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Réponse du Conseil d’Etat au Grand Conseil à l’interpellation Alexandre Rydlo –

Infractions manifestes à la Loi sur le travail à la Vaudoise Aréna / Centre sportif de Malley (CSM) : l'Inspection du travail patine-t-elle ?

Rappel de l’intervention parlementaire

Samedi dernier, le quotidien 24heures a révélé que les conditions de travail au sein du Centre sportif de Malley (CSM) sont pour le moins problématiques depuis plusieurs mois, les délais imposés pour la tenue des Jeux Olympiques de la Jeunesse (JOJ) 2020 n’étant pas étrangers à cela.

Dans les médias, plusieurs membres du Conseil d’administration ne cachaient pas que les travaux ont fait l’objet d’un « rush à la fin des travaux » et de « mesures d’accélération » qui ont poussé certains à travailler de nuit « dans certains secteurs » (dépêche ATS du 23.09.2019).

Plusieurs salarié-e-s du CSM ont dénoncé au Service de l’emploi (SDE) leurs conditions de travail relativement, d’une part, à des atteintes à la santé, la personnalité, l’intégrité, notamment au sens de l’article 6 de la Loi sur le travail (LTr, RS 822.11) et, d’autre part, relativement à du travail de nuit non autorisé, non compensé, des durées de travail quotidiennes excessives, du travail supplémentaire non compensé, du temps de repos non respecté et un local inadapté pour les pauses.

Suite à des échanges dès le 29.10.2019 avec l’Inspectorat du travail, une dénonciation a été effectuée oralement le 01.11.2019, puis confirmée par écrit le 13.12.2019. C’est d’ailleurs suite à ces informations transmises par le SDE qu’une réunion de tout le personnel aurait été convoquée à la demande du Président du Conseil d’administration du CSM. Lors de cette séance organisée le 19.12.2019, les salarié-e-s n’ont pas eu l’impression d’avoir été entendu-e-s ; pire, ils et elles perdent confiance dans les services de l’Etat comme ils et elles en témoignent dans le journal 24heures à propos du SDE : « on demandait un arbitrage au Service de l’emploi et ils nous ont envoyés à la boucherie » (édition du samedi 08.02.2020).

Selon les salarié-e-s concerné-e-s, aucune mesure n’a été prise pour corriger les infractions à la LTr à la suite de ces dénonciations et entrevues. Il faudra attendre le 08.01.2020, le lendemain d’un accident grave pour que le SDE appelle des travailleurs-euses pour fixer une réunion en urgence le lendemain. Mais ce n’est que début février que les salarié-e-s apprennent, d’abord par voie de presse, qu’il a été décidé le 10.01.2020 précédent qu’un audit devrait être effectué par un cabinet privé. Les salarié-e-s concerné-e-s n’ont pas connaissance d’une intervention de l’Inspectorat du travail.

Alors que le Conseil d’administration semble remettre en question la véracité des problèmes dénoncés, il semble que le SDE ait privilégié un audit psychosocial à un contrôle du respect des dispositions légales, comme mentionné dans le commentaire de l’art. 79 de l’Ordonnance 1 à la Loi sur le travail (OLT 1, RS 822.111) :

« les autorités compétentes doivent procéder à des contrôles ad hoc et déterminer sur place si les conditions de travail répondent aux prescriptions de la LTr et de ses ordonnances ».

Au vu de ce qui précède, je pose les questions suivantes au Conseil d’Etat :

1. Est-il d’usage que le SDE ne respecte pas la procédure décrite aux articles 51 à 54 de la LTr, mais qu’il s’en tienne à un courrier demandant un audit ?

2. Est-il normal que le SDE ne réalise pas, au besoin en parallèle à l’audit psychosocial, des contrôles sur place s’agissant de l’ensemble des problèmes dénoncés, en accord notamment avec le commentaire de l’article 79 de l’OLT 1 ?

3. Le Conseil d’Etat considère-t-il comme une mesure à même de rétablir l’ordre légal le fait que le SDE sollicite uniquement un audit, notamment lorsqu’il s’agit de travail de nuit non autorisé, non compensé, de durées de travail quotidiennes excessives, de travail supplémentaire non compensé, de temps de repos non respecté et d’un local du personnel technique portant atteinte à leur santé ?

