Article
Reference
La distinction juridique entre déchets et non-déchets
FLÜCKIGER, Alexandre
FLÜCKIGER, Alexandre. La distinction juridique entre déchets et non-déchets. Le droit de l'environnement dans la pratique , 1999, vol. 13, no. 1, p. 90-130
Available at:
http://archive-ouverte.unige.ch/unige:6144
Disclaimer: layout of this document may differ from the published version.
1 / 1
La distinction juridique entre déchets et non-déchets
Alexandre Flückiger, dr en droit, chargé de cours à l'Université de Genève; adjoint scientifique à l'Office fédéral de la justice, Berne'
Table des matières page
Résumé 1 Zusammenfassung 91
1. Introduction 92
2. Les définitions légales du déchet 92
3. Vers une objeclivation de la notion subjeclive? 94
3.1 Le déchet au sens objectif 95
3.2 Le déchet au sens subjectif 96
3.2.1 Une notion élargie de la nOlion de déchet au sens subjectif 96 3.2.2 Les limites de l'interprétation élargie 98 3.2.3 Quel rôle pour l'intérêt public dans la notion subjective du
déchet? 99
3.2.4 La suppression du critère de J'intentionnalité dans la novelle 100 3.2.5 Vers une objectivation de la notion subjective? 102 3.2.6 La controverse sur les notions d'objectivité et de subjectivité 103
4. La distinction entre déchets et non-déchets 105
4.1 La zone grise entre déchets destinés à la valorisation et choses
à réutiliser 105
4.2 Les critères de distinction et leur pesée 105
4.3 Les critères de l'OCDE 106
4.4 L'appartenance au cycle d'élimination des déchets 107 4.5 Une définition générale et abstraite de la notion de valorisation 109
4.6 La méthode casuistique 109
4.7 Le critère économique ) 12
4.8 La finalité 114
4.8.1 La finalité de la production 115
4.8.2 La finalité dans l'utilisation 118
4.9 L'impact sur l'environnement, la santé et J'ordre publics 126
4.10 L'exception de futilité 129
5. Conclusion 129
6. Bibliographie 131
1 Ce travail a été écrit alors que l'auteur était maître-assistant à l'Institut de droit public de la Faculté de droit de l'Université de Lausanne auprès du Prof. Pierre Moor.
90 URPIDEP 1999/1
Résumé
Qualifier une chose de déchet est une opération déterminante pour délimiter le champ d'application de la légisIàtion relative aux déchets (ch. fer). Les différents législateurs ont opté au début pour une formula.
tian relativement large, mais la définition s'est progressivement précisée.
Sous l'impulsion du droit international et communautaire, elle s'est large·
ment unifiée (ch. 2).
La définition juridique du déchet comprend un aspect objectif et sub·
jectif. Ce second côté reçoit dorénavant une interprétation plus objective:
selon le Tribunal fédéral, la notion de déchet dépend du concept d'élimination tel que défini dans la LPE, englobant également les choses destinées à la valorisation (ch. 3).
Il s'ensuit que la frontière etl/re déchets et non·déchets doit êJre recherchée à la charnière entre les choses à valoriser et les objets ou substances à réutiliser dans le circuit économique normal. La distinction ne saurait être établie avec certitude à la seule lecture de la définition contenue dans la LPE. Elle doit bien plus être précisée à l'aide de différellls critères servant d'indice tels que l'appartenance à une Liste d'exemples de déchets. la finalité de la chose, la nécessité d'un traitement particulier avant une réutilisation ainsi que l'impact environnemental notamment (ch. 4).
Zusammen/assung
Die Qualifikatian einer Sache ais Abfall ist ein entscheidendes Element for die Eingrenzung des Anwendungsgebiets der Abfallgesetz·
gebung (ZijJ. 1). Zu Beginn haben sich die verschiedenen Gesetzgeber for eine relativ weite Formulierung entschieden; mit der Zeit wurde die Begriffsbestimmung jedoch immer mehr prazisiert. Unter dem Einfluss des internationalen und des Gemeinschaftsrechts der EU wurde sie weit·
gehend vereinheitlicht (ZijJ. 2).
Die juristische Definition von Abfall beinhaltet einen objektiven und einen subjektiven Aspekt. Diese zweite Komponente wird künftig objekti.
ver interpretiert werden: Gemass Bundesgericht hangt der Abfallbegriff vom Entsorgungskonzept ab, sa wie es ;m USG definiert wird, das auch die zur Wiederverwenung bestimmten Objekte um/asst (ZijJ. 3) .•
Daraus folgt, dass die Grenze zwischen Abfall und Nicht-Abfall an der Schnittstelle zwischen Sachen, die wiederverwertet werden, und
URPIDEP 1999/1 91
Gegenstiinden oder Substanzen, die im normalen Wirtschaftskreislauf wiederverwendet werden, zu suchen ist. Allein aufgrund des Wortlautes der im USG enthaltenen Bestimmung '«mn diese Unterscheidung nicht mit Sicherheit getroffen werden. Sie muss vielmehr mit Hilfe von verschie- denen Kriterien, die ais Indikatoren dienen, genauer bestimmt werden, so zum Beispiel aufgrund der ZugehOrigkeit zu einer Abfaltiste, der Zweck- bestimmung der Sache, der Notwendigkeit einer speziellen Behandlung vor einer Wiederverwendung sowie nament/ich aufgrund der Auswirkun- gen auf die Umwelt (Zif!. 4).
1. Introduction
Définir le déchet revêt une importance particulière dans la législation environnementale, car cette notion détermine le champ d'application du droit relatif à la gestion des déchets. Dès qu'une chose est qualifiée de déchet, elle est soumise à un régime juridique particulier de gestion, de surveillance et de planification. La difficulté et l'enjeu d'une telle défini- tion ressortent clairement d'un arrêt du Tribunal fédéral rendu le 19 août 1997 dans l'affaire COli/ex S.A.: les vêtements et les chaussures jetés dans des conteneurs de recyclage spécifiques sont des déchets, indépendam- ment de la volonté de leur détenteur; à ce titre, ils sont soumis à un monopole de droit légitimant la collectivité publique à collecter et à valoriser ces objets hors de toute concurrence privée2 •
Cet arrêt vient de susciter un vif débat dans la présente revue3. Nous le poursuivons ici en rappelant tout d'abord les différents aspects de la définition légale du déchet, puis en mettant l'accent sur les critères permettant de distinguer un déchet d'une chose ne revêtant pas une telle qualité.
2. Les définitions légales du déchet
L'ordre juridique helvétique connaît deux défmitions différentes du déchet. L'une est donnée par la loi fédérale sur la protection de l'environ- nement (LPE):
2 ATF 123
n
359; DEPIURP 1997, p. 510 ss. Traduction française in RDAF 1999, Chroniquede jurisprudence du Tribunal fédéral 1997 (à paraître).3 FREIBURGHAUS, DEPIURP 1997, p. 630 ss.; ZAuGG, DEP/URP 1998, p. 95 ss.
