© Semou Sow, 2020
Élaboration et validation d’un instrument de mesure
standardisé de la performance des programmes d’aide
publique au développement
Thèse
Semou Sow
Doctorat en mesure et évaluation
Philosophiæ doctor (Ph. D.)
Élaboration et validation d’un instrument de
mesure standardisé de la performance des
programmes d’aide publique au développement
Thèse
Sémou SOW
Sous la direction de :
Serge Sévigny, directeur de recherche
Steve Jacob, codirecteur de recherche
ii
Résumé
À la veille du 3e millénaire, les recherches orientées sur les conditions d’efficacité de l’aide au développement ont toutes abouti à la conclusion que l’Aide publique au développement est inefficace pour plusieurs raisons. Pour pallier cette situation, les pays du monde sous la houlette des Nations Unies, ont adopté respectivement en 2000 et 2005 les Objectifs du millénaire pour le développement (OMD) ainsi que la déclaration de Paris qui vont ainsi régir les lignes directrices des programmes de développement des différentes nations du monde pour la période 2000 – 2015. Depuis 2015, avec la fin des OMD, la marche à suivre pour assurer le développement des nations au plan international est définie par les Objectifs de développement durable (ODD 2015 – 2030).
Cette déclaration de Paris a attiré et fixé l’attention de la communauté internationale sur l’adoption de mesures ambitieuses inspirées des expériences antérieures en matière d’aide au développement. Visant à améliorer l’aide et ses contributions au développement, cet appel de Paris est structuré autour de cinq principes majeurs que sont l’appropriation, l’alignement, l’harmonisation, la responsabilité mutuelle et la gestion axée sur les résultats.
Cette recherche s’inscrit autour de deux de ces principes à savoir l’harmonisation et la Gestion axée sur les résultats. Le principe de Gestion axée sur les résultats (GAR) impose de mettre l’accent sur la mesure de la performance des programmes d’Aide publique au développement (APD) à travers la mise en place de cadres d’évaluation transparents. L’harmonisation prescrit aux donneurs (bailleurs) l’utilisation de procédures et de dispositifs communs et la réalisation d’activités conjointes.
Seulement en l’absence d’une conception partagée de la performance à cause de son caractère polysémique et vague mais aussi en l’absence d’indicateurs clairs, chaque bailleur dans la mise en œuvre de son programme de coopération bilatérale en direction du Sénégal, utilise des outils distincts.
L’objectif de cette thèse est donc dans l’optique d’harmoniser les pratiques de mesure de la performance des programmes d’APD de la coopération bilatérale initiés en direction
iii
du Sénégal par les différents donneurs bilatéraux, d’élaborer et de valider un instrument standard de mesure de cette performance.
En partant d’une démarche exploratoire, la méthodologie mixte adoptée au cours de l’étude a permis de réaliser des entretiens avec les représentants des institutions de coopération bilatérale qui s’activent au Sénégal dans les domaines de l’éducation et de la santé. L’exploitation des données issues de ces entretiens montre des différences dans la conceptualisation de la notion de performance et dans les types d’instrument utilisés pour la mesurer. Paradoxalement, toutes les institutions s’appuient sur les cinq indicateurs (pertinence, efficacité, efficience, impact et viabilité) de l’Organisation pour la Coopération et le Développement Économique (OCDE) pour réaliser leurs évaluations de programmes.
C’est fort de ce constat qu’un premier prototype d’un instrument de mesure standardisé structuré autour de 92 items a été confectionné puis remis à six experts pour une validation de contenu en deux étapes essentielles : classement des items en fonction des cinq indicateurs de l’OCDE puis appréciation de la pertinence, de la précision et de la transférabilité de chacun des items.
Faisant suite aux travaux des experts, le second prototype de l’instrument de mesure de la performance des programmes d’APD est confectionné. Ce dernier est structuré autour de 75 items accompagnés chacun par une échelle de mesure Likert de huit niveaux dont le choix se justifie par le fait que cette technique est plus adaptée à la structuration de notre recherche.
iv
Abstract
On the eve of the third millennium, research on the conditions for the effectiveness of development aid has all concluded that Official Development Assistance is ineffective for several reasons. To remedy this situation, in 2000 and 2005, the countries of the world adopted the Millennium Development Goals and the Paris Declaration, which will govern the guidelines for the development programs of the different nations of the world for the period 2000 - 2015.
The Paris Declaration, which drew and focused the attention of the international community on the adoption of ambitious measures inspired by experience and aimed at improving aid and its contributions to development, is structured around five major principles: ownership, alignment, harmonization, mutual accountability and results-based management.
This research is structured around two of these principles, namely harmonization and managing for results. The principle of Results-Based Management requires that emphasis be placed on measuring the performance of Official Development Assistance (ODA) programmes through the establishment of transparent evaluation frameworks. Harmonization requires donors to use common procedures and mechanisms and to carry out joint activities.
Only in the absence of a shared conception of performance because of its polysemic and vague nature, but also in the absence of clear indicators, each donor in the implementation of its bilateral cooperation programme towards Senegal uses distinct tools.
The objective of this thesis is therefore to harmonize the performance measurement practices of bilateral cooperation ODA programmes to Senegal initiated by the various bilateral donors, and to develop and validate a standard instrument for measuring this performance.
v
Based on an exploratory approach, the mixed methodology adopted during the study made it possible to conduct interviews with bilateral cooperation institutions active in Senegal in the fields of education and health. The use of data from these interviews shows differences in the conceptualization of the concept of performance and in the types of instruments used to measure it. Paradoxically, all the institutions rely on the five Organization for Economic Co-operation and Development (OECD) indicators (relevance, effectiveness, efficiency, impact and sustainability) to carry out their programme evaluations.
Based on this observation, a first prototype of a standardized measurement instrument structured around 92 items was developed and given to six experts for content validation in two essential steps: classification of the items according to the five OECD indicators, followed by an assessment of the relevance, accuracy and transferability of each item.
Following the work of the experts, the second prototype of the instrument for measuring the performance of ODA programmes was produced. It is structured around 75 items, each accompanied by an 8-point Likert scale.
