HAL Id: tel-01617140
https://tel.archives-ouvertes.fr/tel-01617140
Submitted on 16 Oct 2017
HAL is a multi-disciplinary open access
archive for the deposit and dissemination of sci-entific research documents, whether they are pub-lished or not. The documents may come from teaching and research institutions in France or abroad, or from public or private research centers.
L’archive ouverte pluridisciplinaire HAL, est destinée au dépôt et à la diffusion de documents scientifiques de niveau recherche, publiés ou non, émanant des établissements d’enseignement et de recherche français ou étrangers, des laboratoires publics ou privés.
Déborah Boussemart
To cite this version:
Déborah Boussemart. La sécurisation des permis de construire contre les recours abusifs. Droit. Université Sorbonne Paris Cité, 2015. Français. �NNT : 2015USPCB124�. �tel-01617140�
THÈSE
pour obtenir le grade de
DOCTEUR DE L’UNIVERSITÉ PARIS DESCARTES Discipline : Droit public
Présentée et soutenue publiquement Par
Déborah BOUSSEMART 2015
_____
La sécurisation des permis de
construire contre les recours
abusifs
_____
Directeur de thèse
M. Michel DEGOFFE,
Directeur du Centre Maurice Hauriou pour la Recherche en Droit Public
_____
JURY
M. Bernard POUJADE, Professeur à l’Université Paris Descartes (Paris V) M. Jean-David DREYFUS, Professeur à l’Université Paris Dauphine (Paris IX)
AVERTISSEMENT
L’Université Paris Descartes n’entend donner aucune approbation ni improbation aux opinions émises dans cette thèse, ces opinions devant être considérées comme
À mes parents, à ma sœur, à mon frère, aux aïeux,
REMERCIEMENTS
Je remercie Monsieur DEGOFFE, mon directeur de thèse, pour ses conseils, ses remarques éclairées et sa disponibilité tout au long de ce travail.
Je remercie également mes proches qui m’ont suivie et soutenue tout au long de cette entreprise. Et je tiens à exprimer ma profonde gratitude à mes relecteurs.
RESUME :
La présente thèse s’intéresse à la systématisation des menaces d’annulation des permis de construire. Elle a pour objet d’analyser la réalité des recours abusifs devant le juge administratif français. Le phénomène de multiplication des recours abusifs pose le problème de l’instrumentalisation du juge par des requérants malveillants. Cette instrumentalisation transforme le prétoire en une sorte de marché juridictionnel et se traduit en pratique par des coûts contentieux et transactionnels de plus en plus lourds pour les bénéficiaires d’autorisation d’urbanisme. Des instruments de régulation procédurale existent mais sont apparus insuffisants jusqu’à la réforme du contentieux d’urbanisme de 2013. Cette réforme apporte des solutions innovantes. L’optimisme pousse à croire que ces mesures seront efficaces, mais un brin de pessimisme conduit à l’analyse d’autres solutions. Ainsi, le but de cette thèse est, d’une part, d’analyser les écueils actuels qui ont conduit à l’insécurité des bénéficiaires d’autorisation d’urbanisme et, d’autre part, d’analyser la pertinence des instruments juridiques régissant le droit de l’urbanisme avec un focus particulier sur les apports de la réforme des procédures contentieuses en urbanisme de 2013.
MOTS-CLES :
Permis de construire – Sécurisation – Recours abusifs – Juge administratif – Contrôle de légalité – Contentieux d’urbanisme – Recours en excès de pouvoir.
ABSTRACT:
The present dissertation is interested in the systematization of the threats of construction authorizations cancellation. This discussion examines the reality of overuses of the right of individual recourse in order to examine issues which could enhance the legal certainty of construction authorizations. The rapid growth of the overused recourses number leads to the manipulation of the law and of the judge. This transforms the courtroom in an odd market where the judge is the tool of a bad regulation. The result is significant. The reason for that is very simple: litigation is quite expensive and amicable settlements too. However, regulatory measures exist but they are not effective. The 2013 reform brought several innovative changes. Optimism leads us to believe these changes will be effective. But a more pessimistic viewpoint leads to highlight the other solutions. Hence, the purpose of this thesis work is to analyze the obstacles and limits of the existing tool which have led to insecure construction authorizations. Furthermore, it aims to analyze the relevance of existing legal instruments in urban planning law.
KEY WORDS:
Construction authorizations – Legal certainty – Overuse of recourses – Control of legality – Dispute of town planning – Nullity.
Ne cédez jamais. Vive le procès !
Un vieux amour est sans attrait, À soixante ans il est folie.
La table énerve le génie. Mais vive, vive le procès !
La chicane, la plaidoirie Ont toujours de nouveaux attraits ;
Hé vive, ô vive le procès : S’il faut à l’homme une folie,
En est-il une plus jolie Que d’avoir quelque bon procès !
Cela tient l’esprit en arrêt, Son intérêt Nous désennuie. Vive la plaidoirie ! Ne cédez jamais. Chante l’avocat, 17591
1 Réplique du personnage M. FAUSSET, l’avocat in SEDAINE (J.-M.), L’huître et les plaideurs, ou le tribunal de la chicane. Opéra-comique en un acte, en prose, mêlé de morceaux de musique et
vaudeville, représentés sur le théâtre de la Foire Saint-Laurent en 1759 et 1761. Paris, Hérissant, 1761, 28 p., p. 33. Libre adaptation de la fable éponyme de Jean de La Fontaine, L’huître et les plaideurs (1678).
TABLE DES ABRÉVIATIONS, SIGLES ET
ACRONYMES
TABLE DES ABREVIATIONS,SIGLES ET ACRONYMES ABV.
Actualité juridique droit administratif AJDA (Revue) Actualité juridique droit immobilier AJDI (Revue) Actualité juridique fonctions publiques AJFP (Revue) Agence nationale pour l’amélioration de l’habitat ANAH
Annuaire français du droit de l’urbanisme et de l’habitat AFDUH.
Assemblée Ass.
Bulletin Bull.
Bulletin de jurisprudence de droit de l’urbanisme BJDU (Revue) Bulletin juridique des collectivités locales BJCL (Revue) Bulletin officiel du ministère de l’Urbanisme, du Logement, des
Transports et de l’Environnement BOMULTE
Chroniques Chron.
Code général des collectivités territoriales CGCT.
Coefficient d’occupation des sols COS
Conclusion concl.
Conseil d’État CE
Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme CESDH
Dalloz D.
Déclaration des droits de l’homme et du citoyen DDHC
Déclaration universelle des droits de l’homme et du citoyen DUDH
Droit au logement opposable DALO
Établissement public de coopération intercommunale EPCI
Études et documents du Conseil d’État EDCE
Fédération française du bâtiment FFB
Groupement de recherches sur les institutions et le droit de
Ibidem, au même endroit Ibid.
Institut national de la statistique Insee
Journal des tribunaux JT
Journal officiel de la République française JORF
Juris-classeur J.-Cl.
Les Petites Affiches LPA (Revue)
Not In My Back Yard : Pas dans mon arrière-cour NIMBY
Not In My Field Of Sight : Pas dans mon champ de vision NIMFOS
Opus citatum, œuvre déjà citée Op. cit.
Plafond légal de densité PLD
Plan local d’urbanisme PLU
Question prioritaire de constitutionnalité QPC
Recueil Rec.
Règlement national d’urbanisme RNU
Revue Administrative Rev. Adm. (Revue) Revue Droit administratif RDA (Revue) Revue de droit de l’immobilier RDI (Revue) Revue du droit public et de la science politique en France et à
l’Étranger RDP (Revue)
Revue française de droit administratif RFDA (Revue) Revue Responsabilité civile et assurance RCA (Revue) Revue trimestrielle de droit civil RTD civ. (Revue) Revue trimestrielle de droit européen RTD eur. (Revue) Salon de l’immobilier d’entreprise SIMI
Section Sect.
