Conclusions. BOISSON DE CHAZOURNES, Laurence

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Conclusions

BOISSON DE CHAZOURNES, Laurence

BOISSON DE CHAZOURNES, Laurence. Conclusions. In: Bourrinet, Jacques et Snyder, Francis. La sécurité alimentaire dans l'Union européenne . Bruxelles : Bruylant, 2003. p.

177-183

Available at:

http://archive-ouverte.unige.ch/unige:12806

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CONCLUSIONS

Laurence BOISSON DE CHAZOURNES

En dépit des apports des études qui précédent, il reste difficile de définir ce qu'est la sécurité alimentaire dans l'Union européenne. On peut pourtant admettre que parler de sécurité alimentaire c'est reconnaÎ- tre qu'un seuil de gravité a été franchi dans les connaissances scientifiques et dans nos comportements. Pour autant, ce seuil ne suffit pas à définir le concept de sécurité alimentaire, encore faut-il le placer dans un contexte culturel, politique et économique, qualitatif et quantitatif. On se trouve là dans le domaine des perceptions et des incertitudes (I), mais aussi dans celui des besoins (2).

Si l'on s'intéresse à la sécurité alimentaire à l'échelle de l'Union européenne, peut-on parler de position européenne? Il Y a de grands doutes à ce sujet, considérant les positions de compromis et de divergences entre pays membres ainsi qu'entre ces derniers et les institutions comm unautaires.

Peut-on parler de modèle européen? Cela n'apparaît pas être le cas dans ce chantier en construction, imprégné de sa propre logique communautaire, sans qu'encore tous les aspects relatifs à la sécurité alimentaire aient été appréhendés dans leur ensemble.

y a-t-il un concept européen? Cela semble être le cas. Divers éléments permettent de l'appréhender (1). Toutefois, ce concept européen s'inscrit dans le cadre plus large de l'universel et est conditionné par celui-ci (II).

1 - LES ÉLÉMENTS D'UN CONCEPT EUROPÉEN DE SÉCU- RITÉ ALIMENTAIRE

Jusqu'à récemment les questions de sécurité alimentaire rele- vaient principalement de la compétence nationale de chaque État mem- bre de l'Union européenne. Certains aspects ont fait l'objet de politiques d'harmonisation et de coordination dans les années 1980. Celles-ci fu- rent fortement conditionnées par l'adoption de l'Acte unique européen

(1) Si l'on pense aux questions des organismes génétiquement modifiés (QOM).

(2) Si l'on pense à la question de l'accès à la nourriture, pour une part importante de la popUlation mondiale ou encore à celle de la revendication du choix des modèles de production et d'alimentation.

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de 1987 et la mise en place du marché unique. Puis, au cours des années quatre-vingt-dix notamment, au gré des crises sanitaires, il y a eu pro- gressivement une prise de conscience de la nécessité d'adopter une autre démarche communautaire dans ce domaine. Au travers de ce mouve- ment, divers éléments d'un concept européen de sécurité alimentaire peuvent être identifiés.

La voie choisie a été celle d'un partage de compétences entre les États membres et la Communauté européenne. Le nouveau Règlement 178/2002 du 28 janvier 2002 (3) fait œuvre de véritable t.exte fondateur en soulignant que le concept européen de sécurité alimentaire englobe des aspects réglementaires, substantiels et procéduraux ainsi qu' institutionnels. 11 est intéressant de remarquer le profil juridique de l'Autorité européenne de sécurité des aliments. Celle-ci est dotée d'une personna- lité juridique propre et elle est pourvue de garanties d'indépendance. La mise en place d'une telle institution s'inscrit dans le contexte de la mise en application du principe de transparence. Ainsi, les analyses de risques qui doivent être conduites supposent une approche globale, objective, cohérente et, qui plus est, transparente. Ce dernier critère doit satisfaire les attentes d'une opinion publique très soucieuse d'une prise de décision adéquate. Cela exige donc de l'Autorité européenne de sécurité des aliments de prendre en compte tous les intérêts en présence. Du fait des divergences de points de vue émis par la Commission ou les États membres, les juges nationaux et communautaires risquent d'être mis fortement à contribution.