vi
Table des matières
Résumé.... ... ii
Abstract… ... iv
Table des matières ... vi
Liste des tableaux... viii
Liste des figures ... ix
Liste des abréviations ... x
Dédicaces...xii
Remerciements ... xiii
Introduction ... 1
Chapitre 1 : Éléments contextuels ... 3
1.1 La déclaration du Millénaire pour le développement ... 3
1.2 La déclaration de Paris ... 5
Chapitre 2 : La formulation du problème ... 9
Chapitre 3 : La situation spécifique du Sénégal ... 12
Chapitre 4 : Description de la problématique de l’étude... 17
Chapitre 5 : Objectifs et questions de la recherche ... 20
Chapitre 6 : La pertinence de la recherche ... 21
6.1 La pertinence théorique ... 21
6.2 La pertinence pratique ... 21
6.3 La pertinence sociale ... 22
Chapitre 7 : Cadre conceptuel de la recherche ... 24
7.1 Préalables théoriques... 24
7.2 La recension des écrits ... 25
7.2.1 La notion de performance... 25
7.2.2 L’Aide publique au développement (APD) ... 32
7.2.3 La gestion axée sur les Résultats (GAR) ... 39
7.2.4 La coopération bilatérale ... 45
7.2.5 La validité ... 46
Chapitre 8 : Le point sur quelques modèles théoriques ... 53
8.1 Des modèles théoriques de mesure de la performance ... 53
8.2 L’évaluation des projets / programmes d’aide publique au développement ... 59
Chapitre 9 : La méthodologie ... 64
9.1 Les méthodes mixtes ... 64
9.2 Étude 1 : Phase qualitative ... 69
9.2.1 Le recrutement des donneurs / bailleurs bilatéraux ... 70
9.2.2 Les procédures de collecte de données ... 72
9.2.3 Les méthodes d’analyse des données... 75
9.3 Étude 2 : Phase quantitative ... 77
9.3.1 L’élaboration et la pré-validation du prototype 1 de l’instrument ... 79
9.3.1.1 La procédure ... 80
9.3.1.1.1 La détermination des objectifs de l’instrument ... 80
9.3.1.1.2 La génération d’une première banque d’items ... 81
9.3.1.1.3 La détermination du format de l’instrument de mesure ... 82
vii
9.3.1.1.5 La confection du prototype 1 de l’instrument de mesure ... 84
9.3.1.2 La validation du prototype 1 de l’instrument de mesure ... 84
9.3.1.2.1 Les participants ... 85
9.3.1.2.2 La procédure ... 85
Chapitre 10 : Les résultats de la première phase qualitative ... 87
10.1 Le recrutement des donneurs ... 87
10.2. Les résultats des entretiens de la phase qualitative ... 91
10.2.1 Identification et étiquetage des segments... 91
10.2.2 Identification et description des premières catégories et raffinement des catégories ... 92
10.3 Analyse transversale des données ... 93
10.3.1 Des donneurs bilatéraux en phase avec la gestion axée sur les résultats ... 93
10.3.2 Des critères d’évaluation de la performance uniformes avec des outils différents ... 97
Chapitre 11 : Les résultats de la seconde phase quantitative ... 101
11.1 Confection du premier prototype de l’instrument de mesure. ... 101
11.2 Les résultats de la validation de contenu ... 101
11.2.1 Première étape de classement des items en fonction des cinq critères de pertinence, d’efficacité, d’efficience, d’impact et de viabilité de l’OCDE : ... 101
11.2.2 Seconde étape d’appréciation de la précision, de la pertinence et de la transférabilité des items proposés... 102
Chapitre 12 : la synthèse des résultats ... 106
Chapitre 13 : Discussions ... 108 13.1 Apports de la recherche ... 108 13.2 Limites de l’étude ... 115 13.3 Perspectives futures... 119 Conclusion ... 123 Bibliographie ... 125 Annexes… ... 133
Annexe A : Indicateurs des progrès ... 134
Annexe B : Guide d’entretien ... 136
Annexe C : Tableau de synthèse du processus d’analyse inductive générale ... 138
Annexe D : Formulation banque items ... 150
Annexe E : Prototype 1 instrument de mesure ... 154
Annexe F : Consignes pour la validation de contenu du prototype 1 ... 160
Annexe G : Grille de validation de contenu ... 162
Annexe H: Synthèse des résultats de la validation ... 178
Annexe I : Grille de synthèse étape 2 de la validation de la précision, de la pertinence et de la transférabilité ... 191
viii
Liste des tableaux
Tableau 1 : Aide publique au développement par habitant, 1971-1980 : comparaison des
apports moyens annuels (en millions de dollars américains) ... 13
Tableau 2 : Aide publique Sénégal dans aide publique totale des Pays les moins avancés (PMA) ... 14
Tableau 3 : Différentes approches de la performance selon Cohen (1994) ... 28
Tableau 4: Évolutions de l'APD ... 34
Tableau 5: Interprétations de l'aide ... 36
Tableau 6 : Motivations de l'Aide ... 38
Tableau 7 : les formes de validité les plus connues ... 48
Tableau 8: Dimensions et critères de la performance de Morin et ses collaborateurs (1996) ... 55
Tableau 9: Études de la performance, évaluation et mesures de la performance ... 57
Tableau 10 : Différents designs des méthodes mixtes ... 67
Tableau 11 : Identification des bailleurs et de leurs programmes respectifs dans le secteur Éducation / Formation pour la période 2014 - 2016 ... 87
Tableau 12 : Identification des bailleurs et de leurs programmes respectifs dans le secteur de la santé pour la période 2014 - 2016 ... 88
Tableau 13 : Niveau de présence des dimensions de la GAR dans les différents programmes mis en œuvre ... 89
Tableau 14 : Performance Management and Monitoring Terms ... 96 Tableau 15 : Comparaison entre évaluation de programme et mesure de la performance 118
ix
Liste des figures
Figure 1: Modèle intégrateur de mesure de la performance en santé (Sicotte et ses
collaborateurs, 2005), p. 10 ... 59
Figure 2 : Graphique de la typologie des différentes méthodes mixtes ... 66
Figure 3 : Processus de l'approche séquentielle exploratoire ... 68
Figure 4 : Les étapes de la démarche d'analyse inductive ... 75
Figure 5 : Structuration de l'étude en partant du modèle de Van der Maren... 79
Figure 6 : Carte stratégique de la CTB ... 95
x
Liste des abréviations
ABC Activity based costing ABM Activity based management
ACDI Agence Canadienne pour le Développement International AERA American Educational Research Association
AFD, Agence Française de Développement
ANSD Agence Nationale de la Statistique et de la Démographie APA American Psychological Association
APD Aide Publique au Développement BAD Banque Africaine de Développement BAR Budgétisation axée sur les résultats
BM Banque Mondiale
CAD Comité d’Aide au développement
CDCS Country Development Cooperation Strategies CFA Colonies Françaises d’Afrique
CIPP Contexte Intrants Processus Produits CMR Cadres de Mesure du Rendement
CNRTL Centre National des Ressources Textuelles et Lexicales CTB Coopération Technique Belge
DCEF Direction pour la Coopération économique et Financière
DEPPP Direction de l’Evaluation des Performances des Projets et Programmes DFPPP Direction des Financements et des Partenariats Public-Privé
DGC Direction Générale de la Coopération en Belgique DPN Direction de la Planification Nationale
EIRT Item Response Theory Assistant
ENAP École Nationale d’Administration Publique FED Fonds Européen de Développement
GAR Gestion Axée sur les Résultats
GRD Gestion axée sur les Résultats du Développement JICA Japan International Cooperation Agency
LUX-DEV Coopération Luxembourgeoise pour le Développement MEFP Ministère de l’Économie, des Finances et du Plan MOPA Monitoring Pays
NCME National Council on Measurement in Education NMP Nouveau management Public
xi NPM New Public Management
OBC Objective Based Costing
OBM Office of Management and Budget
OCDE Organisation pour la Coopération et le Développement Économique ODD Objectifs de Développement Durable
OEP Outil d’Évaluation des Programmes OMB Office of Management and Budget
OMD Objectifs du Millénaire pour le Développement OMS Organisation Mondiale pour la Santé
ONG Organisation Non Gouvernementale ONU Organisation des Nations Unies PAF Performance Assessment Framework PART Program Assessment Rating Tool
PATH Performance Assessment Tool for Quality improvement in Hospitals PBB Process Based Budgeting
PDM Project Design Matrix PIB Produit Intérieur Brut PMA Pays les Moins Avancés
PNUD Programme des Nations Unies pour le Développement PSE Plan Sénégal Émergent
PTF Partenaires Techniques et Financiers
PTIP Programme Triennal d’Investissement Public
SGRR Structure de Gestion, des Ressources et des Résultats SPSS Statistical Package for Social Sciences
UEMOA Union Économique et Monétaire Ouest Africain
US United States
USAID United States Agency for International development USD United States Dollar
xii
Dédicaces
À
«
Allah ! Point de divinité à part Lui, le Vivant, Celui qui subsiste par lui-même (Al-Qayyûm). Ni somnolence ni sommeil ne le saisissent. À Lui appartient tout ce qui est dans les cieux et sur la terre. Qui peut intercéder auprès de Lui sans Sa permission ? Il connait leur passé et leur futur. Et, de Sa science, ils n’embrassent que ce qu’il veut. Son trône (Kursiy), déborde les cieux et la terre, dont la garde ne Lui coûte aucune peine. Et il est le Très Haut, le Très Grand » (Le Coran, Sourate 2, verset 255).À
Toutes ces personnes qui nous ont soutenu et qui malheureusement parce qu’elles ont trépassé, n’ont pas assisté à l’aboutissement de cette thèse.
xiii
Remerciements
Il n’existe en réalité pas de mots assez forts pour remercier pour TOUT chacune et chacun des personnes qui ont partagé mon quotidien, avant, durant toute la période de ce
cheminement académique et même après.