92 URPIDEP 199911
«Par déchets, on entend les choses meubles dont le détenteur se défait ou dont l'élimination est commandée par l'intérêt public.» (art. 7 al. 6 LPE).
L'autre est contenue dans la Convention de Bâle snr le contrôle des mouvements transfrontières de déchets dangereux et de leur élillÙnation4 (ci-après: Convention de Bâle):
«On entend par «déchets» des substances ou objets qu'on élimine, qu'on a Cintention d'éliminer ou qu'on est tenu d'éliminer en vertu des dispositions du droit national» (art. 2 ch. 1er Convention de Bâle).
La définition contenue dans la LPE résulte d'une révision entrée en vigueur le 1 er juillet 19975. L'ancienne teneur était la suivante:
«Par déchets, on entend tous biens meubles dont le détenteur veut se défaire ou dont le recyclage, la neutralisation ou l'élimination est commandée par l'intérêt public.» (art. 7 al. 6 aLPE).
Cette formulation initiale est analogue à celle de l'ancienne loi allemande sur les déchets, aujourd'hui abrogée (Abfal/gesetz du 27 août 1986)6:
«On entend par déchet au sens de la présente loi tout chose mobilière dont le détenteur veut se défaire ou dont l'élimination régulière s'impose aux fins de la sauvegarde de l'intérêt général, et en particulier de la protection de l'environnement.» (§ 1 er al. 1er Abfallgesetz)7.
La définition du «déchet» donnée en droit communautaire corres- pond quant à elle dans son principe à la définition prévue dans la Convention de Bâle':
«toute substance ou tout objet qui relève des catégories figurant à l'annexe J, dont le détenteur se défait ou dont il a l'intention ou l'obliga- tion de se défaire» (art. 1er let. a directive 75/442/CEE modifiée snr ce point par la directive 91/156/CEE). Il est précisé ensuite que «la Commis- sion [ ... ] établira [ ... ] une liste des déchets appartenant aux catégories énumérées à l'annexe l. Cette liste fera l'objet d'un réexamen périodique et, au besoin. sera révisée selon la même procédure.» Cette liste a été adoptée par la décision (94/3/CE) de la Commission, du 20 décembre
4 RS 0.814.05.
5 Novelle du 21 décembre 1995, RO 1997 1155 (1176).
6 TROSCH, Kommentar zurn Umweltschutzgesetz: art. 30 USG, 1991, n· 7 p. 6.
7 Trad. pers.
8 DE SADELEER, Le droit communautaire et les déchets, 1995, p. 237 note 44;
HANNEQUART, Le droit européen des déchets, 1993, p. 130.
URPIDEP 199911 93
1993, établissant une liste de déchets en application de l'anicle 1er point a) de la directive 75/442/CEE du Conseil relative aux déchets. Elle est communément intitulée «Catalogue européen des déchets (CED)>>9.
Cette définition est également le produit d'une évolution: l'intention de se défaire a été rajoutée. A l'origine, la directive 75/442/CEE définis- sait en effet le déchet comme «toute substance ou tout objet dont le détenteur se défait ou a l'obligation de se défaire en venu des dispositions nationales en vigueUr» (ancien art. le, let. a). Le caractère trop général de cette défmition a été à la source de difficultés d'applicationlo. Le nouveau droit suisse reprend pourtant une formulation siIIÙlaire à celle de l'ancien droit communautaire.
En comparaison, la lecture de. ces règles montre que le déchet peut être défini en fonction de trois hypothèses différentes: une substance de- vient déchet à partir du moment où soit un acte d'éliIIÙnation est comInÎs (<<qu'on élimine»; «dont le détenteur se défail»), soit une vololllé de pro- céder à un acte d'éliIIÙnation est manifestée «<qu'on a l'intention d'élimi- ner»; «dont il a l'intention [ ... ] de se défaire») ou soit une obligation d'éliminer naît «<qu'on est tenu d'éliminer»; «dont il a [ .. . ]l'obligation de se défair,,>; «dont l'élimination est commandée»1 «par l'intérêt public»;
«en venu des dispositions du droit national»).
3. Vers une objectivation de la notion subjective?
On oppose en droit suisse une conception subjective et objective de la notion de déchet 'sur le modèle du droit allemand 1 1. La première se réfère aux choses dont la qualification de déchet dépend de l'acte de se défaire ainsi que (dans la Convention de Bâle, en droit communautaire, en droit allemand de même que dans la version initiale de la LPE) de la vololllé de se défaire. La seconde vise les déchets dont la qualification ne dépend ni d'un acte ni de la volonté du détenteur, mais d'une cause objective, telle que la IIÙse en danger de l'environnement ou, plus large- ment, une obligation légale.
9 DE SADELEER, Le droit communautaire et les déchets. 1995, p. 239.
10 DE SADElEER, Le droit communautaire et les déchets, 1995, p.236 s;
HANNEQUART, Le droit européen des déchets, 1993, p. 129.
Il ATF 123 Il 359 (363); TR6sCH, Kommentar zorn Urnwe1tschutzgesetz: art. 30 USG, 1991, nO 7 p. 6 s.
94 URPIDEP 199911
,
3.1 Le déchet au sens objectif
La notion objective du déchet a pour fonction de limiter la liberté du détenteur d'une chose dans les cas où celle-ci nuirait à l'environnement, aux eaux, au paysage, à la santé ou à l'ordre publics. La doctrine les qualifie parfois de «déchets forcés» «<Zwangsabfall» )12. En tant que mesure portant atteinte à la garantie de la propriété, il est logique que la loi pose l'exigence d'un intérêt public pour procéder à une telle qualifica- tion; cet intérêt devant l'emporter sur les intérêts privés à disposer libre- ment de son bienl3 . En outre le principe de proportionnalité doit être respecté: l'élimination d'un tel déchet doit être propre à prévenir une mise en danger de l'environnement et il ne doit pas exister d'autres moyens plus respectueux des intérêts privés du détenteur qu'une telle élimination. Le droit allemand a adopté une formulation plus précise: la chose ne doit plus être utilisée dans son but initial; elle doit être susceptible de mettre en danger, actuellement ou à l'avenir, le bien public, en particulier l'environnement; il faut se baser sur l'état concret de la chose pour déter- miner l'existence d'une mise en danger; le danger ne peut être maîtrisé que par une élimination correcte et sans dommage d'après les prescriptions découlant du droit des déchets (§ 3 a\. 4 Kreislaufwirtschafts- und Abfall- gesetz [ci-après: KrW-/AbfG]).
On peut citer les voitures en état d'abandon que le propriétaire désire pourtant garder sur son fonds"; les détritus flottants (art. 79 LEaux) ou s'étant déposés sur Je rivagelS , par exemple les cadavres de poissons 16; les matériaux d'excavation"; des terres contaminées par des hydrocarbures après avoir été excavées"; des gravats après la démolition d'un bâti-
12 BENDER/SPARWASSERIENGEL, Umweltrecht, 1995, ri' 118, p. 572; FLûCKIGER, Le régime juridique des plans, 1996, p. 197. Le terme de _déchel forcé» apparaît par exemple dans le décret de la Région Wallonne du 5 juillet 1985 (cil. in HANNEQUART, Le droit européen des déchelS, 1993, p. 130).