Semaine juridique JCP (Revue)
Service de l’observation et des statistiques SOeS
Sous-sections réunies SSR
Traité instituant la Communauté européenne TCE
Union des constructeurs immobiliers UCI
Voir V.
SOMMAIRE
TITRE 1er : UN DROIT AFFAIBLI, IMPROPRE À GARANTIR LA SÉCURITÉ DES PERMIS DE CONSTRUIRE _______________________________________ 31
CHAPITRE 1 : L’insécurité juridique, une réalité ________________________ 33 CHAPITRE 2 : Un dilemme cornélien, facteur d’insécurité _________________ 75 CHAPITRE 3 : L’inflation législative, autre facteur d’insécurité ____________ 151 TITRE 2nd : UN DROIT POSITIF À ACTUALISER POUR ENDIGUER LES RECOURS ABUSIFS ET SÉCURISER LES PERMIS DE CONSTRUIRE ___ 211
CHAPITRE 1 : Les nouvelles dispositions de lutte contre les recours abusifs __ 213 CHAPITRE 2 : Un nouvel équilibre __________________________________ 259 CHAPITRE 3 : Les autres sources de sécurisation _______________________ 345 CONCLUSION GÉNÉRALE __________________________________________ 413
INTRODUCTION
L’époque la plus favorable pour la répression d’un abus, c’est le jour où on le découvre.
Jérémie BENTHAM2
Avec l’augmentation du nombre de mises en chantier impulsées par la politique de renouvellement urbain tant en matière de logements qu’en matière de centres d’affaires, les recours contre les permis de construire se multiplient rapidement. Cette multiplication des contentieux administratifs est source d’insécurité pour le bénéficiaire du permis de construire et ce d’autant plus que les permis de construire sont presque systématiquement attaqués et de plus en plus souvent font l’objet de recours abusifs c’est-à-dire des recours introduits par des requérants qui poursuivent des fins illégitimes. Face au nombre de recours abusifs, le bénéficiaire de l’autorisation d’urbanisme voit ses coûts et ses délais de construction augmenter. Les recours exercés par les tiers contre les permis de construire ne sont pas critiquables par eux-mêmes puisque le droit au recours est un droit fondamental qui protège des abus et des erreurs de l’Administration. Si nul n’a de droit acquis au maintien d’une réglementation, chacun a droit a minima à l’application de la
2 BENTHAM (J.), Ouvrage Collectif de MM SAUNIER, DONDEY-DUPRE, CHARLES
COQUEREL, LANGRAND, SEDILLOT, Revue Britannique ou choix d’articles traduits des meilleurs périodiques de la Grande-Bretagne, Paris, Édition DONDEY-DUPREY Père & Fils, 1827, 384 p., Sophisme du pouvoir, 13e sophisme, p. 268.
Jeremy BENTHAM (1748-1832), était un philosophe londonien, jurisconsulte et réformateur britannique. Fervent théoricien de la philosophie du droit et précurseur du libéralisme, il est reconnu comme l’un des pères fondateurs de l’utilitarisme, une théorie qui place l’utile ou à tout le moins ce qui contribue au bonheur au centre de l’action (pas d’action sans utilité). Il prônait la liberté individuelle, la liberté d’expression, la liberté économique, la séparation de l’Église et de l’État, l’abolition des peines physiques dont la peine de mort, l’égalisation du droit au divorce, ou encore la dépénalisation de l’homosexualité.
réglementation en vigueur au moment des actes et opérations en cause3, ainsi que le droit de faire valoir ses droits et de demander réparation d’un préjudice ou la cessation d’un trouble qu’il subit du fait d’une autorisation administrative. Mais ces recours sont critiquables dès lors qu’ils deviennent abusifs. Le caractère abusif des recours contre les permis de construire est parfois aisément décelable lorsque le requérant est un concurrent qui n’a pas remporté le marché. En revanche, il l’est beaucoup moins lorsqu’il est exercé par des riverains ou des associations de riverains qui s’organisent pour exercer une sorte de « racket » sur les bénéficiaires de l’autorisation d’urbanisme surtout si ces bénéficiaires sont des professionnels de la construction. Le racket, c’est l’extorsion d’argent par intimidation ou violence4. Or, dans les cas des permis de construire, certains recours sont manifestement exercés en vue d’extorquer des fonds aux bénéficiaires d’autorisation d’urbanisme par une violence économique certaine compte tenu des enjeux économiques et humains attachés à un programme de construction.
La pratique et les interpellations des professionnels de la promotion et de la construction déplorent l’inefficacité du Droit positif pour endiguer ce phénomène. Les bénéficiaires d’autorisation d’urbanisme ne sont pas seuls à souffrir de ce phénomène. En effet, dès lors que les projets sont paralysés par des recours injustifiés, c’est non seulement toute l’économie de la construction qui est mise à mal, mais également celle des communes qui ne peuvent plus respecter leurs objectifs de logements et de centres d’affaires, comme celle des futurs acquéreurs, particuliers ou entreprises, et celle de l’État lui-même dont la responsabilité peut être engagée en cas d’insuffisance de stock de logements. Face à ce constat, une réaction s’impose. Mais comment, par quels moyens endiguer les recours abusifs et ainsi sécuriser les permis de construire dans le respect des droits des tiers ?
Diagnostiquer une systématisation des menaces d’annulation des permis de construire pour en chercher les remèdes suppose de souligner, dans cette introduction, quelques chiffres (A.) et les enjeux posés par une telle systématisation (B.) avant de déployer les grandes lignes de recherches et d’analyse de la présente thèse (C.).
3 PACTEAU (B.), La rétroactivité jurisprudentielle insupportable ? in Mélanges J.-F. LACHAUME, Le droit administratif : permanences et convergences, Dalloz, Paris, 2007, 1122 p., p. 807.
A. Le contexte en chiffre
Ponctuellement, la presse locale publie des articles sur l’augmentation des recours abusifs voir mafieux exercés à l’encontre des permis de construire. À Marseille, par exemple, la presse dénonce que 80 % des permis de construire accordés sont attaqués5. En revanche, ce sont près de 100 % des permis de construire portant sur des projets de grande ampleur ou sociaux qui sont attaqués. Elisabeth BORNE, directrice de l’Urbanisme de la Ville de Paris déclare, ainsi, fin 2012 à la conférence Cycle Marchés de l’immobilier du SIMI 2012 que « moins de 10 % des permis de construire sont attaqués, mais tous les permis comportant d’importantes infrastructures ou du logement social sont attaqués ». À cette même conférence, le représentant de SEFRI-CIME, Claude CAGOL, déclare qu’« au cours de l’année 2012, 650 recours ont été déposés contre trois cents opérations immobilières dont vingt-cinq mille logements sont concernés, soit un tiers de la production actuelle de logements en France ».
L’Institut national de la statistique (Insee) et le Service de l’Observation et des Statistique (SOeS) met en ligne des données issues de la base Sit@del. Ces données proviennent des formulaires de permis de construire. Ces informations de nature statistique contenues dans ces formulaires et nécessaires à l’élaboration des séries publiées sont transmises aux services statistiques centraux et régionaux du ministère de l’Écologie, du Développement durable et de l’Énergie.
L’ensemble des mouvements relatifs à la vie du permis qu’il s’agisse du dépôt, de l’autorisation, des modificatifs, de la mise en chantier, ou encore de l’achèvement des travaux, est exploité par cette base de données accessible depuis le site de l’Insee Il ressort que pour l’ensemble des logements (individuels purs, individuels groupés, collectifs et résidences) à l’échelle de toute la France (métropole et hors métropole) le nombre de permis délivrés – exception faite de l’année 2007 – n’a cessé de croître.