Je tiens ainsi à exprimer ma profonde gratitude à toutes celles et ceux qui d’une manière ou d’une autre ont rendu possible cette thèse.
1
Introduction
En septembre 2000, l’assemblée générale des Nations Unies, après avoir dressé le constat des inégalités de développement dans le monde, avec la misère qui afflige une bonne moitié de l’humanité dans un univers qui pourtant n’a jamais été aussi riche, s’est engagée de façon unanime en faveur d’Objectifs du millénaire pour le développement (OMD).
Cet engagement sera renforcé en 2005 par la déclaration de Paris (Organisation pour la coopération et le développement économiques [OCDE]; 2005) destinée à accroître l’efficacité de l’Aide publique au développement (APD), à travers une gestion plus rigoureuse axée sur les résultats en termes de développement. Une nouvelle gestion qui engage ainsi, pays en développement et donneurs. Un donneur étant entendu comme tout organisme public, y compris les états et les collectivités locales, habilité à consentir une aide publique au développement, à œuvrer conjointement afin de gérer l’aide de façon à obtenir des résultats tangibles et mesurables (OCDE, 2012).
Cette nécessité de se focaliser sur les résultats oblige à concentrer l’essentiel de l’attention dans le secteur de l’Aide publique au développement (APD), sur l’atteinte des objectifs de performance à travers, la réalisation des principaux changements ciblés dans le cadre des différents projets et programmes mis en place par les donneurs. Seulement, les divergences demeurent tenaces lorsqu’il s’agit de sélectionner les différentes variables qui composent cette notion de performance (Bertrand, 2010; Chatelain-Ponroy, 2005; Gilbert et Carpentier, 2005; Gyslaine 2012; Sieers, 1977).
Les écarts ainsi constatés dans l’appréhension de la performance, poussent les donneurs bilatéraux principales cibles de cette étude, à développer des cadres d’évaluation pour appréhender et mesurer cette performance. Or, ces cadres d’évaluation varient d’un donneur à l’autre et ces variations vont à l’encontre d’un des piliers de la déclaration de Paris qu’est le principe d’harmonisation, derrière lequel se trouve l’idée de création d’un cadre favorable à la « complémentarité » et à la « coopération » entre donneurs, notamment par la mise en place de « dispositifs communs » (Saliba-Couture, 2011).
2
La multiplicité des démarches au sein d’une même modalité d’APD, à savoir l’aide bilatérale (aide directement gérée par l’État financeur), et au sein d’un même pays, pose le problème de la pertinence et de la cohérence des démarches par rapport aux objectifs de développement. En effet, cette diversité des conceptions, démarches et instruments de mesure de la performance crée chez le principal bénéficiaire de ces programmes (autorités étatiques ou organisations indépendantes du pays cible), des charges considérables en ressources humaines, monétaires et temporelles. À côté de cette augmentation de coûts, on peut aussi mentionner les difficultés que le pays bénéficiaire éprouve à satisfaire les demandes multiples émanant de plusieurs partenaires surtout dans le cadre des programmes ou projets cofinancés par plusieurs donneurs (Arne, 2006; Charnoz et Severino, 2007; Leonce, 2012; OCDE, 2005).
Cette recherche va dans le sens de proposer une solution aux contraintes évoquées par la confection et la validation d’un instrument commun, voire standardisé de mesure de la performance dans ce contexte. Sa structuration qui épouse celle proposée par Contandriopoulos et ses collaborateurs (1990) à cause du renseignement qu’elle fournit sur la trajectoire complète ainsi que la structuration du processus de recherche, repose sur les parties suivantes :
- une conceptualisation du problème de recherche qui en partant d’éléments contextuels formule et met d’abord en évidence la problématique de recherche. Par la suite une recension des écrits permet de faire l’état des connaissances sur tous les concepts clés de la recherche. L’établissement d’un modèle théorique ainsi que l’énonciation des objectifs et questions de recherche constituent la dernière étape de cette phase. Une partie méthodologique qui pose les bases de la démarche ainsi que du type de devis à adopter, pour la conduite de ce travail de recherche en partant des objectifs ciblés et des aspects liés à la pertinence.
- une partie présentation des résultats qui fait la synthèse des informations collectées à partir desquelles l’instrument de mesure va être élaboré avant de faire l’objet d’un processus de validation et de finalisation.
3
Chapitre 1 : Éléments contextuels
1.1 La déclaration du Millénaire pour le développementPlus connue sous le vocable d’objectifs du Millénaire pour le développement (OMD), cette déclaration a été lancée par l’Organisation des nations unies (ONU, 2000) pour accompagner l’effort général entrepris par la communauté internationale pour améliorer l’efficacité de l’aide au développement et lutter contre la pauvreté grandissante. Elle fait suite à ce que Jacquemot (2011) a appelé « le gaspillage » ou la « fatigue de l’aide », pour corroborer le recul manifeste de l’APD et le débat qui a suivi cette crise de l’APD. En effet durant les années 90 et plus précisément de 1992 à 1997 (Naudet, 2006), l’APD est passée de 0.32 % à 0.27 % du Produit intérieur brut (PIB) du Comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE. Plusieurs facteurs semblent être à l’origine de cette baisse : sentiment d’inefficacité de l’aide, transfert de priorités, endettement élevé des pays bénéficiaires (Charnoz et Severino 2005; Malafosse, 2009).
C’est ainsi qu’en juillet 2000, 147 chefs d’États et de gouvernements adoptent une nouvelle orientation de l’aide. Ensemble, ils se sont engagés sur un ensemble d’objectifs collectifs essentiellement sociaux, mais quantifiés, à atteindre à l’horizon 2015. Depuis cette année 2000, les OMD ont été ratifiés par les 189 pays membres des Nations Unies (Charnoz et Severino, 2007). Au nombre de huit, ces objectifs du millénaire pour le développement concrétisent l’engagement de la société mondiale à réduire la pauvreté et permettre ainsi l’accès du plus grand nombre aux services de base (Malafosse, 2009) : (1) lutter contre la faim ; (2) assurer l’éducation primaire pour tous ; (3) promouvoir l’égalité des sexes ; (4) réduire la mortalité des enfants de moins de cinq ans ; (5) améliorer la santé des mères ; (6) stopper la propagation du sida, de la tuberculose et du paludisme ; (7) assurer un environnement durable ; (8) mettre en place un partenariat mondial pour le développement.
Déclinés en 18 sous-objectifs cibles et 45 indicateurs (Charnoz et Severino, 2007), les OMD restent l’élément moteur des programmes de coopération pour le développement, non seulement au sein de la communauté des donneurs, mais aussi, et surtout, dans les pays en
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développement eux-mêmes (Charnoz et Severino, 2007). Le rapport de la coopération pour le développement (OCDE, 2005) indique de manière explicite que les OMD représentent l’élément moteur du programme d’actions dans le domaine du développement, grâce aux stratégies adoptées en vue d’améliorer les résultats.
Avec les objectifs qu’elle a retenus pour l’aide, la déclaration du Millénaire demeure une politique globale, ambitieuse et complexe (Pacquement, 2010) qui modifie la logique d’investissement qui a jusqu’à présent prévalu dans l’APD, pour une logique de redistribution mondiale des revenus (Charnoz et Sévérino, 2005). C’est du reste pour cette raison que les OMD sont considérés comme la résultante d’une volonté de plus en plus affirmée de faire évoluer les indicateurs de développement humain (Malafossse, 2009).
