
cadre!du!processus!de!décentralisation!
!
Janvier!2016!
!
!
!
Etude!réalisée!par!:!
M."Selim"Kharrat"
(selim.kharrat@hcvconseil.com"/"+216"22"208"707)"
M."Mohamed"Aymen"Gamha"
Mme"Anna"Fortunier"
"
Cabinet!HCV!(www.humancapitalvalue.com)"
" "
Sommaire!
Liste"des"abréviations"..."3"
Bibliographie"..."3"
A."Résumé"de"l’étude"..."5"
!" Contexte"juridique"..."5"
!" Situation"socioéconomique"des"collectivités"tunisiennes"..."5"
!" Enjeux"de"la"décentralisation"..."5"
!" Synthèse"des"recommandations"pour"le"programme"mutualisé"..."6"
B."Contexte"général"des"collectivités"locales"..."8"
I." Cadre"juridique"et"institutionnel"en"vigueur"pour"les"collectivités"locales"tunisiennes"..."11"
II." Contexte"général"du"processus"de"décentralisation"..."12"
II.1."Evolution"du"cadre"juridique"..."12"
II.2."Généralisation"des"zones"communales"..."14"
II.3"Synthèse"du"projet"du"Code"des"Collectivités"Locales"(CCL)"..."15"
Commentaires"du"Réseau"Doustourna"..."18"
Commentaires"de"l’association"Al+Bawsala"..."18"
II.4"Comparaison"entre"la"législation"en"vigueur"et"le"projet"de"CCL"..."19"
II.5"Etat"des"lieux"des"organes"chargés"de"la"décentralisation"..."24"
III." Projet"de"loi"relatif"aux"élections"municipales"..."27"
Commentaires"de"l’Instance"Supérieure"Indépendante"des"Elections"(ISIE)"..."29"
Commentaires"du"réseau"Doustourna"..."29"
IV." Contexte"économique"et"social"de"la"décentralisation"..."31"
IV.1."La"problématique"des"inégalités"régionales"en"Tunisie"..."31"
IV.2."La"décentralisation"comme"réponse"à"cette"problématique"..."33"
IV.3."Les"difficultés"opérationnelles"et"financières"des"CTs"..."35"
!" L'état"actuel"des"mécanismes"de"financement"des"CT"en"Tunisie"..."35"
!" Les"difficultés"auxquelles"font"face"les"CT"dans"la"période"de"transition"..."37"
IV.4."La"relation"entre"citoyens"et"CT"en"Tunisie"..."39"
Conclusion":"perspectives"de"la"décentralisation"dans"ce"contexte"difficile"..."44"
V." Programmes"menés"par"les"bailleurs"de"fonds"et"la"société"civile"..."45"
V.1."Programmes"des"bailleurs"de"fonds"en"Tunisie"..."45"
V.2."Activités"des"OSC"en"Tunisie"..."48"
VI." Réussites,"besoins"et"perspectives"de"la"coopération"décentralisée"en"Tunisie"..."51"
VI.1."Recueil"d’expériences"de"coopérations"existantes"en"Tunisie"..."51"
VI.2."Conclusions"et"recommandations"..."53"
Liste"des"entretiens"réalisés"..."60"
"
Liste!des!abréviations!
"
ARP":"Assemblée"Des"Représentants"du"Peuple"
CCL":"Code"des"Collectivités"Locales"
CFAD":"Centre"de"Formation"et"d’Appui"à"la"Décentralisation"
CPSCL":"Caisse"des"Prêts"et"de"Soutien"aux"Collectivités"Locales"
DGCL":"Direction"Générale"des"Collectivités"Locales"
FNVT":"Fédération"Nationale"des"Villes"Tunisiennes"
ISIE":"Instance"Supérieure"Indépendante"des"Elections."
OSC":"Organisations"de"la"Société"Civile"
CNFPT":"Centre"national"de"la"fonction"publique"territoriale"
CT":"Collectivités"Territoriales"
"
Bibliographie!!
"
S.Y.Turki,"E."Verdeil";"La"décentralisation"en"Tunisie";"Juillet"2013";"p4"
Cities" Alliance," Cités" et" Gouvernements" Locaux" Unis" d’Afrique";" L’environnement" institutionnel" des"
collectivités"locales"en"Afrique";"septembre"2013;"p114,"115"
Institut"des"Régions"Arides"de"Médenine";"Organisation"territoriale"en"Tunisie";"Août"2011";"p22,"24"
Rapport"2014"–"Coopération"de"l’Union"Européenne"en"Tunisie";"2015";"p42,"43"
Banque"Mondiale;"Urban"Development"and"Local"Governance"Program;"Juin"2014;"p11,"13"
International"Development"Centre"for"Innovative"Local"Governance"(CILGi)";"Pour"une"administration"
municipale"citoyenne,"transparente"et"efficiente";"août"2013";"p35"
Institut" Tunisien" des" Etudes" Stratégiques";" Quelle" décentralisation" dans" une" Tunisie" reconfigurée";"
2014";"p11"
Centre" National" de" la" Fonction" Publique" Territoriale" (CNFPT)";" Assistance" au" renforcement" des"
capacités"en"matière"de"formation"des"acteurs"de"la"décentralisation";"Septembre"2015";"p7"
Ministère" du" Développement" Régional" et" de" la" Planification";" stratégie" d’amélioration" de" la"
gouvernance"et"du"développement"local"en"Tunisie";"Novembre"2012"
" "
!
A.!Résumé!de!l’étude!!
! Contexte!institutionnel!et!politique!
Suite"aux"nombreuses"critiques"émanant"de"la"classe"politique"et"de"la"société"civile"sur"le"mode"de"
gouvernance"centralisé"des"collectivités"tunisiennes"et"de"son"impact"négatif"sur"le"développement"
local"et"régional,"la"nouvelle"constitution"de"2014"a"consacré"tout"un"chapitre"au"pouvoir"local."En"
application" de" ce" chapitre," un" projet" de" Code" des" Collectivités" Locales" (CCL)" et" une" loi" électorale"
relative" aux" élections" locales" et" régionales" ont" été" préparées" par" la" Direction" Générale" des"
Collectivités"Publiques"Locales"(DGCPL)"du"Ministère"de"l’Intérieur"et"ont"fait"l’objet"de"consultations"
nationales,"en"attendant"leur"discussion"et"adoption"par"l’Assemblée"des"Représentants"du"Peuple"
(ARP)."En"prévision"de"la"tenue"des"élections1,"un"nouveau"Ministre"des"Affaires"Locales"a"été"nommé"
par"le"Chef"du"Gouvernement"suite"au"récent"remaniement"ministériel"de"Janvier"20162.""
