Politiques et Management Public : Article pp.133-139 du Vol.36 n°2 (2019)

(1)

0X

*Auteur correspondant : robin.degron@orange.fr

➤ Robin Degron

Professeur associé de droit public à l’université Paris 1 – Panthéon-Sorbonne Conseiller spécial auprès du commissaire général à France Stratégie France Stratégie, 20 avenue de Ségur, 75007 PARIS

Résumé

Le Brexit illustre la fragilité de la construction européenne. Il interroge sur la capacité de l’Union à assurer les conditions d’un développement durable qui prenne pleinement en compte la dimension sociale. Afin d’éviter d’autres ruptures, de maintenir sa cohésion territoriale, l’Europe doit devenir plus protectrice des effets de la mondialisation, s’engager dans un grand plan pluriannuel de relance de son économie autour des enjeux environnementaux et développer la pédagogie de la complexité de l’action publique dans son cadre si particulier de gouvernance. © 2019 IDMP/Lavoisier SAS. Tous droits réservés

Mots clés : Mondialisation ; Brexit ; Développement durable ; cohésion territoriale et sociale ; pluriannualité ; gouvernance européenne.

Abstract

European democracies at risk of globalization – The case of Brexit. Brexit illustrates the fragility of the European construction. It questions the EU’s ability to ensure the conditions of a sustainable development that considerably integrates the social dimension. In order to avoid further fragmentations and to preserve its territorial cohesion, Europe must become more protective in face of globalization; it needs to commit to a new long- term Green deal for relaunching its economy; it also needs to develop new pedagogical skills to explain the complexities of public policies in its unique framework of governance.

Le point de vue du praticien : les démocraties européennes

à l’épreuve de la mondialisation à travers le cas du Brexit 02

(2)

Introduction

La sortie imprévue du Royaume-Uni de l’Union européenne suite à un référendum illustre les retournements possibles de l’opinion et la difficulté de s’y adapter pour les acteurs publics. Cet évènement dénote surtout un malaise au sein d’une Europe qui semble devenir repoussoir et marque un tournant de la construction communautaire (1). Au-delà des faits, il convient de rechercher les causes de la rupture, des causes qui semblent pouvoir affecter d’autres démocraties au regard de la tension générée par la mondialisation de l’économie dans les pays développés (2). Afin de prévenir ce type de situation et d’éviter aux démocraties d’opérer des « virages à 180° » fort risqués, il convient selon nous de réfléchir aux modalités d’une action publique renouvelée dans la prise en compte de la dimension sociale du développement durable, dans son rapport au temps mais aussi dans son exigence de « pédagogie citoyenne » (3).

1. Les faits : le Brexit, une rupture dans l’histoire de la construction européenne Au registre des retournements de l’opinion publique, le Brexit marquera sans doute longtemps les esprits. Comment prévoir qu’un pays tel que le Royaume-Uni, historique- ment aussi ouvert sur le monde, pourrait choisir de quitter l’Union européenne alors qu’il en retirait tous les avantages sans en supporter l’ensemble des inconvénients ? Tirant un profit maximal de la liberté de circulation des personnes et des capitaux, Londres était devenue la première place financière communautaire, loin devant Francfort ou Paris.

La City drainait les meilleurs talents de la « planète finance ». Au-delà de ce pan de l’économie britannique, les chercheurs du monde entier affluaient à Cambridge et Oxford attirés par les rémunérations, les facilités d’installation et la liberté de mouvements offerts par la Grande-Bretagne. Cet eldorado européen attirait aussi des flots de migrants cherchant fortune que l’économie de service anglaise parvenait à employer sans peine.

Ouvert au monde et à l’Europe, le Royaume-Uni avait réussi, cinq ans à peine après son entrée dans la CEE (1979), à alléger sa contribution au budget de l’Union européenne de manière substantielle grâce à la pugnacité de Margareth Thatcher lors du sommet de Fontainebleau de 1984. Tout en améliorant son solde net vis-à-vis de l’Union, la Grande-Bretagne bénéficiait pleinement des subsides de Bruxelles pour financer sa R

& D et sa politique de protection de l’environnement. Indirectement, le pays profitait également de la manne des fonds structurels alloués à l’Irlande du Sud dont l’essentiel des infrastructures a été financé par l’Union et dont les relations économiques avec le Royaume-Uni sont privilégiées, proximité géographique et permanence de l’Irlande du Nord britannique obligent. Menaçant de quitter l’Union, David Cameron, prédé- cesseur de Theresa May, avait encore réussi à obtenir des avantages supplémentaires pour son pays au sommet de Bruxelles de février 2016, juste avant le référendum dont il fût l’instigateur. Il n’est pas exagéré de dire que la Grande-Bretagne avait su imposer une « Europe sur mesure » au service de ses intérêts économiques sans pour autant se délier de son particularisme insulaire et de son special partnership culturel, politique et stratégique avec les États-Unis. Contre toute attente, les tenants du Brexit remportent finalement la victoire le 23 juin 2016.

