Le péage de congestion : une fausse bonne idée ?

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Le péage de congestion : une fausse bonne idée ?

Dans une étude récente, R é my Prud’homme vient de démontrer (avec Juan Pa blo Bocarejo) que le péage urbain institué au centre de Londres depuis février 2003 est «une réussite technique et politique, mais un échec économique » . Que faut-il en déduire sur les ve rtus du péage de conge s t i o n , voici le 43 ^{è m e} d é b a t d ’ I n f r a s t r u c t u res et Mobilité.

REMY PRUD’HOMME YVES CROZET

Professeur émérite à l’université de Paris XII (Institut d'Urbanisme de Pa r i s ) , Rémy Prud'homme, d i p l ô m é d’HEC et de Sciences Po. Pa r i s, est agrégé et docteur ès sciences économiques. De 1974 à 1976, il a travaillé à l'OCDE comme directeur-adjoint de la Direction de l'en- v i r o n n e m e n t . Il a été consultant pour la plupart des grandes organisations internationales, pour divers gouver- n e m e n t s, collectivités territoriales et groupes privés.

Ancien doyen de la faculté de sciences économiques et de gestion de Lyon de 1992 à 1996, Directeur du Laboratoire d'Economie des Transports (LET) depuis 1997, Yves Crozet est professeur agrégé et vice- président de l'Université Lumière Lyon 2. Il est aussi président du groupe opérationnel n°1 du Predit 3 :

« Mobilités, territoires et développement durable. »

! Le péage urbain introduit à Londres depuis 2003 a provoqué un abandon de leurs voitures par 15 % des automobi- listes. Ce score enviable suffit-il ou non, du point de vue de la collectivité, à le légitimer?

Rémy Prud’homme : Bien sûr que non. Encore faut-il que

cet objectif, qui implique en effet un gain pour la collectivité, soit atteint à un coût pour la collectivité suffisamment faible, ce qui n’est pas le cas à Londres.

Yves Crozet : Il faut d’abord rappeler que dans la zone lon- donienne concernée par le péage, les déplacements en voiture particulière, avant la mise en place du péage, ne concernaient que moins de 20 % des déplacements de personnes. C’est donc une partie de ces personnes qui a limité ses déplace- ments ou les a transférés sur un autre mode. Le résultat logique a été une réduction de la congestion et un accroisse- ment des vitesses moyennes. Ceux pour qui le temps repré-

sente une très forte valeur, il y en a beaucoup parmi les finan- ciers de la « City », ont donc été gagnants. Mais comme on le sait depuis que les économistes parlent du péage de conges- tion, dans un tel système, il n’y a pas que des gagnants.

Surtout lorsque les coûts de perception du péage atteignent des montants tels qu’il y a peu de recettes nettes à transférer, notamment vers les transports en commun.

! Son déficit économique, démontré par l’étude citée, condamne-t-il l’expérience londonienne ou suppose-t-il de l’aménager, tout en observant ses effets dans le temps?

Rémy Prud’homme : Le « déficit » (plus précisément le fait que les coûts économiques soient plus importants que les gains économiques) ne condamne pas nécessairement la

notion de péage. Il condamne ceux qui pensent et disent que le péage est toujours une solution magique et désirable.

Yves Crozet : Ce que montre l’étude de Rémy Prudhomme n’est pas, rappelons le, un déficit financier mais un résultat économique peu probant au sens où, pour justifier le péage, il faut faire des hypothèses assez hautes sur les valeurs du temps des personnes concernées par le péage. Ce qui signifie que l’intérêt du péage de Londres ne vaut que s’il fait vraiment gagner du temps à une minorité de dirigeants sans dégrader par ailleurs les conditions de déplacement des autres, et sur-

tout sans que se manifestent d’autres effets pervers. Or, il y a un phénomène que ne cite pas R. Prudhomme, c’est l’impact négatif du péage sur les chiffres d’affaires des commerçants et donc les loyers qu’ils paient aux propriétaires. Tout se passe donc comme si existait dans les centres-villes une relation inverse entre économie des transports et économie du sol.

