RAPPORT DE PROJET
PIERRE-OLIVIER PINEAU
AVEC LA COLLABORATION DE SIMON LANGLOIS-BERTRAND
2018RP-01
Équivalence du système de plafonnement et d’échange de droits d’émission de GES au Québec (SPEDE) avec les exigences du fédéral en termes de tarification
du carbone
RP
Montréal Janvier 2018
© 2018 Pierre-Olivier Pineau, Simon Langlois-Bertrand. Tous droits réservés. All rights reserved. Reproduction partielle permise avec citation du document source, incluant la notice ©. Short sections may be quoted without explicit permission, if full credit, including © notice, is given to the source.
Rapport de projet Project report
Équivalence du système de plafonnement et d’échange de droits d’émission de GES au Québec (SPEDE) avec les exigences du fédéral en termes de tarification du carbone
Pierre-Olivier Pineau
avec la collaboration de Simon Langlois-Bertrand
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ISSN 1499-8629 (Version en ligne)
Équivalence du système de plafonnement et d’échange de droits d’émission de GES au Québec (SPEDE) avec les exigences du fédéral
en termes de tarification du carbone
Pierre-Olivier Pineau
Professeur titulaire, Chaire de gestion du secteur de l’énergie, HEC Montréal Fellow CIRANO
Avec la collaboration de
Simon Langlois-Bertrand
Fellow, Norman Paterson School of International Affairs, Carleton University
CIRANO
6 octobre 2017
Table des matières
Sommaire exécutif ... 3
1. Introduction, mandat et méthodologie ... 5
1.1 Contexte ... 5
1.2 Questions de recherche ... 5
Question principale ... 5
Question périphérique au thème principal : ... 6
1.3 Méthodologie et organisation du rapport ... 6
2. Le SPEDE du Québec et l’approche de tarification du carbone du gouvernement fédéral canadien ... 7
2.1 Objectifs de réduction des émissions de GES ... 7
2.2 Émissions de GES au Québec et au Canada ... 8
2.3 Approches québécoises et canadiennes en matière de réduction des émissions de GES ... 10
2.4 Rigueur des deux approches ... 13
2.5 Réductions locales et réductions régionales – l’importance du plafond ... 16
3. Expériences de tarification du carbone dans le monde ... 18
3.1 Contexte mondial ... 18
3.2 Faits saillants ... 18
3.3 Constats pour le Québec ... 19
4. Revue de la littérature économique ... 20
4.1 Marché du carbone et taxe sur le carbone ... 20
4.2 Élasticité-prix de la demande des principaux produits liés aux GES ... 21
5. Évaluation de l’approche québécoise de réduction des émissions ... 22
5.1 Scénarios de réduction des émissions de GES ... 22
5.2 Actions québécoises complémentaires au SPEDE ... 25
5.3 Actions envisageables pour s’assurer d’une coordination adéquate entre approches et maximiser les possibilités de réduction ... 28
Conclusion ... 30
Références ... 32
Annexe 1. Scénarios d’impacts de la tarification du carbone sur les émissions du secteur de l’énergie ... 37
Scénario 1. Élasticité-prix de court terme ... 37
Scénario 2. Élasticité-prix de long terme ... 38
Scénario 3. Élasticité-prix de court-terme ajustées pour atteindre la cible ... 39
Scénario 4. Élasticité-prix de long-terme avec prix du carbone au niveau fédéral à partir de 2020 ... 40
Annexe 2 : Fiches individuelles de juridictions ayant mis en place des initiatives de tarifications
du carbone intéressantes ... 41
Sommaire exécutif
Le Québec a été la première province au Canada à mettre en œuvre, dès 2013, un marché du carbone avec plafonds d’émissions décroissants dans le temps, le système de plafonnement et d’échange de droits d’émission (SPEDE). Cela s’est fait dans un contexte d’objectifs de réduction d’émissions de gaz à effet de serre (GES) plus ambitieux qu’au Canada, alors que les émissions québécoises par habitant sont les plus faibles de toutes les provinces. Par ailleurs, parce que les émissions non énergétiques représentent une plus grande proportion des émissions au Québec qu’au Canada, il y a moins d’opportunités de miser sur la substitution par des énergies à faible teneur en carbone et sur l’efficacité énergétique.
Le gouvernement fédéral a annoncé en 2016 un plan canadien de lutte contre les changements climatiques. Celui-ci propose une tarification du carbone de deux types : une taxe (redevance) sur le carbone dès 2018, pour les produits pétroliers et le gaz naturel utilisés en transport et dans les bâtiments, combinés à un « régime de tarification fondé sur le rendement » (RTFR) pour les grands émetteurs de plus de 50 000 tonnes de CO2 équivalent (tCO2e) par an, pas avant 2019.
La question de l’équivalence des approches québécoises et fédérales se pose donc, pour évaluer notamment leur efficacité à réduire les émissions de GES.
Une approche québécoise plus rigoureuse
Deux éléments rendent l’approche globale de tarification du carbone au Québec plus rigoureuse que l’approche fédérale :
Garantie de réduction. Les plafonds d’émissions du marché du carbone offrent une garantie de réduction (régionale) des émissions, qui n’existe aucunement dans l’approche canadienne. Dans celle-ci, rien n’empêche les émissions de GES de croître, malgré la taxe sur le carbone et le RTFR.
Cette garantie est importante dans l’analyse des deux approches, parce que le but ultime de la lutte contre les changements climatiques est de réduire les émissions de GES, et non simplement de les tarifer.
Autres prix du carbone. Au-delà du prix du carbone existant au Québec grâce au marché du carbone, beaucoup de carburants au Québec sont davantage taxés que dans les autres provinces canadiennes. En réinterprétant ces taxes plus élevées sur les carburants comme une taxe sur le carbone, spécifique aux carburants, alors le prix moyen pondéré du carbone au Québec en 2020 monte à 18,39$/t ou même à 27,39$/t, selon ce qu’on inclut comme coûts supplémentaires déjà présents au Québec par rapport aux autres provinces canadiennes.
Ces deux éléments permettent de conclure que l’approche québécoise est plus rigoureuse : autant en termes de prix sur le carbone que sur la probabilité d’atteindre les cibles.
Cependant, si l’on se limitait aux stricts termes des deux approches, alors l’approche fédérale, en 2020, pourrait être jugée plus rigoureuse que celle du Québec, dans le sens où le prix moyen pondéré du carbone serait supérieur à celui de l’approche québécoise (17,84$/t contre 13,49$/t). Ce prix moyen pondéré du carbone est une mesure du prix de la tonne de CO2e qui tient compte des secteurs non couverts et des allocations gratuites aux émetteurs couverts. Il correspond au quotient des montants effectivement versés pour l’acquisition de droits d’émission par le volume total des émissions québécoises.
Des efforts à faire, cependant
Bien que le prix carbone induit par le SPEDE ait contribué à une réduction des émissions de GES au Québec et en Californie durant la première période de conformité (2013-2014), au prix actuel de la tonne de GES, les trajectoires anticipées de réduction des émissions de GES demeurent largement supérieures à celle qu’il faudrait suivre pour arriver à l’objectif de 2030. Le Québec peut cependant avoir
confiance en son approche en raison de réductions moins coûteuses possibles en Californie (l’autre membre actuel du marché du carbone, auquel l’Ontario va se joindre en 2018) et d’un prix qui pourrait augmenter de lui-même de manière à forcer des réductions, si les émissions se rapprochaient trop du plafond fixé.