! Situation!socioéconomique!des!collectivités!tunisiennes!
Pendant" plus" de" vingt" ans," la" réussite" apparente" de" la" Tunisie" masquait" de" fortes" disparités" de"
développement"économique"et"social"entre"les"régions"côtières"et"celles"de"l’intérieur"du"pays."De"
plus,"le"développement"était"assuré"et"piloté"selon"un"système"extrêmement"centralisé."Pour"faire"
face" à" ces" problèmes" socionéconomiques" structurels," et" plus" particulièrement" dans" les" zones" de"
l’intérieur," les" collectivités" ne" disposent" jusqu’à" présent" que" de" très" maigres" moyens" humains" et"
financiers."Ces"collectivités"ont"également"tout"à"faire"pour"regagner"la"confiance"de"leurs"citoyens,"
et"s’ouvrir"sur"de"nouveaux"modes"de"bonne"gouvernance"locale."
! Enjeux!de!la!décentralisation!
L’enjeu"majeur"de"la"décentralisation"est"donc"que"ces"collectivités"soient"à"même"d’assurer"ellesn mêmes"le"développement"économique"et"de"bons"services"de"proximité."
Ainsi,"en"appliquant"la"décentralisation,"les"collectivités"locales"doivent"gagner"en"autonomie"visnànvis"
du" pouvoir" central." Cette" autonomisation" devra" leur" permettre" d’acquérir! les! compétences!
nécessaires!pour!planifier!et!gérer!des!projets!de!développement!territorial."De"plus,"ce"processus"
devra" s’accompagner" de" la" refonte" de" la" fiscalité" locale" et" d’une"augmentation! des! ressources!
financières" des"collectivités," ainsi" que" de" la"multiplication"de" leurs" sources"de" revenus." Cela"devra"
générer"un"impact"positif"sur"la"quantité"ainsi"que"sur"la"qualité!des!services!de!proximité"fournis"aux"
citoyens."Enfin,"la"mise"en"place"de"mécanismes!de!bonne!gouvernance"et"de"démocratie"locale"doit"
permettre"d’améliorer"la"relation"entre"les"collectivités"locales"et"les"citoyens.""
"
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1"Cette"date"a"déjà"été"repoussée"à"plusieurs"reprises."Elle"est"prévue"par"l’Instance"Supérieure"Indépendante"des"Elections"
(ISIE)"au"30"octobre"2016."
2http://directinfo.webmanagercenter.com/2016/01/06/tunisienhabibnessidnannoncenunnremaniementnministeriel/"
"
!
! Synthèse!des!recommandations!pour!le!programme!mutualisé!
"
1. Le" programme" mutualisé" devrait" représenter" une" réelle" force" d’accompagnement" des"
collectivités" tunisiennes" dans" cette" phase" de" transition." CUF" devrait" se" positionner" comme"
moteur!de!la!promotion!de!la!coopération!avec"la"Tunisie."
"
2. Il"est"nécessaire"de"poursuivre"l’effort"de"formation!des!agents!territoriaux!tunisiens,"ainsi"que"
des" élus," tout" en" permettant" aux" personnes" formées" de" se" confronter" directement" avec" la"
pratique"de"la"gestion"de"projets.""
"
3. Désormais," avec" la" décentralisation," il" va" falloir"travailler! davantage! à! l’échelle! communale."
Jusqu’à"maintenant,"le"gouvernorat"était"l’acteur"central"du"développement"économique"et"de"la"
programmation"sur"un"territoire.""
"
4. Développer"des"axes"de"travail"où"la"réciprocité"puisse"s’opérer,"et"qui"répondent"aux"besoins"
mutuels"des"territoires"(exemples":"Formation"professionnelle"et"échanges"universitaires,"Culture"
et"Patrimoine,"Environnement"et"énergies"renouvelables).""
"
5. Il"devrait"permettre"une"meilleure"communication"et"capitalisation!sur!les!projets!en!cours,"ainsi"
qu’une"ouverture"sur"les"formes"que"peut"recouvrir"la"coopération"décentralisée"(implication"de"
différents" pays" européens" ou" maghrébins," reproductibilité" des" projets," modes" de" gouvernance"
innovants)."
"
6. Un" modèle" de" coopération" décentralisé" efficace"sousntend" l’implication" de" toutes" les" parties"
prenantes"et"la"bonne! définition! du! mode! de!gouvernance,"qui"devrait"être"formalisé"par"une"
convention"de"coopération"et"basé"sur"des"relations!de!confiance.""
"
7. Les" axes" de" coopération" doivent" s’inscrire" dans" un" plan" de" développement" préalablement"
formulé"par"la"collectivité,"et"il"faudrait"veiller"à"rester"dans"une"logique"de"responsabilisation"
des"acteurs."
"
8. Le" projet" mutualisé" devrait"favoriser! la! concertation! et! la! mise! en! réseau" des" différents"
opérateurs"agissant"sur"un"même"territoire"ou"sur"une"même"thématique."Ce"projet"mutualisé"
devrait" permettre" de" renforcer" le" leadership" et" la" place" des" collectivités" tunisiennes" dans" la"
conduite"des"projets.""
"
!
Figure!1:!Découpage!en!Gouvernorat!de!la!Tunisie!
"
!
B.!Contexte!général!des!collectivités!locales!!
"
Le"découpage"territorial"de"la"Tunisie"s’organise"de"deux"manières"parallèles."D’une"part,"le"territoire"
est" découpé," selon" une" logique" de"déconcentration," en"24! gouvernorats," chacun" d’entre" eux"
subdivisé"en"délégations,"soit"un"total"de"264!délégations."Ces"dernières"sont"découpées"en"secteurs"
appelés"«"Imeda+»,"avec"un"total"de"2073!unités.""