Remarquons qu'il revient à l'Autorité européenne sur la sécurité des aliments d'exercer des compétences dans le domaine de l'évaluation des risques, et non dans celui de la gestion de ces derniers. Une telle distinction est garante d'une prise de décision objective et indépendante.

Le principe de subsidiarité trouve également application dans le cadre de ces développements institutionnels. Il y a, en effet, une mise en réseau de l'Agence européenne de sécurité des aliments avec les institutions com- pétentes dans les États membres.

11 faut aussi remarquer que le concept européen privilégie une approche qualitative dans le domaine de la sécurité alimentaire, cela même si une logique quantitative de production est encore très prégnante à l'échelon européen. On peut, à cet effet, se référer à la politique agricole commune et à ses incidences dans le domaine de la sécurité alimentaire.

S'agissant de la question des OGM, un moratoire de facto por- tant sur l'approbation de nouvelles variétés génétiquement modifiées est en place depuis le printemps 1998. Cette décision a trouvé un relais au plan international avec l'adoption du Protocole sur la sécurité biologique

(3) Règlement (CE) n° 178/2002 du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2002 établissant les principes généraux et les prescriptions générales de la législation ali- mentaire, instituant l'Autorité européenne de sécurité des aliments et fixant des procé- dures relatives à la sécurité des denrées alimentaires, in lOCE L 31, 1 er février 2002.

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quoique les produits alimentaires de consommation restent en grande partie en dehors du champ d'application du Protocole.

L'application effective des principes et notions découlant du concept de sécurité alimentaire et leur « durabilité» au regard d'autres politiques communautaires sont également des questions importantes.

Les questions sanitaires sont restées pour l'heure périphériques vis-à-vis de la politique agricole commune (PAC). Celle-ci demeure très large- ment orientée vers le soutien aux producteurs agricoles. L'encourage- ment à la production à hauts rendements entraîne une déprédation de l'environnement et du milieu ambiant.

On voit par-là qu'il y a un décalage dans les objectifs poursuivis de part et d'autre. Face à une telle situation, les tenants d'une vision op- timiste avancent que pour remédier à cette situation, il faudrait procéder à quelques aménagements juridiques, notamment modifier l'article 33 du Traité de Rome, dans la perspective d'adapter les objectifs de la PAC àux questions actuelles pour inclure la notion de sécurité sanitaire et accroître les pouvoirs du Parlement européen.

Les tenants d'une vision pessimiste, s'ils considèrent que le bilan sanitaire de la PAC n'est pas des plus mauvais, jugent en revanche que le bilan environnemental est catastrophique, et que cela a des conséquences néfastes sur la santé. Il y a lieu, par conséquent, d'avoir une lecture envi- ronnementale de la santé si l'on veut avoir une vision globale de la sécu- rité alimentaire.

II - LE CONCEPT EUROPÉEN DE SÉCURITÉ ALIMENTAIRE DANS SA DIMENSION UNIVERSELLE

Si l'on peut dégager certains éléments d'un concept européen de sé- curité alimentaire, encore faut-il le placer dans un contexte universel.

Cela permet d'en affiner certains contours.

Dans le cadre des relations de la Communauté européenne avec les États-Unis, les approches sont différentes sur les plans économique, sanitaire et culturel (4). Ainsi, la procédure d'évaluation des risques est comprise différemment. Il y a donc besoin d'assurer une prévisibilité dans les rapports commerciaux entre ces deux acteurs. On peut se de- mander, à ce propos, si la règle de droit international peut offrir une mé- diation suffisante. L'Accord sur les mesures sanitaires ou phytosani- taires (SPS) et l'Accord sur les obstacles techniques au commerce (OTC) peuvent-ils jouer ce rôle? Il peut toutefois y avoir des problèmes relatifs à l'origine des standards internationaux auxquels se rélèrent ces instruments car l'Accord SPS, par exemple, incite à l'adoption de normes in- ternationales et établit des règles du commerce qui limitent la capacité des États à adopter des réglementations de sûreté alimentaire sans base scientifique. De plus, quels sont les organismes habilités à définir ces (4) Voir MA Echols, Food Safely and Ihe WTO: The InJerplay ofeullure. &ience and

TechnoJogy. Kluwer Law International, the Hague, 2001.