(3)

2. Les causes : Une mondialisation non maîtrisée et perçue comme injuste

Comme Winston Churchill le disait lui-même, revenu sur les bancs de l’opposition conservatrice à la Chambre des communes, le 11 novembre 1947, « Democracy is the worst form of Government, except for all other. Never forget! »¹. Parmi les faiblesses du système démocratique, la difficulté d’établir un rapport au temps long est sans doute une des plus redoutables. Rythmées par un cycle électoral qui remet en jeu l’exercice du pouvoir tous les 4, 5 ou 6 ans, les démocraties, notamment celles du « vieux continent » ont du mal à gérer des enjeux de long terme. S’ajoute à ce problème systémique, une sensibilité particulière des pays européens à l’Histoire. Longtemps maîtres du monde, dominant le globe jusqu’à la vague de décolonisation de l’après-guerre, les démocraties européennes ont régné sur les mondialisations de l’époque moderne et de la période contemporaine, tout particulièrement l’Empire britannique au XIXê siècle. De fait, dans un contexte devenu plus favorable au multilatéralisme et marqué par la montée en puissance des grands émergents comme la Chine et l’Inde, l’Europe et ses États-membres doivent apprendre à composer avec une mondialisation plus équilibrée que par le passé. Les fruits de la globalisation des échanges ne lui sont plus réservés. Au contraire, il faut s’engager dans la bataille de la compétitivité et accepter de renier les avantages difficilement acquis tout au long des XIXê et XXê siècles.

Sans doute l’hyperclasse européenne, pour faire référence à Jacques Attali (2006) dans « Une brève histoire de l’avenir », cette frange des couches supérieures de la population, très bien formée, nomade, sachant tirer profit de la libéralisation économique du monde contempo- rain, parvient-elle à composer avec ce « monde horizontal ». Mais qu’en est-il des classes moyennes ou populaires qui subissent de plein fouet la concurrence de la main-d’œuvre à bas coûts des BRICS ou même, au sein de l’Union européenne, des PECO qui ont intégré l’espace de libre circulation communautaire sans aligner leur droit social et fiscal sur celui des pays de l’Europe de l’Ouest ? La crise de 2008-2012 a sensiblement accru les disparités au sein de l’Union et rendu le terrain encore plus sensible que par le passé (Boisson-Cohen et al., 2015). Les démocraties de l’ex UE 15 et leur population doivent s’adapter à la nouvelle donne et accepter d’engager des réformes structurelles qui mettent sous tension l’essentiel du corps électoral. Coincée entre un rapport au temps long délicat et une révision assez rapide des équilibres mondiaux, l’Europe, comme les États-Unis d’ailleurs, entrent dans une longue période d’incertitudes, de remises en cause, de frustrations, autant de termes qui font le lit de retournements imprévisibles et violents de l’opinion publique. Le Brexit en est une illustration comme l’élection surprise du candidat républicain Donald Trump à la maison Blanche marque la volonté d’un repli sur soi de grandes démocraties qui doutent d’elles-mêmes et de peuples où nombreux sont ceux qui se sentent exclus de la marche du monde, traduisant leur crainte par la colère d’un vote de rupture.

En effet, nonobstant le triomphe de la City sur la scène financière internationale, il convient de rappeler les oubliés de l’ère Thatcher, les sacrifiés du secteur industriel et minier, laissés sur le carreau de la tertiarisation financière, cette Grande-Bretagne des docks usés de Liverpool ou des hauts-fourneaux rouillés de Sheffield. Ici, il aurait sans doute fallu redonner un espoir, engager une reconversion économique plutôt que de laisser prospérer

1 « La démocratie est la pire forme de gouvernement… à l’exception de toutes les autres. Gardons-nous de l’oublier ! »

(4)

la misère et les rancœurs. Le politique, si tant est qu’il en ait la volonté, a besoin de temps pour réorienter des territoires et des populations à la dérive. Au temps long nécessaire à l’adaptation s’oppose le temps court d’une mondialisation qui s’accélère. En marge des mouvements économiques de fond, les crises migratoires alimentées par les guerres du Proche-Orient, en particulier en Syrie et en Irak, et les conflits africains, notamment au Soudan, pressent des millions de réfugiés sur les routes d’une Europe proche. Le réchauffe- ment climatique tend à amplifier, dans la durée cette fois, les flux Sud-Nord de populations qui viennent percuter l’ordre social établi au sein d’une Union déjà sous tension. Dans un contexte déjà délicat, la surpression migratoire joue comme le catalyseur des exaspérations populaires qui entretiennent le feu des populismes. Et il suffit de peu, de prises de position politique irresponsables, par exemple celle des leaders de Ukip qui promouvaient la sortie de l’Union sans pouvoir ou vouloir assumer leur victoire au lendemain du référendum, pour qu’un pays tout entier bascule dans une impasse.