5
EMERY (P.) LA DEPECHE.FR, Actualités, Urbanisme, Permis de construire, les recours explosent, 9 juin 2012 ; pour une autre illustration voir La Provence Édition Marseille, L’Immobilier, 70 % des permis de construire sont attaqués, 7 févr. 2011, ou encore DEQUEANT (J.) LE MONITEUR.FR, Actualité, Urbanisme : la guerre aux recours abusifs est déclarée, 17 juill. 2013, ou encore, L’immobilier a ses maîtres chanteurs. À Marseille 70 % des permis de construire sont contestés en justice. Démarche qui cache souvent des pratiques crapuleuses, La Provence, 23 oct. 2012 ; ou bien encore La voix du nord, Economie, 2013 A.F.P., Construction de logements : haro sur les recours abusifs, 17 juill. 2013.
Le nombre de permis annulés suit également une tendance haussière. Malheureusement, il n’existe pas de statistique relative au nombre de recours contentieux déposés à l’encontre d’un permis de construire, tronquant partiellement l’analyse. Néanmoins, il apparaît intéressant de donner un ordre d’idées du nombre statistique de permis délivrés (1.) et du nombre statistique de permis annulés (2.).
1)
Nombre de permis délivrés pour l’ensemble des
logements sur la France
ANNÉE TOTAL 2002 383 206 2003 405 974 2004 492 805 2005 547 477 2006 592 891 2007 48 337 2008 483 379 2009 393 937 2010 453 542 2011 534 804 2012 495 496 2013 301 700 100 000 200 000 300 000 400 000 500 000 600 000 200220032004200520062007200820092010201120122013
Nombre de permis (PC et PA) délivrés
Nombre de permis délivrés
Est ici pris en compte l’ensemble des permis délivrés c’est-à-dire les permis de construire et les permis d’aménager. Les chiffres retenus sont ceux de la base de données Sit@del mise en ligne par le SOeS. Mais le graphique est l’œuvre de l’auteur.
À ces données, il faut également ajouter un focus spécifique sur le nombre de permis de construire délivrés chaque année pour la France entière par opposition à la somme des permis délivrés (tous types confondus) présentée dans le premier graphique ci-dessus. ANNÉE TOTAL 2002 387 862 2003 399 201 2004 423 808 2005 438 998 2006 443 494 2007 429 876 2008 383 487 2009 330 804 2010 376 909 2011 379 537 2012 328 946 2013 294 446 200 000 250 000 300 000 350 000 400 000 450 000 500 000
Nombre de PC délivrés
Nombre de PC délivrésLes chiffres retenus sont ceux de la base de données Sit@del mise en ligne par le SOeS. Mais le graphique est l’œuvre de l’auteur.
La confrontation de ces données montre que le nombre des permis de construire délivrés chaque année tend à baisser. Ce constat contredit une « vérité journalistique » selon laquelle il y aurait de plus en plus de permis de construire donc de plus en plus de recours donc de plus en plus d’annulations. En réalité, les chiffres recensés par le SOes indiquent clairement que la tendance générale du nombre de permis délivrés est à la baisse.
2)
Augmentation du nombre de permis
6annulés pour
l’ensemble des logements
ANNÉE TOTAL Nombre de permis annulés
2002 34 109 2003 31 017 2004 30 975 2005 32 246 2006 34 407 2007 39 383 2008 57 646 2009 67 223 2010 53 344 2011 69 232 2012 61 894 2013 51 713 2014* 27 327 * jusque juillet 2014 25 000 35 000 45 000 55 000 65 000
Nombre de permis annulés
Nombre de permis annulés 25 000 30 000 35 000 40 000 45 000 50 000 55 000 60 000 65 000 70 000
Nombre de permis autorisés annulés
Nombre de permis autorisés annulés
Sont ici pris en compte tous les permis de construire et les permis d’aménager. Les chiffres retenus sont ceux de la base de données Sit@del mise en ligne par le SOeS. Mais le graphique est l’œuvre de l’auteur.
Parallèlement, le nombre de permis annulés – il s’agit ici de tous les types de permis confondus – a une tendance générale haussière. Là encore, la « vérité journalistique » qui veut qu’il y ait de plus en plus d’annulations parce que de plus en plus de permis délivrés est démentie. La conclusion est, au contraire qu’il y a de moins en moins de permis de construire délivrés mais de plus en plus d’annulations des permis délivrés même si les volumes sont différents.
6 Sont ici pris en compte tous les permis de construire et les permis d’aménager. Les chiffres retenus
Cependant, il n’existe pas de statistique recensant le nombre de recours contentieux introduits par les tiers. Et cela est évidemment frustrant. Les statistiques juridictionnelles ne sont quant à elles pas assez précises en la matière. En effet, si les statistiques juridictionnelles révèlent une augmentation des recours, elles ne la chiffrent pas précisément. Le Conseil d’État dans sa plaquette « La justice administrative en bref » du 22 avril 2013 indique que le contentieux administratif est en forte croissance. Depuis le début des années 2000, le contentieux administratif progresse chaque année en moyenne de 6,5 % pour les tribunaux administratifs, et de 10 % pour les cours administratives d’appel. En dix ans, le nombre d’affaires portées devant le juge administratif a augmenté de 96 % devant les tribunaux administratifs et de 164 % devant les cours administratives d’appel. Et les recours pendants devant les juridictions concernent environ vingt-cinq mille à trente mille logements7. Le Conseil d’État observe que cette évolution est en partie due à la montée en puissance du droit de l’urbanisme. Hélas, ces données manquent de précision pour être parfaitement exploitables. En dépit de ce manque de données chiffrées sur le nombre de contentieux relatifs aux permis de construire, il est de bonne logique de dire que tous les recours n’aboutissent pas systématiquement à une annulation, et qu’en conséquence, le nombre de recours contentieux portés à la connaissance du juge est supérieur au nombre de permis annulés. Cela étant, au-delà de cette déduction logique, il n’en demeure pas moins que nous ne connaissons pas avec précision le nombre de recours contentieux exercés à l’encontre des permis de construire et a
fortiori le nombre de ces recours qui peuvent être qualifiés d’abusifs. Le groupe de
travail missionné par le Ministre de l’Égalité des territoires et du Logement, alors incarné par Cécile DUFLOT et présidé par le président LABETOULLE a expressément déploré la « quasi-disparition de l’appareil statistique qui a existé dans le passé et qui, offrant des données fiables sur les décisions administratives prises en application du Code de l’urbanisme et sur les recours auxquels elles donnaient lieu, permettaient (sic) d’établir des diagnostics mieux étayés8. »
Est-ce à dire que le postulat de multiplication des recours abusifs ne repose sur rien ? Non, bien entendu, non, car les professionnels de la promotion recensent en interne les recours exercés par des tiers sur leurs permis, et ils font des statistiques et
7 Note de présentation, 2 oct. 2013, relative à l’ordonnance no 2013-638 du 18 juillet 2013 relative au
contentieux de l’urbanisme : lutter contre les recours malveillants et fluidifier le traitement des contentieux.
8 Rapport du groupe de travail créé par lettre du 11 février 2013 de Madame Cécile DUFLOT,
Ministre de l’Égalité des territoires et du Logement, Construction et droit au recours : pour un meilleur équilibre, p. 33, consultable sur www.territoires.gouv.fr/IMG/pdf/Rapport_Labetoulle.pdf.
identifient la masse que représentent les recours abusifs exercés contre leurs permis de construire. Ils identifient d’autant plus cette masse qu’elle a un coût financier certain. Si ces chiffres restent confidentiels pour des raisons économiques évidentes, les professionnels de la construction communiquent entre eux et font remonter l’information aux pouvoirs législatif et exécutif. À titre d’illustration, soulignons que la Fédération Française du Bâtiment s’en est fait l’écho à travers divers communiqués de presse9.