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standards et quelle est la portée juridique de ces derniers? L'affaire Communautés européennes - Désignation commerciale des sardines (5) portée à l'OMC par le Pérou à l'encontre de la Communauté européenne, montre bien les incertitudes non résolues que soulèvent les questions de l'acceptation universelle et du statut des standards internationaux dans le domaine alimentaire, lesquels sont élaborés notamment dans le cadre du Codex Alimentarius.

S'agissant du jeu du principe de précaution, l'on peut se deman- der si le Protocole sur la sécurité biologique peut faire ~uvre de passe- relle juridique dans les échanges relatifs aux organismes génétiquement modifiés (6).

Un autre point de divergence tient à la primauté ou non à accor- der au principe de libéralisation des échanges. Doit-on parler de respect mutuel entre les accords commerciaux et ceux traitant de la protection internationale de l'environnement? Les négociations portant sur les subventions agricoles doivent-elles prendre en compte les questions sanitaires et environnementales? Des accords internationaux récemment conclus contiennent des dispositions en ce sens. Ainsi, en est-il du Proto- cole de Carthagène (7), du Traité international sur les ressources phyto- génétiques pour l'alimentation et l'agriculture et de la Convention internationale pour la protection des végétaux.

Il est intéressant de remarquer que le débat qui a pris place à l'échelon international a servi de caisse de résonance à l'échelon communautaire. Ainsi, le Règlement européen 178/2002 prend en compte les exigences qui découlent de l'Accord sur les mesures sanitaires et phyto- sanitaires (8) et du Codex Alimentarius. Le droit communautaire a donc été modifié en fonction d'enjeux qui ont fait jour sur le plan international.

Les relations Nord/Sud marquent aussi de leur empreinte le concept européen de sécurité alimentaire. Il y a un besoin de prévisibilité en matière d'accès aux marchés pour les pays en développement, de même qu'un élargissement de celui-ci. Les questions de subventions et d'abaissements des droits de douane sont au cœur des négociations en- treprises à la suite de la Déclaration de Doha (9).

(5) Voir Rapport de l'Organe d'appel. Doc. WTIDS23/IABIR. 26 septembre 2002.

(6) Sur le statut du principe de précaution, voir L. Boisson de Chazoumes, Le principe de précaution: Nature, contenu et limites. in Le principe de précaution: Aspects commu- nautaires et internationaux. C. Leben et J. Verhoeven (eds), Ed. Panthéon-Assas, Paris II. 2002.

(7) Certains soulèvent la menace de conflits entre les parties et les non-Parties au Pro- tocole, alors que le Protocole n'est pas encore entré en vigueur, et la nécessité d'une mise en place par rOMe de procédures garantissant la reconnaissance des nonnes sur la biosécurité comme celles du Codex alirnentarius.

(8) Article 7, § 2 du règlement européen: « Les mesures adoptées [ ... ] sont proportion- nées et n'imposent pas plus de restrictions au commerce qu'il n'est nécessaire pour ob- tenir le niveau élevé de protection de la santé choisi par la Communauté, en tenant compte des possibilités techniques et économiques et des autres facteurs jugés légiti- mes en fonction des circonstances en question »).

(9) Voir sur la question, L. Boisson de Chazournes et M.M. Mbengue, La Déclaration de

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L'assistance humanitaire fait place à des aspects de sécurité alimentaire. On peut à cet égard évoquer le problème de la « négociation de l'acceptation » de l'assistance alimentaire fournie par les États-Unis aux pays de l'Afrique australe au cours de l'été 2002, ces derniers faisant face à une grave crise, due notamment à des problèmes de sécheresse.

