Congés pour raison de santé des fonctionnaires Quelle actualité?

Laura BouteilleJuriste au CNEH Coraline GuestinJuriste au CNEH

Clothilde PoPPeConsultante JuriSanté, CNEH

Les modalités d’application des congés pour raison de santé des fonctionnaires posent des questions quotidiennes aux établissements relevant de la fonction publique hospitalière.

Ces questions ont toute leur place au sein des GHT. Maîtriser l’ensemble de la législation et de la réglementation s’avère, en effet, fondamental pour éviter des interprétations divergentes entre les membres du groupement. Une ordonnance

du 19 janvier 2017

apporte des modifications et des précisions aux textes existants. Quelles sont les nouveautés ?

Quelques rappels

Aux termes de la loi du 9 janvier 1986 portant statut de la fonction publique hospitalière, il existe trois congés pour raison de santé ouverts aux fonction- naires hospitaliers et aux stagiaires : le congé maladie ordinaire (CMO), le congé de longue maladie (CLM) et le congé longue durée (CLD). Ces derniers traduisent une gradation de l’état de santé du fonctionnaire ; par conséquent ses droits, la durée et sa rémunération varient en fonction du type de congé maladie. TABLEAU 1 Ces périodes d’absence sont prises en compte pour l’avancement d’échelon et de grade du fonctionnaire.

Dans ces hypothèses, le poste ne peut être déclaré vacant, sauf dans le cadre du congé longue durée. Chaque congé présente des conditions d’ouverture propres.

Le congé maladie ordinaire est accordé de droit au fonctionnaire, sur présen- tation d’un certificat médical établi par un médecin, un chirurgien-dentiste ou une sage-femme et transmis dans les 48 heures suivant l’établissement de l’arrêt de travail. L’agent est considéré comme ayant accompli ses obligations hebdomadaires de service. Par consé- quent, l’employeur ne peut lui demander de rendre des heures de travail qu’il n’aurait pas effectuées. En revanche, le congé maladie ordinaire ne permet pas de générer des RTT.

Le congé de longue maladie présente des conditions d’accès plus strictes. Il est ouvert lorsque la maladie du fonc- tionnaire fait partie de la liste indicative fixée par le pouvoir réglementaire², ou à titre exceptionnel, en dehors de cette

liste, sur proposition du comité médical compétent à l’égard de l’agent et avis du comité médical supérieur. Dans le second cas, il sera vérifié que la maladie du fonctionnaire rend impossible l’exer- cice de ses fonctions et nécessaires un traitement et des soins prolongés et qu’il présente un caractère invalidant et de gravité confirmée.

Le congé longue durée est accordé à l’agent atteint d’affections graves telles que la tuberculose, une maladie mentale, une affection cancéreuse, une poliomyélite ou un déficit immunitaire grave et acquis. L’agent concerné se trouve dans l’impossibilité d’exercer ses fonctions, et il a épuisé ses droits à plein traitement de congé de longue maladie.

Dans les trois hypothèses, le congé doit être justifié par une raison de santé, corroborée par la production par l’agent public d’un certificat médical dans un délai de 48 heures. S’il manque à cette obligation, l’administration informe l’agent de la réduction de la rémuné- ration à laquelle il s’expose en cas de nouvel envoi tardif, dans une période de deux ans. Si, dans cette période, l’agent transmet de nouveau tardive- ment un avis d’interruption de travail, l’administration est fondée à réduire de moitié sa rémunération entre la date de prescription de l’arrêt et la date effective d’envoi de l’avis d’arrêt de travail. Le fait que l’absence doive être justifiée induit la possibilité de contrôler les arrêts de

Congés pour raison de santé des fonctionnaires

Quelle actualité ?

travail tant au plan médical qu’adminis- tratif. ENCADRÉ 1

S’additionnent, à ces congés maladie, d’autres cas d’absences pour raison de santé, spécifiques aux situations où l’accident ou la maladie est imputable au service. C’est en effet, essentiellement dans ces situations que la réglemen- tation a évolué.