Le"Gouverneur"(Wali),"nommé!par"le"chef"de"l’appareil"exécutif,"préside"en"même"temps"le"conseil"
régional," collectivité" locale" qui" a" la" même" délimitation" spatiale" que" le" gouvernorat." Les" avis" de" ce"
dernier"sont"systématiquement!suivis,"sans"que"les"membres"du"conseil"régional"n’aient"à"les"voter."
Ainsi,"les"lois"découlant"de"l’ancienne"constitution"de"1959"accentuent"le"contrôle"de"l’Etat"central"et"
le"principe"de"la"libre"administration"des"collectivités"locales"est"absent"du"dispositif"législatif."
D’autre"part,"le"nombre"de"communes"est"passé"de"69"en"1956,"à"134"en"1966"pour"atteindre"264"en"
2012" et"286" en" 2015.Ces" dernières" couvrent" un" peu" plus" de" 70%" de" la" population" totale" et"
constituent" des" unités" territoriales"discontinues" et" ne" couvrant" pas" l’ensemble" du" territoire." La"
répartition" des" territoires" communaux"ne! suit! pas! une! logique! particulière";" certains" territoires"
communaux"comprennent"de"grands"espaces"agricoles"tandis"que"d’autres"agglomérations"urbaines"
rassemblant"des"milliers"d’habitants"ne"sont"pas"organisées"en"communes.""
"
En" plus" des" conseils" municipaux," il" existe" des"conseils! ruraux!qui" couvrent" une" population" de" 1,1"
millions" d’habitants," soit" à" peu" près" 10%" de" la" population" totale," et" dont" les" compétences" sont"
limitées"selon"la"loi"89n11."En"effet,"Le"découpage"administratif"de"la"Tunisie"n’a"cessé"de"s’affiner"
depuis"l’indépendance"dans"un"souci"de"réduction"du"caractère"tribal"de"la"société"tunisienne"et"dans"
une"logique"de"contrôle"renforcé"des"populations."
Les"rapports"entre"les"collectivités"locales,"les"citoyens"et"les"composantes"de"la"société"civile"étaient"
limités,"avant"la"révolution"de"2011,"à"de"rares"procédures"d’ordre"formel."Cependant,"des"formes"de"
participation" et" d’action"au! niveau! des! quartiers" sont" progressivement" apparues," de" manière"
indépendante"au"départ,"puis"de"plus"en"plus"à"travers"des"associations! d’habitants"organisées"en"
comités"de"quartiers."
"
Les"structures"élues"par"le"passé"étaient"peu!représentatives!des!populations."Les"élections3"étaient,"
certes," au" «suffrage+ universel,+ libre,+ direct+ et+ secret»," ouvertes" aux" personnes" de" nationalité"
tunisienne"après"inscription"sur"des"listes"électorales,"mais"les"résultats"étaient"connus!d’avance!et"le"
suffrage"totalement"contrôlé"par"le"pouvoir"en"place,"notamment"le"parti"unique."Notons"cependant"
que" la" loi" électorale" prévoyait" un"quota! de! 25%" dans" les" conseils" municipaux" pour" les"partis!
d’opposition,"quel"que"soit"le"nombre"de"voix"obtenues."Le"maire"est"élu"par"le"conseil"municipal,"à"
l’exception"du"maire"de"Tunis"qui"est"nommé"parmi"les"membres"du"conseil"par"décret."
"
"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""
3"Selon"la"loi"69n25"portant"code"électoral"du"8"avril"1969,"l’élection"se"fait"au"scrutin"de"liste"à"un"seul"tour."Chaque"parti"
présente" une" seule" liste" par" circonscription." L'élection" s'effectue" sur" la" base" d'un" scrutin" à" la" proportionnelle." L'électeur"
choisit"une"liste"parmi"les"listes"candidates."Dans"une"première"étape,"50"%"des"sièges"sont"attribués"à"la"liste"ayant"obtenu"
le" plus" de" voix." Dans" une" seconde" étape," le" reste" des" sièges" est" attribué" à" toutes" les" listes" selon" la" représentation"
proportionnelle"sur"la"base"du"plus"fort"reste."
"
Après"le"14"janvier"2011,"la"situation"précaire"de"plusieurs"zones"sousnintégrées"et"sousndéveloppées"
a" continué" à" susciter" des"troubles! sociaux,! ce" qui" a" mené" à" une" série" de"mouvements! de!
protestation!contre" les" modes" de" gestion" des" territoires." En" réaction" aux" demandes" régionales"
dévoilées"depuis"la"révolution,"la"part"du"budget"de"l’Etat"allouée"au"développement"régional"a"plus"
que"quadruplé"entre"2011"et"2015.A"titre"d’exemple,"le"budget"consacré"aux"collectivités"locales"et"à"
la"décentralisation"représente"désormais"plus!de!13%"du"budget"total"du"ministère"de"l’intérieur"et"
du"développement"local,"le"ministère"de"tutelle"des"collectivités"tunisiennes."
"
Dans"les"communes,"les"conseils"municipaux"ont"été"dissous!juste"après"la"révolution"et"remplacés"
par"des"délégations"spéciales"dont"les"membres"sont"nommés,"initialement"pour"une!année,"suite"au"
consensus"entre"forces"politiques"et"société"civile"et"conformément"à"la"réglementation"en"vigueur."
Néanmoins," le"dépassement! de! la! période" d’une" année" sans" prolongement," le" changement" des"
membres" des" délégations" sur" la" base" de" l’allégeance" politique" ainsi" que" l’absence" de" visibilité" sur"
l’évolution" du" mode" de" désignation" et" de" composition" des" équipes" en" charge" des" affaires"
communales"ont"eu"des"répercussions!négatives"sur"l’action"municipale"à"tous"les"niveaux.""
"
C’est"dans"ce"contexte"que"la"constitution!Tunisienne"a"dédié"tout"un"chapitre4"au"pouvoir"local"afin"
de"s’inscrire"dans"une"logique"de"décentralisation!progressive."Suite"aux"élections"présidentielles"et"
législatives" de" 2014" qui" ont" abouti" à" la" formation" d’une" nouvelle" majorité" pour" 5" ans," le"
gouvernement"émanant"de"cette"majorité"œuvre"à"réformer!le!cadre!juridique"afin"de"déléguer"des"
compétences"importantes"aux"collectivités"et"procéder"à"la"refonte! de! leur! régime! fiscal!ainsi"que"
celui"de"leurs"biens."L’objectif"de"cette"démarche"est"d’assurer"à"terme"l’autonomie"des"collectivités"
locales"et,"en"même"temps,"garantir"la!gestion!efficace!et!la!bonne!gouvernance!des"collectivités.""