13 DœCKMANN, Das AbfalIrecht der Europaischen Gemeinschaft, 1994, p. 163.
14 FF 1979 III 741 (778). Cette opinion a été confirmée par le Tribunal fédéral (réf. cit. in ATF 12311 359 [364]).
1.5 BENDERlSPARWASSERlENGEL, Umweltrecht, 1995, nO 19.
16 Réf. cil. in BENDERISPARwASSERlENGEL, Umweltrecht, 1995, ibidem.
" ATF 123 JI 359 (364). En droit allemand, cf. réf. cit. in BENDERISPARWASSERI
ENGEL, Umweltrechl, 1995, ibidem. •
" ATF 123 II 359 (364); réf. cit. in BENDERISPARWASSERIENGEL, Umweltrecht, 1995, ibidem.
URPIDEP J 999/1 95
ment'O ; des vieux pneus entreposés qui présentent un danger d'incendie2o;
les objets confisqués par l'Etat dans le cadre d'une procédure pénale et dont le juge ordonne la destruction (art. 58 al. 2 CP)21; de la viande ne satisfaisant plus à la législation sur les denrées alimentaires (art. 3 al. 3 let. b de l'ordonnance du 3 février 1993 concernant l'élimination des déchets animaux [ci-après: OELDA]22); des denrées alimentaires - notamment le lait - et des œufs à couver contaminés par les agents d'une maladie contagieuse (art. 10 al. 1er OELDA).
En l'absence d'intérêt public, le détenteur reste en principe libre de traiter la chose qu'il détient comme un déchet23, c'est-à-dire de s'en
«défaire». Ce cas de figure relève alors de la notion de déchet au sens subjectif.
3.2 Le déchet au sens subjectif
Contrairement à la configuration précédente, la qualification d'une chose de déchet au sens subjectif dépend du comportement du détenteur:
tant que ce dernier refuse de se «défaire» ou ne se «défait» pas d'une chose, celle-ci échappe aux dispositions de la législation relative aux déchets. L'intérêt public n'est ici pas constitutif de la notion de déchet.
3.2.1 Une notion élargie de la notion de déchet au sens subjectif
Le déchet au sens subjectif vise les cas où le détenteur se défait ou veut se défaire d'une chose mobilière. Le terme-clé de cette définition est
«se défaire» «<sich entledigen»)24. A ce propos deux conceptions s'affron- tent.
Selon une partie de la doctrine, un objet destiné être réintroduit dans le circuit économique ne devrait pas être qualifié de déchet, qu'il le soit par valorisation ou par réutilisation directe dans le marché d'occasion.
Seules les choses exclues définitivement d'un tel cycle le seraient. La qualification de déchet serait ainsi réservée aux choses destinées à
19 Réf. cit. in BENDERlSPARwASSERlENGEL, Umweltrecht, 1995, ibidem.
20 Réf. cit. in BENOERISPARwASSERIENGEL, Umweltrecht, 1995, ibidem.
21 F!.ÜCKIGER, Le régime juridique des plans, 1996, p. 197 et 201.
22 RS 916.441.22.
23 FF 1979 III 741 (778).
24 C1CE, arrêt du 18 décembre 1997,lnter-Environnemenl Wallonie ASBL, Rec.
1997,1-7435 SS., point 26; ATF 123 Il 359 (363).
96 URPIDEP 199911
l'élimination au sens étroit25 (mise en décharge notamment). D'après les tenants de ceUe conception, toute chose susceptible d'être valorisée, que ce soit par recyclage, par réutilisation ou .par valorisation thermique, échapperait au régime juridique applicable en matière de déchets26• Sous l'empire dans l'ancien droit allemand par exemple, le détenteur d'une chose ne s'en défaisait pas en tant que déchet lorsqu'il la destinait au recyclage; la valorisation excluait la volonté de se défaire27 : des vieux papiers récoltés dans le cadre d'une collecte privée ne formaient pas des déchets au sens juridique2', de même lorsqu'un quidam déposait sur le troUoir des vieux habits pour une collecte caritative29.
La Cour de justice des Communautés européennes s'est clairement démarquée d'une telle interprétation: le terme de «se défaire» en droit communautaire «englobe à la fois l'élimination et la valorisation d'une substance ou d'un objet.»3o En droit allemand, la loi définit désormais cette expression dans le même sens (§ 3 al. 2 KrW-/AbfG):
«Die Entledigung im Sinne des Absatzes 1 liegt var, wenn der Be- sitzer bewegliche Sachen einer Verwertung im Sinne des Anhangs lIB oder einer Beseitigung im Sinne des Anhangs Il A zuführt oder die tat- stichliche Sachherrschaft über' sie unter Wegfall jeder weiteren Zweck- bestimmung aufgibt.»
Le Tribunal fédéral s'est placé dans ce sillage en affirmant clairement dans l'arrêt Contex S.A. qu'on ne saurait qualifier de déchets les seules choses meubles déposées définitivement afin d'être éliminées (au sens étroit [Beseitigung])31. «Se défaire» signifie selon la Cour lausannoise:
amener «<zuführen») une chose meuble à l'élimination (au sens large [<<Entsorgung»]32), c'est-à-dire tant à la valorisation qu'au stockage défini-
25 ~Beseitigung» (sur les problèmes d'ordre tenninologique et de traduction, cf.
FLOCKlGER, RDAF 1999, Chronique de jurisprudence du Tribunal fédéral, note ad ATF 123 [1359, à paraître).
26 KERSTING, DVB!. 1992, 348.
27 BENDERlSPARWASSERlENGEl, Umweltrecht, 1995, nO 117 avec réf. cit. (KLOE-
PFER, Umweltrecht, 1989, p. 685); FLuCK, DVB!. 1995, p. 540; WOLFERS, NVwZ 1998, p. 225.
2. BENDERISPARWASSER/ENGEL, Umweltrecht, 1995, n" 117.
29 KLOEPFER, Umwellrecht, 1989, § 12 n" 24, p. 685 et nO 27 p. 686.
30 CJCE, arrêt du 18 décembre 1997, Inter-Environnement Wallonie ASBL, Rec.
1997,1-7435 S8., points 26 et 27.
31 ATF 123 II 359 (365).
32 Sur la traduction de ces tennes. cf. FLÛCKIGER. ROAF 1999, Chronique de jurisprudence du Tribunal fédéral, note ad ATF 123 II 359, à paraltre.
URPIDEP 1999/1 97
tif ainsi qu'aux étapes préalables de la collecte, du transport, du stockage provisoire et du traitement au sens des art. 7 al. 6bis et 30b à 30e LPE (art. 7 al. 6 en relation avec l'art. 7 al. 6bis LPE)33.