Accident de service, accident de trajet et maladie imputable au service : définitions légales

À l’origine, l’accident de service n’était pas défini par référence au code de la sécurité sociale mais par le Conseil d’État³ comme « un accident survenu sur le lieu et dans le temps du service, dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice par un fonctionnaire de ses fonctions ou d’une activité qui en constitue le prolongement normal » et sans « faute personnelle » ni

« autre circonstance particulière détachant cet accident du service ».

L’ordonnance du 19 janvier 2017 introduit un nouvel article 21 bis à la loi n° 83-634.

Il reprend cette définition de l’accident de service comme « tout accident survenu à un fonctionnaire, quelle qu’en soit la cause, dans le temps et le lieu du service, dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice par le fonctionnaire de ses fonctions ou d’une activité qui en constitue le prolongement normal, en l’absence de faute personnelle ou de toute autre circonstance particulière détachant l’accident du service ».

Cette même ordonnance précise que l’accident de trajet se définit comme un accident se produisant au cours du « parcours habituel entre le lieu où s’accomplit son service et sa résidence ou son lieu de restauration et pendant la durée normale pour l’effectuer, sauf si un fait personnel du fonctionnaire ou toute autre circonstance particulière étran- gère notamment aux nécessités de la vie courante est de nature à détacher l’accident du service ». Cette définition s’inscrit dans la lignée des décisions jurisprudentielles préalablement ren- dues par le juge administratif. En effet, le Conseil d’État avait déjà reconnu la possibilité aux fonctionnaires de

« faire un détour » pour nécessités de

la vie courante : déposer un enfant à la crèche ou encore l’achat de pain.

À titre d’exemple, dans un arrêt du 4 juillet 2001⁴, le Conseil d’État a admis que l’accident de circulation survenu lors d’un détour pouvait être reconnu comme un accident de service dès lors qu’il était justifié par « une nécessité de la vie courante » et que ce détour

1. Ordonnance n°2017-53 du 19 janvier 2017 portant diverses dispositions relatives au compte personnel d’activité, à la formation et la santé et la sécurité au travail

dans la fonction publique.

2. Arrêté du 14 mars 1986 modifié relatif à la liste des maladies donnant droit à l’octroi des congés de longue maladie.

3. CE Bedez n° 124622 et Tronchon n° 133895, 30 juin 1995. CE 15 juin 2012, n° 348258.

4. CE, 4 juillet 2001, n° 210667.

DURÉE ET RÉMUNÉRATION DES DIFFÉRENTS CONGÉS (SYNTHÈSE)

CONGÉ MALADIE ORDINAIRE

(CMO) CONGÉ DE LONGUE MALADIE (CLM) CONGÉ LONGUE DURÉE (CLD) CONGÉ POUR INVALIDITÉ TEMPORAIRE IMPUTABLE AU SERVICE

Durée • Maximum un an

• Période de trois à six mois renouvelable dans la limite d’une durée maximale de trois ans par pathologie (peut être fractionné).

• Le fonctionnaire peut bénéficier de plusieurs CLM durant sa carrière à condition d’avoir repris son activité pendant un an

• Période de trois à six mois renouvelable (peut être fractionné)

• Durée maximale de cinq ans et dans la limite d’un CLD dans toute la carrière, par liste d’affection

• Le congé perdure jusqu’à la reprise du travail du fonctionnaire ou jusqu’à sa mise à la retraite.

Rémunération

• Plein traitement pendant 3 mois

• Demi-traitement du 4^e au 12^e mois

• Plein traitement pendant un an

• Demi-traitement pendant deux ans

• Trois ans à plein traitement

• Deux ans à demi-traitement

• Le traitement est réduit seulement d’1/3 pour les fonctionnaires ayant trois enfants à charge

• Attente d’un décret précisant les modalités de mise en œuvre de ce congé

© CHI Elbeuf Louviers Val de Reuil

n’avait pas conduit le fonctionnaire dans une direction opposée à celle de son domicile ou de son lieu de travail.