L'assistance alimentaire américaine contenait des produits fabriqués à base d'OGM. Certains pays africains ont mis en avant l'accès au marché européen et l'approche très contrôlée en ce domaine pour refuser l'aide américaine (10). La Communauté européenne a dû fournir des assurances d'accès au marché, pour que les pays concernés acceptent une aide si nécessaire au regard de besoins alarmants (11).

L'évaluation des risques prend une part de plus en plus importante dans les échanges internationaux, notamment pour ce qui est de la biotechnologie. Il est donc important pour les pays d'avoir la capacité de réaliser de telles évaluations. On peut légitimement penser que le principe des responsabilités communes, mais différenciées (principe 7 de la Déclaration de Rio (12) doit trouver application, demandant aux pays du Nord de fournir une assistance technique et financière aux pays du Sud dans le domaine du renforcement des capacités en matière d'évaluation de risques.

Aux côtés des questions d'échanges commerciaux, il y a des exigences de satisfaction des besoins des populations, tout en garantissant que les aspects sanitaires soient pris en compte. La préparation du Som- met de la FAO qui s'est tenu à Rome, du 10 au 13 juin 2002, a bien sou- ligné ces enjeux: garantir une production adéquate, tout en prenant en compte les aspects sanitaires. Là encore, on retrouve le binôme « food safety » - ({ food security ». Les OGM sont visés par les deux concepts comme agents de production et comme facteurs de risque. Est-ce que les appels à une approche de précaution au cas par cas ou à l'introduction de tests scientifiques sont des garants suffisants? Se pose également la question de la légitimité de l'intervention des organisations internationa- les dans ce débat. La FAO et le PNUD y ont pris une part très active.

Mais peuvent-ils être considérés comme des intermédiaires neutres (ho- nes/ brockers) ?

Doha de la Conférence Ministérielle de l'Organisation mondiale du commerce et sa portée dans les relations commerce/environnement, RGD/P, nO 4, 2002 (à paraître).

Pour le texte de la Déclaration de Doha, voir www.wto.orglfrench/tratopfldda_f/fnc_

1 01 feb02 f.htm.

(lOrLe Monde, 17 aoÎlt 2002, p. 2. Voir aussi Passerelles, février-avril 2002, p. 17.

(II) World Bank Press Re\liew, 19 septembre 2002, p. 7.

(12) « Les Etats doivent coopérer dans un esprit de partenariat mondial en vue de conser- ver, de protéger et de rétablir la santé et l'intégrité de l'écosystème terrestre. Etant don- né la diversité des rôles joués dans la dégradation de l'environnement mondial, les Etats ont des responsabilités communes mais différenciées. Les pays développés ad- mettent la responsabilité qui leur incombe dans J'effort international en faveur du déve- loppement durable, compte (enu des pressions que leurs sociétés exercent sur J'envi- ronnement mondial et des techniques et des ressources financières dont ils disposent ».

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Diverses voix mettent en avant un autre concept, celui de la sou- veraineté alimentaire (Joad sovereingty). Il porte en lui la revendication de choisir son mode de développement et d'alimentation (13). La question des droits des populations autochtones est interpellée à ce niveau. La Convention sur la diversité biologique s'y réfère déjà (14). Faudrait-il un nouvel accord international pour aborder ce problème ou peut-on consi- dérer qu'une interprétation des instruments existants suffisent à prendre en compte ce concept?