"
Par" ailleurs," le" renforcement" du" pouvoir" local" passe" par" l'adoption" d'une" loi" de"programmation!
quinquennale!votée"au"début"de"chaque"législature."Cette"loi"définit"les"étapes!de"mise"en"œuvre"et"
de"consolidation"de"la"décentralisation"dont"l’ARP"assure"le"suivi"à"travers"la"discussion"de"rapports"
annuels,"que"le"gouvernement"lui"présente."
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!
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!
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4"Chapitre"VII":"http://www.jurisitetunisie.com/tunisie/codes/Constitution_2014/const1105p.htm"
"
L’organisation!territoriale!tunisienne!avant!2011!est!résumée!dans!le!tableau!ciTdessous5!:!
Administration! Instance!
représentative! Mode!de!scrutin!et!attributions!
Gouvernorats!(24)!
Gouverneur!(Wali)!
Conseil!régional!de!
développement!
"
"
"
Le! Gouverneur! –!Wali! :!Responsable" du" gouvernorat,"nommé!par" le"
Président"de"la"République"sur"proposition"du"Ministre"de"l'Intérieur""
Les!conseils!régionaux!:!les"conseils"régionaux"sont"chargés"d’examiner"les"
questions" intéressant" le" gouvernorat" dans" les" domaines" économiques,"
sociaux,"environnementaux"et"culturels."Ces"conseils"gèrent"les"affaires"du"
gouvernorat," ils" sont"présidés! par! le! gouverneur" et" se" composent" des"
personnes" élues" comme" les" députés" du" gouvernorat" et" les" maires," des"
présidents" de" conseils" ruraux," ainsi" que" des" représentants" des" services"
techniques"relevant"des"départements"ministériels"au"titre"d’observateurs."
Délégations!(264)! Délégué!
Conseil!local!de!
développement!
Le! Délégué! :!C’est"le"représentant! de! l'État"dans"chaque"délégation."Il"est"
nommé"par"le"Ministre"de"l'Intérieur"et"placé"sous"la"tutelle"du"gouverneur."
Il"assure"le"fonctionnement"des"services"locaux"administratifs."
Les! Conseils! locaux! du! développement:! Le" conseil" est" présidé" par" le"
délégué,"il"est"composé"des"présidents"de"communes"ou"d'arrondissements"
municipaux" situés" dans" la" délégation," des" présidents" des" conseils" ruraux,"
des" chefs" de" secteurs," des" représentants" des" services" extérieurs" de"
l'administration" et" des" établissements" publics" à" l’échelle" locale." C'est" un"
organisme! de! concertation" qui" traite" les" questions" relatives" au"
développement! économique,! social! et! culturel! de! la! délégation."
!
Municipalités!(264)!
Maire!
Conseil!Municipal!
En"tant"que"structure"administrative"locale,"la"gestion"de"la"municipalité"est"
assurée"par"des"fonctionnaires"et"des"agents"permanents"qui"veillent"sur"les"
différents" services" et" constituent" le" lien" direct" entre" cette" institution" et" le"
citoyen."La"municipalité"est,"également,"soumise!à!une!direction!politique,"
assurée" par" le" conseil" municipal" qui" supervise" et" fixe" les" orientations," et"
prend" les" décisions" importantes" relatives" aux" affaires" de" la" commune." Le"
rôle"principal"du"conseil"municipal"consiste"à"gérer!les!affaires!locales!et!à!
statuer! sur! les! questions! communales." Il" est" constitué" d'un" président" de"
conseil," de" vicenprésidents" et" de" conseillers," tous" élus" au" scrutin" général"
pour"un"mandat"de"5"ans."Le"conseil"municipal"tient,"obligatoirement"quatre"
sessions"ordinaires"par"an,"précédées,"un"mois"auparavant,"par"des"sessions"
préliminaires" qui" se" tiennent" sous" la" direction" du" président" du" conseil"
municipal"ou"de"son"représentant"parmi"les"adjoints."Les"représentants"des"
habitants" de" la" zone" municipale" sont" invités" à" ces" réunions" préliminaires"
pour" écouter" leurs" interventions" au" sujet" des" questions" à" caractère" local."
!
Secteur!(Imada)! (2073)!
Chef!de!secteur!
(Omda)!
Conseils!ruraux!
Omda:! Le" chef" de" secteur" est" chargé" d'apporter" son" concours" aux"
différentes"administrations,"ainsi"que"de"veiller"aux"intérêts"des"administrés."
Il!est!placé!sous!l’autorité!du!délégué."Il"est"officier"de"police"judiciaire"et"
officier"d'Etat"civil."
Les! conseils! ruraux:!Ces" conseils" sont" créés" dans" les" zones" urbaines" non"
érigées" en" communes." Leurs" membres" sont" nommés" pour" 3" ans" par" le"
gouverneur"à"raison"d'un"membre"pour"mille"habitants,"avec"un"minimum"
de"cinq"membres"et"un"maximum"de"dix.!
"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""
5Organisation"territoriale"en"Tunisie,"Institut"des"Régions"Arides"de"Médenine,"Août"2011."
!
I. Cadre! juridique! et! institutionnel! en! vigueur! pour! les!
collectivités!locales!tunisiennes!
"
Seul"l’article!71"de"la"constitution"tunisienne"de"1959"se"rapporte"aux"collectivités"locales."Il"indiquait"
que"«"Les+conseils+municipaux+et+les+conseils+régionaux+gèrent+les+affaires+locales,+dans+les+conditions+
prévues+par+la+loi"»."L’amendement"de"cet"article6"a"simplement"spécifié"les"structures"auxquelles"la"
loi"confère"la"qualité"de"collectivité"locale,"et"qui"sont"les"conseils"municipaux"et"régionaux.""