Pour optimiser les réductions d’émission de GES au Québec, et minimiser la nécessité d’avoir un prix trop élevé pour induire des réductions d’émission, il serait important de (1) rendre le prix du carbone plus visible, simplement pour que les émetteurs sachent qu’ils payent et qu’un potentiel d’économies financières leur est accessible ; (2) développer des alternatives (mobilité, bâtiment, industrie) pour permettre aux émetteurs de se soustraire au paiement de droits d’émission ; enfin, (3) concevoir des nouveaux paradigmes de consommation en transport, bâtiment et industrie, pour préparer l’atteinte des cibles de 2050, où les émissions de GES devront être réduites de 80 à 95%.
Réconciliation avec l’approche canadienne
Pour permettre à court terme une plus grande harmonie entre les approches fédérale et québécoise, il sera nécessaire de :
I. Mieux définir la couverture de l’approche fédérale.
II. Harmoniser les seuils d’émissions annuels (25 000 t CO2e au Québec vs. 50 000 t CO2e au Canada)
III. Reconnaître le rôle que peuvent jouer certaines taxes provinciales sur les carburants comme outils de tarification du carbone
IV. Faire une comparaison entre les plafonds québécois et le signal de prix fédéral et ne pas comparer uniquement le signal de prix découlant des deux mécanismes.
Ces recommandations permettraient, à court terme, de s’assurer que les approches québécoises et canadiennes sont évaluées d’une manière comparable et équitable
1. Introduction, mandat et méthodologie
1.1 Contexte
La tarification du carbone (et des gaz à effet de serre, GES) est de plus en plus adoptée à travers le monde. L’étude annuelle de la Banque mondiale « State and Trends of Carbon Pricing » (World Bank, 2016a) dresse un portrait très complet de l’état de cette approche à travers le monde dans la lutte contre les changements climatiques. Ainsi, si la Finlande et la Pologne ont mis en place les premières taxes sur le carbone en 1990, ne couvrant qu’une faible proportion de leurs émissions nationales et une partie encore plus négligeable des émissions mondiales, un grand nombre de pays ont emboîté le pas et en 2017 ce sont 42 initiatives de tarification du carbone qui existent, englobant près de 15% des émissions mondiales.
Les initiatives de tarification du carbone peuvent prendre une des quatre formes suivantes (World Bank, 2016a ; World Bank, 2017) :
Système d’échange de droits d’émission (Emission Trading System), aussi appelés marché du carbone, de deux types :
o Avec plafonnement absolu des émissions (système de plafonnement et d’échange de droits d’émission ou SPEDE ; cap-and-trade) ;
o Avec cible d’intensité des émissions (baseline-and-credit system), aussi appelé régime de tarification fondé sur le rendement (RTFR), tel que dans l’approche fédérale canadienne (décrite à la section 2.3).
Taxe sur le carbone.
Système volontaire de crédits compensatoires (offset mechanisms).
Financement-climat basé sur des résultats (Results-Based Climate Finance, RBCF).
Ce sont cependant surtout sous les deux premières formes (marché du carbone et taxe) que les différentes initiatives de tarification du carbone se sont concrétisées. La question de l’équivalence de ces deux approches se pose donc tout à fait naturellement : un marché du carbone ou une taxe sur le carbone ont-ils les mêmes effets ?
Dans le contexte canadien, où une province a adopté une taxe sur le carbone (la Colombie-Britannique), d’autres un marché du carbone (Québec, Ontario), l’Alberta une combinaison des deux (taxe et RTFR) et où le gouvernement fédéral met en place un cadre pancanadien très similaire à l’approche albertaine (Gouvernement du Canada, 2016), il est important de pouvoir analyser l’équivalence de ces approches.
1.2 Questions de recherche
Question principaleÀ partir d’une analyse des caractéristiques entre le SPEDE du Québec et la taxe carbone proposée par le gouvernement fédéral (qui est l’une des deux formes de tarification du carbone proposée dans l’approche pancanadienne), pouvons-nous démontrer qu’il y a au moins équivalence entre les deux approches en termes de réduction d’émissions de GES ?
L’analyse devra considérer que le SPEDE québécois est lié à celui de la Californie et, sous peu, à celui de l’Ontario. Ainsi, les réductions découlant de l’imposition de plafonds décroissants doivent être considérées comme étant réalisées au Québec, même si elles ont lieu ailleurs dans l’ensemble régional de la Western Climate Initiative (WCI). L’analyse doit donc inclure une
comparaison entre les plafonds québécois et le signal de prix fédéral et ne pas comparer uniquement le signal de prix découlant des deux mécanismes.
Une évaluation préliminaire sur la base de ces caractéristiques sera présentée pour la période privilégiée pour l’analyse, soit 2018-2022.
Question périphérique au thème principal :
En cas de non-équivalence, quelles sont les caractéristiques du SPEDE du Québec qui pourraient être modifiées de façon à rencontrer les exigences du gouvernement fédéral ?
1.3 Méthodologie et organisation du rapport
La section 2 présente les deux approches analysées, soit le SPEDE adopté au Québec et la combinaison taxe sur le carbone et régime de tarification fondé sur le rendement du gouvernement fédéral. Leur portée et rigueur respective sont aussi décrites.
La section 3 présente une synthèse de six expériences de tarification du carbone dans le monde, afin d’établir un contexte et des constats utiles pour le Québec. Ces six expériences de tarification du carbone et le contexte dans lequel elles ont lieu sont présentés plus en détail dans l’annexe 2.
Une revue de la littérature économique (section 4) permet de faire une synthèse des résultats connus sur les principales approches de tarification du carbone et de leur efficacité. Les élasticités-prix de la demande en carburant sont résumées pour alimenter l’analyse de la section 5.
Enfin, dans la section 5, une analyse quantitative de scénarios de réduction des émissions de GES pour la période allant jusqu’en 2022, basée sur différentes hypothèses sur les élasticités-prix de la demande, offre une illustration de l’efficacité relative des approches étudiées, pour le Québec. Des actions complémentaires pour améliorer l’efficacité de la tarification sont aussi suggérées.
Source de données pour les émissions de GES
Étant donné que la publication des rapports d’inventaire national des sources et puits de gaz à effet de serre au Canada d’ECCC précède celle de l’inventaire québécois des émissions de gaz à effet de serre du Ministère du Développement durable, de l’Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques (MDDELCC), nous utilisons les données issues d’Environnement et Changement climatique Canada (ECCC, 2017b) pour les émissions du Québec de 1990 à 2015. Le plus récent inventaire québécois ne couvre en effet que la période 1990-2014 (MDDELCC, 2016).
Les deux inventaires ne sont pas exactement identiques parce que le MDDELCC fait des ajustements mineurs à certaines estimations d’émission de GES faites par ECCCC à partir de données de sources québécoises, souvent plus précises, notamment les émissions déclarées par les grands émetteurs dans le cadre du Règlement sur la déclaration obligatoire de certaines émissions de contaminants dans l’atmosphère (c. Q 2, r. 15), ainsi que des données issues de l’Institut de la statistique du Québec, du ministère de l’Énergie et des Ressources naturelles, du ministère de l’Agriculture, des Pêcheries et de l’Alimentation et de la Société de l’assurance automobile du Québec.