Le Gouvernement a pris conscience de ce phénomène de multiplication des recours abusifs exercés à l’encontre des permis de construire. Le contentieux de l’urbanisme est désormais connu comme un contentieux « abondant, sophistiqué et efficace10 ». Au cours de l’été 2012, le Ministre de l’Égalité des territoires et du Logement indique de manière informelle, sans donner de chiffres précis, qu’une « grande partie des permis de construire sont attaqués, parfois dans une logique quasiment mafieuse pour avoir de l’argent. On doit y mettre fin et raccourcir les délais, les diviser par deux. On va modifier le traitement administratif et sanctionner plus durement les recours abusifs11 ». Plus officiellement, le Ministre annonce, à Deauville au 42e congrès de la Fédération des promoteurs immobiliers, vouloir réformer l’urbanisme et travailler précisément sur l’identification des recours abusifs contre les permis de construire. Le 14 mai 2013, le site officiel du ministère de l’Égalité des territoires et du Logement publie dans ces actualités un article intitulé « Simplification des normes et procédures administratives dans le secteur du logement ». Le 2 mai 2013, le Ministre présente, en Conseil des Ministres, un projet de loi habilitant le Gouvernement à légiférer par ordonnances. Le but est de faciliter la réalisation d’opérations de construction de logements considérés d’intérêt général et d’apporter un certain nombre de remèdes en matière de contentieux juridiques et de lutter contre les recours abusifs. Puis, par la loi promulguée le 1er juillet 2013, le Gouvernement est habilité à prendre par voie d’ordonnances des mesures législatives pour faciliter la réalisation d’opérations d’aménagement et accélérer la construction de logements. Le 17 juillet 2013, le Ministre présente une ordonnance qui vise à lutter efficacement contre les recours manifestement malveillants et à réduire les délais de traitement des
9 Voir le communiqué de presse du 3 mai 2013 « Accélération des projets de construction : La FFB
salue un texte pragmatique » ; voir également La Lettre du 10 : Editorial du 5 juillet 2012 de Michel SENECHAL, Président de la FFB Grand Paris « Interdire les recours abusifs contre les projets de construction ».
10 TRAORE (S.), Les documents d’urbanisme, Lamy, coll. Axe Droit, Rueil-Malmaison, juill. 2012,
296 p., p. 238, no 510.
litiges dans le domaine de l’urbanisme. Cette ordonnance no
2013-638 relative au contentieux de l’urbanisme est adoptée le 18 juillet 201312. Elle entre en vigueur un mois après sa publication et comprend plusieurs dispositions applicables aux procédures contentieuses en cours. L’analyse de cette ordonnance, en deuxième partie de thèse, montre que la réforme s’inspire largement des propositions du rapport LABETOULLE qui sont des propositions de qualité. Cependant, la réforme s’éloigne parfois des propositions formulées, et perd ainsi parfois sinon en qualité au moins en clarté et donc en sécurité juridique. En effet l’imprécision de certaines dispositions rend la réforme « contentiogène ». La réforme n’a malheureusement pas mis en place un outil statistique de mesure des contentieux. Ceci rend le calcul de son efficacité difficile. Par ailleurs, l’avenir seul dira si cette réforme ambitieuse qui se veut innovante endiguera effectivement les recours abusifs et sécurisera les permis de construire.
B. Les enjeux en cause
Sécuriser les permis de construire contre les recours abusifs vise deux principaux enjeux. Le premier enjeu consiste à endiguer l’apparition d’un marché juridictionnalisé et toxique aboutissant à l’instrumentalisation de la justice comme moyen de pression économique sur le bénéficiaire de l’autorisation contestée (1.). Le second enjeu est de permettre l’avancement des travaux de construction pour remédier notamment à la crise du logement (2.).
1)
Endiguer un marché juridictionnel
En urbanisme, l’arrêté délivrant le permis de construire donne à son titulaire le droit de construire. Mais cette autorisation administrative d’urbanisme est susceptible d’être l’objet d’un recours en annulation. Ce droit au recours en demande d’annulation de l’autorisation d’urbanisme se traduit lorsqu’il est abusif par un véritable pouvoir de nuisance pour le bénéficiaire de l’autorisation, compte tenu des
12 Ordonnance no 2013-638 du 18 juillet 2013 relative au contentieux de l’urbanisme, JORF no 0166
enjeux humains, administratifs et financiers inhérents aux programmes de construction. Un tel pouvoir de nuisance, de mieux en mieux organisé, fait émerger un marché.
Économiquement, le marché s’entend classiquement du lieu, théorique ou non, où se rencontrent l’offre et la demande de biens ou de capitaux. C’est un lieu d’échange qui se caractérise, entre autres choses, par la fixation d’un prix et par la présence d’une autorité de contrôle et de régulation des abus. La multiplication des recours abusifs diligentés contre les permis de construire coïncide avec cette définition. En effet, en matière de permis de construire et plus précisément de recours contentieux contre les permis de construire, il y a d’un côté des tiers qui attaquent ces permis dans le but d’imposer leurs conditions à la construction. D’un autre côté, il y a les titulaires du permis de construire qui demandent à construire aux conditions du permis déposé et obtenu. Or, à partir du moment où des tiers saisissent un juge pour imposer leurs conditions à la construction, la justice est d’une certaine manière instrumentalisée. Et le juge administratif saisi fait figure d’arbitre. Tandis que le tribunal fait, quant à lui, figure de marché où s’égrainent des recours malveillants car le droit positif ne permet pas de filtrer ces recours.
En pratique, et par opposition au tiers de bonne foi, le tiers qui exerce un recours abusif ne poursuit pas un intérêt légitime. Il n’est pas, réellement, en mesure de se prévaloir d’un réel préjudice. Il cherche, en réalité, à monnayer la renonciation à sa demande d’annulation de l’autorisation de construire, soit par dédommagement, soit par aménagement du projet autorisé. Ce marchandage où le juge fait office d’autorité de régulation, comme sur un marché lambda, conduit à la naissance d’un marché juridictionnalisé néfaste pour l’économie de la construction et pour l’équité. En outre, l’instrumentalisation du recours contre le permis de construire conduit à une financiarisation du droit au recours et conduit à la naissance d’un cours du préjudice allégué sous le contrôle – trop faible ou impuissant – d’un juge administratif démuni des outils de régulation des abus.
Par voie de conséquence, ce sont les prix de la construction et donc les acquéreurs et les utilisateurs qui supportent les conséquences négatives du coût et des délais de ces contentieux. Ce qui n’est pas, non plus sans avoir des conséquences, en matière d’emploi, compte tenu des coûts et des risques d’abandon des projets litigieux. Un tel marchandage judiciaire débouche en pratique sur des transactions coûteuses pour le
bénéficiaire de l’autorisation de construire. Et cela n’est pas acceptable au regard des exigences de bonne justice. Il n’est pas davantage acceptable pour l’économie que ce pouvoir de nuisance ralentisse les programmes de construction et compromette, dans certains cas, purement et simplement certains programmes. Et cela pose évidemment, aussi, un problème en matière d’objectifs de constructions de nouveaux logements, sociaux ou non, et de centres d’affaires, notamment sur les marchés tendus13.
Endiguer le phénomène des recours abusifs avec instrumentalisation du juge administratif est donc l’un des deux principaux enjeux dans la sécurisation des permis de construire. À cet enjeu, s’ajoute celui de la création de bâti et notamment de logements.
2)
Remédier à la crise du logement
L’État traverse une ère de volonté de densifier le bâti des territoires. Or, lorsque la construction est paralysée par des recours injustifiés, l’État s’en trouve doublement touché.
D’une part, en application de la loi no
2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale dite loi DALO, la responsabilité pour faute de l’État peut être engagée. Dès lors que les communes n’assurent pas la mise à disposition de nouveaux logements comme le prévoient les différents programmes pour l’habitat, l’État manque à son obligation de satisfaire aux demandes de logement. Or, cette obligation est une obligation de résultat qui, en cas de carence de l’État, peut entraîner la mise en jeu de sa responsabilité pour faute14.
D’autre part, l’État réalise un manque à gagner lorsqu’in fine c’est toute une économie qui se trouve mise à mal par la multiplication des recours abusifs.