Le fait d'abandonner la maîtrise sur une chose dans le but de s'en délivrer en s'en débarrassant de manière illicite doit à notre avis aussi être compris dans la notion de l'éliminationl4. Il faut à cet égard compléter la définition donnée par le Tribunal fédéral, car s'il est vrai que dans de nombreux cas de figure l'ancien détenteur de la chose l'achemine de fait directement ou indirectement à l'élimination, il existe des hypothèses où la chose sera immédiatement réutilisée à son but premier par un nouveau détenteur sans qu'une telle opération ne puisse être considérée comme un procédé de valorisation au sens des critères que nous développerons plus loin (ch. 4). Pareil acte de déréliction doit pourtant déjà être défini en soi comme une opération d'élimination comme nous le montrerons plus bas".
Du point de vue du nouveau détenteur - le propriétaire du terrain sur lequel les déchets ont été illégalement déversés -, il n'est pas exclu que ces matières puissent tomber sous le coup de la définition objective du déchet dans la mesure où le caractère illicite devrait généralement présumer l'existence d'un intérêt public à leur élimination.
3.2.2 Les limites de l'interprétation élargie
Cette interprétation élargie de la notion juridique de déchet rencontre des limites. Comme le Tribunal fédéral le rappelle, le terme-clé de «se défaire» ne dépend pas de son acception en droit civil36 susceptible d'englober tout rapport de vente, d'échange, de donation ou la déréliction.
Il est en effet couramment admis que «se défaire» peut signifier «se débarrasser (de qqch.) en vendant»". S'il est clair que la volonté du législateur n'a jamais été de soumettre le commerce des automobiles
33 ATF 123 TI 359 (366).
34 Dans le même sens, cf. ZAUGG, DEPIURP 1998, p. 97; KUNIG'ScHWERMERI
VERSTEYL, Abfallgesetz. 2e éd., 1992, § 1er nO 16 (avec réf. aux opinions contraires).
Contra: FREIBURGHAUS, (DEPIURP 1997, p. 631) estime que la conception défendue par le Tribunal fédéral implique que les déchets ~sauvages» tomberont désormais toujours sous l'aspect objectif de la définition (voir cependant notre remarque à la fin du paragraphe).
" Cf. infra ch. 4.9.
36 A TF 123 TI 359 (366). Dans le même sens, cf. HANNEQUART, Le droit européen des déchets, 1993, p. 130.
37 Le Petit Robert (éd. 1987).
98 URPIDEP 1999/1
d'occasion, par exemple, à la réglementation applicable aux déchets, comment tracer la limite entre les habits empaquetés ou déposés dans un conteneur à l'intention d'un organisme d'entraide et les mêmes habits donné's à la paroisse du village pour alimenter sa kermesse annuelle?
Entre les stocks de vêtements démodés de fin de saison d'un grand magasin destinés à la fabrication d'étoupe et les vêtements du grand frère destinés à être portés par le cadet voire à être découpés en petits morceaux par la tante pour en faire un patchwork?
Ces exemples montrent qu'il est nécessaire de disposer de critères permettant de distinguer un déchet d'une matière première secondaire ou du marché d'occasion. Nous examinerons plus loin cette question en détail38.
3.2.3 Quel rôle pour l'imérêt public dans la notion subjective du déchet?
ZAUGG apporte une précision: il estime qu'un intérêt public n'est pas seulement nécessaire pour qualifier un déchet au sens objectif mais aussi pour définir le déchet dans son acception subjective)'. S'il est indubitable qu'il existe un intérêt public à ce que les déchets au sens subjectif soient éliminés d'une manière respectueuse de l'environnement (cf. art. 30 al. 3 LPE), cela signifie-t-il que l'existence d'un tel intérêt soit aussi un élément exigé pour qualifier un déchet dans le sens subjectif? Cet auteur prétend que des choses deviennent des déchets lorsque leur détenteur s'en défait
«parce qu'alors apparaît un intérêt public à leur élimination»40.
En réalité dans l'hypothèse subjective, l'intérêt public n'est pas l'élément-clé de la définition mais un critère parmi d'autres qu'il faut relativiser, alors que, dans le cas du déchet objectif, l'intérêt public est nécessairement utilisé pour faire actionner la technique de la pesée des intérêts qui déterminera la qualité de déchet d'une chose indépendamment de tout comportement, acte ou volonté du détenteur. L'intérêt public, dans l'hypothèse objective, est spécifiquement utilisé pour fonder la contrainte d'élimination: les caractéristiques concrètes de la chose - par exemple l'état d'abandon d'une voiture ou le fait pour de la viande de ne pas satis- faire à la législation sur les denrées alimentaires - sont de nature à mettre en danger des intérêts publics tels que la protection de l'environnement, des eaux, du paysage ou de la santé si bien que l'élimination est requise.
38 Cf. infra ch. 4.
3. ZAUGG. DEP/URP 1998. p. 95 s.
4OZAUGG, DEP/URP 1998. p. 96 (trad. pers.).
URPIDEP 199911 99
Ces intérêts publics l'emportent sur les intérêts privés à disposer librement d'une chose hors de toute contrainte étatique. Se basant sur une interprétation littérale du texte, FREmURGHAUS affirme que l'intérêt public n'est pas une exigence supplémentaire pour définir le déchet au sens sub- jectif41. A notre avis, il faut au contraire préférer une analyse systémati- que et téléologique: ZAUGG écrit à juste titre en se référant à l'article 30 alinéa 3 LPE (but d'une élimination respectueuse de l'environnement) qu'il doit toujours exister un intérêt public à l'élimination des déchets42, fussent-ils définis au sens subjectif43.
3.2.4 La suppression du critère de l'intentionnalité dans la novelle La LPE ne mentionne plus expressément l'aspect de la volonté de se défaire depuis la novelle de 1995. Elle ne se réfère plus qu'à l'acte lui- même: en remplaçant le membre de phrase «veut se défaire» par «se défaire», le législateur a voulu montrer que la seule volonté ne suffisait pas, mais que celle-ci devait s'exprimer par un acte en ce sens". Cette suppression délibérée de l'aspect intentionnel de la définition ne peut à notre avis pas être interprétée comme une objectivation complète du concept subjectif. La volonté du détenteur de se défaire de la chose reste présente à l'arrière-plan, mais elle doit s'exprimer concrètement dans un acte. Cette précision est louable; elle se comprend à la lecture de certains auteurs qui - pour protéger le détenteur dans ses intérêts - exigent que la volonté de se défaire ne doit être admise que lorsque celle-ci est claire- ment et concrètement manifestée à l'extérieur d'une quelconque manière".
Elle pose cependant un problème: à défaut de mentionner désormais expressément le critère de l'intention dans la LPE, peut-on prétendre, comme certains auteurs l'ont fait en droit communautaire, que des choses qui se trouvent chez le détenteur dont ce dernier veut se défaire mais dont il ne s'est pas encore défait de facto ne tomberaient pas dans le champ
41 FREmURGHAUs. DEPIURP 1997, p. 631.
42 ZAUGG, DEPIURP 1998, p. 95 s.
43 Cf. infra ch. 4.9.
44 FF 1993 II 1381; ATF 123 II 359 (364); TROSCH, DEPIURP 1996, p. 476;
V ALLENDERIMORELL, Umweltrecht, p.295; FLÜCKIGER, Le régime juridique des plans, 1996, p. 197.