En tant que référence mondiale en matière de développement, les OMD font fréquemment (tous les cinq ans) l’objet d’examens détaillés approfondis pour mesurer les progrès réalisés et fournir ainsi des recommandations. Ils constituent un cadre de partenariat sans précédent entre pays développés et pays en voie de développement (OCDE, 2004).
Lors des examens quinquennaux détaillés (OCDE, 2005, 2010, 2015) des progrès réalisés en matière de développement, il a été constaté que les objectifs du Millénaire ont eu des effets tangibles dans la plupart des pays, notamment en Asie et en Afrique du Nord (progrès notables en matière d’éducation, en bonne voie pour réduire de moitié le nombre de personnes pauvres, réalisation de bon nombre des objectifs sociaux fixés, etc.). Cependant, ces efforts restaient mitigés dans la majorité des pays comptant parmi les moins avancés, principalement en Afrique subsaharienne (Guinée, Mali et Sénégal.).
Pour se substituer aux OMD arrivés à terme en 2015, tout en gardant intact leur succès en termes de remobilisation de l’opinion en faveur de l’aide au développement, après une décennie qui avait vu le niveau de l’APD chuter de près de moitié (De Milly, 2016 ; MEFP, 2017), les nations unies (ONU) ont adopté en Septembre de la même année les Objectifs du développement durable (ODD). Le programme de développement durable à l’horizon 2030 contient ainsi dix-sept (17) ODD, 169 cibles et 241 indicateurs (Ergil, 2015). Ces nouveaux Objectifs mondiaux de Développement Durable paraissent plus
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légitimes et plus ambitieux que les OMD. Ils visent non seulement l’universalité géographique (concernent aussi bien par les pays développés que par les pays en développement) mais aussi l’exhaustivité thématique en incluant plusieurs dimensions (économiques, sociales, environnementales, climatiques, de gouvernance mais aussi financières du développement) (De Milly, 2015). C’est du reste cette universalité et cette exhaustivité qui justifient le nombre important d’indicateurs. Ce qui fait que l’ONU a demandé à chaque pays en partant de ces indicateurs et même d’autres, de définir un tableau de bord des stratégies nationales qui concourent à l’atteinte de ces ODD (Cnis, 2018).
1.2 La déclaration de Paris
Suite au mouvement commun visant l’atteinte des OMD, la déclaration de Paris du 2 mars 2005 a énoncé 56 engagements destinés à accroître l’efficacité de l’aide au développement (OCDE, 2004). Ainsi, 91 pays représentés par les chefs d’États, ministres et responsables au développement, 26 bailleurs de fonds (ex., Union européenne [UE], Agence canadienne de développement international [ACDI], United states agency for international development [USAID], Japan international cooperation agency [JICA]) ainsi que plusieurs partenaires membres de la société civile et du secteur privé (OCDE, 2004) ont souscrit à cet engagement.
Cette déclaration entérinée en 2005 par plus de 100 donneurs et pays en développement (OCDE, 2012) demeure une étape importante dans la coopération pour le développement. Elle constitue en effet la preuve tangible que tous les acteurs du développement (donneurs comme pays partenaires) sont disposés à fournir des efforts appropriés pour faire en sorte que l’aide contribue, efficacement à la réalisation des OMD et des objectifs de développement. Une caractéristique distinctive de cette déclaration voulait que ses signataires s’engagent à se rendre compte mutuellement de l’application des principes qui la sous-tendent, au moyen d’un ensemble d’indicateurs précis assortis d’objectifs cibles à atteindre en 2010 (OCDE, 2012). Ces principes partagés au nombre de cinq (appropriation, alignement, harmonisation, gestion axée sur les résultats et
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responsabilité mutuelle; voir annexe A) et considérés comme des principes de bon sens (OCDE, 2006) servent de guides pour rendre les actions de l’aide plus efficaces et plus aptes à promouvoir le développement.
La déclaration met ainsi l’accent sur la Gestion axée sur les résultats (GAR) et le partage des responsabilités pour la mise en œuvre de diverses actions visant à consolider l’appropriation, l’alignement, et l’harmonisation de l’aide au développement.
Une gestion plus rigoureuse axée sur les résultats en termes de développement oblige les deux principales parties (donneurs et pays partenaires bénéficiaires) à œuvrer de concert, afin de gérer l’aide de façon à obtenir des résultats tangibles en matière de développement et à utiliser l’information sur les résultats pour améliorer le processus de décision (OCDE, 2012).
Ces résolutions énoncées par la déclaration de Paris ne sont pas apparues soudainement. Elles résultent en effet d’un long processus et d’une combinaison de plusieurs facteurs datant des années 1980, mais aussi, d’une série de rencontres et de travaux en matière d’efficacité de l’aide initiée depuis 1996 (Dabelstein et Patton, 2013):
- 1996 : rencontre du CAD de l’OCDE sur le thème : construire le 21e siècle; - 1999 : réunion de la Banque mondiale (BM) sur le Cadre de développement
intégré;
- 2000 : lancement des OMD;
- 2002 : consensus de Monterrey sur le financement du développement; - 2003 : déclaration de Rome sur l’harmonisation;
- 2004 : mémorandum Marrakech sur la GAR (Dabelstein et Patton, 2013; Évaluation et mise en œuvre de la déclaration de Paris Phase 2 Rapport d’évaluation final – Sénégal, 2010).
La déclaration de Paris constitue une feuille de route pratique et applicable pour les parties prenantes au développement. Une de ses caractéristiques distinctives réside dans le fait que les donneurs et les gouvernements des pays partenaires s’y engagent à se rendre
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mutuellement compte de l’avancement de sa mise en œuvre au moyen d’un ensemble d’indicateurs précis de progrès au nombre de 12 très exactement (OCDE, 2012) :
Douze indicateurs de progrès dans la mise en œuvre de la déclaration de Paris 1. Les pays concrétisent leurs stratégies de développement.
2. Les systèmes de gestion des finances publiques sont fiables.
3. Les flux d'aide sont enregistrés avec précision dans les budgets des pays. 4. La coopération technique est alignée et coordonnée.
5. Les donateurs utilisent les systèmes nationaux de gestion des finances publiques et de passation des marchés publics.
6. Les donateurs évitent les unités parallèles de mise en œuvre des projets. 7. L'aide est plus prévisible au cours de l'année où elle est prévue.
8. L'aide est de plus en plus déliée.
9. Les donateurs utilisent des mécanismes coordonnés pour la fourniture de l'aide. 10. Les donateurs coordonnent leurs missions et leurs études de pays.
11. Les pays élaborent des cadres solides pour le suivi des résultats du développement.
12. Des mécanismes de responsabilité mutuelle sont établis dans des pays. (traduction libre : Dabelstein et Patton, 2013)
Elle a aussi prévu deux évaluations ainsi que trois enquêtes de suivi de sa mise en œuvre. C’est ce qui fait dire à Dabelstein et Patton (2013) que la déclaration de Paris constitue un défi d’une importance capitale tant pour le monde de la coopération au développement que pour le domaine de l’évaluation au développement, car les précédents accords de ce type n’ont jamais fait l’objet d’évaluation systématique.
Les enquêtes ainsi que les évaluations réalisées (OCDE, 2005, 2008, 2011; Wood et Betts, 2008, 2013) en dehors des résultats qu’elles ont permis de mettre en évidence ont montré que l’appel de Paris a marqué un tournant dans la coopération au développement à travers la prise de conscience qu’elle a fait naitre tant auprès des donneurs que des pays partenaires sur le caractère indispensable des efforts à fournir pour que l’aide contribue davantage à la réalisation des objectifs de développement (OCDE, 2012). Les principes et engagements de cette déclaration de Paris en plus d’avoir fourni une vision et un langage
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commun sont devenus des normes largement acceptées qui pour la majeure partie ont permis de soutenir des réformes allant dans le sens de bonnes pratiques en matière de coopération au développement (Wood et Betts, 2013).