13
Les marchés tendus sont des zones de tensions locatives où la demande a augmenté plus que l’offre de logement. Cette croissance s’explique par un dynamisme démographique et économique, ou par un attrait touristique ou encore par des effets de reports géographiques par rapport à d’autres zones encore plus tendues. Il s’agit essentiellement de la région parisienne et de l’Île-de-France et de la région PACA (Provences-Alpes Côtes d’Azur).
14 V. sur ce point la Synthèse le DALO de BROUANT (Ph.) et JEGOUZO (Y.), article collectif, sous
la direction du Groupement de recherches sur les institutions et le droit de l’aménagement, de l’urbanisme et de l’habitat (GRIDAUH), Mission de recherche droit et Justice, 2011, 10 p., sept. 2011.
Rappelons que le principal problème pour le pétitionnaire lorsqu’il y a un recours contre le permis de construire, c’est l’impossibilité de commercialiser les lots. C’est aussi pour une entreprise qui commande la construction d’une nouvelle infrastructure d’activité, l’impossibilité de commencer cette activité, l’impossibilité d’acheter le matériel nécessaire tout comme l’impossibilité de recruter plus pour se développer comme elle l’envisageait. C’est enfin l’impossibilité pour l’État de tenir son engagement de construire cinq cent mille logements par an, dont cent cinquante mille logements sociaux. Or, l’enjeu est considérable.
Par exemple, à l’échelle de Marseille, cinq mille logements seraient concernés chaque année par des recours abusifs, avec dix mille recours abusifs en cours recensés par le Gouvernement, alors que la production annuelle pour l’ensemble du département des Bouches-du-Rhône est en moyenne de six mille logements15.
Les enjeux sont tels que le Ministre de l’Égalité des territoires et du Logement, alors incarné par Cécile DUFLOT, présente le 26 juin 2013 son projet de loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové16 dit projet de loi ALUR que l’un des volets de la loi doit répondre à la crise du logement en construisant plus et mieux en préservant les espaces naturels et agricoles. Pour ce faire, l’accent est mis sur la densification des zones urbaines et surtout sur ce qui intéresse la présente thèse, l’accent est aussi mis sur la régulation et la limitation des recours abusifs qui paralysent l’avancement des travaux17.
Le projet de loi est adopté en 2014 et devient la loi no 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové. Ces dispositions ont été abondamment commentées en leur temps18. Sur le sujet de la régulation des
15 Préc. Note de présentation, 2 oct. 2013, relative à l’ordonnance no 2013-638 du 18 juillet 2013
relative au contentieux de l’urbanisme : lutter contre les recours malveillants et fluidifier le traitement des contentieux.
16 Projet de loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové, NOR : ETLX1313501L/Bleue-1,
25 juin 2013.
17
V. Sect. 5, Chap. IV, Titre IV, Projet de loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové, p. 160.
18 Loi no 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové JORF no 0072
du 26 mars 2014, p. 5809, texte no 1, NOR : ETLX1313501L. Cette loi a été abondamment commentée :
Cf. Dossier AJDA intitulé ALUR : une grande loi ou simplement une loi volumineuse ?, AJDA, no 19/2014, 2014, contenant les contributions de JEGOUZO (Y.), La loi ALUR du 24 mars 2014 : vue panoramique et tableau impressionniste, p. 1071 ; ZITOUNI (F.), La loi ALUR et les politiques locales de l’habitat, p. 1076 ; SOLER-COUTEAUX (P.) et LAVIELLE (N.), Le logement social,
contentieux, la loi est décevante. Elle n’apporte pas de précision ni de solution nouvelle pour endiguer le phénomène des recours abusifs. Seul l’article 172 du Chapitre VI « Dispositions diverses » de la Section 7 consacrée à l’aménagement opérationnel, du Titre IV intitulé « Moderniser les documents de planification et
toujours en quête de l’efficacité, p. 1082 ; LEBRETON (J.-P.), La planification urbaine dans la loi ALUR, p. 1088 ; NOGUELLOU (R.), La loi ALUR et l’offre foncière, p. 1096 ; ROUQUET (Y.) et GRAND (R.), Parution de la loi ALUR : ce qui change, D. actu., 27 mars 2014 Dossier dans la revue A.J. Collectivités Territoriales, AJCT, 2014, 23 juill. 2014, avec les contributions de STREBLER (J.-Ph.), Focus : La loi ALUR et le contenu des PLU, p. 360 ; PEYNET (Ph.), ALUR et le droit de préemption, une occasion ratée ? p. 346 ; TRAORE (S.), Le plan local d’urbanisme intercommunal et la loi ALUR, p. 350 ; STREBLER (J.-Ph.), La loi ALUR et les schémas de cohérence territoriale, p. 355 Dossier AJDI, 2014, 28 mai 2014, avec les contributions de LA VAISSIERE (F.), Loi ALUR : la censure du Conseil constitutionnel relative aux « personnes à charge » est incomplète ! p. 325 ; WERTENSCHLAG (B.), Loi ALUR et logement social, p. 351 ; DAMAS (N.), La loi ALUR et les baux d’habitation, p. 334 ; WERTENSCHLAG (B.) et GEIB (T.), Le volet « environnement » de la loi ALUR, p. 372 ; LA VAISSIERE (de) (F.), La loi ALUR et les expulsions locatives, p. 349 ; THIOYE (M.), Le renforcement de la formation, de la déontologie et du contrôle des professions de l’immobilier, p. 362 Hors dossier, MALLET (E.), La loi ALUR est publiée au Journal officiel, JCP N., Semaine Juridique (édition notariale et immobilière), 28 mars 2014, no 13, p. 5 à 8, actualité 434 ; DURAND-PASQUIER (G.), Un renforcement sensible de l’encadrement de la vente d’immeuble, ibid., 11 avr. 2014, no
15, p. 21 à 28, Com. Immobilier 1155 ; DAUDRE (G.) et WALLUT (P.), Aperçu critique sur les dispositions de la loi ALUR relatives au contrôle de l’usage d’habitation, ibid., 11 avr. 2014, no 15, p. 33 à 38, Com. Immobilier 1157 ;
SALVADOR (O.), La loi ALUR : des avancées significatives en matière de sites et sols pollués, ibid., 11 avr. 2014, no 15 p. 39 à 43, com. immobilier 1158 ; DUTRIEUX (D.), Loi ALUR, urbanisme et pratique notariale, ibid., 11 avr. 2014, no 15, p. 51 à 66, tableau (p. 66) et com. immobilier 1160 ; LAFOND (J.), Loi ALUR : l’impact sur la rédaction des baux régis par la loi du 6 juin 1989, ibid., 11 avr. 2014, no 15, p. 67 à 81, Com. Immobilier 1161 ; LAFOND (J.), Baux d’habitation : se préparer à la loi ALUR, ibid., 11 avr. 2014, no 15, p. 81 à 86, tableau (p. 82 à 86) et com. immobilier 1162 ; PUYGAUTHIER (J.-L.), La loi ALUR et la location meublée, ibid., 11 avr. 2014, no 15, p. 87 à 95, com. immobilier 1163 ; DUTRIEUX (D.), Loi ALUR, urbanisme et pratique notariale, ibid., 11 avr. 2014, no 15, p. 51 à 66, tableau (p. 66), com. immobilier 1160 ; Article collectif, Retour sur la loi ALUR : dispositions fiscales, ibid., 23 mai 2014, no 21, p. 5, Actualités 625 BECQUE-ICKOWICZ (S.), Les ventes immobilières après la loi ALUR, Defrénois, 30 mai 2014, no 10, p. 543, rub. Copropriété, réf. DEF116c2 ; CAPOULADE (P.), La copropriété dans la loi ALUR, Defrénois, 30 mai 2014, no 10, p. 550, rub. Copropriété, réf. DEF116d9 ; DE LA VAISSIERE (F.), Les nouveautés du volet locatif de la loi ALUR, quelles conséquences pratiques pour les rédacteurs de baux d’habitation ou mixtes et meublés en résidence principale ? Defrénois, 30 mai 2014, no 10,
p. 559, rub. Baux d’habitation et à usage mixte, réf. DEF116e2 ; MENG (J.-Ph.), La purge des droits de préemption d’urbanisme après la loi ALUR du 24 mars 2014, Defrénois, 30 mai 2014, no 10, p. 570, rub. Urbanisme, réf. DEF116e6 ; DAUDRE (G.) et MENG (J.-Ph.), Loi ALUR et urbanisme, Protéger, densifier et aménager, Defrénois, 30 mai 2014, no 10, p. 582, rub. Commerce, réf. DEF116e8 MALLET (E.), La loi ALUR, no 2014-366 du 24 mars 2014, JCP E., Semaine Juridique (édition entreprise), 3 avr. 2014, no 14, p. 12, Aff. 247 FRESNEAU (J-A), Nouvelle réforme de l’urbanisme commercial, Premier volet : la loi ALUR, Gazette du Palais, 20 mai 2014, no
140, p. 4, réf. Gazette 178z8 ; ZALEWSKI-SICARD (V.), Les baux d’habitation dans la loi ALUR, davantage de protections pour les locataires et de contraintes pour les bailleurs, Gazette du Palais, 20 mai 2014, no 140, p. 9, réf. Gazette 178x4.