45 DIECKMANN, Das Abfallrecht der Europiiischen Gemeinschaft. 1994, p. 154 S.;
DE SADELEER, Le droit communautaire et les déchets, 1995, p. 261; KUNIG/SCHWER- MERlVERsTIlYL; Abfallgesetz, 2e éd., 1992, § l"nO 18.
100 URPIDEP 199911
d'application de la LPE?<U; La Commission dans sa première proposition de directive en septembre 1974 avait proposé une définition comportant notamment l'expression «veut se défaire»; m~s cette solution n'avait pas été retenue par le Conseil". On notera cependant que le stockage tempo- raire, avant collecte, sur le site de production des déchets est exclu des opérations d'élimination (D 15 annexe II A directive 75/442 modifiée sur ce point par la décision 96/350/CE de la Commission du 24 mai 1996 adaptant les annexes IlA et IlB de la directive 75/442/CEE du Conseil relative aux déchets) et de valorisation (R 13 annexe II B directive 75/442 modifiée).
A notre avis, les chambres fédérales n'ont pas eu l'intention en révisant la LPE de soustraire du champ d'application de la loi l'entre- posage provisoire de substances ou d'objets à l'intérieur d'une entreprise avant leur remise aux services d'élimination. Il n'est par ailleurs pas possi- ble de déduire du message du Conseil fédéral que la nouvelle définition du déchet viserait une telle fin48. Dès lors, à défaut de préciser explicite- ment la volonté de se défaire d'une chose dans la définition légale, il est soit nécessaire d'interpréter l'acte concrétisant cette intention comme l'acte de se défaire lui-même - par exemple le fait de déposer provisoirement ses sacs poubelles sur le balcon ou le fait de générer un sous-produit dans un processus de production tels que des copeaux lors de la fabrication de meubles en bois ou les vieux pneus dans le service d'entretien d'une voiture -, soit il est nécessaire de considérer cette opération d'entreposage préalable comme un stockage provisoire au sens de l'article 7 al. 6bis LPE.
Le stockage provisoire d'objets dans sa propre entreprise en vue de leur élimination serait ainsi une opération d'élimination des déchets. Précisons que les vêtements usagés ou les revues défraîchies qui reposent dans le galetas d'une maison ne deviendraient des déchets qu'à partir du moment où le détenteur, après les avoir triés, les ficelle ou les empaquète en vue de les éliminer et non pas au moment où il les accumule dans son grenier
46 Rapporté par HANNEQUART, Le droit européen des déchets, 1993, p. 131. Sur la ratio legis du critère de l'intention, cf. DE SADELEER, Le droit communautaire et les déchets. 1995, p. 260 s. Le premier exemple que cet auteur prend n'est cependant pas le plus iIlustratif. car les «opérateurs économiques peu scrupuleux» qui stockent pendant des années des objets sur leurs terrains dans des conditions environnemen- tales injustifiables se verraient à notre avis opposer l'aspect objectif de la défirùtion
du déchet. •
47 Réf. cit. in HANNEQUART, Le droit européen des déchets, 1993, p. 131.
48 Cf. FF 1993 11 1381. Dans le même sens, cf. la ratio legis de la suppression de
«veut se défaire» exposée par ZAUGG (ZAuGG, DEPIURP 1998, p. 96 s.).
URPIDEP 199911 101
à des fins sans rapport avec l'élimination, par exemple à des fins d'archi- vage ou de conservation à court ou à long terme49, car dans ce dernier cas les choses ne sont pas conduites à ce moment là à l'élimination.
3.2.5 Vers une objectivation de la notiol1 subjective?
FREIBURGHAUS critique la notion subjective du déchet telle que définie par le Tribunal fédéral dans l'arrêt Contex S.A. au motif que dorénavant la notion de déchet ne dépendra plus de la motivation de la personne qui apporte ses vieux habits au conteneur de recyclage. TI voit là une objectivation du concept subjectif du déchet dans le sens où la définition va dépendre de la qualification des opérations subséquentes comme procédés d'«élimination»5o. Il lui paraît préférable de déterminer chaque fois le motif de celui qui «se défait» d'une chose: a-t-il la volonté de s'en débarrasser ou a-t-il plutôt l'intention de faire don d'un bien?51
ZAUGG soutient au contraire la conception du Tribunal fédéral: la notion du déchet ne doit plus dépendre de la volonté du détenteur mais doit découler du concept d'élimination tel que défmi dans la LPE".
Bien que nous émettions des doutes sur la motivation de l'arrêt COn/ex S.A.53, nous estimons que la solution est justifiée54• Cette dernière a le mérite d'être claire et, surtout, sûre puisqu'il n'est pas nécessaire de se pencher sur la volonté du détenteur dans chaque configuration. Il serait sinon trop aisé d'échapper aux règles applicables aux déchets si le même acte devenait un déchet en fonction de la seule volonté de son détenteur.
La Cour de justice des Communautés européennes a recouru à cet argu- ment en 1990 déjà dans les affaires Vessoso et Zaneffi en affirmant que les buts de la réglementation sur les déchets seraient compromis si l'appli- cation de ces textes dépendait uniquement de l'intention des détenteurs55.
FREmURGHAUS reconnaît d'ailleurs lui-même l'intérêt pratique de la solu- tion du Tribunal fédéral et la défend dans son résultat5". Il ajoute cepen-. dant que cette question eût en l'occurrence probablement été tranchée
49 Sur cet exemple, cf. ZAUGG, DEPIURP 1998, p. 96.
50 FREIBURGHAUS, DEPIURP 1997, p. 631.
5\ FREIBURGHAUS, DEPIURP 1997, p. 632.
52 ZAUGG, DEPIURP 1998, p. 97.
53 Cf. infra ch. 4.4.
54 Cf. infra ch. 4.9.
55 CJCE, arrêt du 28 mars 1990, Vessoso et Zanelti, Rec. CleE, 1-1461 (1477).
56 FREIBURGiiAUS, DEPIURP 1997, p. 632.
102 URPIDEP 199911
dans le même sens si le juge s'était tenu au critère de la motivation du détenteur, puisqu'à sOn avis l'intention de se défaire l'emporte sur celle de faire Une donation chez celui qui jette de vieux habits dans un tel con- teneur". Cette conclusion nous paraît plutôt hâiive. D'une part, l'aspect de donation apparaît en première ligne dans la mesure où l'on peut déduire des explications imprimées sur les conteneurs et sur les sacs de collecte des œuvres d'entraide que de tels ramassages dégagent des recettes destinées à soutenir leurs activités. D'autre part, il est parfois explicite- ment mentionné que les vêtements ou les chaussures doivent être «en bon état, propres et encore portables» et que «les restes et déchets de tissu, combinaisons de ski et autres vêtements synthétiques en mauvais état»
sont à proscrire58 . Celui qui voudrait simplement se défaire de tels objets en ne prenant pas même la peine d'opérer un tri préliminaire se débarras- serait du tout avec les déchets urbains, sauf en cas d'intention malhonnête.