4. Est-il d’usage que le SDE ne se saisisse pas, de fait, d’une dénonciation qui, comme le rappelle le commentaire du SECO sur l’article 54 de la LTr, « n’est pas soumise à une forme particulière et ne doit pas obligatoirement émaner d’une personne qui aurait la qualité pour agir contre une décision par exemple », et propose plutôt différentes formes de dénonciations aux salariés, les conjuguant à une éventuelle rapidité d’intervention ?

5. N’y a-t-il pas une violation du secret de fonction, au sens où le dispose le commentaire du SECO relatif à l’article 54 de la LTr « la dénonciation est soumise au secret de fonction, de telle sorte que son auteur a droit notamment à ce que son identité ne soit pas dévoilée », du fait que le SDE a informé l’employeur, et notamment le Président du Conseil d’administration directement visé par la dénonciation d’atteinte à la santé et à la personnalité, du nombre d’employés ayant signé une dénonciation (11) pour une entreprise qui compte 21 salarié-e-s, directeur compris ?

6. Quelles mesures le Conseil d’Etat prendra-t-il pour améliorer le fonctionnement du SDE lors de dénonciations de la part de salarié-e-s ?

Merci de nous renseigner.

REPONSE DU CONSEIL D’ETAT Préambule

Cette interpellation traitant du même sujet que l’interpellation Sergei Aschwanden et consorts – Malley fait… ça va le puck ou bien ? (20_INT_455), le préambule sera identique pour les deux réponses.

Il y a tout d’abord lieu de reprendre le déroulement des faits et parallèlement d’expliquer quelle a été l’action entreprise par le Service de l’emploi (SDE), dans son rôle d’inspection du travail.

Lors de la dernière semaine du mois d’octobre 2019, plusieurs travailleurs du CSM contactent le SDE pour signaler différents problèmes liés à leur activité professionnelle. Le 1^er novembre, ils sont reçus dans les locaux du SDE afin d’exprimer les difficultés qu’ils rencontrent. Les trois travailleurs en question font état de relations détériorées avec leur hiérarchie et plus particulièrement avec le directeur du CSM. Les problèmes évoqués portent principalement sur le management mis en place. D’autres éléments liés aux conditions de travail sont évoqués mais ne sont pas au cœur de la démarche des employés. Au vu des problématiques qui sont liées à des relations de travail tendues et à un mode de management qui suscite de fortes réactions chez les travailleurs, l’inspecteur explique que l’inspection, dans ce type de situations, procède à un audit sur la prise en charge des risques psycho sociaux (RPS) dans l’entreprise.

Sans entrer dans les détails, il semble néanmoins utile de rappeler en quoi consistent les RPS. Ils se définissent comme un risque pour la santé physique et mentale des travailleurs. Leurs causes sont à chercher à la fois dans les conditions d’emploi ainsi que dans les facteurs liés à l’organisation du travail et aux relations de travail. La concrétisation de ces risques peut se traduire en harcèlement ou en mobbing. Ces risques peuvent également se matérialiser dans différents affections psychiques liées au surmenage, telles que le burnout.

Un audit portant sur les RPS vise à vérifier que l’employeur s’est doté des moyens nécessaires pour détecter les facteurs de risques inhérents à l’activité des travailleurs au sein de l’entreprise et à vérifier qu’il dispose de moyens propres à éviter la survenance des risques. Il existe deux façons d’aborder cette question avec un employeur. La première consiste à se rendre dans l’entreprise sans aborder les éléments portés à la connaissance de l’inspection par des travailleurs. Cette méthode est notamment utilisée lorsqu’aucun signalement ne précède le contrôle ou lorsque les employés ne souhaitent pas que leur demande soit mise en avant. Cette façon de procéder est rarement concluante car l’audit mené restera cantonné à des questions théoriques et les problématiques seront abordées en dehors de toute concrétisation. Les questions problématiques sont ainsi plus facilement éludées, de façon consciente ou inconsciente. Si les employés autorisent en revanche l’inspection à aborder l’employeur en faisant état des éléments qui ont été portés à sa connaissance, les questions sont alors plus concrètes et l’employeur collabore plus activement à la recherche de solutions, sachant son personnel directement confronté à des problèmes liés aux RPS.