Nous verrons si le Brexit ira finalement à son terme tant les conséquences pour l’ensemble du Royaume-Uni s’annoncent désastreuses. Mais, quoiqu’il arrive, que de temps perdu, que d’énergie dissipée pour mettre en œuvre ce qui apparaît comme un contresens de l’Histoire britannique et européenne. Comment éviter d’en arriver à ce type de situation ? Comment prévenir un retournement de l’opinion aussi terrible pour l’avenir d’une grande démocratie ? Ici, revient la question du rapport au temps long des pays européens et de la nécessaire équité sociale à mettre en œuvre pour tenter d’adapter sans trop de heurts les sociétés européennes à un ordre économique mondial qui n’est plus naturellement en leur faveur. Trois points nous paraissent essentiels : la prise en compte dans l’action publique des trois piliers du développement durable avec une attention plus particulière à la dimension sociale, parent pauvre de la construction communautaire ; la gestion des affaires publiques dans une perspective de moyen-long terme ; la nécessité de communiquer avec la population, de faire comprendre les enjeux à relever afin que les réformes soient mieux acceptées.

3. Des pistes pour l’avenir : Agir justement, voir loin et faire la pédagogie de l’action publique

L’action publique doit prendre en compte les trois piliers du développement durable et porter une attention toute particulière à la dimension sociale d’un développement qui peut être perçu comme inéquitable, injuste, faisant peser le poids des efforts sur les couches déjà les plus fragiles de la population européenne.

Dans le moment long et difficile de l’adaptation de l’Union, des États membres, de leurs territoires et de leur population, la prise en compte des inégalités de développement est cruciale pour maintenir une certaine stabilité interne. De ce point de vue, des marges considérables de progrès existent car la construction communautaire a laissé de côté la dimension sociale du développement durable pour privilégier les volets économiques et environnementaux. Cette faiblesse européenne, nonobstant le fameux « modèle social européen » mis à toutes les sauces sans vraiment en préciser la substance, renvoie au mode de gouvernance et aux conséquences de champ de prise de décision à la majorité qualifiée versus à l’unanimité qui font le lit de déséquilibres politiques difficilement supportables sur le long terme (Degron, 2012). Il n’est pas sain que les évolutions fiscales ou sociales

(5)

au sein de l’Union soient encore prises en otage de l’unanimité alors que le Marché unique et les politiques environnementales européennes sont débridées par la règle de la majo- rité qualifiée. Cet état de fait rend impossible la construction d’une protection sociale de haut niveau en Europe. Au contraire, à l’heure actuelle, l’Europe sociale s’aligne sur les moins-disant et contraint, progressivement, la France ou l’Allemagne à renier leur tradition sociale protectrice. Les modes de gestion nationale compliquent il est vrai le traitement communautaire de ce volet essentiel pour nos concitoyens. Le rôle plus ou moins fort de l’État ou des partenaires sociaux parmi les États-membres rend délicate la convergence des modèles de gouvernance.

Il ne faut cependant pas se tromper, c’est sur la capacité qu’aura l’Europe et les États- membres à bâtir un espace de protection sociale que la construction communautaire sera jugée, in fine, par les peuples. Si l’Union ne parvient pas à rassurer, à protéger, et reste perçue comme l’ambassadrice du libéralisme écologique triomphant, elle sera immanquablement rejetée, tôt ou tard, par l’ensemble des opinions publiques. Il n’est pas illogique que ce soit en Grande Bretagne où le niveau de protection sociale est déjà à un niveau faible pour des raisons nationales (système de type beveridgien très sensible à l’érosion des moyens de l’État) que le mouvement de construction européenne ait été stoppé net. Pas si éloigné de nous, en 2005, l’échec du référendum sur le Traité constitutionnel européen a eu pour épicentre la France où la tradition sociale est fortement ancrée et où la préoccupation pre- mière des Français va au maintien d’un système de soin, d’assurance vieillesse, famille et chômage de haut niveau. À ce titre, il faut reconnaître que le projet européen de 2005 ne garantissait rien d’autre que le contenu, au demeurant assez vague, de la Charte des droits fondamentaux de l’Union.

La gestion des affaires publiques doit également s’inscrire dans une perspective de moyen-long terme. Il est en effet illusoire de résoudre l’ensemble des défis économiques, sociaux et environnementaux dans l’enveloppe devenue dérisoire d’un exercice budgétaire annuel. La crise des finances publiques combinée à l’ampleur des chantiers à mener (adaptation de notre économie au numérique, gestion du défi démographique du papy-boom ou des migrations Sud/Nord, lutte et adaptation contre les changements climatiques mais aussi guerre contre l’État islamique et ses avatars) impose nécessairement d’étaler les efforts sur le moyen-long terme (Degron, 2017a).