Au contraire, celui qui prend la peine de suivre les consignes, de sélectionner les bons tissus à jeter, voire de les nelloyer préalablement, n'a-t-il pas précisément une volonté marquée de faire une donation? Nous laissons volontairement la question ouverte afin de montrer la difficulté dlll'approche «subjectiviste».
FREIBURGHAUS a qualifié la nouvelle voie suivie par la jurisprudence d'objectivation de la notion subjective du déchetl9. Le fait de «se défaire»
devient l'élément central alors que la volonté du détenteur n'est pas à elle seule déterminante. L'acte de se défaire reçoit désormais une interpréta- tion objective, indépendante de la volonté du détenteur de la chose. Mais il reste un acte libre et volontaire et se distingue précisément en cela du déchet forcé.
3.2.6 La controverse sur les notions d'objectivité et de subjectivité Si la doctrine helvétique et germanique est unanime sur la distinction à opérer entre notion subjective et objective du déchet, il existe pourtant quelques voix discordantes. Selon DE SADELEER, c'est l'acte ou la volonté de se défaire - c'est-à-dire \es caractéristiques de la notion subjective au sens où nous l'avons précédemment définie - qui doit être appréhendé
l1 FRElBURGHAUS, DEPIURP 1997, p. 632.
58 Sac de Texaid, ramassage de Lausanne du 2 septembre 1998.
59 FRElBURGHAUS, DEPIURP 1997, p. 631. Cf. une tendance identique en droit allemand à la suite de l'adoption de la nouvelle loi: KUNlG, NYwZ 1997, p. 210;
EPlNEY, Umweltrecht, 1997, p. 275; R.UCK, DYB\. 1995, p. 540 et 543.
URPIDEP 1999/1 103
selon une approche subjective et une approche objective60• La preuùère conception étendrait la notion de déchet aux choses dont on se défait mais qui sont susceptibles d'être réutilisées; la seconde serait plus restrictive puisqu'une chose ne devrait pas être qualifiée de déchet dans la mesure où son détenteur parviendrait à trouver un usage aduùssible comme produit ou comme matière preuùère secondaire pour autant que cette utilisation soit intégrale, directe, effective et distincte des méthodes d'é1inùnation des déchets. Cette seconde approche est qualifiée d'objective par DE SADELEER, car cet auteur estime que le critère détenninant est celui de l'existence et de l'effectivité d'une utilisation aduùssible et directe du déchet dans un processus de production. Par le simple fait de sa réutilisa- tion, la chose ne serait pas un déchet, même si elle ne présentait plus aucun intérêt pour son détenteur. Ainsi les cendres volantes produites par une usine d'incinération ne seraient pas des déchets dans la mesure où elles peuvent être directement récupérées par la fabrication de béton sans qu'aucune opération de traitement soit nécessaire61 . Dans l'approche subjective, le critère tiendrait, selon cet auteur, à l'absence d'une utilisa- tion ou d'une utilité effective du déchet pour son détenteur. La chose dont ce dernier se défait et qui est effectivement récupérée ou recyclée par un tiers sans opération intermédiaire constituerait un déchet62• L'exemple des vieux papiers ou textiles usagés permet de uùeux saisir la différence:
d'après la conception objective, la récupération des vieux papiers par une industrie papetière ne serait pas une opération de traitement des déchets si les vieux papiers peuvent être utilisés sans être triés ni sélectionnés;
d'après la conception subjective, il s'agirait de déchets, car les vieux papiers ne présentent plus d'intérêt pour leur détenteur qui s'en défait, in- dépendamment du fait qu'ils soient triés ou non avant leur réutilisation63 .
En application de la théorie DE SADELEER, le Tribunal fédéral aurait donc' adopté dans l'arrêt Contex S.A. une conception subjective de l'acte de se «défaire» d'un déchet. Contrairement à l'opinion de FREmURGHAUS
citée plus haut, on serait en présence d'une subjectivisation de la notion, et non d'une objectivation!
60 DE SADELEER, Le droit communautaire et les déchets, 1995, p. 246 note 66.
61 DE SADELEER, Le droit communautaire et les déchets, 1995, p. 249.
62 DE SADELEER, Le droit communautaire et les déchets, 1995, p. 252.
63 DE SADELÈER, Le droit communautaire et les déchets, 1995, p. 253.
104 URPIDEP 199911
"
4. La distinction entre déchets et non-déchets
Le déchet est un concept juridique indéterminé. Le distinguer d'un non-déchet est une .opération délicate. Nous nous proposons dans le chapitre suivant d'en examiner plus nettement les contours en faisant ressortir les différents critères de définition.
4.1 La zone grise entre déchets destinés à la valorisation et choses à réutiliser
En adoptant une définition élargie de la notion de déchet au sens subjectif64, la frontière entre déchets et non-déchets s'est déplacée: elle ne consiste plus à distinguer les choses apportées à l'élimination - au sens étroit - des choses à valoriser, mais bien les objets ou substances à valoriser des choses à réutiliser da~s le circuit économique normal. Si la première distinction n'est pas exempte de controverses (l'incinération peut avoir une double nature d'élimination et de valorisation), la seconde est plus byzantine: l'organisation par une association caritative d'un marché d'échange de vieux vêtements ve rsus la campagne de collecte de chaussures usagées ou le dépôt de vieux meubles à destination de la collecte des objets encombrants versus la tournée de ramassage du bro- canteur ou la collecte par les opticiens de lunettes médicales déjà portées.
4.2 Les critères de distinction et leur pesée
Afin de distinguer les déchets des choses d'occasion et des matières premières secondaires, il importe de cerner les contours de la notion de
«se défaire d'une chose meuble» (art. 7 al. 6 LPE), c'est-à-dire <<Li'amener une chose meuble [ ... ] à la valorisation [ ... ] au sens des art. 7 al. 6bi, et 30b-30e LPE» , comme le Tribunal fédéral l'a jugé dans l'arrêt Contex S.A.65 Ni la Haute Cour ni le législateur helvétiques n'ont cependant défini de critères de distinction précis. La doctrine, certaines législations étran- gères, l'Organisation de coopération et de développement économiques (ci-après: OCDE) ainsi que la Cour de justice des communautés euro- péennes s'en sont chargés. Les critères se sont multipliés de manière pragmatique sans qu'une solution unique, simple et non équivoque s'en dégage.
Il ne saurait en aller autrement. A l'instar des nombreux autres con-
•
64 Cf. supra ch. 3.2.1.
65 ATF 123 II 359 (366).
URPIDEp 1999/1 \05
cepts juridiques indéterrrtinés66, l'application de la règle au cas d'espèce par une subsomption traditionnelle est insatisfaisante: est un déchet une chose meuble dont le détenteur se défait; or X donne sa chemise à une organisation caritative; la chemise est-elle un déchet? Des critères auxi- liaires sont nécessaires pour affmer la définition. Ils n'apponeront toute- fois pas des éléments d'interprétation mécaniques. Ils constituent plutôt des indices que l'interprète doit soigneusement peser entre eux dans chaque cas particulier. Leur imponance est relative. A l'exception du déchet pris dans son sens objectif où l'élément environnemental pré- domine, aucun critère n'a de prime abord un poids prépondérant. La liste de critères que nous proposons n'énumère ainsi pas des conditions impératives pour qu'une chose devienne déchet, mais des indices permet- tant à l'exégète de pressentir progressivement la notion. Une hiérarchie des critères n'existe pas. Aucun d'eux ne tient une place prépondérante a priori, mais chacun d'entre eux est susceptible dans un cas paniculier de fonder à lui seul la qualification d'une chose de déchet. L'addition des indices n'est par conséquent pas toujours déterrrtinante.