"
L’application"de"cet"unique"article"et"la"spécification"des"modes"de"fonctionnement"des"collectivités"
locales"est"régi"par"5!textes!de!loi,"à"savoir":"
"
1) La"loi"n°75n33"relative"aux"activités"des"municipalités."Cette"loi"a"été"complétée"et"modifiée"à"
plusieurs"reprises,"respectivement"par"les"lois"organiques":"
• n°85n43"du"25"avril"1985,"
• n°95n68"du"24"juillet"1995,"
• n°2006n48"du"17"Juillet"2006,"
• n°"2008n57"du"4"Août"2008"
2) La"loi"n°75n35"portant"loi"organique"du"budget"des"collectivités"locales"publiques."Cette"loi"a"
été" complétée" et" modifiée" à" plusieurs" reprises" par" la" loi" organique" n°2007n65" du" 18"
décembre"2007";"
3) La"loi"n°75n36"relative"aux"fonds"communs"mis"à"disposition"des"collectivités"locales";"
4) La"loi"n°89n11"relative"aux"conseils"régionaux";"
5) La"loi"n°94n97"relative"à"la"mise"en"place"de"conseils"régionaux"de"développement."
Les" textes" de" loi" précédemment" cités" sont"complétés!par" les" articles" 13," 14" et" 15" de" la" loi" des"
finances"de"2013,"qui"incitent"à"la"mise"en"place"d’un"fond"de"solidarité"entre"les"collectivités"locales."
Suivant" une" logique" de" centralisation," le" ministère" de" l’intérieur" et" du" développement" local" est"
chargé" de" la" gestion" des" collectivités" locales" à" travers" la" Direction" Générale" des" Collectivités"
Publiques"Locales"(DGCPL)."La"Fédération"Nationale"des"Villes"Tunisiennes"(FNVT)"a"été"créée"en"1974"
dans" l’objectif" de" renforcer! les! capacités" des" administrations" locales" pour" la" promotion" de"
l’intercommunalité"et"de"la"coopération"décentralisée."De"plus,"le"Centre"de"Formation"et"d'Appui"à"
la" Décentralisation" (CFAD)" a" été" créé" en" Juin" 1994" pour" compléter" les" cycles" de" formation" des"
personnels"des"collectivités"locales"assurés"traditionnellement"par"l’Ecole"Nationale"d’Administration"
(ENA)."
"
!
"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""
6"Modifié"par"la"loi"constitutionnelle"n°"81n47"du"9"juin"1981"et"par"la"loi"constitutionnelle"n°"2002n51"du"1er"juin"2002"
!
II. Contexte!général!du!processus!de!décentralisation!!
II.1.!Evolution!du!cadre!juridique!
!
La"constitution"tunisienne"du"27"Janvier"2014"a"consacré"tout"un"chapitre"au"pouvoir!local."En"effet,"
ce"dernier"est"fondé,"selon"l’article"131,"sur"la"décentralisation"et"se"concrétise"dans"les"collectivités"
locales" qui" comprennent" des" municipalités," des" régions" et" des" départements." La" nouvelle"
constitution" consacre"plus! de! pouvoirs" aux" collectivités" locales" puisque," selon" l’article" 135," les"
collectivités"locales"disposent,"en"plus"des"ressources"qui"leur"sont"transférées"par"l’autorité"centrale,"
de"ressources"propres"qu’elles"peuvent"gérer"librement"selon"les"règles"de"la"bonne!gouvernance.""
De" plus," les" collectivités" locales" sont" soumises," pour" ce" qui" est" de" la" légalité" de" leurs" actes," à" un"
contrôle!à!posteriori,"ce"qui"met"fin"au"contrôle"à"priori"instauré"par"les"lois"actuelles"régissant"les"
collectivités"locales."La"nouvelle"constitution"encourage"les"collectivités"locales"à"établir"des"relations"
extérieures"de"partenariat"et"de"coopération"décentralisée,"tout"en"laissant"à"la"loi"la"réglementation"
des"coopérations"et"partenariats."Enfin,"une"instance"constitutionnelle,"à"savoir"le"Conseil"Supérieur"
des"Collectivités"Locales"(CSCL),"aura"pour"rôle"d’examiner"les"questions"liées"au"développement"et"à"
l’équilibre"entre"les"régions"et"de"donner"son"avis"sur"les"projets"de"lois"relatifs"à"la"planification,"au"
budget"et"aux"finances"locales."
Le"schéma7"cindessous"récapitule"la"relation"entre"le"pouvoir"central"et"les"collectivités"locales"dans"le"
cadre"de"la"décentralisation":"
"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""
7"Source":"http://www.tunelyz.com/2014/03/lenpouvoirnlocal.html"
"
"
Figure!2:!Décentralisation!des!collectivités!locales!
"
"
Un" projet" de" Code" des" Collectivités" Locales" (CCL)8"a" été" élaboré" par" le" gouvernement" pour"
concrétiser"la"décentralisation"et"remplacer"les"5"textes"de"loi"mentionnés"cindessus."Ce"code"favorise"
la" participation! citoyenne" et" appuie! la! décentralisation," principe" énoncé" dans" la" nouvelle"
constitution"de"Janvier"2014.""
De" plus," un" projet" de" loi" sur" les" élections" municipales" a" été" rédigé" afin" d’assurer" la" bonne"
organisation" des" élections" municipales" prévues," selon" l’Instance" Supérieure" Indépendante" des"
Elections"(ISIE),"le"30"Octobre"2016."
Le"schéma"cindessous"résume"les"textes"juridiques"régissant"les"collectivités"locales"avant"et"après"
l’adoption"de"la"constitution"de"2014."
"
"
"
"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""
8http://www.ccl.tn/bundles/pdf/projet_code_collectivites.pdf"
"
Avant!l’adoption!de!la!constitution!de!2014!:! Suite!à!l’adoption!de!la!constitution!de!2014!:"
"
"
"
"
"
"
"
"
"
"
"
"
"
"
"
"
!
II.2.!Généralisation!des!zones!communales!!
"
La"généralisation"des"municipalités"sur"tout"le"territoire"tunisien9"ainsi"que"la"répartition"du"territoire"
national"en"districts"représentent"une"priorité"pour"concrétiser"le"principe"de"décentralisation."Selon"
Mokhtar" Hammami," Directeur" Général" de" la" DGCPL" au" sein" du" ministère" de" l’intérieur" et" du"
développement" local," le" nombre" des" municipalités" passera" de" 286" municipalités" à" environ" 325"
municipalités"couvrant"tout"le"territoire"tunisien"en"suivant"4"logiques"qui"vont"de"pair":"
1) Des" communes" qui" couvrent" le" territoire" de" la" délégation" et" qui" ont" les" ressources"
nécessaires"pour"gérer"leur"territoire."Dans"ce"cas,"la"municipalité"demeure"inchangée."