Cependant, les niveaux d’émission et les tendances observés sont globalement équivalents. Pour les besoins d’analyse de ce rapport, les différences entre les données des deux rapports n’ont pas d’incidence.
2. Le SPEDE du Québec et l’approche de tarification du carbone du gouvernement fédéral canadien
Le SPEDE a débuté en 2013 (MDDEFP, 2013), alors que le « filet de sécurité fédéral sur la tarification du « carbone » se déploiera à partir de 2018 (ECCC, 2017a). Le SPEDE québécois est clairement un marché du carbone avec un plafonnement absolu des émissions, alors que l’approche canadienne combine une taxe sur le carbone (appelée « redevance »), qui doit s’appliquer dès 2018, et un marché du carbone avec cible d’intensité des émissions (baseline-and-credit system), appelé par le gouvernement fédéral « régime de tarification fondé sur le rendement » (RTFR). Ce second volet serait mis en œuvre au plus tôt en 2019. Dans l’approche canadienne, aucun plafond d’émission n’est fixé, ce qui techniquement permettrait une croissance des émissions de GES, malgré la présence de la taxe et d’un marché du carbone avec cible d’intensité.
Les sections suivantes présentent et comparent les objectifs québécois et canadiens de réduction d’émissions de GES, le profil de ces émissions pour le Québec et le Canada, et enfin les approches retenues. La rigueur de ces approches est aussi estimée.
2.1 Objectifs de réduction des émissions de GES
Le Québec utilise l’année de référence de la convention-cadre des nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC, 1992), soit 1990, pour énoncer ses objectifs de réduction d’émissions de GES, alors que le Canada a choisi l’année 2005. Le tableau 1 indique les niveaux d’émissions pour 1990, 2005 et 2015 (2015 étant la dernière année pour laquelle les émissions sont officiellement disponibles, voir ECCC, 2017b) et les niveaux d’émission visés (en million de tonnes de CO2-équivalent ou Mt CO2e). Les cibles de 2020, 2030 et 2050, exprimées en pourcentage de réduction par rapport à l’année de référence, sont indiquées pour le Québec (MDDELCC, 2017a). Celles du Canada sont indiquées pour 2020 et 2030 (ECCC, 2016). Enfin, le niveau atteint par rapport à ces cibles (i.e. le pourcentage de réalisation des cibles, en 2005 et 2015 pour le Québec, et en 2015 pour le Canada) est aussi indiqué, tout comme les niveaux absolus d’émission qui seraient visés au Québec si les cibles canadiennes étaient appliquées au Québec.
Tableau 1. Cibles du Québec et du Canada, en million de tonnes de CO2-équivalent (Mt CO2e)
Québec Canada
Émissions
Réelles Visées
Cible
Atteint Visé
Émissions visées
(cible canadienne)
Émissions
Réelles Visées
Cible
Atteint Visé
Année Mt CO
2e % /1990
Mt CO2eMt CO
2e % /2005
1990 89,0 0 611,0
2005 88,9 -0,1 738,3 0
2015 80,1 -10 721,8 -2,2
2020
71,2 -20 73,8 612,8 -172030
55,6 -37,5 62,2 516,8 -302050
17,8 à 4,5 -80 à -95Le tableau 1 indique que le Québec a réduit de 10% ses émissions de GES entre 1990 et 2015, soit la moitié de la cible visée de 20% en 2020. Quant au Canada, la réduction entre 2005 et 2015 est de 2,2%, alors que 17% sont visées pour 2020.
On peut constater que les cibles québécoises et canadiennes pour 2020 sont très proches. En effet, si le Québec avait adopté la cible canadienne pour 2020, alors le niveau d’émission visé serait de 73,8 Mt CO2e, au lieu de 71,2 Mt. La cible de 2030 est cependant beaucoup plus ambitieuse au Québec qu’au
Canada : 55,6 Mt sont visées par le Québec, alors que la cible canadienne ne demanderait que de réduire à 62,2 Mt.
2.2 Émissions de GES au Québec et au Canada
La section précédente indique clairement que les cibles québécoises sont plus contraignantes que celles du gouvernement fédéral. Elles relèvent aussi d’une ambition plus grande parce que le Québec a des émissions par habitant plus faibles, de seulement 9,6 t CO2e en 2015, contre 19,9 en moyenne au Canada (graphique 1). Ces émissions par habitant sont aussi inférieures à celles de n’importe quelle autre province du pays.
Graphique 1. Émissions par habitant au Canada et dans les provinces canadiennes, t CO2e, 2015 (ECCC, 2017b et Statistique Canada, 2017¢)
La répartition des émissions entre les secteurs d’émission est aussi très différente au Québec et au Canada. Ainsi, comme l’illustre le graphique 2, le secteur des transports domine les émissions de GES au Québec avec 42,5% du total, alors que le secteur « Énergie et autres » est le plus important au Canada, avec 34,8% des émissions totales. Ce secteur « Énergie et autres » inclut notamment la production de pétrole et de gaz (14,6%), la production d’électricité (11,6%) et les émissions fugitives liées au transport d’hydrocarbures (7,9%), essentiellement des émissions de méthane (CH4). Le transport ne représente que 28% des émissions canadiennes. Ces émissions liées à la production de pétrole, de gaz et d’électricité, ainsi que les émissions fugitives, sont toutes des émissions liées à l’énergie. Des occasions de réduction techniquement et commercialement faisables peuvent plus facilement être trouvées pour ces secteurs. Par exemple, des sources d’énergie renouvelables se substituent de plus en plus au charbon et même au gaz naturel pour l’électricité. La production de pétrole, dominée par celle issue des sables bitumineux, réduit l’intensité de ses émissions de GES (par unité de production) grâce aux progrès
19,9 19,5
11,9
17,1 18,6
9,6 11,9
15,8
65,1 64,5
12,8
CAN. NL PE NS NB QC ON MB SK AB BC
technologiques (ECCC, 2017c). Enfin, les émissions fugitives de méthane peuvent être réduites avec une gestion plus systématique des fuites, notamment en travaillant sur l’étanchéité des joints dans les conduites de gaz. Voir par exemple Environmental Defence (2017).
Au Québec, par contre, un tel potentiel de réduction dans le secteur « Énergie et autres » n’existe presque pas, puisque ce secteur est très petit : à peine 2,4% des émissions totales. Les émissions liées aux procédés industriels sont en proportion beaucoup plus importantes au Québec (8,8%) qu’au Canada (4%), et bien plus difficiles à réduire. Il n’est en effet pas possible de trouver un substitut énergétique, puisqu’il s’agit de procédés de transformation, telle que l’électrolyse de l’alumine, pour la production d’aluminium. Les émissions de CO2 sont le résultat d’une réaction émettant, selon l’état actuel de la technologie, une quantité incompressible, de CO2 par unité produite.