Lors de l’échange du 1^er novembre 2019, l’inspecteur du travail explique cette réalité des contrôles aux travailleurs qui en prennent note. Il leur demande alors d’indiquer s’ils souhaitent ou non que leur demande soit abordée avec l’employeur. Les travailleurs manifestent leur volonté d’en discuter avec leurs collègues afin de clarifier leurs attentes.

Le 13 novembre 2019, lors d’un échange téléphonique avec une des personnes reçues le 1^er novembre, il est confirmé qu’une quinzaine de collaborateurs va formellement solliciter l’intervention du SDE et qu’il sera dès lors possible de faire état de leur signalement.

Ne voyant pas de concrétisation de cette intention, le SDE prend contact le 26 novembre 2019 avec l’une des personnes reçues pour savoir ce qu’il en est du signalement annoncé. Cette relance demeure sans réponse.

Le courrier de signalement signé par dix travailleurs parvient finalement au SDE le 13 décembre 2019.

Le 17 décembre 2019, contact est pris avec la direction du CSM afin de fixer les modalités de l’audit RPS. Les dates suivantes sont proposées : 18 ou 19 décembre 2019, 8 ou 9 janvier 2020, semaine du 27 janvier 2020.

Au vu du contexte particulier lié à l’organisation des Jeux Olympiques de la Jeunesse (JOJ) limitant fortement les disponibilités des travailleurs et de la direction, cette dernière retient la semaine du 27 janvier 2020. Un courriel confirmant ce choix est envoyé le 17 décembre 2019 au SDE.

Le 18 décembre 2019, le Président du Conseil d’administration du CSM reprend contact avec le SDE pour obtenir des informations complémentaires sur le but de l’audit. Ces informations lui sont alors communiquées.

Le Président du Conseil d’administration signale qu’il entend organiser une séance d’apaisement réunissant la direction et les travailleurs.

Le 7 janvier 2020, six collaborateurs du CSM reprennent contact avec le SDE en indiquant que la situation sur leur lieu de travail s’est gravement détériorée. Ils souhaitent être reçus une nouvelle fois au SDE dans les plus brefs délais. Plusieurs travailleurs indiquent avoir été mis en arrêt maladie par leur médecin en raison de la situation.

Le 9 janvier 2020, les employés sont reçus au SDE par la cheffe de service, accompagnée du chef de la division Contrôle du marché du travail et protection des travailleurs. Ils font état de problèmes sérieux liés essentiellement au mode de management du directeur, selon leurs déclarations. A plusieurs reprises, les travailleurs indiquent que la charge de travail a été très importante en lien avec la construction de la Vaudoise Arena mais que ce sont les problèmes de gestion des relations humaines qui les poussent à prendre contact avec le SDE. Ils mettent également en avant qu’ils ont été convoqués à une séance qui s’est tenue le 19 décembre 2019, lors de laquelle plusieurs collaborateurs auraient été montrés du doigt pour avoir contacté l’inspection du travail.

Le 10 janvier 2020, au vu de ce dernier entretien, le Chef du Département de l’économie, de l’innovation et du sport (DEIS) décide d’écrire directement au CSM afin de solliciter un audit RH urgent.

Réponses aux questions

1. Est-il d’usage que le SDE ne respecte pas la procédure décrite aux articles 51 à 54 de la LTr, mais qu’il s’en tienne à un courrier demandant un audit ?

Tout d’abord, il y a lieu de préciser que c’est le Chef du Département qui a adressé le courrier de demande d’audit. De manière exceptionnelle, le Chef de Département est intervenu en lien avec les fonctions d’inspection du travail au vu du contexte très particulier du cas. Le SDE suit par ailleurs scrupuleusement les procédures de la Loi fédérale sur le travail (LTr).

Dans le cas d’espèce, la procédure d’exécution comportait un risque important de ne déployer des effets que trop tardivement. En effet, la LTr prévoit que l’inspection rende d’abord un avertissement, qui, s’il n’est pas suivi d’effet, peut être suivi d’une décision contraignant formellement une entreprise à mettre des mesures en place.

Enfin, si cette décision n’est pas respectée, une dénonciation pénale peut être effectuée.