d’urbanisme » se borne à ratifier l’ordonnance no
2013-638 du 18 juillet 2013 relative au contentieux de l’urbanisme, sans plus de précision.
Par ailleurs, l’enjeu économique est important également en matière d’emplois. En effet, près de quinze mille emplois seraient concernés19.
C. Problématique et annonce du plan
La systématisation des menaces d’annulation des permis de construire ralentit la construction des logements sociaux, privés et de nouveaux centres d’affaires. Ce faisant, elle aboutit à la naissance d’un marché juridictionnalisé et toxique dont il faut identifier les limites et les remèdes. La question peut donc être formulée de la manière suivante. Quelle est la réalité du phénomène de multiplication des recours abusifs formés contre les autorisations d’urbanisme ? Quel en est l’effet sur la sécurité juridique des bénéficiaires de ces autorisations attaquées ? Quels en sont les remèdes et quelles sont les limites de ces remèdes ? C’est à cette problématique que la présente thèse répond.
L’importance croissante des recours abusifs contre les permis de construire oblige, d’une part, à constater l’inefficacité du droit positif à résoudre le dilemme qui oppose le respect du droit au recours des tiers à l’exigence de sécurité juridique du titulaire du permis de construire (Titre 1er). D’autre part, elle impose l’identification de solutions permettant de sécuriser les permis de construire contre les recours abusifs tout en respectant le droit au recours. Ces solutions existent déjà partiellement soit en droit interne, soit en droit communautaire ou en droit étranger, tandis que d’autres sont à créer (Titre 2nd).
Ce plan a été retenu pour les raisons suivantes.
S’agissant du premier axe de réflexion, nous avons constaté, au cours de nos recherches, qu’il y a, d’une part, des faiblesses structurelles propres au droit de
19 Préc. Note de présentation, 2 oct. 2013, relative à l’ordonnance no 2013-638 du 18 juillet 2013
relative au contentieux de l’urbanisme : lutter contre les recours malveillants et fluidifier le traitement des contentieux.
l’urbanisme qui sont en partie à l’origine du phénomène de multiplication des recours abusifs et que, d’autre part, il y a en parallèle un besoin d’une meilleure sécurité juridique pour endiguer le phénomène de multiplication des recours malveillants. Nous nous sommes donc attaché, dans le premier temps de la présente thèse, à vérifier et à analyser la réalité du phénomène de multiplication des recours malveillants ainsi qu’à rechercher les causes de ce phénomène. Cette analyse met en évidence un droit de l’urbanisme impropre à assurer la sécurité juridique du pétitionnaire tandis qu’une meilleure sécurité juridique apparaît nécessaire dans les rapports entre les tiers et le pétitionnaire. C’est pourquoi nous avons fait le choix d’intituler notre première partie « un Droit affaibli, impropre à garantir la sécurité des permis de construire ». Ce premier axe intègre la présentation du cadre juridique mis en place par la réforme des contentieux de l’urbanisme opérée en 2013. Toutefois, pour des raisons de cohérence avec notre raisonnement, il n’est pas fait un commentaire détaillé de la réforme de 2013 dans le premier axe. Ce commentaire est fait dans l’axe second de nos développements, consacrés à l’actualisation du droit positif et à l’identification des moyens d’amélioration du droit de l’urbanisme en la matière.
S’agissant du second axe, après avoir fait le diagnostic de la situation problématique posée par le phénomène de multiplication des recours abusifs, il s’est imposé comme une évidence d’analyser les solutions envisageables pour améliorer la sécurité juridique dans les rapports entre les tiers et le pétitionnaire et pour endiguer in fine le phénomène de multiplication des recours malveillants. En effet, en droit comme en médecine, si le diagnostic est un temps important de l’analyse d’une situation problématique, la thérapeutique l’est tout autant. Ainsi, la seconde partie de notre réflexion est consacrée à l’analyse de la thérapeutique juridique qui peut être retenue pour répondre à la problématique. C’est pourquoi nous avons fait le choix d’intituler notre seconde partie « un droit positif à actualiser pour endiguer les recours abusifs et sécuriser les permis de construire ».
TITRE 1
er: UN DROIT AFFAIBLI,
IMPROPRE À GARANTIR LA SÉCURITÉ
DES PERMIS DE CONSTRUIRE
Face à la multiplication des recours abusifs contre les permis de construire, le droit positif est inefficace. Le phénomène de multiplication des recours abusifs est le fait de requérants qui opèrent des détournements de procédure à de viles fins. Affaibli et impuissant le droit positif ne saurait être satisfaisant (Chapitre 1). La faiblesse du droit positif est intrinsèque et difficile à résoudre. En effet, le droit au recours et l’exigence de sécurité juridique de l’autorisation d’urbanisme sont, ici, antinomiques. Concrètement, ils posent un dilemme que le droit positif échoue à résoudre engendrant l’insécurité juridique pour les bénéficiaires du permis de construire (Chapitre 2). Ce constat n’est pas nouveau. C’est pourquoi des réformes ont été proposées et certaines adoptées. Mais même les plus pertinentes sont demeurées timides et ont échoué à résoudre ce dilemme (Chapitre 3).
CHAPITRE 1 :
L’insécurité juridique, une réalité
Le permis de construire est un acte administratif particulier. En matière d’urbanisme, les servitudes d’urbanisme étant tellement variables et complexes, le principe nemo
censetur ignorare legem20 ne s’applique pas. Ce qui est une exception au système
libéral où tout ce qui n’est pas interdit est permis. En matière d’urbanisme, il faut donc faire une demande d’autorisation de construire. Ainsi, pour les constructions nouvelles d’une certaine envergure ou pour les réhabilitations lourdes de constructions existantes telles que visées par le Code de l’urbanisme, le pétitionnaire dépose un dossier à l’administration en vue d’obtenir une autorisation d’urbanisme, qui est ici au cas particulier, un permis de construire. Exerçant un contrôle préventif sur le respect des règles d’utilisation du sol par le projet du pétitionnaire, l’administration étudie la demande et délivre ou non l’autorisation d’urbanisme demandée.