Graphique 2. Représentation proportionnelle des émissions du Québec et du Canada, par secteur et par source, en Mt CO2e, 2015 (ECCC, 2017b)
Note : la catégorie « Énergie et autres » inclut la production de chaleur et d'électricité ; l’énergie en agriculture et foresterie ; l’exploitation et production de pétrole et de gaz en amont ; la construction et les sources fugitives.
Le tableau 2 indique la répartition des GES au Québec et au Canada par type de gaz. On y constate que le Québec a, proportionnellement, moins d’émissions de CO2 et de CH4 que le Canada : 76,7% et 12,8%
contre 78,7% et 14,2%. Cela illustre une certaine spécificité québécoise dans la nature des émissions de GES : celles-ci viennent moins du secteur de l’énergie, et davantage de procédés industriels et d’autres secteurs (agriculture et déchets). Les émissions non énergétiques comptent ainsi pour 29% des émissions québécoises, contre 18,7% au Canada (voir aussi le tableau 3). L’efficacité énergétique et la substitution d’énergie renouvelable ne peuvent pas réduire ces émissions.
Raffinage 2.2 Raffinage 17.3
Industries manufacturières 9.0
Industries manufacturières 43.1 Commercial et institutionnel 5.2
Commercial et institutionnel 30.5 Résidentiel 4.5
Résidentiel 43.0
Transports 34.0
Transports 202.2
Énergie et autres 1.9
Énergie et autres 250.8
Procédés industriels 7.1
Procédés industriels 28.8 Utilisation des produits 3.0
Utilisation des produits 22.3 Agriculture 8.0
Agriculture 59.0
Déchets 5.1 Déchets 24.7
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Québec (80,1 Mt CO2e) Canada (721,8 Mt CO2e)
Tableau 2. Gaz à effet de serre au Québec et au Canada en kilotonne (kt) de CO2e (ECCC, 2017b)
Gaz CO2 CH4 N2O HFC PFC SF6 NF3
PRP* 25 298 ** ** 22 800 17 200
kt kt CO2e kt CO2e kt CO2e kt CO2e kt CO2e kt CO2e Total
QC 61 422 10 287 5 449 2 160 708 107 0,15 80 133
76,7% 12,8% 6,8% 2,7% 0,88% 0,13% 0,00%
CAN 568 094 102 400 38 891 11 011 968 424 0,15 721 788
78,7% 14,2% 5,4% 1,5% 0,13% 0,06% 0,00%
*PRP : Potentiel de réchauffement planétaire (par rapport au CO2)
** Les HFC et PFC correspondent à des familles de gaz ayant des PRP différents.
2.3 Approches québécoises et canadiennes en matière de réduction des émissions de GES
Le Québec comme le Canada misent sur plusieurs initiatives pour réduire les émissions de GES.
Cependant, les deux ont au cœur de leur stratégie une tarification du carbone.
Au Québec, le Plan d’action 2013-2020 sur les changements climatiques (MDDEP, 2012a) indique ainsi plusieurs axes d’action : aménagement du territoire plus durable, électrification des transports, meilleure gestion de l’énergie dans les bâtiments et meilleures normes, innovation énergétique. Il reste cependant que le marché du carbone (SPEDE) est présenté comme « le fer de lance de l’action gouvernementale en matière de lutte contre les changements climatiques » (MDDELCC, 2017a).
Au Canada, le Plan canadien de lutte contre les changements climatiques et de croissance économique (Gouvernement du Canada, 2016) présente lui aussi la « tarification de la pollution au carbone » comme étant l’outil principal de lutte contre les changements climatiques, alors que les autres actions sont présentées comme des « mesures complémentaires ».
Le SPEDE du Québec, lié au marché de la Californie à travers la Western Climate Initiative (WCI) depuis l’enchère de novembre 2014, fonctionne avec des plafonds d’émission décroissants dans le temps. Dans le cadre du SPEDE, les émetteurs de 25 000 tCO2e par an et plus sont tenus de se procurer des droits d’émission pour couvrir leurs émissions réelles1. Dans le cas des « petits » usagers de combustibles fossiles, les émetteurs n’ont pas à se procurer eux-mêmes des droits d’émission, car ce sont les distributeurs d’énergie qui ont à le faire : les distributeurs de produits pétroliers ou de gaz naturel auprès de qui les consommateurs de ces produits s’approvisionnent. Les droits d’émissions sont distribués de deux manières2 :
Ventes ($) par le gouvernement, aux enchères ou de gré à gré ;
Allocations gratuites (G) par le gouvernement, pour des émissions issues de trois sources : les émissions fixes de procédés, les émissions de combustion et les émissions « autres » (LQE, 2017, annexe C). Dans le cas des émissions de combustion et les émissions « autres », les quantités d’allocations gratuites par unité de production diminuent dans le temps, alors que ce n’est pas le cas pour les émissions fixes de procédés ; voir VGQ (2016).
Le SPEDE couvre ainsi tous les secteurs d’émission du Québec, sauf l’agriculture et les déchets (voir tableau 3).
1 Voir MDDEFP (2013) pour une description complète du système.
2 Il existe d’autres sources de droits d’émission : les crédits compensatoires et les crédits pour réduction hâtive (voir MDDEFP, 2013). Cependant, étant donné leur relative faible importance (1,8% du total des droits existants, MDDELCC, 2017¢), ils sont omis dans l’analyse de ce rapport.
L’approche fédérale, couvrant essentiellement les mêmes secteurs que les SPEDE du Québec, consistera quant à elle en deux systèmes de tarifications du carbone, sans plafond d’émission (ECCC, 2017a)3 :
Redevance sur le carbone. Équivalente à une taxe sur le carbone, cette redevance va s’appliquer à partir de 2018 aux distributeurs de carburant, et touchera ainsi tous les secteurs où sont consommés des produits pétroliers et du gaz naturel comme combustible (transport et bâtiments, de type résidentiel, commercial et institutionnel).
Régime de tarification fondé sur le rendement (RTFR). Équivalent à un système d’échange de droits d’émission avec cible d’intensité des émissions, ce régime ne s’appliquera pas avant 2019 aux émetteurs de 50 000 tCO2e par an et plus. Cela couvrira les secteurs de la production de chaleur et d'électricité, l’exploitation et production de pétrole et de gaz, les sources fugitives, les industries manufacturières, le raffinage, les procédés industriels et l’utilisation de produits. Pour chaque type d’activité, une norme d’émission par unité de production sera « établie à un niveau qui représente le meilleur rendement pour la catégorie » (ECCC, 2017a, p. 20). Si un émetteur a des émissions sous cette norme de « meilleur rendement », il pourra générer des « crédits excédentaires » et les conserver ou les vendre, notamment à des émetteurs qui ont des émissions supérieures à la norme. Ces émetteurs devront payer, pour les émissions excédentaires, un montant par tonne équivalent à la redevance sur le carbone, à moins qu’ils n’aient en leur possession des crédits excédentaires ou des crédits compensatoires.
Le tableau 3 résume les secteurs couverts par les approches québécoises et canadiennes en matière de tarification du carbone, ainsi que le type de tarification du carbone qui s’applique. D’après l’estimation réalisée dans ce tableau, l’approche canadienne couvrira 88,4% des émissions avec un système de tarification, alors que l’approche québécoise couvre 83,6% des émissions. Ces pourcentages ne sont cependant qu’approximatifs (voir la note accompagnant le tableau 3 et la discussion immédiatement après) et amenés à évoluer dans le temps.