Il est vrai que la déclaration n'a jamais été conçue pour prescrire un modèle rigide et « universel » pour les pays. C’est pourquoi Wood et Betts (2013) soulignent que sa pertinence a été mise en péril lorsqu'elle a été mal interprétée ou mal appliquée plutôt que d'être adaptée à la situation de chaque pays.
L’appel a diffusé des engagements et des instruments de réforme qui auparavant, étaient élaborés et testés de manière fragmentaire par quelques pays et donateurs de premier plan. Elle a suscité des attentes pour un changement rapide, mais a également renforcé les normes et standards pour de meilleures pratiques de partenariat. Aujourd’hui, la plupart des principes et des normes convenus pour les bonnes pratiques d'aide, consignés dans le consensus de la déclaration, se sont avérés valables et ont commencé à apporter des améliorations sur les activités de mise en œuvre de l’aide au développement.
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Chapitre 2 : La formulation du problème
Conformément au principe particulier de Gestion rigoureuse axée sur les résultats (GAR) énoncés dans la déclaration de Paris, les pays en développement doivent se concentrer sur la production de résultats et sur leur mesure. Par ce principe, on appelle ainsi à utiliser l’information sur les résultats pour améliorer le processus de décision.
Selon l’OCDE, la GAR représente une approche qui vise à apporter d’importantes modifications dans le mode de fonctionnement des programmes de développement; l’accent étant mis sur l’amélioration de la performance exprimée par les résultats (OCDE, 2003).
L’analyse de performance constitue selon le Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD, 2009) l’une des fonctions essentielles de la GAR à côté des deux autres fonctions que sont la planification stratégique et la gestion stratégique. Selon le
Department of finance and Deregulation du gouvernement australien (2010), « La mesure
de la performance des programmes est essentielle à une bonne gestion, à la responsabilité publique et à la transparence, ainsi qu'à l'apprentissage et au développement organisationnels internes » (p. 1).
Depuis lors, afin de mesurer les progrès réalisés par rapport aux résultats escomptés, les organismes de développement international utilisent diverses stratégies pour recueillir systématiquement de l’information sur la performance. Par la suite, cette information pourra être utilisée lors de la prise des décisions de gestion et ce, dans le but de continuellement améliorer la performance des programmes et projets mis en œuvre.
Seulement, ce concept de performance qui constitue depuis les années 1980-1990 un thème central dans la mise en œuvre des programmes de développement est considéré comme : «…une notion fourre-tout, un mot-valise, sujet à de nombreuses polémiques, dépendamment des disciplines ou écoles de pensée auxquelles appartiennent les auteurs, et selon les critères et la perspective d’analyse choisie…. » (Hachimi, 2003, p. 3).
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La performance est ainsi qualifiée de « mot éponge » (Gilbert et Carpentier, 2005) de par son caractère multidimensionnel (Bertrand, 2010; Chatelain-Ponroy, 2005; Gyslaine, 2012; Sieers, 1977), pluriel, voire polysémique (Duquet, 2005; Pesqueux, 2005). Ces multiples caractères de la performance font que le concept recouvre plusieurs variables et que sa définition varie selon les disciplines, les critères et la perspective d’analyse choisie (Hachimi, 2003); mais aussi selon les zones culturelles (Bertrand, 2010). Ces variations sont telles que Chaboche (2010) considère qu’il y a déficit de réflexion sur le concept, ses applications et ses implications.
En réalité, jusqu’à maintenant, il n’existe pas de consensus sur ce qu’est la performance. Les acceptions multiples qui entourent la notion de performance avaient poussé Bouguignon (1995) à poser la question suivante : « Peut-on définir la performance ? » et à avancer que toute définition de la performance doit reconnaitre le caractère polysémique du terme. Cette absence d’unanimité sur la définition de la performance amène chaque secteur (organisationnel, sportif, éducationnel, etc.) à développer sa propre conception de la notion.
Ce rapide tour d’horizon sur l’ambiguïté de la notion de performance nous amène à faire le même constat que Cellier et Chatelain–Ponroy (2005), sur la récurrence de la difficulté à appréhender la performance. Même dans le domaine du développement et de la lutte contre la pauvreté, ce constat a aussi été confirmé par le rapport d’évaluation sur les avancées de la déclaration de Paris rédigé en 2008, et présenté la même année au 3e forum d’Accra. Ce rapport souligne que les organismes d’aide au développement évoquent le manque de clarté et de compréhension du concept et des définitions, mais aussi le fait que : « Certains indicateurs et concepts de la performance ne sont toujours pas clarifiés ».
L’application du principe de GAR, intégré dans le domaine du développement ainsi que les conceptions disparates liées à la notion de performance peuvent être à l’origine de deux types de difficultés. La première difficulté fait référence à la mesure de la performance à cause de l’ambiguïté du concept. Cette difficulté à circonscrire le concept de performance avait fait dire à Lebas et Euske (1995) que « La performance n’existe que si on peut la mesurer ». Plante et Bouchard (1998) ajoutent que « nous ne pouvons mesurer que ce qui a
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été préalablement défini ». Pourtant, c’est cela que font toutes les structures de coopération bilatérale, mais de manière différente parce que reposant sur des indicateurs différents, conséquence d’une conception différente de la performance.
La seconde difficulté a déjà été mise en évidence par des pays membres du CAD qui ont indiqué que le principal défi que posent la mise en place et le fonctionnement de la gestion axée sur les résultats dans le domaine du développement serait lié à la mesure des résultats en l’absence d’indicateurs mesurables. De même, la différence entre mesure de la performance et mesure des résultats n’est pas plus claire que la mesure de la performance elle-même. Ces situations risquent de déboucher sur la collecte d’un trop grand nombre d’informations et sur des difficultés de gestion de ces informations. (OCDE, 2005). Ce qui entraine aussi inévitablement des coûts supplémentaires qui dans un contexte de pauvreté retardent énormément la résolution des problèmes.
Face à cette absence d’unanimité sur les acceptions et significations profondes de la notion de performance et devant le constat de la carence d’indicateurs, chacun des organismes de développement utilise des outils et systèmes de gestion propres afin de mesurer et améliorer continuellement la performance des programmes et projets de développement qu’il met en œuvre. Cette pluralité de pratiques, des définitions et des coûts qui en découlent met en évidence la nécessité de disposer d’un outil commun standardisé et valide de mesure de la performance des programmes d’aide publique au développement; ce à quoi nous nous attelons dans la présente thèse.
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Chapitre 3 : La situation spécifique du Sénégal
Le Sénégal est situé à l’extrême ouest du continent africain, entre 12°5 et 16°5 de latitude Nord et 11°5 et 17°5 de longitude Ouest. En 2017, la population du Sénégal est estimée à 15 256 360 habitants, contre 15 726 056 en 2018. Les structures de cette population sont marquées par une légère prédominance des femmes (50,2%). Le Sénégal est également caractérisé par la jeunesse de sa population. En effet, la moitié de la
population a moins de 18 ans (17 ans et 18 ans respectivement pour les sexes masculin et féminin) et l’âge moyen est de 22,8 ans en 2018 (22,9 ans et 23,9 ans respectivement pour les sexes masculin et féminin). Les enfants de moins de 5 ans représentent plus de 16% de la population totale et les plus de 60 ans représentent un peu plus de 5,5% de la population totale (Agence Nationale de la Statistique et de la Démographie [ANSD], 2020).