Quand vous développez la vitesse, vous dégradez les valeurs foncières et inversement.

Yves Crozet : La relations inverse présentée ci-dessus montre

que la question clé pour les centres villes n’est pas celle de la congestion. Il ne s’agit, encore une fois en centre-ville, ni de faire rouler plus vite les automobiles, ni de développer les Rémy Prud’homme : Il n’y a en effet pas beaucoup d’outils

de réduction de la congestion, et le péage est sans doute le moins mauvais. Réduire la congestion à infrastructure constante, c’est réduire la circulation. Tout le monde est pour, à condition que cette réduction touche les autres. Mais il ne faut pas exagérer l’importance de la congestion. Dans la plu- part des centres-villes, et notamment à Paris (avant les mesures récentes), elle n’augmente plus, pour la bonne raison que le trafic n’augmente pas, parce que le nombre des emplois et des résidents - qui génèrent des déplacements ayant le

centre pour origine et/ou destination - stagne ou diminue. A Paris, il stagne pour les résidents, et diminue pour les emplois.

Dans les périphéries, là où la demande de déplacements auto- mobiles augmente, parfois fortement, il est souvent possible de recourir à la politique que la question écarte : la construc- tion d’infrastructures. De toutes façons, et c’est l’un des enseignements de l’étude conduite sur Londres, le coût de la congestion dans la zone péagère - ce que la société peut gagner à la réduire à un niveau optimal - reste faible : 0,1% du PIB de la zone.

! En dehors de la construction de nouvelles infrastructures, quels sont les autres outils de politique publique

capables de lutter efficacement contre la congestion ? Que penser des autres expériences étrangères (Rome,

Athènes, Singapour, Barcelone, etc)?

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Rémy Prud’homme : L’idée que le développement de l’offre de transports collectifs peut entraîner des reports modaux qui vont réduire la congestion est malheureusement une illusion.

La raison en est d’abord quantitative. Dans les agglomérations françaises, la part des transports collectifs dans les déplace- ments motorisés dépasse rarement 12%, sauf à Paris (28%) et à Lyon (20%). Une augmentation de 20% des déplacements en TC - un bond en avant bien improbable quand on pense au déclin des vingt dernières années - n’entraînerait donc qu’une diminution de moins de 3% des déplacements individuels.

Mais la raison en est surtout qualitative. Les déplacements en transports en commun sont en effet lents, bien plus lents, que les déplacements en voiture. Il faut bien voir en effet que la vitesse se mesure de l’origine à la destination. L’usager des TC doit donc prendre en compte, et c’est bien ce qu’il fait dans ses choix, le temps d’aller de son domicile à la station de bus ou de tram, le temps d’attente du bus ou du tram, le fait que les bus et les trams ont la fâcheuse habitude de s’arrêter tous les 200 mètres pour laisser descendre ou monter des pas- sagers, généralement le temps de changer de ligne et d’at- tendre encore, et finalement le temps d’aller de l’arrêt du bus ou du tram à la destination. Tout cela fait finalement beaucoup de temps. Il faut en moyenne deux fois plus de temps pour aller de A à B en transport en commun qu’en voiture, en dépit de la fameuse congestion. Bien moins sur certains trajets.

Bien plus sur d’autres trajets. De plus, les déplacements en voiture sont plus confortables, en particulier lorsque l’on voyage avec des enfants ou des bagages. L’importance de ces avantages de la voiture augmente avec l’étalement des villes.

L’image du transport urbain comme un déplacements de la périphérie vers le centre-ville, qui a longtemps dominé l’ana-

lyse et la politique des transports urbains, cette image ne cor- respond plus du tout à la réalité. Dans l’agglomération pari- sienne, les déplacements de ce type - ceux qui se prêtent le mieux aux transports en commun - représentent en 2001 seu- lement 11% du total des déplacements, et leur nombre a dimi- nué de 5% en dix ans.