3 À noter que des commentaires sur le document ECCC (2017a) pouvaient être envoyés au gouvernement fédéral jusqu’au 30 juin 2017, et que des modifications pourraient être apportées à l’approche canadienne.
Tableau 3. Couverture de la tarification du carbone au Québec et du Canada, par secteur, avec la proportion des émissions issues des secteurs en 2015 (ECCC, 2017b)
Québec Canada
GES Secteurs
% GES Tarification % GES TarificationCO2
combustion d’énergie (+ petites quantités de
CH4, N2O)
Commercial et institutionnel 6,5% SPEDE $ 4,2% Redevance
Résidentiel 5,6% SPEDE $ 6,0% Redevance
Transports 42,5% SPEDE $ 28,0% Redevance
Énergie et autres* 2,4% SPEDE G+$ 34,8% RTFR
Industries manufacturières 11,3% SPEDE G+$ 6,0% RTFR / redevance
Raffinage 2,7% SPEDE G+$ 2,4% RTFR
Sous-total 71,0% 81,3%
Autres GES (CH4, N2O, HFC, PFC, SF6,
NF3)
Procédés industriels 8,8% SPEDE G 4,0% RTFR
Utilisation des produits 3,8% SPEDE G 3,1% RTFR
Agriculture 10,0% aucune 8,2% aucune
Déchets 6,4% aucune 3,4% aucune
Sous-total 29,0% 18,7%
Sous-total par type de
tarification (approx.4) 83,6% SPEDE
38,2%
50,2%
88,4%
Redevance RTFR
Redevance+RTFR Notes : $ indique que les droits d’émission sont achetés alors que G indiquent que des droits d’émission sont alloués gratuitement.
Redevance : redevance sur le carbone. RTFR : régime de tarification fondé sur le rendement.
* «Énergie et autres» inclut la production de chaleur et d'électricité ; l’énergie en agriculture et foresterie; l’exploitation et production de pétrole et de gaz en amont; la construction et les sources fugitives.
Il est à souligner que la différence entre le seuil d’émission de 25 000 tCO2e à partir duquel des émetteurs sont assujettis au SPEDE et celui de 50 000 tCO2e à partir duquel le RTFR s’applique dans le système canadien créé une différence de couverture. En effet, dans le système canadien un émetteur de moins de 50 000 tCO2e ne serait pas soumis au RTFR. Il serait néanmoins soumis à la redevance sur le carbone pour ses émissions de combustion (à travers ses achats de combustibles). Ses émissions d’autres GES (CH4, N2O, HFC, PFC, SF6, NF3) ne seraient pas tarifées. Dans le système du Québec, ces autres émissions sont couvertes dans le SPEDE pour les émetteurs de 25 000 tCO2e et plus. En ce qui a trait aux émetteurs de 25 000 à 50 000 tCO2e, l’approche québécoise a ainsi une couverture un peu plus grande que l’approche canadienne.
Par ailleurs, dans le système fédéral, les émetteurs ayant des installations émettant moins de 50 000 tCO2e pourront se soustraire à la redevance sur le carbone en choisissant volontairement de se soumettre au RTFR5. Ils pourraient faire cela pour échapper au paiement fixe pour chaque tonne émise qu’exige la redevance sur le carbone, et ainsi ne payer que l’excédent d’émission au-delà de la norme fixée dans le RTFR, le cas échéant.
4 Les pourcentages des émissions canadiennes couvertes par la redevance et le RTFR sont approximatifs parce qu’il existe une incertitude sur les émetteurs entre 25 000 et 50 000 tCO2e qui choisiront volontairement de se
soumettre au RTFR (et ne payeront ainsi pas la redevance). Voir la discussion suivant le tableau.
5 Le Projet de règlement modifiant le Règlement concernant le système de plafonnement et d’échange de droits d’émissions de gaz à effet de serre (MDDELCC, 2017d) propose aussi la possibilité pour les émetteurs de moins de 25 000 tCO2e par an de s’inscrire au SPEDE de manière volontaire.
2.4 Rigueur des deux approches
La rigueur des approches de tarification du carbone est une notion de plus en plus importante et étudiée. Elle grandit avec la couverture de la tarification et le niveau de prix effectivement payé par tonne de CO2e. Elle a notamment été étudiée dans un contexte pancanadien par la Commission de l’écofiscalité du Canada (2016).
Les prix proposés par les approches québécoises et canadiennes sont résumés dans le tableau 4. Pour 2018, le prix de l’approche québécoise est plus élevé, si le taux de change entre les dollars canadien et américain est équivalent ou moins bon que la moyenne du taux de change de 2015 à 2017. En 2019, les niveaux de prix des approches québécoise et canadienne sont semblables. À partir de 2020, à moins que la valeur du dollar canadien ne se dégrade grandement par rapport au dollar américain (ce qui ferait monter le prix en dollar canadien dans le SPEDE, puisque les taux de change actuels et prévisibles font en sorte que la devise de référence est le dollar américain) ou que les enchères ne fassent monter le prix au-dessus de 30$/t, le niveau de prix de l’approche canadienne sera le plus élevé, à 30$/t.
Tableau 4. Prix de la tonne de CO2e dans l’approche québécoise (prix plancher) et canadienne
Québec
Prix de la tonne de CO2e lors de la première vente aux enchères de l’année
(prix plancher* pour 2018-2020)
Canada
Première période de conformité
2013 10,75 $CAD
2014 11,39 $CAD
Seconde période de conformité
2015 12,21 $US (15,14$CAD**)
2016 12,73 $US (17,64$CAD**)
2017 13,57 $US (17,84$CAD**)
Troisième période de conformité
2018 14,38 $US (18,88$CAD**) 10 $CAD
2019 15,25 $US (20,03$CAD**) 20 $CAD
2020 16,16 $US (21,23$CAD**) 30 $CAD
2021 40 $CAD
2022 50 $CAD
* Le prix plancher augmente de 5% plus inflation par année. Pour les prix à partir de 2018, le prix plancher a été augmenté de 6%.
** Au taux de la Banque du Canada pour le dollar canadien et le dollar américain la veille de la première vente aux enchères de l’année. À partir de 2018, la moyenne des taux de change de 2015, 2016 et 2017 a été utilisée.
Si dans un premier temps le niveau de ces prix est utile à connaître, la véritable rigueur de la tarification ne peut être établie qu’après avoir pris en compte la couverture, les allocations gratuites et les possibles exemptions de paiement de la redevance. Le tableau 5 propose une estimation du prix moyen pondéré de la tonne de CO2e pour les deux approches considérées. Ce prix moyen pondéré est basé sur les émissions des différents secteurs et sur la proportion des émissions soumises à un prix du carbone.
Le tableau 5 est construit sur la base de la répartition des émissions par secteur de 2015, du prix plancher de 2020 pour le SPEDE (estimé à 21,23$) et au prix canadien de cette année-là (30$).