Ainsi, le permis de construire est une autorisation d’urbanisme qui confère le droit de construire son projet au pétitionnaire dans les conditions de l’autorisation délivrée par l’administration. Il ne s’agit, bien entendu, pas d’un droit absolu soustrait au recours des tiers. Simple procédé de police administrative, le permis de construire n’est qu’une autorisation de faire, dès lors il ne saurait porter atteinte aux droits des tiers. Tout tiers qui en subirait un préjudice est donc en droit de demander l’annulation du permis dès lors qu’il y a intérêt. Pour ce faire, le droit lui offre plusieurs voies d’action pour critiquer l’autorisation litigieuse (Section 1). Le recours pour excès de pouvoir mérite une attention particulière. Il obéit à un régime strict qui soumet le requérant à des conditions restrictives. Néanmoins, ce régime juridique permet l’émergence d’abus dans l’exercice des recours pour excès de pouvoir visant à obtenir l’annulation de l’autorisation d’urbanisme. En effet, la rentabilité potentielle et sous-jacente à l’exercice d’un tel recours suscite depuis quelques années un empressement et une opiniâtreté de tiers malveillants dans l’exercice des recours contentieux devant le juge administratif pour demander l’annulation du
permis de construire. Dans la plupart des recours abusifs, rappelons qu’obtenir l’annulation du permis de construire n’est pas le but recherché. Le but véritable est d’obtenir des avantages en nature. Ces avantages consistent à obtenir un lot à moindre coût dans le projet critiqué, ou une modification dudit projet ou encore un dédommagement pécuniaire substantiel. Ces avantages ont comme vecteur commun un moyen de pression légal et efficace à savoir la requête en annulation. En effet, cette dernière est susceptible de conduire à l’annulation du permis de construire (Section 2).
SECTION 1 : Une autorisation administrative fragile
Le permis de construire est d’abord une autorisation d’urbanisme et plus précisément une autorisation administrative. Comme toute autorisation administrative, le permis de construire qui est délivré à l’issue d’une procédure réglementée permet à l’administration de s’assurer du respect, par le projet de construction envisagé, des règles d’urbanisme et des servitudes d’utilité publique. La procédure préalable à la délivrance de cette autorisation obéit à des règles rigoureuses et permet le contrôle de la légalité. Ce contrôle est renforcé par l’application de la règle la plus sévère. Pour autant, cette autorisation ne bénéficie pas d’une présomption irréfragable de légalité. En effet, toute personne ayant intérêt à agir peut contester la légalité de cette autorisation. Si cette possibilité est un gage de sécurité juridique pour les administrés, elle aussi la cause de la fragilisation des autorisations d’urbanisme. Et lorsque le tiers requérant est un requérant acharné ou malveillant, le contrôle de légalité ouvert aux tiers n’est plus un gage de sécurité juridique mais ouvre la voie d’une insécurité juridique déraisonnable pour les bénéficiaires d’autorisation d’urbanisme.
Il convient donc de présenter cette autorisation administrative particulière (I.) et d’analyser dans quelles mesures les tiers peuvent fragiliser cette autorisation (II.)
I.
Une autorisation administrative
Le permis de construire est nécessaire pour un certain nombre de constructions neuves ou pour entreprendre des travaux de grande ampleur (A.). C’est un acte
administratif individuel qui permet à l’administration de vérifier la conformité d’un projet de construction aux règles d’urbanisme en vigueur (B.).
A. Objet de l’autorisation
Régi par les articles R.* 421-14 du Code de l’urbanisme et suivants, le permis de construire se distingue du permis d’aménager, régi quant à lui par les articles R.* 421-19 et suivants du même code.
À la différence du permis d’aménager qui autorise un aménagement, le permis de construire autorise une construction neuve ou l’entreprise de travaux lourds définis par la loi. Pour des raisons de lisibilité, la présente thèse se concentre sur le cas particulier du permis de construire et ne porte pas sur le permis d’aménager et ses spécificités. Nous nous bornerons seulement à rappeler que le permis d’aménager se distingue du permis de construire non pas par sa nature mais par son objet et la nature des travaux visés. En effet, il vise les créations ou les agrandissements de terrains de camping, les réalisations d’importantes opérations de lotissement ou encore des opérations de surélévation ou de creusage, dites opérations d’exhaussement et d’affouillement du sol supérieures à deux mètres et portant sur une superficie supérieure ou égale à cent mètres carrés. Le permis de construire suppose, quant à lui, des constructions neuves ou un certain nombre de travaux portant sur des constructions existantes. Ces travaux sont notamment des travaux ayant pour effet la création d’une surface de plancher21 ou d’une emprise au sol22
21 La surface de plancher d’une construction correspond à une somme de surface sous réserve d’un
certain nombre de déductions. Elle est la somme des surfaces de planchers de chaque niveau clos et couvert, calculée à partir du nu intérieur des façades après déduction : des surfaces correspondant à l’épaisseur des murs périmétriques extérieurs, des vides et trémies, des surfaces de plancher d’une hauteur sous plafond inférieure ou égale à 1,80 mètre, des surfaces de plancher aménagées en vue du stationnement des véhicules, y compris les rampes d’accès et les aires de manœuvres, des surfaces de plancher des combles non aménageables pour l’habitation ou pour des activités à caractère professionnel, artisanal, industriel ou commercial, des surfaces de plancher des locaux techniques, des surfaces de plancher des caves ou des celliers, annexes à des logements, dès lors que ces locaux sont desservis uniquement par une partie commune et enfin, déduction faite d’une surface égale à 10 % des surfaces de plancher affectées à l’habitation telles qu’elles résultent le cas échéant de l’application des alinéas précédents, dès lors que les logements sont desservis par des parties communes intérieures (Code de l’urbanisme, art. R.* 112-2, modifié par décret no 2011-2054, 29 déc. 2011, art. 1).
supérieure à vingt mètres carrés ou ayant pour effet la création d’une surface de plancher ou d’une emprise au sol supérieure à quarante mètres carrés dans les zones urbaines d’un plan local d’urbanisme ou d’un document d’urbanisme en tenant lieu. Sont encore concernés les travaux ayant pour effet la création de plus de vingt mètres carrés et d’au plus quarante mètres carrés de surface de plancher ou d’emprise au sol, lorsque leur réalisation aurait pour effet de porter la surface ou l’emprise totale de la construction au-delà de l’un des seuils fixés à l’article R. 431-2 du Code de l’urbanisme. Sont également visés les travaux ayant pour effet de modifier les structures porteuses ou la façade du bâtiment, lorsque ces travaux s’accompagnent d’un changement de destination entre les différentes destinations définies à l’article R. 123-9 du Code de l’urbanisme. Ces destinations sont l’habitation, l’hébergement hôtelier, les bureaux, les commerces, l’artisanat, l’industrie, l’exploitation agricole ou forestière ou encore la fonction d’entrepôt23. Sont encore visés les travaux modifiant par leur nature ou leur localisation la destination de l’immeuble en cause24
. Le permis de construire a donc un champ d’application précis. Il a également une forme et une valeur particulière. C’est un arrêté d’urbanisme.
B. Nature et régime de l’autorisation
Autorisation préalable de nature individuelle, le permis de construire, et plus largement l’autorisation d’urbanisme, a pour but de vérifier que le projet de construction envisagé respecte les règles d’urbanisme et de construction en vigueur. Il convient de présenter la nature de cette autorisation (1.) et son régime (2.).
1)
Nature de l’autorisation
Le permis de construire, comme le permis d’aménager, est une autorisation administrative de construire. Cette décision administrative prend la forme d’un arrêté
22
L’emprise au sol est la projection verticale du volume de la construction, tous débords et surplombs inclus (Code de l’urbanisme, art. R.*420-1, créé par décret no 2011-2054, 29 déc. 2011, art. 2). 23 Code de l’urbanisme, art. R.* 421-14.
municipal quand il est délivré par le maire ou d’un arrêté préfectoral quand il est délivré par le préfet. L’arrêté vaut pour l’opération visée par la demande de permis. Le permis de construire n’est définitif qu’en l’absence de recours dans le délai de deux mois à compter de son affichage sur le terrain ou de retrait dans le délai de trois mois après la date du permis, en effet, l’autorité compétente peut le retirer, si elle l’estime illégal. Introduire un recours contre un permis de construire ou attaquer un permis de construire signifie en réalité que l’arrêté municipal ou préfectoral est mis en cause par un tiers. Ce dernier a l’obligation parallèlement à l’introduction de son recours en justice d’informer dans les quinze jours le bénéficiaire.