Il n’est donc pas surprenant que presque tous ceux qui ont le choix préfèrent la voiture particulière. Même dans une ville comme Strasbourg, célèbre pour son tramway et ses trans- ports en commun, la part des TC dans les déplacements moto- risés est de 12%. Pour entraîner des transferts modaux non négligeables, il faudrait une amélioration de l’offre absolu- ment considérable, qui est techniquement et financièrement impensable. Il faut bien en effet noter - même si dans les bonnes familles parler argent à table fait mal élevé - que les transports en commun sont massivement (plus de 60 %) sub- ventionnés par les finances publiques, alors que les transports en voiture subventionnent au contraire les finances publiques.

Tout transfert modal a donc un coût élevé pour les finances publiques, et signifie augmentation des impôts ou des dettes.

La véritable justification des transports en commun c’est la satisfaction des besoins de la minorité qui n’a pas accès à l’au- tomobile. Les pauvres, les jeunes, les vieux, les handicapés, les touristes, etc., qui n’ont pas de voiture ou qui ne peuvent pas conduire, ont besoin de TC, et de TC subventionnés. Dans les centres de quelques grandes villes denses, il y a également une justification économique à des métros. Mais croire qu’une amélioration de l’offre de TC peut être justifiée par le trans- fert modal qu’elle engendrerait, c’est se bercer d’illusions.

! En introduisant un nouvel urbanisme et une nouvelle convivialité dans le cadre des PDU, les transports collectifs urbains ou péri-urbains, de type tramway, favorisent-ils la lutte contre la congestion et les reports modaux ?

Yves Crozet : Comme je viens de l’indiquer, l’objectif des tramways n’est pas de réduire la congestion automobile, mais de l’entretenir. Les élus des villes qui ont fait ce choix ont peu ou prou adopté l’idée (d’origine suisse et allemande) que la vitesse en zone urbaine était l’ennemie de l’urbanité. Le tram- way, mode lent (moins de 20 km/h de vitesse commerciale), est emblématique de cette préférence pour une ville au tempo modéré. Maintenant que nous avons un peu de recul sur ces expériences, on peut en voir les effets positifs sur le fonction- nement urbain et les valeurs foncières, à la hausse. Mais on en connaît aussi les limites sociales et environnementales.

La première limite est le risque de « gentrification » des centres-villes. Transformés en « parcs d’attraction urbains » où la fameuse mixité sociale a tendance à disparaître, les centres villes se révèlent pour ce qu’ils sont, le lieu d’une politique essentiellement patrimoniale.

La seconde limite tient au fait qu’à l’échelle de l’aggloméra- tion, la demande de mobilité, et de vitesse, notamment auto- mobile, demeure importante. La mise en place d’un tramway ne peut donc être utilisée comme un élément de lutte contre les émissions de gaz à effet de serre.

! L’expérience de Londres serait-elle à vos yeux utilement et efficacement transposable à Paris, qui a choisi pour l’instant d’autres méthodes ?

Rémy Prud’homme : Paris n’est pas Londres. La densité y est plus élevée au centre, et plus basse dans la périphérie loin- taine. Le réseau de métro et de RER y est bien meilleur. De plus, le péage n’est pas appliqué « à Londres », mais dans une zone bien particulière, assez petite (un cercle de 2,5 km de rayon), regroupant peu de gens (seulement 5 % de la popu- lation de la « v i l l e » de Londres et 3% de la population de l’agglomération) et beaucoup d’emplois, et dans laquelle il y a peu d’automobiles et de circulation (1,7 % de la circulation de la ville et 1% de la circulation de l’agglomération). Aucun arrondissement ou regroupement d’arrondissements ne res- semble à cette zone péagère. Elle évoque plutôt la Défense, en bien plus grand. De plus, comme on l’a dit, ce péage coûte

à la société plus qu’il ne lui rapporte. Une « transposition » pure et simple à Paris (intra-muros) n’est donc pas très r e c o m m a n d a b l e .

Ceci dit, le concept de péage mérite réflexion, analyse, études.