"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""
9"Selon"le"ministère"de"l’intérieur,"à"peu"près"10%"du"territoire"tunisien"est"actuellement"couvert"par"les"municipalités,"10%"
est"considéré"comme"étant"des"zones"rurales"et"19.14%"comme"des"zones"mixtes."Les"61%"restants"sont"des"zones"non"
habitables."
"
Loi"75n33"relawve"aux"
acwvités"des"
municipalités"
Loi"75n35"portant"loi"
organique"du"budget"
des"collecwvités"
locales"publiques"
Loi"75n36"relawve"aux"
fonds"communs"mis"
à"disposiwon"des"
collecwvités"locales"
Loi"89n11"relawve"aux"
conseils"régionaux"
Loi"94n97"relawve"à"la"
mise"en"place"de"
conseils"régionaux"de"
développement""
Articles"13,"14"et"15"de"la"loi"
des"finances"de"2013"relatifs"à"
la"mise"en"place"d’un"fond"de"
solidarité"entre"les"
collectivités"locales"
Décentralisawon"
Loi"électorale"
des"
collecwvités"
locales"
CCL"
Conswtuwon"de"
2014"
Figure!3:!Textes!juridiques!régissant!les!collectivités!locales!
avant!et!après!l’adoption!de!la!constitution!de!Janvier!2014!
2) Des"communes"couvrant"le"territoire"entier"de"la"délégation"mais"qui"sont"entourées"par"des"
zones"rurales"limitrophes"à"faible"densité"de"population."Dans"ce"cas,"ces"zones"sont"incluses"
dans"cette"commune."
3) Des"communes"qui"peuvent"s’étendre"sur"une"partie"du"territoire"de"la"délégation,"qui"ont"les"
ressources" nécessaires" pour" gérer" leur" nouveau" territoire" mais" dont" la" population" est"
inférieure" à" 5000" habitants." Dans" ce" cas," le" territoire" de" cette" catégorie" de" commune" est"
étendu"pour"couvrir"l’espace"de"la"délégation"tout"en"partageant"ce"territoire"en"zones"pour"
mieux"intégrer"la"population."
4) Des"communes"qui"peuvent"couvrir"une"partie"du"territoire"de"la"délégation,"mais"qui"n’ont"
pas"de"moyens"financiers"et"humaines"nécessaires"pour"gérer"un"territoire"étendu."Dans"ce"
cas," " de" nouvelles" communes" sont" créées" pour" couvrir" l’ensemble" du" territoire" de" la"
délégation"en"question."
Toujours"selon"le"directeur"général"de"la"DGCPL,"le"processus"de"décentralisation"se"déroulera"selon"
une"logique"progressive"sur"9"ans"répartis"sur"3"étapes"de"3"ans."Etant"donné"que"le"projet"de"CCL"
n’aborde"que"les"grandes"lignes"de"la"décentralisation"et"ne"spécifie"pas"les"compétences"des"CT,"des"
commissions" seront" créées" dans" les" districts," équivalents" aux" régions" en" France," afin" de" fixer" les"
compétences"des"collectivités"locales."Le"nombre"et"la"superficie"de"ces"districts"vont"par"la"suite"être"
fixés"dans"la"version"finale"du"CCL.""
Cinq" ministères10"prendront" part" à" ces" commissions" afin" de" déterminer" quelles" compétences""
peuvent" être" déléguées" aux" collectivités" locales," de" déterminer" le" schéma" de" délégation" des"
compétences"et"d’assurer"le"suivi"du"transfert"des"compétences."Entretemps,"les"compétences"qui"
reviennent" naturellement" aux" CT," telle" que" la" gestion" des" déchets," leur" ont" été" attribuées" dès" la"
première" année" du" processus." Comme" le" souligne" M." Hammami," le" processus" de" décentralisation"
doit"être"accompagné"d’un"processus"de"déconcentration"de"l’administration"centrale"qui"a"encore"
en"charge"la"majeure"partie"des"compétences."Vu"la"difficulté"de"restructuration"des"administrations"
centrales" pour" qu’elles" s’adaptent" au" nouveau" contexte" de" décentralisation," ce" processus" risque"
d’être"lent"et"fastidieux,"et"de"créer"des"conflits"entre"le"niveau"central"et"local."
Il"est"à"signaler"que,"suite"au"remaniement"ministériel"qui"a"obtenu"le"vote"de"confiance"de"l’ARP"le"
11" janvier" 201611," le" ministère" de" l’intérieur" s’occupera" désormais" seulement" des" affaires"
sécuritaires";"un"nouveau!ministère!des!affaires!locales!a!été!créé."
"
II.3!Synthèse!du!projet!du!Code!des!Collectivités!Locales!(CCL)!
!
Dans" une" logique" de" décentralisation" progressive," le" gouvernement" a" décidé" de" remplacer"
l’ensemble"des"lois"en"vigueur"régissant"les"collectivités"locales"par"un"code"unique"qui"englobe"les"
différents"aspects"les"concernant.""
"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""
10"Ministères"de"l’environnement,"du"transport,"de"l’éducation,"des"finances"et"de"la"santé."
"
11 http://www.tunisienumerique.com/tunisienarpnresultatndunvotendenconfiancenpournlesnnouveauxnministresndenhabibn essid/278768"
"
Les"principaux"points"évoqués"dans"le"projet"du"CCL"peuvent"être"résumés"comme"suit":"
• Mise!en!place!progressive!de!la!décentralisation!:!
" Le"nombre"de"gouvernorats"est"fixé"à"24"alors"que"celui"des"municipalités"et"des"districts"ne"
l’est"pas"encore";"
" Il" est" possible" de" fusionner" des" collectivités" locales" ou" d’en" changer" les" frontières" suite" à"
l’approbation!de!2/3!des!membres"des"collectivités"concernées";"
" Un"plan! quinquennal!appuyant" la" décentralisation" est" établi" par" l’ARP" durant" la" première"
année" du" mandat" des" collectivités" locales." Il" est"supervisé" par" le" conseil" supérieur" des"
collectivités"locales,"le"gouvernement"ainsi"que"la"Cour"des"Comptes.""