L'OCDE a préconisé récemment de recourir à une telle méthode.
4.3 Les critères de l'OCDE
Le groupe de l'OCDE sur les politiques de gestion des déchets vient de publier un document sur les manières de distinguer un déchet d'un non- déchet';? Une liste récapitule les différents critères susceptibles d'entrer en jeu pour opérer cette distinction dans chaque cas particuliers sans assigner a priori de poids particulier à chacun d'entre eux (ci-après: Liste de distinction OCDE)":
«Critères généraux
a) Le matériau est-il délibérément produil?
b) Le matériau est-il fabriqué en réponse à une demande du marché?
c) La valeur économique globale du matériau est-elle négative?
66 MOOR, Droit administratif, tome 1", 1994, p. 188 ss. et 338 ss.
67 OCDE - Waste Management Policy Group, Final guidance document for distinguishing waste from non-waste, Paris, 23-24 avril 1998 (réf: ENVIEPOCI WMP(98)1/REVI) (traduction inspirée de Inter-Environnement Wallonie ASBL, Conclusions de l'avocat général présentées le 24 avril 1997, Roc. CJCE 1997,1-7430 s., point 75).
68 Ibidem, point 22.
106 URPIDEP 1999/1
d) Le matériau est-il désormais étranger au cycle commercial normal ou n'a- t-il plus une utilité normale?
«Caractéristiques et spécifications
e) La production du matériau est-elle soumise à un contrôle de qualité?
f) Le matériau est-il conforme à des spécifications ou nonnes bien établies et reconnues aux niveaux national et international?
«Impact environnement':Ù
g) Ces normes s'appuient-elles sur des considérations relatives à l'environne- ment, en plus de celles de nature technique ou économique?
h) L'utilisation du matériau est-elle tout aussi compatible avec l'environne- ment que celle d'un produit primaire?
i) L'utilisation du matériau dans un processus de production entraÎne-t-elle un quelconque risque pour la santé ou pour l'environnement qui soit plus grave que ceux associés à l'utilisation de la matière première correspon- dante?
«Utilisation et destination
j) Un traitement complémentaire est-il nécessaire avant que le matériau puisse être utilisé directement dans une application manufacturière ou commerciale?
k) Ce traitement se limite-t-il à une réparation mineure?
1) Le matériau convient-il encore à son objectif d'origine?
m) Le matériau peut-il servir à d'autres fins en tant que produit de substitu- tion?
n) Le matériau entrera-t-il effectivement dans un processus de production?
0) Le matériau a-t-il une utilisation détenninée?
p) Le matériau peut-il être utilisé sous sa forme actuelle ou de la même façon qu'une matière première sans être soumis à une opération de valorisation (tableau 2B)?
q) Le matériau ne peut-il être utilisé qu'après avoir subi une opération de valorisation (tableau 2B)1»
Nous reprendrons les critères précédents en les intégrant dans la classification que nous proposons (ch. 4.4 à 4.10).
4.4 L'appanenance au cycle d'élimination des déchets
L'appartenance au cycle d'élimination des déchets est le critère prin-
•
cipal qui permet de distinguer les déchets des choses réutilisables. C'est
URPIDEP 1999/1 107
aussi le plus difficile69 . Celui qui achenUne une chose au cours de n'importe quelle étape d'un tel cycle l'apportera en tant que déchet, et cette chose restera déchet jusqu'à ce qu'elle retourne dans le circuit commercial normal, pour reprendre les termes de l'OCDE (let. d Liste de distinction OCDE) de même que les propos du gouvernement du Royaume-Uni7o• La difficulté de ce critère réside dans la définition du circuit écononUque spécial emprunté par les déchets: un tel cycle est celui qui est alimenté par les choses qualifiées de déchets el les déchets sont, d'après la juris- prudence récente", précisément les choses que le détenteur apporterait dans un tel cycle. Une telle définition est tautologique72• Il faut donc recourir à d'autres critères pour préciser ce qu'est une opération d'élimina- tion ou - en rapport avec la problématique qui nous intéresse plus spécifi- quement - ce qu'est un procédé de valorisation.
Le Tribunal fédéral s'est pourtant laissé prendre à ce piège dans l'arrêt Contex S.A.: après avoir précisé que le détenteur se «défaisail» de ses choses lorsqu'il les amenait à la valorisation, il a constaté que le but des conteneurs de recyclage spécifiques pour chaussures et textiles usagés était de collecter de tels objets dans la perspective de leur valorisation
«<Wiederverwertung»)73. Il a ensuite justifié cette affirmation en expli- quant que «les choses suivent d'après les propres indications de la recou- rante les étapes typiques d'élimination que sont la collecte, le transport, le stockage provisoire et le traitement (art. 7 al. 6his LPE) jusqu'à ce qu'elles réintègrent le circuit économique.»74 Le problème est que les
«étapes typiques d'éliminatiOn>' sont les étapes tout aussi «typiques» du circuit écononUque normal... FREIBURGHAUS a correctement perçu la faille du raisonnement en faisant remarquer à juste titre que les collectes visant à récolter des objets à destination de territoires touchés par une catastrophe, de ventes caritatives ou de marchés aux puces suivent les
69 FLUCK, DVBI. 1993, p. 593 2e col.
70 Tombesi et aL, Conclusions de J'avocat général présentées le 24 octobre 1996, Rec. CJCE, 1-3578, point 48.
" Cf. supra ch. 3.2.1.
72 Sur cette «circularité» de la définition des opérations de valorisation, cf. les conclusions de l'avocat général JACOBS dans l'affaire Tombesi: «il y a un élément de circularité: la question de savoir s'il y a "valorisation" dépend de la question de savoir s'il y a "déchets", question qui, à son tour, dépend de la question de savoir s'li y a
"valorisation"» (Tombesi et a1., Conclusions de l'avocat général présentées le 24 octobre 1996, Rec. CJCE, 1-3580 s., point 55).
108
73 ATF 123 fi 359 (366) c. 4c)cc.
74 Ibidem (trad. pers.).
URPIDEP 199911
mêmes étapes, alors qu'il «devrait être clair» selon cet auteur qu'il ne s'agit ici pas de déchets75 . Il est donc nécessaire de rechercher des critères de distinction plus performants.