En outre, le Conseil d’État, dans un arrêt du 4 avril 2012⁵, précise qu’est reconnu comme accident de trajet le fait pour un fonctionnaire de chuter sur la voie publique. Et ce alors qu’une chute, dans un commerce, ne serait pas reconnue comme tel.

Cette même ordonnance définit la maladie imputable au service. Trois possibilités de reconnaître la maladie professionnelle sont prévues. Dans un premier temps, il est possible de pré- sumer une maladie comme imputable au service dès lors qu’il s’agit d’une maladie désignée par les tableaux mentionnés aux articles L. 461-1 et sui- vants du code de la sécurité sociale, et que lesdites conditions sont remplies.

L’ordonnance fait un renvoi explicite aux tableaux prévus par le code de la sécurité sociale en matière de maladie professionnelle. Il s’agit d’un revirement de jurisprudence puisque, précédem- ment, le Conseil d’État considérait que la maladie inscrite dans les tableaux du code de la sécurité sociale n’était pas forcément imputable au service⁶.

Dans un deuxième temps, il est possible de reconnaître une maladie désignée dans ces mêmes tableaux comme mala- die imputable au service, et ce même si elle ne remplit pas l’ensemble des critères. Cependant, dans ce cas, l’agent ou ses ayants droit devront apporter la preuve qu’il existe un lien entre la pathologie et le service.

Finalement, peut également être reconnue comme imputable au ser- vice une maladie non désignée dans ces tableaux. Toutefois, dans ce der- nier cas, il est indispensable pour l’agent ou ses ayants droit d’appor- ter la preuve que la pathologie est essentiellement et directement liée au service, et qu’elle entraîne une inca- pacité permanente dont le taux sera fixé par un décret en Conseil d’État.

Précédemment, l’arrêt Giordani du 18 février 1991⁷ rendu par le Conseil d’État précisait déjà que lorsque la maladie ne figure pas dans l’un des tableaux, il revient à l’agent de prouver le « lien direct et certain de causalité » entre la maladie et le service. L’arrêt du Conseil d’État du 11 février 1981⁸ donne un exemple de la façon dont on peut prouver ce lien de causalité entre une maladie et le service. En effet, le juge a considéré qu’il y avait

une relation directe entre la dépres- sion contractée par le fonctionnaire et l’incident qui l’avait opposé au cours du service à un de ses collègues, ainsi que les suites administratives posté- rieures à l’incident. De plus, il relève que le fonctionnaire n’avait aucune prédisposition ni manifestation patho- logique de cette nature antérieurement à l’incident.

Ainsi, si auparavant l’accident de ser- vice et la maladie imputable à celui-ci étaient uniquement définis au niveau jurisprudentiel, cette ordonnance les a élevés au rang législatif.

Par ailleurs, en matière de maladie imputable au service, un décret du 28 mars 2017⁹ a permis aux fonction- naires, ainsi qu’aux agents contractuels qui en font la demande, de bénéficier d’une cessation anticipée d’activité et de l’allocation spécifique dès lors qu’ils ont été reconnus atteints d’une maladie professionnelle provoquée par l’amiante.

Une imputabilité présumée

Cette même ordonnance introduit éga- lement la notion de présomption d’im- putabilité de l’accident de service, dès lors qu’il est survenu sur le temps et lieu de service, dans l’exercice de ses fonctions. Cette affirmation a simplifié la procédure de reconnaissante d’imputa- bilité au service. En effet, cette réforme s’ajoute à la simplification qui avait été apportée par le décret du 17 novembre 2008¹⁰. Selon ce dernier, la saisine de la commission de réforme n’était plus obligatoire dès lors que l’administration avait accepté de reconnaître l’imputabi- lité au service. Il appartient désormais à l’établissement de prouver que l’ac- cident ou la maladie n’est pas en lien avec le service.