"
• Principe!de!libre!administration!:!
" Les"membres"du"conseil"des"collectivités"locales"et"régionales"sont"élus"au"suffrage!universel"
alors"que"ceux"du"conseil"des"collectivités"sectorielles"sont"élus"parmi"ceux"précédemment"
mentionnés." Ils" sont" financièrement" et" administrativement"autonomes." L’Etat" s’engage" à"
aider"les"collectivités"locales"à"atteindre"leur"équilibre"financier"grâce"à"des"crédits"octroyés"
par"le"fond"de"soutien"de"la"décentralisation,"mais"ces"dernières"n’ont"en"aucun"cas"le"droit"
de"dépasser"50%!de!dette!publique!pour"couvrir"leurs"frais"de"gestion."
" Les" collectivités" locales" peuvent" signer"des! conventions! avec! des! collectivités! locales!
étrangères," des" organisations" gouvernementales" et" non" gouvernementales" dans" les"
domaines" culturels," sociaux," économiques," la" formation" professionnelle," le" sport," la" santé,"
l’enseignement," l’urbanisme" et" la" protection" de" l’environnement." Le" ministère" des" affaires"
étrangères" doit" être" consulté" en" vue" de" signer" les" conventions" susvisées."
"
• Compétences!des!collectivités!locales!:!
" Les"compétences"des"collectivités"locales"sont"accordées"selon"leur"capacité!d’exécution"tout"
en"respectant"leurs!choix."
" Toutes" les" catégories" de" collectivités" locales12"jouissent" de"compétences! qui! leurs! sont!
propres." Chaque" collectivité" doit" s’interdire" d’exercer" une" compétence" propre" d’une" autre"
collectivité"sans"accord"avec"cette"dernière,"conformément"aux"dispositions"de"l’article"12"du"
CCL13.""
" Tout" transfert" de" compétence" ou" son" élargissement" au" profit" des" collectivités" locales" est"
déterminé! par! la! loi." Le" gouvernement" procède" au" transfert" des" fonds" et" des" moyens"
proportionnels"aux"charges"qui"en"découlent"pour"les"collectivités"locales14."
" L’autorité"centrale"peut"exercer"une"prérogative"d’une"collectivité"locale"suite"à"la"demande"
de" cette" dernière" ou" bien" en" réponse" à" un" défaut" d’exécution" faisant" suite" à" un"
avertissement!de"l’ARP."De"plus,"les"autorités"locales"disposent"de"compétences"transférées"
par"l’autorité"centrale"et"d’autres"partagées!avec"elle"qui"seront"déterminés"par"une"loi."
"
"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""
12"Les"communes,"les"régions"et"les"districts."
"
13"Les" collectivités" locales" peuvent" déléguer" l’exercice" des" compétences" lui" revenant" légalement" à" une" autre" collectivité"
locale"relevant"de"la"même"catégorie"ou"d’une"autre"catégorie,"ou"à"des"établissements"publics"ou"entreprises"publiques."
Ceci" doit" s’inscrire" dans" le" cadre" d’une" convention" limitée" dans" le" temps" et" selon" un" modèle" publié" par" décret"
gouvernemental."
"
14"Articles"35"et"36"
"
"
• Les!instances!nationales!s’inscrivant!dans!le!cadre!de!la!décentralisation!sont!:!
a. Le"conseil"supérieur"des"collectivités"locales";"
b. Le"conseil"supérieur"du"financement"local";"
c. Le"comité"national"pour"la"formation"des"membres"des"conseils"des"collectivités"locales";"
d. Collaboration"avec"l’Institut"National"des"Statistiques"(INS)"dans"le"cadre"de"la"collecte"de"
données"à"l’échelle"locale"pour"la"mise"en"place"des"politiques"publiques"et"de"plans"de"
développement."
"
• Collaboration!avec!la!société!civile!:!
" La"collectivité"locale"peut"créer"un"comité!spécial"avec"les"Organisations"de"la"Société"Civile"(OSC)"
pour"assurer"le"bon"fonctionnement"des"services"publics."
" Elle"peut"aussi!financer"les"activités"culturelles"et"sociales"des"associations"locales."
" Les"habitants"et"les"OSC"peuvent"formuler"leurs"observations!à"propos"des"projets!importants!et!
des!programmes!de!développement!avant"la"délibération"des"membres"des"collectivités"locales."
Ces"dernières"s’efforcent"de"tenir"compte,"dans"la"mesure"du"possible,"des"observations"qui"leurs"
sont"formulées15.!
!
• Gestion!des!services!publics!:!
" La" collectivité" locale" peut,"sur! demande! des! composantes! de! la! société! civile," créer" une"
commission"spéciale"composée"de"certains"élus,"de"ses"agents"et"des"représentants"de"la"société"
civile" afin" de" suivre" le" fonctionnement" des" services" publics," recueillir" les" réclamations" des"
citoyens"et"présenter"des"propositions"pour"les"améliorer."
" Le"conseil"de"la"collectivité"locale"peut"regrouper"certains"services"publics"sous"forme"de"régies!
économiques" disposant" de" leurs" propres" budgets." La" gestion" administrative" et" financière" de"
cette"dernière"est"régie"par"décret!gouvernemental!suite"à"la"consultation"du"conseil"supérieur"
du"financement"local."
" La"collectivité"locale"peut"recourir"à"des"contrats!de!sousTtraitance"pour"externaliser"des"services"
publics,"comme"elle"peut"opter"pour"des"contrats!de!partenariat!et!de!service"pour"une"durée"
limitée."
" La" collectivité" locale" peut" accorder" des"aides! directes! ou! indirectes" à" des" organisations"
économiques"dans"le"but"de"développer"des"activités"à"caractère"économique.""
Il" est" à" noter" que" la" publication" du" projet" de" CCL" a" été" suivie" d’une" consultation" régionale" dans" 5"
gouvernorats16"organisée"par"la"DGCPL."L’association"Al+Bawsala,+présente"lors"des"différentes"étapes"
de"cette"consultation,"a"résumé"les"avis"et"recommandations"des"citoyens"présents17."
Aussi,"Al+Bawsala"et"le"réseau"Doustourna"ont"commenté"le"projet"du"CCL."