Ainsi, le permis de construire est une autorisation administrative d’urbanisme qui émane soit du maire soit du préfet. Plus précisément, si la commune est dotée d’un plan local d’urbanisme (PLU) ou d’un document d’urbanisme équivalent, le maire est compétent pour délivrer le permis de construire au nom de la commune. À défaut de tels documents, la compétence revient aux autorités de l’État, le permis de construire est alors délivré par le préfet ou le maire au nom de l’État. En effet, aux termes du Code de l’urbanisme, l’autorité compétente pour délivrer le permis de construire est :
a) Le maire, au nom de la commune, dans les communes qui se sont dotées d’un plan local d’urbanisme ou d’un document d’urbanisme en tenant lieu, ainsi que, lorsque le conseil municipal l’a décidé, dans les communes qui se sont dotées d’une carte communale ; lorsque le transfert de compétence à la commune est intervenu, ce transfert est définitif ;
b) Le préfet ou le maire au nom de l’État dans les autres communes. Lorsque la décision est prise par le préfet, celui-ci recueille l’avis du maire ou du président de l’établissement public de coopération intercommunale compétent25.
Et par exception, l’autorité administrative de l’État est également compétente pour se prononcer sur un projet portant sur :
a) Les travaux et constructions réalisés pour le compte d’États étrangers ou d’organisations internationales, de l’État, de ses établissements publics et concessionnaires ;
b) Les travaux et constructions de stockage d’énergie ;
c) Les travaux et constructions réalisés à l’intérieur des périmètres des opérations d’intérêt national mentionné à l’article L. 121-226 ;
d) Les opérations de logement situées dans les secteurs arrêtés par le préfet en application du deuxième alinéa de l’article L. 302-9-127 du Code de la construction et de l’habitation ;
e) Les logements construits par des sociétés de construction dans lesquelles l’État détient la majorité du capital ;
f) Les ouvrages, constructions ou installations mentionnés à l’article L. 2124-18 du Code général de la propriété des personnes publiques28.
Nous insistons sur cette notion de compétence car elle est toujours critiquée par les tiers dans leur requête en annulation.
Que ce soit le maire ou le préfet, l’autorité compétente n’a pas un pouvoir discrétionnaire. En effet, elle doit, aux termes de l’article L. 422-4 alinéa 1er du Code de l’urbanisme, recueillir l’accord ou l’avis des autorités ou commissions compétentes pour statuer sur la demande de permis.
Dans le même sens, l’article L. 422-5 du Code de l’urbanisme prévoit qu’en l’absence de plan local d’urbanisme ou de documents d’urbanisme, le maire ou le président de l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) recueille l’avis conforme du préfet. Pour mémoire, les EPCI sont des regroupements de communes. Ils ont pour objet d’élaborer des projets communs de développement au sein d’un périmètre dit de solidarité. Les communautés urbaines, ou encore les communautés d’agglomération ou de communes sont des EPCI tout comme les syndicats de communes ou d’agglomération nouvelle (Sénart). Dans ce cadre, une commune peut déléguer à un EPCI, dont elle est membre, la compétence pour délivrer les permis de construire. En conséquence de quoi, les EPCI sont subordonnés à des règles homogènes.
26 C’est-à-dire touchant au renouvellement urbain, à la mixité sociale, à un urbanisme vert
responsable.
27 C’est-à-dire, en partie, l’obligation de mettre en chantier, pour chaque période triennale, au moins
30 % de logements locatifs sociaux rapportés au nombre total de logements commencés.
Le permis de construire est donc délivré par une autorité administrative qui a, au préalable, vérifié la conformité du projet aux règles d’urbanisme. Le permis délivré est donc, par principe, légal.
2)
Régime juridique
Par essence, le permis de construire est légal. En effet, aux termes de l’article L. 421-6 alinéa 1er du Code de l’urbanisme, le permis de construire ne peut être accordé que si, d’une part, le projet projeté est conforme aux dispositions législatives et réglementaires relatives à l’utilisation des sols, à l’implantation, à la destination, à la nature, à l’architecture, aux dimensions, à l’assainissement des constructions et à l’aménagement de leurs abords et si, d’autre part, ils ne sont pas incompatibles avec une déclaration d’utilité publique. La légalité s’apprécie également au regard des dispositions de la loi du 9 janvier 1985 sur la montagne et de la loi du 3 janvier 1986 sur le littoral ainsi qu’au regard des dispositions du règlement sanitaire départemental29. En d’autres termes, un permis de construire assure que le projet est conforme aux règles d’urbanisme. En revanche, il n’a pas vocation à assurer une quelconque conformité aux règles du droit civil ou du droit de la construction. Sa délivrance est, en outre, subordonnée au respect de l’application de la règle la plus sévère, ce qui doit, en principe, s’entendre comme un gage de sécurité juridique de l’autorisation ainsi délivrée.
Plus précisément, le permis de construire est accordé à l’issue d’un examen de sa régularité. Cet examen consiste pour l’autorité compétente à examiner la régularité de la construction projetée au regard des exigences légales et réglementaires en vigueur à la date de la délivrance du permis de construire, et non au jour de la demande de permis par le pétitionnaire. En outre, ce contrôle de légalité est appliqué strictement par l’autorité administrative. En effet, cette dernière fait application de la règle la plus sévère. En d’autres termes, en présence de deux règles et d’une discordance entre elles, c’est la règle la plus sévère que l’administration choisit d’appliquer.
Aussi lorsqu’un permis de construire est attaqué ce n’est bien souvent pas son illégalité au regard de la réglementation urbaine qui est en cause mais les troubles
29 POUJADE (B.) et BONICHOT (J.-C.), op. cit. Droit de l’urbanisme, Focus droit, Montchrestien,
anormaux du voisinage que sont la perte d’ensoleillement, la privation de vue ou encore la dépréciation du bien du fait de l’opération autorisée et qui relève, bien entendu, de la compétence du juge judiciaire.
Pourtant pour attaquer un permis de construire devant le juge administratif, le requérant doit critiquer un point d’illégalité au regard de la réglementation urbaine pour que son recours en excès de pouvoir soit recevable et pour que l’autorisation administrative délivrée ait une « chance » d’être annulée. Et ce, alors même que le vrai motif consisterait en une perte d’ensoleillement ou un autre trouble relevant de la théorie du trouble anormal du voisinage relevant évidemment de la compétence du juge judiciaire.
Nonobstant le fait que la légalité du permis de construire délivré s’apprécie à l’égard de nombreuses règles d’utilisation du sol, des critiques tenant à la légalité du permis délivré peuvent survenir. Ces critiques viseront tantôt une interprétation divergente d’une règle d’utilisation du sol, tantôt la légitimité de l’autorité administrative qui a délivré le permis. Par exemple, dans leurs requêtes, les tiers visent souvent le non-respect d’une disposition du PLU, quand ils n’attaquent pas aussi également le PLU en parallèle. Les tiers critiquent également souvent la compétence du signataire de l’arrêté qui a délivré le permis de construire. Ils arguent ainsi souvent que l’adjoint au maire n’était pas dûment habilité.
La conclusion de ces observations est que le permis de construire est une autorisation réglementaire légale mais somme toute fragile.
II.
Une autorisation fragile
Le permis de construire est un procédé de police administrative. En d’autres termes, il est une simple autorisation de faire. Il ne constitue donc pas un titre de propriété. Par voie de conséquence, il ne doit porter atteinte en aucune manière aux droits des tiers (A.). Dès lors qu’il cause un préjudice à un tiers celui-ci est en droit de demander l’annulation du permis dès lors qu’il y a intérêt (B.). Le tiers a alors plusieurs voies d’action pour demander l’annulation de la mesure administrative illégale (C.).