L’hypothèse du prix plancher représente la borne inférieure du prix, il est en effet possible que le prix soit plus élevé. Plusieurs analystes, cependant, considèrent que le prix plancher, ou un prix proche de ce niveau, va prévaloir pour les années à venir : voir par exemple Borenstein et al. (2016), Cullenward et Coghlan (2016) ou Bush (2017). Étant donné la convergence d’opinions sur ce niveau de prix, et en comprenant qu’il s’agit de toute manière d’une borne inférieure pour l’analyse, nous avons opté pour ce niveau de prix dans ce rapport.
À ces prix, selon les couvertures différentes des deux approches, le prix moyen pondéré de l’approche québécoise est de 13,49$/t, contre 17,84$/t pour l’approche canadienne. Le niveau de prix de l’approche
canadienne est assez robuste à une analyse de sensibilité : si seulement 1% des émissions soumises au RTFR étaient au-dessus des normes, le prix moyen pondéré tomberait à 17,69$, si 20% de ces émissions étaient au-dessus des normes, alors le prix monterait à 18,38$.
Si le prix des approches était le même (par exemple 30$/t), alors le prix moyen pondéré de l’approche québécoise serait supérieur à celui de l’approche canadienne : 19,07$ contre 17,84$.
Il est à noter que dans le tableau 5, deux éléments viennent légèrement surestimer le prix moyen pondéré canadien :
Les émissions de GES hors CO2 des émetteurs entre 25 000 et 50 000 tCO2e par an ne devraient pas être incluses (mais l’ont été dans le calcul, à cause de la difficulté de les estimer correctement), et
La possibilité pour ces émetteurs de choisir le RTFR plutôt que de payer la redevance n’a pas été considérée (le paiement de la redevance a été appliqué).
Ces deux éléments correspondent à des situations assez peu fréquentes et somme toute marginales qui n’affectent que très peu le résultat général.
Tableau 5. Prix moyen pondéré de la tonne de CO2e dans l’approche québécoise et canadienne avec les prix prévus pour l’année 2020, avec des hypothèses d’allocation gratuite et d’intensité d’émission au-dessus de la norme (quantités d’émission de 2015)
Approche du Québec Approche du Canada
A B
Quantité Mt
Prix
$/t A B
Quantité Mt
Prix
$/t
Com. et institutionnel SPEDE $ 5,25 21,23 Redevance 5,25 30
Résidentiel SPEDE $ 4,45 21,23 Redevance 4,45 30
Transports SPEDE $ 34,04 21,23 Redevance 34,04 30
Autres SPEDE $ 1,91 21,23 RTFR =norme 95% 1,81 0
RTFR >norme 5% 0,10 30
Industries manufacturières
SPEDE $ <25 3,42 21,23 Redevance 3,42 30
SPEDE $ >25 20% 1,13 21,23 RTFR =norme 95% 5,34 0
SPEDE G >25 80% 4,50 0 RTFR >norme 5% 0,28 30
Raffinage SPEDE $ >25 20% 0,44 21,23 RTFR =norme 95% 2,09 0
SPEDE G >25 80% 1,76 0 RTFR >norme 5% 0,11 30
Procédés industriels SPEDE G >25 100% 7,08 0 RTFR =norme 100% 7,08 0
Utilisation des produits SPEDE $ >25 10% 0,30 21.23
RTFR =norme 100% 3,05 0
SPEDE G >25 90% 2,74 0
Agriculture 8,02 0 8,02 0
Déchets 5,10 0 5,10 0
Total 80,13 13,49 80,13 17,84
A : Type de tarification du carbone à laquelle le secteur est soumis : SPEDE avec acquisition sur le marché ($) ou allocation gratuite (G), Redevance ou RTFR), pour des émetteurs de moins de 25 000 t CO2e par an (<25) ou plus (>25).
Dans le cas des émetteurs soumis au RTFR, la part des émissions respectant la norme n’est pas tarifée, alors que la part excédant la norme est soumise à la tarification.
B : Estimé du pourcentage des émissions d’un type de tarification soumis à un prix ou non (hypothèse des auteurs).
Le graphique 3 illustre, au prix plancher du SPEDE de 2020, le niveau de tarification moyen par secteur.
Ainsi, les secteurs commercial et institutionnel, résidentiel, du transport et autres font face à un prix moyen de 21,23$/t parce que les émetteurs de ces secteurs font face au plein coût carbone puisque les distributeurs de qui ils achètent leurs carburants et combustibles doivent acheter des droits d’émission correspondants. Pour les industries manufacturières, le prix moyen est de 10,68$/t, étant donné que les émetteurs sous le seuil des 25 000 tCO2e par an paient le prix des droits d’émissions correspondants à
leurs émissions, tandis que pour ceux au-dessus de ce seuil, l’hypothèse est faite qu’environ 80% des émissions sont couvertes par des allocations gratuites. Dans le secteur du raffinage, des allocations gratuites couvrent environ 80% des émissions, pour un prix moyen pondéré de 4,25$/t pour ce secteur.
De manière similaire, avec 10% d’émissions liées à l’utilisation des produits en 2020, le prix moyen dans ce secteur est de 2,12$/t. Enfin, pour les procédés industriels des allocations gratuites couvrent toutes les émissions. Le prix tombe donc à zéro. L’agriculture et le secteur des déchets, quant à eux, ne sont pas soumis à une tarification du carbone.
Graphique 3. Illustration du niveau de prix moyen du carbone par secteur, approche du Québec, prix plancher de 2020 (21,23$/t CO2e)
Entre 2018 et 2022, la rigueur des deux approches va évoluer. Le tableau 6 présente le prix moyen pondéré pour le Québec et le Canada pour ces années-là (sans les détails par secteur du tableau 5), pour les prix indiqués dans le tableau 4.
0 $ 5 $ 10 $ 15 $ 20 $ 25 $
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
$ par tonne de CO2-équivalent
Millions de tonnes de CO2-équivalent
Commercial et institutionnel Résidentiel
Transports Autres
Industries manufacturières Raffinage
Utilisation des produits Procédés industriels Agriculture
Déchets
Tableau 6. Prix de la tonne de CO2e dans l’approche québécoise (prix plancher) et canadienne, avec le prix moyen pondéré correspondant ($CAD), pour les années 2013 à 2022, en utilisant les niveaux d’émission par secteur de 2015
Approche du Québec Approche du Canada Prix de la tonne de
CO2e
Prix moyen pondéré
Prix de la tonne de CO2e
Prix moyen pondéré
2013 10,75 6,83
2014 11,39 7,24
2015 15,14 9,62
2016 17,64 11,21
2017 17,84 11,34
2018 18,88 12,00 10 5,95
2019 20,03 12,73 20 11,89
2020 21,23 13,49 30 17,84
2021 40 23,78
2022 50 29,73
Le tableau 6 montre ainsi que le prix moyen pondéré est plus élevé au Québec jusqu’en 2019, mais qu’à partir de 2020, c’est l’approche canadienne qui aurait un prix plus élevé. Évidemment, cette conclusion ne tient que si le prix de la tonne de CO2e dans le SPEDE reste au prix plancher, avec un taux de change qui ne détériore pas.
2.5 Réductions locales et réductions régionales – l’importance du plafond
Dans le cadre de la CCNUCC, les pays ont soumis un document indiquant leurs contributions prévues déterminées au niveau national, mieux connues sous le nom anglais de « intended nationally determined contributions », ou INDC. Ces INDC indiquent les actions que les pays comptent entreprendre pour réduire leurs émissions de GES. Une synthèse de tous les INDC reçues a été publiée en 2016 (UNFCC, 2016), dans l’optique d’estimer de manière agrégée tous les efforts de réduction des émissions.