Création : le congé

pour invalidité temporaire

L’article 10 de l’ordonnance introduit, à l’article 21 bis de la loi n° 83-634, un nouveau congé pour invalidité

© Corentin Mossière

temporaire imputable au service.

Initialement, en cas d’accident du service ou de maladie imputable au service, le fonctionnaire était placé soit en CMO, en CLM ou encore en CLD imputable au service. Ce nouvel article créé par l’ordonnance du 19 janvier 2017 invalide le raisonnement tenu à la fois par la Direction générale de l’offre de soins dans son instruction de juin 2015¹¹ et le Conseil d’État dans son arrêt du 18 décembre 2015¹², qui avait pré- cisé qu’en cas d’incapacité temporaire imputable au service, l’agent devait être placé en CMO, CLM ou CLD. Par conséquent, le congé pour invalidité temporaire se substitue aux congés maladie imputables au service. En effet, ce nouvel article précise que le congé pour invalidité temporaire permet au fonctionnaire de conserver l’intégralité de son traitement jusqu’à ce qu’il soit en état de reprendre son service ou jusqu’à la mise à la retraite. Cependant, nous sommes toujours dans l’attente de publication d’un décret qui préciserait les modalités de mise en œuvre d’un tel congé. TABLEAU 1

Cette affirmation est relativement lourde de conséquences pour les établissements employeurs, dans la mesure où l’agent aura le droit au rem- boursement de ses honoraires médi- caux et des frais directement entraî- nés par la maladie ou l’accident par l’établissement. L’administration doit donc être en mesure, à tout moment, de s’assurer que l’état de santé du fonc- tionnaire nécessite bien son maintien en congé pour invalidité temporaire

imputable au service, ce dernier étant dorénavant sans limite dans le temps.

Par conséquent, il est particulièrement important pour l’établissement de pro- céder à des contrôles réguliers des absences pour raisons de santé. ENCADRÉ 1

Pour ce faire, la circulaire du 31 mars 2017¹³ recommande la mise en place d’une réelle politique de prévention et de contrôle des absences pour raison de santé. Celle-ci passe par l’évaluation

de l’efficacité des dispositifs de contrôle mis en place par les employeurs publics, grâce à des indicateurs de suivi des absences pour raison de santé, har- monisés au sein des trois versants de la fonction publique. Cette circulaire précise également l’engagement de l’ex-ministre en charge de la Fonction publique (Annick Girardin) à publier les décrets d’application dans le courant de l’été 2017.

5. CE, 4 avril 2012 n° 341190.

6. CE, 23 juillet 2012, n° 349726.

7. CE 18 février 1991 Giordani n° 95773.

8. CE 11 février 1981 n° 19614.

9. Décret n°2017-435 du 28 mars 2017 relatif à la cessation anticipée d’activité des agents de la fonction publique reconnus atteints d’une maladie professionnelle provoquée par l’amiante.

10. Décret n° 2008-1191 du 17 novembre 2008.

11. Guide relatif à la protection sociale du fonctionnaire hospitalier (Fiche 4, version de juin 2015).

12. CE 18 décembre 2015 n° 374194.

13. Circulaire du 31 mars 2017 relative au renforcement de la politique de prévention et de contrôle des absences pour raison de santé dans la fonction publique.

NOUVELLE PROCÉDURE D’OCTROI

DU TEMPS PARTIEL THÉRAPEUTIQUE

Demande du fonctionnaire (en CMO, CLM, CLD) accompagnée d’un certificat médical favorable de son médecin traitant, transmise

au médecin agréé par l’établissement

Avis divergeant

du médecin agréé par l’administration Avis concordant

du médecin agréé par l’administration

Saisine du comité médical compétent ou de la commission de réforme compétente pour avis.