Cette procédure ne permettait pas d’envisager une analyse et un résultat rapide. En outre, dans un contexte où le Conseil d’administration du CSM est composé de représentants des communes, une intervention politique du Chef du DEIS permettait de garantir une prise en charge rapide et sérieuse de la demande d’audit. L’action décidée par le Chef du DEIS constituait ainsi une mesure exceptionnelle compte tenu de la situation.

Au surplus, une procédure menée directement par le SDE n’aurait, à cet égard, guère été plus rapide dans ses effets et ce, surtout au vu de la crise sanitaire liée à la COVID-19 qui a débuté peu après et qui a bouleversé le quotidien de toutes et tous.

2. Est-il normal que le SDE ne réalise pas, au besoin en parallèle à l’audit psychosocial, des contrôles sur place s’agissant de l’ensemble des problèmes dénoncés, en accord notamment avec le commentaire de l’article 79 de l’OLT 1 ?

Des contrôles parallèles visant des objectifs différents n’étaient pas de nature à clarifier la situation. Au terme de l’audit RPS mené dans un premier temps, un contrôle complémentaire a été initié en juillet 2020 par l’inspection du travail, accompagné de la SUVA concernant certaines thématiques. Il a porté sur la mise en œuvre globale de la prévention de la santé et de la sécurité des travailleurs. Il a intégré notamment la mise en œuvre des recommandations de l’audit, la gestion des temps de travail dans l’entreprise et le calendrier des mesures à prendre. Suite aux opérations de contrôles menées, le CSM a d’ores et déjà mandaté une entreprise privée spécialisée afin de le soutenir dans la mise en place de différentes mesures. Le suivi de ce contrôle est toujours en cours.

3. Le Conseil d’Etat considère-t-il comme une mesure à même de rétablir l’ordre légal le fait que le SDE sollicite uniquement un audit, notamment lorsqu’il s’agit de travail de nuit non autorisé, non compensé, de durées de travail quotidiennes excessives, de travail supplémentaire non compensé, de temps de repos non respecté et d’un local du personnel technique portant atteinte à leur santé ?

Ainsi que le Conseil d’Etat l’a rappelé ci-avant, l’intervention du Chef du Département de l’économie, de l’innovation et du sport démontrait l’importance que ce dernier attachait au règlement sans tarder des problèmes signalés. C’est aussi la raison pour laquelle la réalisation d’un audit a été demandée.

Les travailleurs entendus au préalable par le SDE ayant en particulier invoqué une mauvaise gestion, un manque d’organisation et une ambiance de travail néfaste ayant conduit potentiellement à une atteinte à leur santé, il a en effet été décidé de prioriser cette méthode, qui est souvent la plus indiquée lorsque la situation laisse présumer l’apparition de problèmes importants ayant des conséquences graves pour les travailleurs.

La question de la durée du travail et du repos étant indéniablement liée aux problèmes de gestion et d’organisation pouvant par ricochet porter atteinte à la santé, il était tout indiqué d’attendre les résultats de l’audit effectué au sein du CSM afin de pouvoir ensuite mieux cibler l’intervention de l’autorité compétente en matière de LTr.

S’agissant plus particulièrement du travail de nuit et après avoir vérifié cet aspect avec l’autorité fédérale compétente en matière de LTr, le Conseil d’Etat est d’ores et déjà en mesure de confirmer que le CSM peut se prévaloir de l’application de l’art. 40 de l’ordonnance 2 relative à la loi fédérale sur le travail (OLT2 – installations et équipements de sport et de loisir) et de l’art. 43a OLT2 (entreprises fournissant des services destinés à des manifestations), s’agissant des activités spécifiquement visées par leurs champs d’applications respectifs. Ces deux articles permettent aux entreprises entrant dans leur champ d’application d’être exemptées de l’obligation de solliciter une autorisation de travail de nuit pour les activités précitées.

4. Est-il d’usage que le SDE ne se saisisse pas, de fait, d’une dénonciation qui, comme le rappelle le commentaire du SECO sur l’article 54 de la LTr, « n’est pas soumise à une forme particulière et ne doit pas obligatoirement émaner d’une personne qui aurait la qualité pour agir contre une décision par exemple », et propose plutôt différentes formes de dénonciations aux salariés, les conjuguant à une éventuelle rapidité d’intervention ?