Lorsque les coûts de perception ne sont pas trop élevés, et que le gain à attendre d’une réduction de la circulation est grand (deux gros « si »), le péage est une méthode intéressante. Plus intéressante que la méthode employée actuellement à Paris, qui consiste à réduire l’espace viaire, pour augmenter la congestion, afin de favoriser un transfert modal (qui ne se pro- duira pas). Cette méthode, qui diminue la mobilité, augmente la pollution, et augmente le coût pour les finances publiques, est sûrement pire que la méthode mise en œuvre à Londres.

(suite page 16)

infrastructures. A Rome comme à Barcelone mais aussi à Paris, à Genève ou Oslo ou Trondheim (villes de Norvège avec des péages de zone), l’objectif est de réduire le nombre de voitures pour redonner plus d’espace à d’autres usages de la ville (commerce, promenade, habitat, culture, tourisme, etc). Pour cela, le péage, de zone et non de congestion, est une

solution, mais ce n’est pas la seule. Dans la plupart des villes

d’Europe, la pratique consiste au contraire à maintenir une

certaine congestion pour dissuader l’arrivée de nouveaux

automobilistes. Car la question clé est celle de la reconquête

urbaine, pas celle de la vitesse des automobiles.

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L I B R E O P I N I O N : S I M O N C O H E N

(suite de la page 6)

l’augmentation de capacité aux heures de pointe, les écrans améliorent la situation globale sur la j o u r n é e, avec des niveaux sonores nettement inférieurs aux niveaux antérieurs.

Une rentabilité avérée, mais à moyen terme Sur la base des conventions du calcul économique public, l ’ i nvestissement total de 20,3 millions d’euros - dont 12,7 millions d’euros pour les écrans acoustiques - doit être mis en re g a rd des différents bénéfices, qui se situent pro b a b l e- ment dans une plage de 2 à 4 millions d’euro s . L’ i nvestissement est donc re n t a b l e, mais dans une perspec- t i ve de moyen terme.

La question du coût des écrans acoustiques mérite d’être soulignée : ils représentent plus de 60% du coût de l’investis- sement total. Deux positions peuvent être adoptées.

La pre m i è re consiste à observer que la mise en place d’écrans est deve nue une activité de routine en Ile-de- F r a n c e, au sens où l’on applique un programme pro g re s s i f de protection des rive r a i n s . Dans ce cas, il n’y a pas lieu de tenir compte ni du coût d’inve s t i s s e m e n t , ni des bénéfices.

La seconde consiste à considérer que ces écrans résultent d i rectement du projet de transformation de la BAU initia- l e, pour des raisons légales ou pour des raisons de négo- ciation avec les élus ou les rive r a i n s . Il est donc logique, dans ce cas, de pre n d re en compte le coût d’inve s t i s s e m e n t et les bénéfices corre s p o n d a n t s .

Des opérations à évaluer et à suivre de près L’objectif était d’appréhender les divers impacts d’une opé- ration de voies gérées en s’appuyant sur l’exe m p l e, i n n ov a n t en France, du tronc commun A 3 - A 8 6 . En dépit d’une dimi- nution de la grav i t é , le taux d’accidents légers a augmenté après la transformation du profil 2x4 voies avec BAU en 2x5 vo i e s . Les analyses de trafic révèlent des gains de cap a c i t é sur le tronc commun et une diminution de la congestion sur le réseau d’influence. En matière d’env i ro n n e m e n t , l e s conséquences en termes d’effet de serre et de pollution locale restent favo r a b l e s , bien que d’ampleur limitée. L a pose d’écrans acoustiques, d’un coût élevé pour l’ensemble de l’opération, se révèle néanmoins re n t a b l e. Malgré des zones d’incert i t u d e, ces enseignements fournissent des éclairages précieux aux décideurs économiques, de plus en plus sollicités sur l’intérêt de ces nouvelles pratiques d’amé- nagement et d’exploitation des autoro u t e s .

Bauer K. M., Harwood D. W., Hughes W. E., Richard K. R., (2004) Safety effects of using narrow lanes and shoulder-use lanes to increase the capacity of urban freeways, Transportation Research Board, Annual meeting, Washington D.C, january 2004.