Les questions de droits de l'homme sont également présentes (15). La dimension des droits de l'homme pourrait-elle primer sur les aspects commerciaux et entraîner une réfonne du système des échanges internationaux au nom de la sat'isfaction des besoins essentiels de tout individu? Là encore, l'approche quantitative ne peut se départir d'une approche qualitative (16). Le Rapporteur spécial de la Commission des droits de l'homme sur le droit à l'alimentation a défini ce droit comme

« Le droit d'avoir un accès régulier, pennanent et libre, soit directement, soit au moyen d'achats monétaires, à une nourriture quantitativement et qualitativement adéquate et suffisante, correspondant aux traditions culturelles du peuple dont est issu le consommateur, et qui assure une vie physique et psychique, individuelle et collective, libre d'angoisse, satis-

faisante et digne » (17), '

Si au plan international, les questions des droits de l 'homme ten- tent d'appréhender les nouveaux enjeux de la sécurité alimentaire, il est intéressant de remarquer que la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne (18) reste, en revanche, silencieuse sur les questions

(13) ETC Group, Genotype, June 5th, Food Sovereignty Il, Food Sovereignty and the World Food Summit. Ce groupe prône notamment un moratoire sur les OGM, et la

« souveraineté alimentaire ) afin Que les Etats puissent appliquer leurs propres politiques agricoles.

(14) Voir Article 8 U): ({ Chaque Partie contractante, dans la mesure du possible et selon qu'il conviendra [ ... ]Sous réserve des dispositions de sa législation nationale, respecte, préserve et maintient les connaissances, innovations el pratiques des communautés autochtones et locales qui incarnent des modes de vie traditionnels présentant un intérêt pour la conservation et l'utilisation durable de la diversité biologique et en favorise l'application Sur une plus grande échelle. avec l'accord et la participation des dépositai- res de ces connaissances, innovations et pratiques et encourage le partage équitable des avantages découlant de l'utilisation de ces connaissances, innovations et pratiques ). (15) L'article Il du Pacte sur les droits économiques, sociaux et culturels précise que

j( Les Etats parties au présent Pacte reconnaisseryt le droit de toute personne à un niveau de vie suffisant pour elle-même et sa famille, y compris une nourriture, un vête- ment et un logement suffisants. ainsi qu'à une amélioration constante de ses conditions d'existence. Les Etats parties prendront des mesures appropriées pour assurer la réali- sation de ce droit et ils reconnaissent à cet effet l'importance essentielle d'une coopéra- lion internationale librement consentie ... ».

(16) Voir également à ce sujet, les travaux de la Commission de la FAO sur les ressources généliques pour J'alimentation et l'agriculture, vers un comité international

d'éthique de l'alimenration et de l'agriculture, www.fao.orglbiotech/stat.asp

(17) Droits économiques, sociaux et culturels: Le droiJ à / 'alimentation, Rapport présen- té par M. Jean Ziegler, Rapporteur ~pécial sur le droit à l'alimentation, confonnément â la résolution 2001/25 de la Commission des droits de l'homme, Doc. ElCN.4/

2002/58, 10 j.nvier 2002, p. Il, p.r, 26,

( 18) JOCE C 364/1, 18 décembre 2000.

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de biotechnologie. Le préambule énonce « qu'il est nécessaire, en les rendant plus visibles dans une Charte, de renforcer la protection des droits fondamentaux à la lumière de l'évolution de la société, du progrès social et des développements scientifiques et technologiques ». Il stipule également que « la jouissance des droits entraîne des responsabilités et des devoirs tant à l'égard d'autrui qu'à l'égard de la communauté hu- maine et des générations futures ». Dans cet ordre d'idées, les articles 35 (protection de la santé) et 38 (protection des consommateurs), sans qu'ils mentionnent les questions de sécurité alimentaire et de biotechnologies, précisent que les objectifs recherchés doivent être mis en œuvre dans les politiques de l'Union. Cette lecture ({ transversale » des droits fondamentaux est-elle suffisante à l'échelon de l'Union européenne pour garantir l'application du concept de sécurité alimentaire? Rien n'est moins sûr.

Là encore, la norme universelle apporte sa contribution à la mise en œu- vre de ce concept à l' éche Ion européen.

La sécurité al imentaire est rebelle à une approche territoriale. Si l'on peut parler de concept européen, celui-ci ne peut se comprendre que dans le cadre global de l'universalité.