Contrairement à ce que laisse entendre l’interpellant, le SDE s’est bel et bien saisi de la dénonciation des travailleurs du CSM. Il n’a soumis leur dénonciation à aucune forme et n’a pas non plus fait dépendre la rapidité de son intervention d’une éventuelle forme que la dénonciation prendrait.

La question qui a été soumise aux travailleurs en toute transparence est une question de fond. Il s’agissait en effet de savoir si le SDE pouvait ou non signaler que son intervention faisait suite à un signalement des travailleurs. Comme évoqué plus haut, sans pouvoir faire état de ce signalement, l’audit RPS se borne à rappeler à l’employeur ses obligations et ne permet pas de contextualiser les problèmes rencontrés. Lorsqu’on aborde des questions aussi sensibles que celles des relations humaines hors de tout contexte, il s’avère souvent difficile d’amener un employeur à réfléchir sur sa pratique et le contrôle permet uniquement d’établir si le dispositif formel de prise en charge des RPS est suffisant ou doit être amélioré. Il est alors quasi impossible de vérifier sa mise en œuvre au quotidien.

5. N’y a-t-il pas une violation du secret de fonction, au sens où le dispose le commentaire du SECO relatif à l’article 54 de la LTr « la dénonciation est soumise au secret de fonction, de telle sorte que son auteur a droit notamment à ce que son identité ne soit pas dévoilée », du fait que le SDE a informé l’employeur, et notamment le Président du Conseil d’administration directement visé par la dénonciation d’atteinte à la santé et à la personnalité, du nombre d’employés ayant signé une dénonciation (11) pour une entreprise qui compte 21 salarié-e-s, directeur compris ?

Le Conseil d’Etat n’estime pas que le secret de fonction ait été violé lors des échanges avec le Président du Conseil d’administration. Lors d’une prise de contact avec un employeur faisant suite à un signalement des travailleurs, il est important que les dirigeants de la société puissent prendre conscience du sérieux de la démarche. A cet égard, indiquer le nombre de travailleurs semble utile. A défaut, on en revient à la variante de contrôle hors contexte dont les inconvénients ont déjà été exposés.

Par ailleurs, le but de la loi sur le travail est de protéger les travailleurs. Pour ce faire, il est nécessaire de permettre une prise en compte du problème par l’employeur. En indiquant le nombre de plaignants au Président du Conseil d’administration, qui au moment de l’échange en question n’était pas directement concerné par les problèmes de management évoqués par les travailleurs, le secret de fonction n’a pas été violé et l’information transmise devait permettre une meilleure protection des travailleurs. A cet égard, la séance d’apaisement que le Président du Conseil d’administration a déclaré vouloir mener était, a priori et sans considération sur sa mise en œuvre concrète, de nature à améliorer les relations de travail.

6. « Quelles mesures le Conseil d’Etat prendra-t-il pour améliorer le fonctionnement du SDE lors de dénonciations de la part de salarié-e-s ? »

La question de la prise en charge des dénonciations est délicate. L’article 54 LTr impose aux autorités compétentes d’examiner les dénonciations qui lui parviennent. La dénonciation ne doit pas revêtir de forme particulière afin de garantir une meilleure protection des travailleurs.

En définitive, seuls les contrôles subséquents permettent de vérifier si les entreprises dénoncées l’étaient à tort ou à raison. L’absence de forme des dénonciations n’interdit cependant pas à l’inspection de prioriser ses actions en fonction de la vraisemblance des faits relatés. L’inspection du travail fait en effet face à des signalements de toute nature. Le Conseil d’Etat estime dès lors nécessaire de laisser une certaine marge d’appréciation à l’inspection du travail, ce d’autant que le cas du CSM ne démontre en rien un dysfonctionnement de l’autorité puisque l’inspection a fait tout ce qui était possible pour avancer dans ce dossier avec le sérieux nécessaire et dans des délais plus que raisonnables.

Ainsi adopté, en séance du Conseil d’Etat, à Lausanne, le 17 février 2021.

La présidente : Le chancelier :

N. Gorrite V. Grandjean