Dans les INDC, les initiatives de tarification du carbone ont régulièrement été mentionnées, notamment des marchés régionaux du carbone. Un défi se pose alors dans la comptabilité des réductions d’émission de GES : lorsqu’un tel marché englobe différentes sous-régions, faisant chacune un inventaire local de leurs émissions de GES, certaines réductions d’émissions réalisées dans une sous-région peuvent avoir été induites par le prix du carbone imposé dans l’ensemble des sous-régions. Une ambiguïté peut alors exister par rapport à la sous-région à laquelle attribuer la réduction d’émission : à celle où elle a physiquement eu lieu, ou à celles qui ont induit la réduction, grâce à la tarification ?
Un risque de double comptage peut ainsi survenir. Dans le cadre de la synthèse des INDC réalisée, la possibilité d’un tel double comptage a simplement été écartée en faisant l’hypothèse suivante (UNFCC, 2016, §115) :
As regards the use of international market-based mechanisms, the present analysis assumes that any international offset will lead to additional emission reductions abroad. In other words, it is assumed that emission reductions in the context of the implementation of one INDC are not counted twice in the context of implementing another one.
Dans le cadre du présent rapport, cette question peut avoir un impact, parce que le marché du carbone québécois est lié à celui de la Californie, et devrait aussi être lié à celui de l’Ontario à partir de 2018. Dans l’éventualité où les émissions québécoises de 2020 ne seraient pas au niveau de la cible indiquée dans le tableau 1, cela ne voudrait pas forcément dire que l’objectif québécois n’a pas été atteint : en effet, des réductions ailleurs qu’au Québec (en Californie ou en Ontario) pourraient avoir eu lieu, en conséquence du plafond régional commun existant entre les trois sous-régions.
Contrairement à la taxe sur le carbone, qui ne garantit aucunement l’atteinte de cibles de réduction, un plafond d’émission global limite les émissions des GES et garantit, en théorie, le respect des cibles. Le signal de prix fédéral peut donc sembler plus rigoureux que celui du Québec, mais il souffre d’une absence de garantie de réduction. Par exemple, malgré l’introduction d’une taxe sur le carbone en Colombie-Britannique en 2008, qui a atteint le niveau de 30$/t en 2012, les émissions de GES couvertes par la tarification, soit celles du secteur de l’énergie, sont globalement restées stables dans cette province : une légère diminution de 0,88% entre 2008 et 2015. Elles sont ainsi passées de 51,6 Mt à 50,4 Mt, très loin d’une trajectoire permettant d’atteindre la cible de 2020 de 34,1 Mt. Cette quantité (34,1 Mt) représente le niveau de GES du secteur de l’énergie après la réduction visée de 33% sous le niveau de 2007. Dans un marché du carbone avec plafond d’émission, comme le SPEDE, deux phénomènes garantissent la réduction des émissions : soit les réductions ont lieu dans une autre sous- région participant au marché du carbone, et le prix reste relativement peu élevé ; soit le prix de la tonne de GES grimpe et devient plus dissuasif, induisant ainsi une réduction des GES et le respect de la cible.
Il est impossible de comparer directement la garantie offerte par un SPEDE, par rapport à une taxe sur le carbone, parce que cette garantie n’est pas associée à un niveau de prix particulier. Cette garantie représente plutôt un avantage qualitatif important en faveur du marché du carbone, qui est d’autant plus important si l’objectif réel est de diminuer les émissions de GES, et non simplement de les tarifer.
3. Expériences de tarification du carbone dans le monde
3.1 Contexte mondial
Pour bien mettre en contexte et comprendre les approches québécoises et canadiennes de tarification du carbone, cette section présente une revue de six cas de tarification du carbone. Ces cas sont présentés en détail dans les fiches synthèses de l’annexe 2, avec toutes les références pertinentes. Ces fiches synthèses donnent d’abord un résumé de l’évolution de l’approvisionnement et de la consommation d’énergie et des émissions de GES du territoire concerné, puis les caractéristiques principales du système de tarification du carbone mis en place. Ensuite, chaque fiche décrit l’évolution de ce système depuis sa mise en application, les politiques complémentaires ou avec chevauchement, et les politiques avec effets contradictoires à l’objectif de réduction des émissions de GES. Finalement, une courte conclusion est présentée sous forme de liste d’aspects positifs et négatifs ressortant de l’expérience du pays jusqu’ici.
Le choix de ces six approches a été fait de façon à couvrir différents cas pertinents à l’analyse présentée dans ce document. Ces cas sont les suivants :
Suède : un pays qui utilise une taxe carbone depuis 1991, et qui est aujourd’hui le territoire ayant le prix le plus élevé pour le carbone (environ 131 USD/tCO2e) pour certains secteurs. La Suède utilise également un système hybride, puisqu’elle participe au marché du carbone européen.
Suisse : un cas de système hybride de taxe et de système d’échange de droits d’émission.
Allemagne : un des membres initiaux du système d’échange de droits d’émission européen, qui a des objectifs importants de transition énergétique et un système très développé de politiques de support aux énergies renouvelables et à l’efficacité énergétique.
Kazakhstan : un pays hors OCDE ayant mis en place un marché du carbone couvrant une importante proportion de ses émissions, mais qui est suspendu depuis 2016.
Colombie-Britannique : province ayant mis en place en 2008 une taxe carbone fiscalement neutre.
Alberta : une autre province canadienne ayant d’abord choisi la voie du système d’échange de droits d’émission avec cible d’intensité des émissions, mais qui a ajouté une taxe carbone plus récemment. L’approche canadienne de tarification du carbone suit dans une large mesure l’approche albertaine.
Cet échantillon couvre donc des cas de taxes sur le carbone, de systèmes d’échange de droits d’émission, de systèmes hybrides, de pays couverts par le système européen (le plus important marché du carbone au monde), de provinces canadiennes, et d’un pays hors OCDE. La variété de cet échantillon sert donc l’analyse en utilisant la richesse des expériences étudiées.
3.2 Faits saillants
Les principaux faits saillants des fiches décrivant les initiatives de tarification du carbone dans les six pays choisis (voir l’annexe 2) sont les suivants :
Suède. Bien qu’ayant la taxe sur le carbone la plus élevée au monde, la Suède en a largement exempté les consommateurs industriels pendant la majeure partie de la période. Si ses émissions ont diminué pendant la période, il apparaît ainsi qu’une partie importante de cette réduction est provenue de l’utilisation accrue de la biomasse pour les réseaux de chaleur alimentant les secteurs commerciaux et résidentiels. Toutefois, l’exemption des consommateurs industriels a
été récemment fortement réduite. De plus, le niveau de la taxe a augmenté à plusieurs reprises depuis sa mise en place. Finalement, il faut noter que le taux effectif de la taxe varie énormément d’un secteur à l’autre, en raison d’un système complexe de taxation de l’énergie appliqué en parallèle.