4.5 Une définition générale et abstraite de la notion de valorisation Définir de manière générale et abstraite la notion de valorisation semble constituer une condition préalable si l'on veut être en mesure de distinguer cette opération de la réutilisation normale des choses. Ce terme n'est pourtant défini de manière précise ni en droit suisse, ni en droit communautaire76 . Procédant de manière inductive, l'avocat général Jacobs a cependant proposé dans l'affaire Tombesi la définition suivante:
«On peut, néanmoins, déduire du terme "opération de valorisation Il lui-même et de la liste de l'annexe II B [ ... ] que la "valorisation" est un processus par lequel les biens sont remis dans leur état antérieur ou mis dans un état qui les rend utilisables ou par lequel certains composants utilisables sont extraits ou produits.» 77
Il reste à concrétiser cette définition en relation avec la définition générale du déchet. Les points suivants (ch. 4.6 à 4.10) devraient donner chair à ces concepts.
4.6 La méthode casuistique
Afin de définir plus précisément la notion de déchet, le législateur recourt à une méthode casuistique en donnant une série d'exemples plus ou moins concrets et précis d'objets et de substances pouvant entrer dans la définition générale, anticipant le travail de l'interprète dans l'application de la règle générale à chaque cas particulier. Un tel procédé peut être utilisé sporadiquement lorsque le législateur qualifie dans un cas précis une opération déterminée de valorisation ou une chose particulière de déchet. Il peut être employé sous une forme plus systématique lorsque le législateur dresse ou fait dresser une liste de différentes catégories d'objets, de substances ou de procédés particuliers qu'il qualifie de déchets ou d'opérations d'élimination. On distinguera en pratique deux
75 FREIBURGHAUS, DEPIURP 1997, p. 631 s.
76 Tombesi et al., Conclusions de l'avocat général présentées le 24 octobre 1996, Rec. CJCE, 1-3579, point 51.
77 Tombesi et al., Conclusions de l'avocat général présentées le 24 octobre 1996, Rec. CJCE, 1-3579, point 52.
URPIDEP 1999/1 109
types de listes: celles qui répertorient les substances et objets susceptibles de devenir des déchets et celles qui énumèrent les opérations d'élimina- tion et de valorisation. Ces dernières nous intéressant plus particulière- ment puisque les opérations de valorisation se trouvent précisément à la charnière de la distinction entre les déchets et les matières à réutiliser.
La LPE ne contient aucune liste. Toutefois des exemples de déchets ou d'opération de valorisation se trouvent sporadiquement disséminés dans la législation. Pour les premiers on peut citer l'article 6 OTD (<<les déchets urbains valorisables, tels que le verre, le papier, les métaux et les textiles»), l'article 9 al. 1er let. c (<<Déchets combustibles, tels que le bois, le papier, le cartons et les matières plastiques») ou l'article 32 al. 2 let. f OTD (<<les déchets suivants: [ ... ] boues d'épuration»). Pour les opérations de valorisation, on peut citer les exemples suivants: la valorisation des déchets animaux comme aliments pour animaux (art. 5, 6, 10 al. 2 OELDA)78; la valorisation des déchets de viandes et des produits acces- soires de l'abattage comme matières premières pour fabriquer des produits chimiques, techniques et des produits semblables (art. 6 al. 2 let. c OELDA); la valorisation des produits accessoires de l'abattage pour la fabrication d'objets usuels et de produits techniques (art. 6 al. 2 let. d OELDA); l'utilisation de mâchefers comme matériaux dans la cons- truction de routes, de places ou de remblais (art. 13 OTD. Cf ég. art. 39 et 48 OTD); la valorisation des déchets compostables (art. 43 OID), etc.
La Convention de Bâle dresse par contre une liste d'«opérations débouchant sur une possibilité de récupération, de recyclage, de réutili·
sation, de réemploi direct, ou toute autre utilisation des déchets» (annexe IV let. B) sans que le terme de valorisation n'y figure de manière formelle (cf art. 2 ch. 4 Convention de Bâle). Cette liste donne des exemples d'opérations de valorisation qui doivent, à notre avis, permettre d'inter- préter dans une perspective systématique le concept de valorisation de la LPE. Elle vise des procédés tel que l'utilisation comme combustible, le recyclage des matières, la récupération, la régénération ou le réemploi.
Cette liste correspond aux annexes de la décision du Conseil de l'OCDE du 27 mai 1988 C(88)90(Final) sur les mouvements transfrontières de déchets dangereux et aux annexes II de la directive européenne 91/156
78 Cf. ég. art. 9 de l'ordonnance du 13 avril 1988 fixant les effectifs maximums pour la production de viande et d'œufs CRS 916.344): mise en valeur de déchets de viande par les exploitations d'engraissement de porcs.
110 URPIDEP 1999/1
modifiant la directive 75/44279.
Le législateur communautaire recourt pour sa part aux deux types de liste, chacune étant dédoublée: deux listes destinées à défmir plus précisé- ment les déchets, l'une répertoriant seize différentes catégories de choses susceptibles de devenir des déchets (annexe 1 de la directive 75/442 modifiée) et l'autre établissant une liste de déchets appartenant aux caté- gories de la liste précédente intitulée «Catalogue européen des déchets (CED)>>80 ainsi que deux autres listes recensant l'une quinze opérations d'élimination et l'autre treize procédés de valorisation des déchets (annexe II A et II B de la directive 75/442 modifiée sur ce point par la décision 96/350/CE de la Commission du 24 mai 1996 adaptant les annexes /lA et IlB de la directive 75/442/CEE du Conseil relative aux déchets). De tels répertoires constituent des auxiliaires dont l'utilité pratique est indéniable puisqu'ils fournissent des exemples concrets de déchets potentiels: pro- duits périmés (Q.3 annexe 1), batteries hors d'usage (Q.6 annexe 1) ou copeaux de tournage ou de fraisage (Q. \0 annexe
Il;
déchets de construc- tion et de démolition tels que briques ou bétons (CED), déchets hospi- taliers tels que plâtres, vêtements jetables ou langes (CED) ou déchets municipaux tels que papier, carton, verre ou déchets de jardin et de parcs (CED). Quant aux opérations de valorisation, on peut citer la récupération des métaux (R.4); l'utilisation principale comme combustible ou autre source d'énergie (R.l); l'épandage sur le sol au profit de l'agriculture (R.JO) notamment.La liste de distinction de l'OCDE tient compte d'une telle méthode casuistique puisqu'elle mentionne entre parenthèses aux lettres p et q le tableau 2B décrivant la liste des opérations de valorisation «<recovery») de la décision du Conseil de l'OCDE C(88)90(Final): si le matériau peut être utilisé sous sa forme actuelle ou de la même façon qu'une matière première sans être soumis à une opération de valorisation (tableau 2B), il n'est a priori pas un déchet (let. p Liste de distinction OCDE) alors que s'il ne peut être utilisé qu'après avoir subi une opération de valorisation (tableau 2B), il devient normalement un déchet (let. q Liste de distinction OCDE).
Nonobstant, le travail d'interprétation n'est pas achevé, car ces listes
79 DE SADELEER, Le droit communautaire et les déchets, 1995, p. 265; HANNE-
QUART, Le droit européen des déchets. 1993. p. 136.
80 Cf. supra ch. 2,
URPIDEP 1999/1 III