Temps partiel thérapeutique accordé ou non (pour une durée de 3 mois renouvelable dans une limite d’un an pour la même affection)

Temps partiel thérapeutique accordé (pour une durée de 3 mois renouvelable dans une limite d’un an pour la même affection)

L’IMPORTANCE DU CONTRÔLE DES ABSENCES POUR RAISON DE SANTÉ

Sur le plan médical, le contrôle des congés maladie d’une durée supérieure à six mois est organisé et s’effectue a priori par la saisine systématique du comité médical. Des contrôles pour absences d’une durée inférieure sont également possibles. Sous réserve d’avoir prévenu l’agent, un contrôle peut être effectué par une contre-visite réalisée par un médecin agréé.

Ce contrôle médical s’effectue sur convocation au domicile de l’agent ou au cabinet du médecin expert. L’agent en maladie devra alors se soumettre au contrôle médical, exercé par l’autorité investie du pouvoir de nomination, sous peine de voir sa rémunération suspendue. Le refus systématique d’un agent de se soumettre au contrôle médical peut constituer un motif d’ouverture d’une procédure disciplinaire.

Au point de vue administratif, l’employeur public a la possibilité d’effectuer un contrôle afin de s’assurer que l’agent, placé en congé maladie, se consacre exclusivement au rétablissement de sa santé. Sauf rare exception, notamment en cas d’activité à vertu thérapeutique, il est tenu de cesser toute activité rémunérée.

L’attribution des indemnités journalières de sécurité sociale, dans le régime de droit commun, est subordonnée à ce que le bénéficiaire respecte les heures de sortie autorisées par le praticien figurant sur le formulaire d’arrêt de travail. Il n’existe pas de disposition semblable dans le statut de la fonction publique. En effet, aucune disposition législative ou réglementaire ne précise la possibilité d’un tel contrôle. De plus, un arrêt du Conseil d’État, en date du 21 septembre 2011*, apporte des précisions. Le fait qu’un agent hospitalier public, en congé maladie, soit absent de son domicile lorsque le médecin contrôleur s’y est présenté de manière imprévue, ne peut pas à lui seul justifier la suspension de la rémunération de l’agent. Il ressort de cet arrêt que les agents de la fonction publique hospitalière ne sont pas soumis aux horaires de sorties autorisées : ceci rend le contrôle beaucoup plus complexe que dans le secteur privé.

*CE 21 septembre 2011 n° 345238.

l’instar de celles qui ont été créées dans le cadre de l’assistance médicale à la procréation (PMA). Alors que la loi de modernisation de notre sys- tème de santé de 2016 a introduit, à l’article L. 1225-16 du code du travail, le dispositif dédié aux salariées et à leurs conjoints, c’est la circulaire du 24 mars 2017 qui étend le bénéfice de celui-ci aux agents de la fonction publique¹⁴. Ces autorisations d’ab- sence sont accordées sous réserve des nécessités de service et incluses dans le temps de travail effectif. Par ailleurs, les diverses avancées en matière de congés et d’absences pour raison de santé s’inscrivent dans un projet, plus global, entrepris par la Direction générale de l’administra- tion et de la fonction publique pour promouvoir la santé et la sécurité au travail. C’est dans cet esprit que la cir- culaire du 28 mars 2017¹⁵ vient énoncer les dix objectifs à poursuivre en la matière. Figurent parmi ceux-ci l’amé- lioration de la médecine de prévention, la prise en compte de la pénibilité au travail, l’accompagnement des agents connaissant des altérations de la santé ou une situation de reclassement. n

14. Circulaire du 24 mars 2017 relative aux autorisations d’absence dans le cadre d’une assistance médicale à la procréation (PMA) 15. Circulaire du 28 mars 2017 relative au plan d’action pluriannuel pour une meilleure prise en compte de la santé et la sécurité au travail dans la fonction publique