Suisse. C’est un cas intéressant de système hybride (taxe et système d’échange de droits d’émissions), en plus de se préparer à la fusion de son marché du carbone avec le marché européen. Certaines entreprises de taille moyenne ont la possibilité de choisir entre la taxe et le marché du carbone, ce qui fait en sorte que le niveau de la taxe agit comme prix plafond pour cette catégorie d’émetteurs. La couverture des tarifications demeure toutefois assez restreinte, surtout parce que le secteur des transports n’est pas touché.
Allemagne. Ce pays représente un membre majeur du système d’échange de droits d’émission européen, en plus de présenter un système complexe de politiques environnementale et énergétique. Les impacts des interactions entre les diverses politiques appliquées demeurent mal compris, et la sur-allocation des permis d’émission dans le cadre du système européen (comme pour les autres membres) a mené à un prix très bas de ces permis, avec peu d’effet sur les émissions à ce jour.
Kazakhstan. Ce pays a mis en place un marché du carbone mal défini, malgré une couverture large des émissions. Le nombre restreint d’échanges pendant les phases I et II a été suivi d’une forte opposition des entreprises avant le début de la phase III, surtout due au manque de différenciation des secteurs et de leurs caractéristiques et contraintes lors de l’allocation des quotas. Le gouvernement du pays a dû suspendre le système en 2016, et travaille actuellement à le réformer avec l’aide d’institutions internationales.
Colombie-Britannique. La taxe sur le carbone de la Colombie-Britannique couvre une forte proportion des émissions de la province (environ 70 %), et son niveau a augmenté rapidement selon un plan établi à l’avance lors de la mise en place du système. Il faut noter que la neutralité fiscale de la taxe n’empêche pas le gouvernement provincial de jouir d’une flexibilité importante quant à la façon de respecter cet engagement. Il peut donc effectuer des choix politiques entre des baisses d’impôts des particuliers ou des entreprises.
Alberta. Son système de marché du carbone basé sur des cibles d’intensité d’émission n’a pu, au mieux, que freiner légèrement l’augmentation de ses émissions depuis sa mise en place. De plus, il est trop tôt pour analyser l’impact des changements récents : la mise en place en 2017 d’une taxe similaire à celle de la Colombie-Britannique, les cibles d’intensité plus sévères, etc.
3.3 Constats pour le Québec
Le choix du marché du carbone WCI que le Québec a fait se distingue d’abord par le souci d’avoir une couverture la plus large possible. Cela évite de multiplier différents types de tarification. Le Québec a ainsi une couverture sous une même approche beaucoup plus large que les systèmes étudiés dans cinq des six cas. Seul le Kazakhstan a une couverture plus large, mais son marché du carbone a été suspendu en 2016 et avait par ailleurs un niveau de prix bien plus bas que celui du Québec.
Même si les taxes sur le carbone sont plus facilement comprises par la population en général, il n’en demeure pas moins que les taxes sur le carbone sont incluses dans les prix payés par les consommateurs dans tous les cas. Leur visibilité n’est donc pas plus grande, lors des achats à la pompe pour les automobilistes. Il est cependant plus facile pour les consommateurs de se renseigner sur le montant de la taxe sur le carbone, dont des équivalents en montant par litre de carburant ou par mètre cube (l’unité de vente du gaz naturel) sont publiés; voir par exemple British Columbia (2016), Alberta (2017a) ou ECCC (2017a) pour le Canada.
4. Revue de la littérature économique
Cette section vise à synthétiser sommairement ce que la littérature économique révèle sur les approches de tarification du carbone, d’une part, et quelles sont les impacts quantifiés sur la consommation d’énergie d’un changement de prix, d’autre part. Cette seconde partie propose ainsi une synthèse des élasticités-prix estimées dans diverses études, pour alimenter l’analyse, dans la section 5, de l’impact de la tarification du carbone sur les prix, sur les quantités d’énergie consommées et enfin, conséquemment, sur les émissions de GES.
4.1 Marché du carbone et taxe sur le carbone
D’une manière générale, la littérature économique conclut que la tarification du carbone réduit effectivement les émissions des GES (Fullerton et al. 2008 ; Miller et Vela, 2013 ; Lin et Li, 2011 ; Davis et Kilian, 2011), même si les exemptions à cette tarification peuvent diminuer son efficacité (Lin et Li, 2011).
Une hypothèse optimiste soutenant la tarification du carbone est qu’elle permettrait un « double dividende », si les revenus générés par la tarification du carbone viennent réduire d’autres taxes perçues dans le pays concerné. Il y aurait alors un double gain : environnemental et économique. Le premier viendrait de la réduction des externalités négatives (les GES dans ce cas), induites par tarification du carbone, et le second de l’efficacité accrue de l’économie grâce à réduction des autres taxes. Ce double dividende serait donc un argument économique important en faveur d’une tarification du carbone (Fullerton et al. 2008). Par contre, en pratique, un double dividende n’a pas été clairement observé et encore moins documenté (Rivers et Schaufele, 2015).
Un élément important limitant significativement la mesure de l’efficacité de la tarification du carbone est la mise en place de mesures complémentaires. En effet, les interactions entre les différentes initiatives visant à réduire les émissions de GES rendent difficile l’évaluation précise de chaque initiative. Ces interactions sont largement discutées par Goulder (2013), OECD (2011), IETA (2015) et Fankhauser et al.
(2011). Par exemple, la présence combinée d’un marché du carbone et d’une loi forçant l’achat de véhicules zéro-émission (VZÉ) dans une sous-région, alors qu’une autre participant au marché du carbone n’aurait pas une telle loi, pourrait mener à de simples déplacements d’émissions. En effet, les réductions liées à la loi sur les VZÉ dans une sous-région ne font que libérer des droits d’émission, qui deviennent disponibles pour les émetteurs ailleurs. Ainsi une réduction locale liée à une initiative non tarifaire permet simplement à d’autres émetteurs d’utiliser des droits d’émissions. On n’a donc pas une baisse supplémentaire, mais une simple substitution.
La visibilité de la tarification du carbone a aussi été documentée comme jouant un rôle important (Rivers et Schaufele, 2015) : jusqu’à trois ou quatre fois plus efficace si le prix du carbone est visible que s’il ne l’est pas. Cela s’expliquerait par l’adoption de changements de comportements plus structurels lorsque les consommateurs ont conscience du prix et de sa pérennité, alors qu’en l’absence de visibilité du prix du carbone, les consommateurs s’adapteraient moins, n’ayant pas conscience du signal de prix. Ce constat en rejoint un similaire réalisé d’une manière générale pour la taxation (Bird, 2010 ; Rupert et Wright, 1998), soulignant que l’impact des taxes est d’autant plus grand sur les ventes que les taxes sont visibles.
La littérature économique ne tranche cependant pas la question d’une éventuelle supériorité entre différentes approches de tarification du carbone. Les deux approches, marché et taxe, sont considérées efficaces, avec cependant des coûts administratifs et une volatilité plus grande pour le marché du carbone, en comparaison à une taxe sur le carbone. Par contre, la taxe sur le carbone ne garantit aucun niveau de réduction des émissions, et son prix est le résultat d’une décision politique, alors que dans un marché du carbone le prix peut refléter le réel coût marginal de réduction des GES, établi par le marché.
Voir par exemple IATA (2015).