De ce point de vue, l’Union européenne aide les États-membres à développer des visions pluriannuelles de leur action publique à travers l’établissement de stratégies sectorielles, dans le domaine de l’investissement et de l’environnement en particulier, et un droit communautaire qui préconise la définition d’objectifs de moyen terme dans le cadre du Traité sur la stabilité et la gouvernance au sein de l’UEM (2012). Le budget de l’Union lui-même est porteur de référence de long terme à travers le cadre financier pluriannuel qui donne de la visibilité pour relever les défis inscrits dans le champ de responsabilité communautaire comme la gestion des flux migratoires ou les fonds structurels européens au service de la croissance potentielle du continent.

Les États-membres doivent eux-mêmes embrayer et savoir resituer leur action publique dans un rapport au temps, si ce n’est long, du moins qui dépasse le cadre étroit de l’annualité (Degron, 2017b). En France, les développements des lois de programmation des finances publiques participent de ce mouvement et donnent une certaine prévisibilité aux parties prenantes pour conduire les politiques qu’elles ont en charge. À titre d’exemple, la mise sous

(6)

tension financière des collectivités territoriales oblige ces dernières d’opérer des ajustements structurels, des fusions institutionnelles ou, à tout le moins, des actions plus collectives, plus mutualisées entre elles que par le passé. L’anticipation est la mère de la bonne gestion publique. Il faut, plus que jamais, voir loin et large pour gérer au quotidien des services publics souvent confrontés au diktat du court terme, y compris dans leurs déclinaisons les plus locales (R. Degron 2018a ; 2018b).

Enfin, replacée dans une perspective de temps long et de développement durable, les réformes à entreprendre au sein de l’Union et des États-membres nécessitent, plus que jamais, la pédagogie de l’action publique. Cette pédagogie ne va pas de soi et impose à la fois un effort de formation à l’endroit de citoyens éclairés et un travail constant d’information sur le cours des réformes, leurs fondements, leur pertinence, leur justesse aussi.

L’éducation reste la mère de la permanence du fait démocratique. À une population mal instruite, correspond de manière quasi automatique un régime autoritaire, plus ou moins corrompu, qui s’appuie sur l’ignorance de son peuple pour mieux le mettre à genoux. Les démocraties européennes doivent évidemment faire le pari du développement des intelli- gences individuelles pour réussir l’œuvre collective d’adaptation au nouvel ordre mondial.

Sur ce terreau fertile d’une citoyenneté pleinement consciente des enjeux, les acteurs publics doivent communiquer sans relâche et donner sens à leurs politiques. Dans le rôle d’intermédiation entre le pouvoir et le peuple, les médias ont sans doute une responsabilité majeure à assumer, une exigence qualitative à servir un débat public d’une certaine qualité.

Dans cette entreprise de pédagogie citoyenne, nul doute aussi que la communauté universitaire doive apporter sa contribution en s’employant à éclairer le débat public. Ici, l’exigence est consubstantielle à la fonction d’enseignement & recherche. Les braises du Brexit mais aussi les alertes au feu qui proviennent de l’Est de l’Union militent pour un engagement citoyen des sachants, un effort de vulgarisation de qualité de leurs travaux, de leurs réflexions sur la complexité du monde et la nécessité pour les Européens de s’y adapter tout en préservant les valeurs de solidarité et d’humanisme qui ont construit ce « vieux continent », fourbu d’Histoire mais aussi porteur d’une ambition démocratique renouvelée pour le monde de demain qui, plus que jamais, a besoin de rassembler les hommes plus que de les diviser face à aux défis communs du développement durable.

(7)

Bibliographie

Attali J., 2006. Une brève histoire de l’avenir. Fayard, Paris.

Boisson-Cohen M., Mareuge C., Marguerit D., Palie B., 2015. Les divergences sociales en Europe après la crise.

Note d’Analyse, France Stratégie 5.

Degron R., 2012. La France, bon élève du développement durable ? La Documentation Française, Paris.

Degron R., 2017a. Les finances publiques à l’heure européenne. Édition Gualino – L.G.D.J., Paris.

Degron R., 2017b. Pluriannualité et performance : Droit budgétaire européen et national, fertilisation croisée.

Revue de Gestion et de Finances publiques 3, 11-19.

Degron R., 2018a. L’agenda financier France 2022 : un tournant des lois de programmation et de la décentralisation ? Revue de Gestion et de Finances publiques 1, 7-15.

Degron R., 2018b, The new European Budgetary Order. Bruylant, Bruxelles.

(8)