Le taux de croissance du PIB du Sénégal s’est situé en moyenne annuelle à 6,6 % pour la période 2014 – 2018 contre 3 % entre 2009 et 2013. Cette évolution place désormais le Sénégal parmi les pays à croissance rapide d’Afrique subsaharienne (MEFP, 2018 ; OCDE, 2017). Selon la BM (2019), si tous les secteurs de l’économie ont tiré la croissance en 2018, celle-ci a surtout bénéficié de trois moteurs principaux : l’agriculture, boostée par des programmes de soutien, la demande extérieure, robuste, et les grands investissements d’infrastructure entrepris dans le cadre du Plan Sénégal Émergent (PSE).
Malgré cette croissance du PIB et un PIB par personne qui selon les statistiques de l’OCDE (2017) a atteint 2 290 dollars américains (USD) et qui permet au Sénégal de passer de la catégorie des pays à faible revenu à celle des pays à revenu intermédiaire inférieur, le volume d’aide accordé au pays demeure toujours assez important.
En effet, le Sénégal continue de faire face à des défis majeurs en matière de développement. Il demeure ainsi classé dans la catégorie des pays les moins avancés par l’ONU et figure à la 118ème place sur 170 sur l’indice de développement durable du Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD) (OCDE, 2017). C’est ce qui justifie que la plupart des organismes bilatéraux et multilatéraux de développement
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sont présents au Sénégal. Selon l’OCDE (2017), les 10 principaux donateurs d’APD brute sont par ordre d’importance du niveau d’aide : les États-Unis d’Amérique, la France, l’Association internationale de Développement, les institutions de l’Union Européenne, le Canada, le Japon, le Fonds mondial, Le Fonds africain de développement, le Luxembourg et l’Allemagne. De même, les secteurs qui reçoivent le plus fort taux d’aide sont constitués par le social (éducation, santé et population, 36 %), les infrastructures et services
économiques (24 %), la production (16 %), les autres infrastructures et services sociaux (9 %) (OCDE, 2017).
Dans une étude indépendante sur l’Aide du Canada au Sénégal, Lavergne (1987) montrait la place importante de l’aide étrangère (voir Tableau 1) qui avait financé de façon directe moins 58 % de l'investissement public au Sénégal entre 1967-1968.
Il parlait déjà de
…dépendance du pays à l'égard des fonds d'aide étrangers qui augmentent depuis 1960 deux fois plus rapidement que le PIB, rythme qui s'est accéléré au début des années 1980. Entre 1971 et 1980, le Sénégal a reçu 2,7 fois plus d'aide par habitant que la norme pour les pays en développement; il a été privilégié même en comparaison des pays relativement pauvres, car, en moyenne, il a reçu 1,4 fois plus d'aide par habitant que les 31 pays les plus démunis du globe et 1, 7 fois plus que l'Afrique subsaharienne dans son ensemble… (Lavergne, 1987 p.27).
Tableau 1 : Aide publique au développement par habitant, 1971-1980 : comparaison des apports moyens annuels (en millions de dollars américains)
Pays ou groupe de pays
Sénégal 29,09
Tous les pays en développement a 7,96
Les 31 pays les moins avancés 12,08
Inde 2,12
Zone francophone 18,38
Afrique au sud du Sahara 10,63
Pays de la zone francophone 20,64
Autres, sans Nigeria 11,49
Pays du Sahel 25,10
a Ne comprend pas la Chine
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Cette générosité des bailleurs envers le Sénégal s’explique selon l’auteur par la stabilité politique et l’influence diplomatique du pays. Pourtant, des données plus récentes indiquent que cette générosité a connu une certaine baisse. En effet, dans un récent rapport sur les Pays les moins avancés (PMA), l’OCDE (2019) indiquait que de 2010 à 2017, les versements nets d’APD reçus par le Sénégal s’élevaient à 7 696 millions de USD (voir Tableau 2). Ce qui représentait 2,14 % de l’aide totale versée à la cinquantaine de PMA, aide totale qui s’élevait à 358 691 millions de USD.
Tableau 2 : Aide publique Sénégal dans aide publique totale des Pays les moins avancés (PMA) Millions USD 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 PMA Total 43 685 44 566 43 124 47 909 43 949 43 317 43 452 48 689 Sénégal 936 1 055 1 076 994 1 109 879 737 910 Source : OCDE, 2019 p. 26
Aujourd’hui, cette tendance à la baisse de la dépendance à l’aide extérieure se poursuit. En effet, dans le financement du Programme triennal d’investissement public (PTIP) de 2014-2016 d’un montant global de 3 467,889 milliards de Francs Ouest Africain (XOF), les ressources extérieures ne représentent que 47,9 % (Direction pour la coopération économique et financière (DCEF), PTIP 2014-2016). Ces ressources extérieures représentaient 48,3 % dans le PTIP de 2012-2014 et ne représentent que 42,4 % dans le PTIP 2015-2017.
L’OCDE dans ses perspectives économiques en Afrique (2010) estimait que le Sénégal bénéficie il est vrai de ressources extérieures assez importantes nonobstant une politique budgétaire qui s’est signalée par une consolidation des ressources de l’État, surtout fiscales, pour mieux faire face aux dépenses. Ces ressources extérieures sont passées de 54,9 milliards XOF en 2001 à 222,9 milliards XOF en 2008 grâce à un accroissement de l’APD qui
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représente environ 11 % du PIB sur la période 2000-2008. Cette aide provient des bailleurs traditionnels comme la Banque mondiale, l’Agence française de développement (AFD) et le Japon. Aujourd’hui, en partant de statistiques de l’OCDE collectées au cours des quatre dernières décennies, Bayale (2019) nous informe que l’aide internationale globale acheminée vers les pays de l’Union économique et monétaire ouest africain (UEMOA) contribue en moyenne, à hauteur d’environ 14 % de leur PIB. Elle représenterait de manière plus précise 10,33 % du PIB au Sénégal.
Cette APD qui représente 6.5 % du revenu national brut et 27 % des dépenses du gouvernement central (OCDE, 2017) est gérée au niveau national par le Ministère de l’Économie du Plan et de la Coopération. En effet, le décret n° 2019-783 du 17 avril 2019, relatif aux attributions de ce ministère indique que ce dernier au titre de la coopération internationale : « est chargé de rechercher les ressources extérieures pour le financement des programmes de développement, en rapport avec le ministère en charge des finances, le ministère en charge des affaires étrangères et les ministères sectoriels concernés » et « de suivre l'exécution des conventions et accords de financement relatifs aux projets et
programmes ». Dans ce ministère la gestion de l’aide est assurée par : la Direction de la Coopération Économique et financière (DCEF) ; la Direction des Financements et des Partenariats Public-Privé (DFPPP) ; la Direction de l’Evaluation des Performances des Projets et Programmes (DEPPP) ainsi que la Direction de la Planification Nationale (DPN).
Selon le Ministère de l’Économie et des Finances (2013), avec l’implantation depuis plus d’une dizaine d’années de la GAR et dans la recherche d’une meilleure efficacité et qualité du service public mais aussi de la rentabilité des investissements publics, le gouvernement du Sénégal à travers ce présent ministère et ces directions précités, réalise l’évaluation ex ante de tous les projets inscrits dans les Programmes Triennaux
d’Investissements Publics (PTIP). Cette évaluation ex ante qui permet entre autres de s’assurer que les projets inscrits dans le PTIP satisfont aux critères d’admissibilité
préétablis, est basée sur la méthode de l’évaluation avantages – coûts qui facilite la prise de décisions en matière d’investissements publics.