"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""
15"Article"19"
"
16"Tozeur,"Le"Kef,"Kairouan,"Nabeul"et"Sfax"
"
17"Disponibles"en"langue"Arabe"sur"http://baladia.marsad.tn/ccl#"
"
Commentaires!du!Réseau!Doustourna18!
Les!points!positifs! Les!points!à!améliorer!
+!La!suppression!du!contrôle!qu’exercent!
certaines!collectivités!locales!sur!d’autres.!
!
n Etendre!les!territoires!des!districts!municipaux!
afin!qu’ils!incluent!les!délégations!au!lieu!de!
créer!des!municipalités!nouvelles.!
+!Remplacement!du!contrôle!de!tutelle!relatif!
aux!décisions!de!la!municipalité!par!un!contrôle!
juridique."
n L’élaboration"et"l’évaluation"du"plan"
quinquennal"est"centralisée"alors"qu’elle"devrait"
inclure"les"collectivités"locales"et"la"société"civile"
et"ce"dans"un"souci"de"transparence."
+!Instauration!de!la!participation!citoyenne!dans!
la!prise!de!décision!des!collectivités!locales.!
!
n La!possibilité!d’exercer!une!prérogative!par!
l’autorité!centrale!constitue!une!forme!de!
tutelle.!En!effet,!il!est!inacceptable!de!
dissoudre!les!conseils!municipaux!et!régionaux!
et!de!dispenser!les!membres!du!conseil!
municipal!de!leurs!fonctions!par!décret.!Ceci!est!
aussi!le!cas!pour!le!remplacement!des!autorités!
municipales!par!le!gouverneur.!
+! n L’assignement"des"districts"municipaux"est"en"
contradiction"avec"le"principe"de"
décentralisation"énoncé"dans"l’article"131"de"la"
constitution."
Commentaires!de!l’association!Al+Bawsala19!
Les!points!positifs! Les!points!à!améliorer!
+!Le!projet!du!CCL!a!mis!en!valeur!la!
participation!citoyenne!en!lui!consacrant!une!
section!entière.!
!
n Compte!tenu!de!la!faible!représentativité!des!
collectivités!locales!dans!le!conseil!supérieur!du!
financement!local,!les!critères!établis!pour!le!
transfert!des!fonds!aux!collectivités!locales!ne!
correspondent!pas!aux!besoins!de!ces!
dernières.!
+!Il!n’y!a!pas!de!chevauchement!des!spécialités!
des!différentes!catégories!de!collectivités!locales!
puisque!Leurs!spécialités!respectives!sont!
clairement!réparties.!
n La"non"représentativité"des"membres"de"
collectivités"locales"dans"le"conseil"supérieur"des"
collectivités"locales"démontre"une"certaine"
hésitation"dans"le"processus"de"décentralisation."
+!!
! n Le!code!ne!fait!aucune!mention!de!l’interdiction!
de!toute!forme!de!contrôle!antérieur!des!
autorités!centrales!sur!les!collectivités!locales.!
+! n Le"gouvernement"a"toujours"le"droit"de"
dissoudre"les"conseils"des"collectivités"et"
dispenser"le"maire"et"ses"conseillers"de"leurs"
fonctions."Le"CCL"n’apporte"aucune"innovation"
en"ce"point.""
+! n L’article!34!du!CCL!ne!spécifie!clairement!ni!les!
compétences!des!collectivités!locales!ni!les!
"""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""""
18Le" réseau"Doustourna" œuvre" à" enraciner" les" concepts" de" démocratie" participative" et" à" construire" la" société" civile"
décentralisée." Il" participe" à" la" diffusion" de" la" conscience" politique" et" de" la" culture" juridique" dans" la" société" à" travers"
plusieurs"projets"et"initiatives"citoyennes."
"
19Al+Bawsala"est"une"organisation"non"gouvernementale"qui"veille"sur"le"législatif"et"exécutif,"promeut"la"transparence"et"de"
la" culture" du" «"devoir" de" rendre" compte"»," qui" défend" les" droits" fondamentaux" et" des" libertés" individuelles" et" aide" au"
développement"des"initiatives"citoyennes,"notamment"à"travers"les"projets"Marsad+Baladia"(observatoire"des"municipalités)"
et"engagement+citoyen."
services!qu’elles!doivent!assurer.!Ceci!ne!
permet!pas!aux!électeurs!d’évaluer!et!de!
critiquer!de!manière!objective!le!travail!des!
collectivités.!
+! n les"articles"qui"mentionnent"la"participation"
citoyenne"dans"le"CCL"ne"sont"pas"clairs"et"ne"
mentionnent"pas"de"manière"explicite"le"droit"à"
l’accès"à"l’information."De"plus,"les"délais"de"
publication"des"rapports"relatifs"au"
fonctionnement"des"services"publics"ou"aux"dons"
accordés"aux"associations"sont"flous."L’article"
171"quant"à"lui"mentionne"que"seules"les"
associations"inscrites"dans"le"registre"de"la"
société"civile"ont"le"droit"d’avoir"des"
clarifications"quant"aux"dépenses"des"
collectivités"locales.""
+!!
! n Il!faut!garder!l’équilibre!entre!les!compétences!
du!président!et!des!membres!de!la!collectivité!
locale!pour!éviter!l’hégémonie!du!président.!De!
plus,!ce!dernier!nomme!les!présidents!des!
conseils!permanents,!ce!qui!peut!créer!un!
problème!en!cas!de!diversité!politique!au!sein!
du!conseil.!
!
II.4!Comparaison!entre!la!législation!en!vigueur!et!le!projet!de!CCL!!
"
La" comparaison" entre" la" législation" en" vigueur" et" le" projet" de" CCL" découlant" des" principes"
mentionnés"surtout"dans"le"chapitre"VII"de"la"constitution"Tunisienne"de"2014"se"base"sur"les"axes"
suivants":"
• Régulation"et"solidarité";"
• Démarche"de"décentralisation";"
• Indépendance"des"autorités"locales"et"contrôle"de"leurs"activités";"
• Compétences"des"collectivités"locales";"
• Participation"citoyenne";"
• Gestion"des"collectivités"locales."
"
"
"
"
"
!
!
1. Régulation!et!solidarité:!
!