Cohen S., (2004) Gestion dynamique des voies : quels effets sur la conges- tion et la sécurité ? Infrastructures et Mobilité, n°32, février 2004.

Cohen S., Orfeuil J.P., (2005) Gestion dynamique des voies et mobilité durable : Quelle compatibilité ? Congrès international de l’ATEC-ITS, Issy- Les-Moulineaux, janvier 2005.

(Rémy Prud’homme / Yves Crozet, suite de la page 12)

D ^{É B A T}

Yves Crozet : Il est clair que les modes de perception du péage vont s’améliorer, en zone urbaine comme sur les trajets interurbains. La baisse des coûts de perception va donc ouvrir des perspectives nouvelles auxquelles la France ferait bien de s ’ i n t é r e s s e r, et cela pour une raison simple. A l’heure où la puissance publique doit faire face à des tâches multiples (éducation, armées, sécurité sociale, retraites, financement de la recherche, etc), il va être de plus en plus difficile de laisser le secteur des transports durablement en dehors d’une

logique marchande. Et c’est bien cela l’intérêt principal du péage londonien : nous faire entrer dans une ère nouvelle où le transport ne sera plus un service largement subve n t i o n n é mais un lieu de tarification. Ta r i fication qui, dans certains cas, peut être principalement destinée à réduire la congestion (c’est déjà le cas pour les TGV ou le dimanche soir sur l’au- toroute A 1 à l’entrée de Paris), et dans d’autres cas essen- tiellement orientée vers la recherche de financements (péage urbain de zone).

Rémy Prud’homme : Le coût économique de la perception du péage londonien est en effet très élevé. C’est l’une des sur- prises de l’expérience londonienne. Ce coût élevé est-il du à un choix technique erroné ? S’explique-t-il par le fait que Londres essuie les plâtres ? Il est raisonnable de le penser, de faire confiance aux progrès de la technique et à l’intelligence des ingénieurs, et de croire que ce coût baissera dans le futur.

D’un autre côté, on peut craindre que percevoir chaque jour des centaines de milliers de péages modestes (7 euros) ne soit intrin-

sèquement une opération coûteuse. Les coûts de perception sur une autoroute représentent près de 10 % du montant des péages, même s’ils déclinent rapidement avec le péage électronique.

Mais les péages autoroutiers se font à des points, pas dans une zone. Sur une autoroute, les péages unitaires sont bien plus éle- vés en moyenne que le péage de Londres, et les coûts unitaires de collecte sont indépendants du montant du péage. De plus, le contrôle et la poursuite des contrevenants sont très aisés sur une autoroute, et plus difficiles dans une zone péagère. ^{(1 )}

Alors que vient de démarre r, après plusieurs re p o rt s , l ’ expérience de péage poids lourds sur les autoroutes alle- m a n d e s , les coûts de perception et de contrôle des péage s , qui expliquent le déficit londonien, représent-ils un handi- c ap réel? Ne seront-ils pas mieux maîtrisés sur la longue période, légitimant a posteriori les choix faits aujourd ’ h u i?

Yves Crozet : Les choix de Londres et de Paris sont opposés mais tout deux sont logiques car les objectifs ne sont pas les mêmes. Dans le centre de Londres, où le nombre d’emplois est plus élevé que le nombre d’habitants, le but du péage est de faire gagner du temps à certains types d’emploi et donc de valoriser une zone d’activité en se tournant vers ses diri- geants. Paris offre une configuration tout à fait différente. Le nombre d’habitants y est supérieur au nombre d’emplois et le développement de ces derniers n’est pas l’objectif poursuivi.

Ce qui est recherché est le développement de la résidence et

pour cela, la vitesse automobile est déclarée « persona non

grata ». Cela ne veut pas dire qu’il n’y aura jamais de péage à

Paris, au contraire, le péage est l’aboutissement logique du

principe du parc d’attraction urbain. Mais ce ne sera pas un

péage de congestion. Il ne sera pas destiné à accroître les

vitesses, mais seulement à trouver des recettes pour financer

les transports en commun ou les parkings.