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Malgré cette baisse et depuis 2004, de nouveaux bailleurs notamment les Émirats arabes unis, l’Inde, la Chine, l’Arabie Saoudite, se manifestent, rendant ainsi toujours assez important le nombre de partenaires au développement qui interviennent au Sénégal. Malgré cette présence massive, les taux d’exécution des projets et programme financés sur les ressources externes avoisinaient 65 à 70% pour la période 2000 à 2004 (Azoulay, 2011). Cette faiblesse tiendrait selon l’auteur :
- à la multiplicité et à la complexité des procédures de décaissement des bailleurs (60 partenaires techniques et financiers financent plus de 500 projets/programmes); - à l’absence d’harmonisation des procédures des bailleurs;
- à la complexité des procédures budgétaires et administratives d’exécution des dépenses publiques;
- et à la faiblesse des capacités des ministères techniques, due à l’insuffisance de ressources humaines qualifiées.
Cette situation avait d’ailleurs poussé le chef de l’État sénégalais dans une allocution prononcée lors d’une visite officielle à l’OCDE à Paris en juin 2016 à déplorer la dispersion caractérisant les interventions des partenaires, dont "plus de 460" apportent par exemple leur appui au Sénégal, par le biais de l’APD, une situation qui se traduit par "un interminable saut d’obstacles" et "une dispersion des moyens". Il avait d’ailleurs fait le constat suivant : «…quand je prends l’exemple du Sénégal, exemple illustratif de bien d’autres cas, l’aide publique fait intervenir plus de 460 partenaires, bilatéraux, multilatéraux et non gouvernementaux, chacun avec ses propres conditionnalités, ses propres règles et ses procédures propres ».
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Chapitre 4 : Description de la problématique de l’étude
L’étape de la formulation du problème a montré que pour un même bénéficiaire (le Sénégal) et dans un même domaine (l’aide publique au développement), l’absence reconnue d’une conception partagée de la performance amène à présager que chacune des structures de coopération développe ses propres pratiques et outils de mesure de la performance. Ce qui pose le problème de la pertinence et de la cohérence des multiples démarches par rapport aux objectifs de développement.
D’ailleurs, l’harmonisation souhaitable dans la conception, le suivi et la mesure de la performance, en particulier, et des résultats en général avait été soulignée par la déclaration de Paris comme étant un des facteurs susceptibles d’améliorer l’efficacité de l’aide au développement qui, selon l’OCDE (2005), doit reposer sur une coopération entre les diverses parties concernées.
Au centre de ce pilier de la déclaration de Paris qu’est le principe d’harmonisation, se trouve l’idée de création d’un cadre favorable à la « complémentarité » et à la « coopération » entre donneurs, notamment par la mise en place de « dispositifs communs » (Saliba-Couture 2011). Cette idée est justifiée par une présence massive des donneurs dans les pays bénéficiaires. On parle même de prolifération du nombre de donateurs (Leonce, 2012; Pacquement, 2009) qui en 2014, sont estimés à plus de 27 donneurs bilatéraux et beaucoup plus d’Organisations non gouvernementales (ONG) internationales (Arne, 2006). Kambur (2003) estime que dans un pays africain typique, il peut y avoir plus de 20 agences d’aide de différents pays en plus des agences multilatérales. Le Sénégal n’est pas en reste, car il dispose présentement d’une cinquantaine de partenaires techniques et financiers qui appuient plus de 500 projets et programmes. (Azoulay, 2011; OCDE, 2017).
Cette présence massive des donneurs possédant des motivations, des perspectives et des priorités divergentes, ainsi que des objectifs, des politiques, des procédures et des pratiques hétérogènes (Alesina et Dollar, 2000), conduit à des incohérences dans la mise en
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œuvre de l’aide qui peuvent, à terme, être à la source de difficultés importantes pour les pays bénéficiaires (Charnoz et Severino, 2007). Ainsi au Sénégal, la présence d’une multitude de donateurs bilatéraux qui s’activent dans les secteurs de l’éducation et de la santé, qui ont des conceptions distinctes de la performance et qui, par conséquent, disposent de stratégies d’évaluation et d’outils de mesure différents de cette performance débouche sur des contraintes qui, pêle-mêle, peuvent aller dans le sens :
- d’un engorgement administratif qui limite les possibilités de gestion de l’aide par le pays bénéficiaire. À ce propos, Charnoz et Severino (2007) estime qu’un pays africain typique accueille 600 projets qui se traduisent par plus de 1 000 missions de suivi et d’évaluation par an et 2 400 rapports trimestriels soumis à différents organismes de contrôle. Selon Arme (2006), les fonctionnaires mis sous pression ne font que gérer le flux de papier alors que sur le plan politique, les ministres ne font que rencontrer les délégations des donneurs (Arne, 2006). L’OCDE (2005) abordera cette difficulté en termes de coûts d’opportunités matérialisés par l’immobilisation des rares compétences administratives et politiques disponibles au niveau national, qui auraient pu être affectées à la planification et à la mise en œuvre des programmes de développement;
- d’un coût élevé de la délivrance de l’aide qui s’explique par le manque de concertation entre bailleurs de fonds et par des décalages grandissants en termes de pratiques d’informations sur l’aide (Leonce, 2012). Arme (2006) raisonnera en termes de coûts de transaction augmentés par la multitude de règles et de procédures utilisées par les différents donneurs pour gérer l’aide;
- d’un affaiblissement des institutions du Sénégal conséquence du manque de coordination des donneurs (Arme, 2006);
- d’une mauvaise orientation des efforts, des systèmes et des programmes qui manquent de cohérence et qui mènent à des gaspillages et des doubles emplois (OCDE, 2005);
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Jusqu’à maintenant, en plus de ces contraintes, la littérature ne nous renseigne pas sur la façon dont les partenaires bilatéraux intervenant au Sénégal conçoivent la notion de performance ni sur leurs fondements et déterminants des pratiques de mesure de la performance.
C’est pourquoi cette thèse s’articule autour de ce principe de mesure des performances des programmes d’APD, initiés dans les domaines de l’Éducation et la Santé par la coopération bilatérale au Sénégal. Le choix des domaines de l’éducation et de la Santé s’explique par le fait que ces secteurs recueillent une part assez importante de l’aide au développement estimée déjà en 2000 à plus de 30 % des financements totaux versés (OCDE, 2002). Entre 2016 et 2017, la part de ces deux secteurs dans les financements de l’APD est respectivement passée de 33,54 % à 34,11 % (OCDE, 2019).
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Chapitre 5 : Objectifs et questions de la recherche
La présente recherche s’inscrit donc dans la perspective de débuter une recherche exploratoire qui à long terme permettrait d’harmoniser les pratiques de mesure de la performance des programmes d’aide au développement comme souhaitée par la déclaration de Paris. À court terme, la recherche permet d’élaborer un instrument de mesure standard et valide pour apprécier la performance des programmes d’aide au développement mis en œuvre dans les secteurs de l’éducation et de la santé au Sénégal par la coopération bilatérale. Pour ce faire, la thèse tentera de répondre aux questions suivantes :
- Comment les partenaires bilatéraux intervenant au Sénégal conçoivent-ils la notion de performance ? Comment ces conceptions diffèrent-elles selon les donneurs ?
- Quelles sont les pratiques de mesure de la performance initiées par ces différentes structures de coopération bilatérale ?
- Quels sont les instruments utilisés par chacune de ces structures ? Ces instruments comportent-ils des similitudes, des différences ?
- À partir des informations provenant des réponses aux questions précédentes, peut-on élaborer un outil « standardisable » de mesure de la performance qui ferait preuve de validité ?
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Chapitre 6 : La pertinence de la recherche
La pertinence de cette recherche peut être constatée sous trois angles : théorique, pratique et sociale.