RÉFÉRENCES

Références législatives et réglementaires

• Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires

• Loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 sur les congés des agents de la fonction publique hospitalière

• Décret n°86-442 du 14 mars 1986 relatif aux régimes des congés maladie des fonctionnaires

• Ordonnance n°2017-53 du 19 janvier 2017 portant diverses dispositions relatives au compte personnel d’activité, à la formation et la santé et la sécurité au travail dans la fonction publique

• Décret n°2017-435 du 28 mars 2017 relatif à la cessation anticipée d’activité des agents de la fonction publique reconnus atteints d’une maladie professionnelle provoquée par l’amiante.

• Loi n° 2016-41 du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé Arrêtés, circulaires et instructions

• Arrêté du 14 mars 1986 modifié relatif à la liste des maladies donnant droit à l’octroi des congés de longue maladie

• Instruction de la DGOS, « Guide relatif à la protection sociale du fonctionnaire hospitalier » (fiche 4, version juin 2015)

• Circulaire du 31 mars 2017 relative au renforcement de la politique de prévention et de contrôle des absences pour raison de santé dans la fonction publique

• Circulaire du 24 mars 2017 relative aux autorisations d’absence dans le cadre d’une assistance médicale à la procréation (PMA)

• Circulaire du 28 mars 2017 relative au plan d’action pluriannuel pour une meilleure prise en compte de la santé et de la sécurité au travail dans la fonction publique Jurisprudences

• CE 11 février 1981 n° 19614

• CE 18 février 1991 Giordani n° 95773

• CE Bedez n° 124622 et Tronchon n° 133895 30 juin 1995

• CE, 4 juillet 2001, n° 210667

• CE 21 septembre 2011 n° 345238

• CE, 23 juillet 2012, n° 349726

• CE 15 juin 2012 n° 348258

• CE 18 décembre 2015 n° 374194

• CE 4 avril 2012 n° 341190 Manuel

• Manuel de gestion des ressources humaines dans la fonction publique hospitalière, Presses de l’EHESP, 2015

• Francis Kessler, Droit de la protection sociale, Dalloz, 5^e édition, 2014

HOSPIT

REVUE TAALIÈREDE FRA

16 0 DÉCEMBREVEMBRE 2

# 573NO

T

ALIÈRE DE FRANCE AT TA FÉDÉRATION HOSPIT

RANCE

oires ationst s étier

HUMAINES CES

errit Torma F Mé

SOURCES RES

FÉDÉRATION HOSPITALIÈRE DE FRANCE

REVUE HOSPITALIÈRE DE FRANCE

WWW.REVUE-HOSPITALIERE.FR

REVUE DU MANAGEMENT ET DES RESSOURCES HUMAINES HOSPITALIÈRES

RECHERCHE EN LIGNE PAR MOTS CLÉS,

ARCHIVES, ACCÈS ILLIMITÉ POUR LES ABONNÉS

PROMO_RHF2017.qxp_210x85 26/01/2017 13:01 Page1

Un assouplissement des conditions du temps partiel thérapeutique

En outre, la nouvelle ordonnance de janvier 2017 assouplit les conditions de reprise en temps partiel théra- peutique après un congé maladie.

Précédemment, le bénéfice de ce dis- positif était conditionné à l’obligation d’avoir été six mois consécutifs en congé maladie pour une même affection. Il n’est plus nécessaire désormais de justifier d’une durée de congé maladie minimale pour bénéficier d’une reprise à

temps partiel thérapeutique. La nouvelle procédure d’ouverture nécessite un certificat médical établi par le médecin traitant de l’agent et l’avis favorable concordant du médecin agréé par l’ad- ministration. En cas d’avis divergeant, il est nécessaire de faire appel au comité médical compétent ou à la commission de réforme compétente. SCHÉMA 1

Et aussi…

Dans le domaine de la santé, il existe certes des congés spécifiques, mais aussi des autorisations d’absence, à