6.1 La pertinence théorique
Comme cela a pu se réaliser dans d’autres domaines tels que les entreprises (Cohen, Morin et Ali, 1994; Quinn et Rohrbaugh, 1983), les structures de santé (Sicotte, Champagne, Contandriopoulos et al., 2005) et le sport (Richard, 1998), cette recherche va tenter, en partant de conceptions multiples, d’affiner davantage la compréhension du concept de performance et diminuer les équivoques qui l’entourent (la déclaration de Paris de 2008 mettait en exergue toute la difficulté à harmoniser la mesure de la performance en raison d’un manque de clarté et de compréhension du concept même). La recherche représentera aussi une occasion d’approfondir les connaissances sur la notion de la performance et sa mesure, pour aller dans le sens de développer une perception partagée, voire un cadre conceptuel qui permettra de mieux comprendre les facteurs indispensables (déterminants ou invariants clés) à prendre en compte pour une bonne appréciation de cette performance dans le contexte de l’aide internationale. De même, cette recherche tentera de régler la relative indétermination théorique (Severino et Charnoz, 2004) dans laquelle se trouve l’aide au développement par une visualisation des indicateurs utilisés à ce jour pour apprécier la performance, et aller ainsi dans le sens de résoudre l’impasse de la crédibilité des indicateurs (OCDE, 2002).
6.2 La pertinence pratique
L’étude va poser les premiers jalons pour aller dans le sens de la systématisation d’un outil « standard » de mesure de la performance des programmes de développement, malgré toute la difficulté qu’il y a à s’accorder sur une définition exacte de ce concept (Hachimi, 2003; Lebas et Annick, 1995). Elle permet de développer et de valider un instrument pratique de mesure de la performance des programmes de développement parce qu’étant issue de la synthèse des différents instruments déjà utilisés dans le milieu et recueillis pour les besoins de la thèse. Cette étude va davantage asseoir le paradigme de la gestion axée sur les résultats
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qui est devenue un credo dans la gestion des projets / programmes de développement, par la mise à disposition d’un outil utile pour les professionnels de développement des agences d’aides (bilatérales comme multilatérales).
Cet instrument avec la mesure de la qualité psychométrique dont il fera l’objet, favorisera une harmonisation des démarches d’évaluation de la performance des programmes de développement de même qu’une réduction des coûts et des ressources liés à une telle activité. L’élaboration de l’outil va donc inscrire les évaluations de la performance des programmes de développement dans un cadre plus cohérent, basé sur des indicateurs plus consolidés. À côté de ces indicateurs consolidés, il y aura certainement des aspects plus spécifiques des performances qui devront être pris en charge par les donneurs eux – mêmes.
Cet aspect pratique de la recherche ira dans le sens de l’une des solutions dont disposent les donneurs pour soutenir la mise en œuvre de la gestion axée sur les résultats à savoir, renforcer la capacité du pays partenaire en matière de gestion axée sur les résultats en apportant des outils et une assistance technique, et en encourageant les communautés de pratique à l’échelon national et régional (OCDE, 2012).
6.3 La pertinence sociale
De sorte qu’il n’y ait plus de contradictions entre les différentes dimensions prises en compte dans la mesure, cet outil permettra à l’État du Sénégal (ainsi qu’aux autres états de la sous-région), principal bénéficiaire de l’aide bilatérale au développement, d’avoir une vision plus globale des indicateurs de mesure de la performance des programmes qui y sont initiés, quel que soit par ailleurs le bailleur (coopération bilatérale) concerné. La portée pratique de cette vision sociale et globale prendra la forme d’une facilitation de la satisfaction des exigences des donneurs qui, pour un même objectif (la mesure de la performance des programmes initiés selon la gestion axée sur les résultats), ont des conceptions et des approches différentes. Il sera ainsi plus facile pour l’État en tant que bénéficiaire direct ou indirect de ces programmes, mais aussi pour les institutions bilatérales, d’avoir une lecture identique des performances obtenues dans le cadre de l’exécution de ces programmes à des fins de comparaisons.
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Cette finalité va dans le sens de l’indicateur 11 de la déclaration de Paris relatif aux cadres orientés vers les résultats. Ce cadre a pour objet de déterminer dans quelle mesure les pays partenaires se sont dotés de cadres d’évaluation des performances transparents et se prêtant à un suivi en vue d’évaluer les progrès réalisés au regard des stratégies nationales et sectorielles de développement (OCDE, 2012).
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Chapitre 7 : Cadre conceptuel de la recherche
7.1 Préalables théoriquesSelon Miles et Huberman (2003), on peut distinguer quatre types de cadres conceptuels: exploratoire, confirmatoire, hybride (à mi-chemin dans le continuum exploratoire-confirmatoire) et émergent. Ces cadres diffèrent selon le processus de construction de la connaissance adopté durant la recherche. Les cadres exploratoires sont des cadres qui manquent de précision, tant dans le contenu des dimensions, que dans les relations de causalité entre ces dimensions. Les cadres confirmatoires sont plus précis concernant les dimensions ainsi que sur les relations de causalité et sont élaborés pour exprimer des hypothèses précises à vérifier sur le terrain. Les cadres hybrides, qui expriment pourtant des hypothèses à confirmer, demeurent cependant ouverts aussi à de nouvelles propositions empiriques. Enfin les cadres émergents sont développés à partir du travail de terrain et sont évolutifs.
C’est ce cadre émergent qui est préféré dans cette étude. Ce choix impose une approche fondée sur l’induction sur laquelle nous allons revenir dans le document. Cependant pour mieux délimiter la recherche, une clarification de certains concepts clés s’avère nécessaire. Ainsi les points qui suivent présentent une recension des écrits sur les concepts : de performance, d’aide publique au développement, de gestion axée sur les résultats de coopération bilatérale et de validité.
S’agissant de cadre théorique, des modèles théoriques de mesure de la performance, d’évaluation de programmes et de validation d’instruments de mesure sont énoncés dans l’autre chapitre qui suit.
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7.2 La recension des écrits
7.2.1 La notion de performance
Le concept de performance est largement développé dans la littérature et son expansion marque le paysage contemporain des sciences humaines (Pradier, 2017). Ce qui fait qu’il apparaît comme un leitmotiv des temps modernes, un nouvel impératif catégorique, un vade-mecum, un thème central, omniprésent dans presque toutes les sphères de l’activité humaine (Bertrand, 2010; Hachimi, 2003; Issor, 2017). Pourtant elle demeure jusqu’à présent une notion vague, polysémique compte tenu de sa complexité et de son ambiguïté. C’est aussi selon Voyer (2011), un concept englobant et intégrateur donc difficile à définir de façon précise. Lui donner ainsi une définition juste et arrêtée semble être de plus en plus difficile du fait que depuis son apparition jusqu’à aujourd’hui, elle a subi beaucoup de modifications sémantiques (Belgacem, 2005).
« Le lexème performance appartient au vocabulaire de plusieurs champs disciplinaires dont il nourrit la fabrique théorique plurielle » (Pradier, 2017). De ce fait, la performance a été pendant longtemps « appréhendée comme une clé de lecture mobilisée, entre autres, en sociologie, en anthropologie et dans les études de genre pour rendre compte d’un certain nombre de pratiques sociales » (Greco, 2017). La performance peut ainsi concerner divers domaines de la vie tels que le sport, les études, le travail, les arts de la scène, les entreprises, les gouvernements, les organisations, etc. On parle ainsi de performance financière, environnementale, sportive, sociale, économique, musicale, scolaire (Chatelain-Ponroy, 2005; Duquet, 2005), d’où la complexité de développer un outil standardisé. C’est qui explique que les publications, colloques et travaux qui se réfèrent à la performance ne traitent pas tous de la même question (Pradier, 2017)
Si « au sens strict du terme, une performance est un résultat chiffré dans une perspective de classement (par rapport à soi – améliorer ses performances et/ou par rapport aux autres » (Issor, 2017), le portail du Centre national des ressources textuelles et lexicales (CNRTL) renseigne en partant d’une perspective historique, qu’au milieu du 19e siècle et en français, le concept de « performances » employé au pluriel signifiait au départ les « résultats », « actions accomplies par un cheval de course » puis un peu plus tard par un athlète ou une
