Concours territoriaux et institutionnalisation de l'emploi public local (années 1970-années 2000)

HAL Id: tel-00484961

https://tel.archives-ouvertes.fr/tel-00484961

Submitted on 19 May 2010

HAL is a multi-disciplinary open access archive for the deposit and dissemination of sci- entific research documents, whether they are pub- lished or not. The documents may come from teaching and research institutions in France or abroad, or from public or private research centers.

L’archive ouverte pluridisciplinaire HAL, est destinée au dépôt et à la diffusion de documents scientifiques de niveau recherche, publiés ou non, émanant des établissements d’enseignement et de recherche français ou étrangers, des laboratoires publics ou privés.

Concours territoriaux et institutionnalisation de l’emploi public local (années 1970-années 2000)

Émilie Biland

To cite this version:

Émilie Biland. Concours territoriaux et institutionnalisation de l’emploi public local (années 1970- années 2000). Science politique. Ecole Normale Supérieure de Paris - ENS Paris, 2008. Français.

�tel-00484961�

ÉCOLE DES HAUTES ÉTUDES EN SCIENCES SOCIALES Formation doctorale Sciences de la Société

C ONCOURS TERRITORIAUX ET

INSTITUTIONNALISATION DE L ’ EMPLOI PUBLIC LOCAL

(

1970 -

2000)

Thèse pour l’obtention du titre de Docteur de l’EHESS

Discipline : Sociologie Présentée par

Émilie Biland-Curinier

Le 2 décembre 2008

Sous la direction de Michel Offerlé

Jury :

M me Françoise Dreyfus Professeure à l’Université Paris 1 M . Jean-M ichel Eymeri-Douzans Professeur à l’IEP de Toulouse M me Christine M usselin Directrice de recherche au CNRS

M . M ichel Offerlé Professeur à l’École Normale Supérieure de Paris

M . Gilles Pollet Professeur à l’IEP de Lyon

M . Jean-Noël Retière Professeur à l’Université de Nantes

1

Remerciements

On lira, à la fin de cette thèse, ce qui joue, au « travail » et à la « maison », dans la réussite des concours territoriaux. J’ai de mon côté bénéficié, ici autant que là, de conditions plus que favorables à la réalisation de cette recherche ; je voudrais donc commencer par remercier ceux, individus et institutions, qui l’ont facilitée.

En premier lieu, je tiens à remercier M ichel Offerlé pour l’intérêt qu’il a porté à mes travaux depuis le DEA. L’ouverture disciplinaire et méthodologique de cette thèse lui doit beaucoup.

Je le remercie particulièrement pour ses relectures régulières au cours de l’année de rédaction, qui m’ont grandement aidée à « garder le rythme » et à améliorer mes analyses. Dans son sillage, la fréquentation du GRIP a contribué à ma deuxième socialisation disciplinaire. Je ne sais si les pages qui suivent auront suffi à répondre à l’épineuse question de Jean-Gabriel Contamin (« et au fait, qu’est-ce qu’un concours ? »), mais la présentation, fin 2006, d’un premier état de mes réflexions m’aura en tout cas permis de m’y employer. M erci à Hélène Richard d’avoir accepté de présenter deux de mes entretiens lors d’une séance méthodologique : une partie du chapitre VII doit beaucoup à nos échanges. Il me faut aussi dire un mot des enseignements que je dispense, depuis octobre 2004, au sein de l’UFR de science politique de l’université Paris 1 : outre leur contribution matérielle à la réalisation de cette thèse, ils m’ont aidée, comme on s’en rendra compte au fil des pages, à pénétrer les arcanes (notamment juridiques) de la fonction publique territoriale…

Plus généralement, cette thèse vient terminer neuf années de formation auprès de l’équipe enseignant les sciences sociales à l’École Normale Supérieure. Christian Baudelot et Florence Weber (entre autres) m’ont permis, comme à bien d’autres anciens khâgneux, d’entrer précocement dans une démarche de recherche et je leur en sais profondément gré. Au cours de ces quatre années de thèse, le laboratoire de sciences sociales, devenu équipe « Enquêtes Terrains Théories » du Centre M aurice Halbwachs, a constitué un lieu de travail de plus en plus quotidien, où les échanges ont contribué à rendre à la fois agréable et fructueuse l’écriture. C’est ainsi que j’ai pu réfléchir, avec Aude Béliard, à l’usage des « dossiers personnels » dans le cadre d’une enquête ethnographique, et avec Aurélie Peyrin, à la segmentation du monde public du travail. Si j’ai osé faire quelques statistiques, c’est grâce à la patience de Jean-Sébastien Eideliman et Séverine Gojard et au travail commun mené sur l’enquête « Handicaps Incapacités Dépendance », au moment de mon DEA et jusqu’aux derniers jours de la rédaction de cette thèse. De l’autre côté du couloir, Olivier Godechot était

2

de surcroît toujours disponible pour un coup de main… Je dois surtout un très grand merci à Stéphanie Guyon et Julie Pagis : nous avons composé un trio de relecture aussi décontracté qu’efficace. Bravo pour les cinq chapitres relus et bon courage pour la fin !

Plusieurs autres personnes ont accepté de discuter mes premiers papiers. Je remercie Emmanuel Bellanger, M arie Cartier, Jean-M ichel Eymeri-Douzans, Odile Join-Lambert, Renaud Payre, Jean-Noël Retière et Yasmine Siblot pour leurs remarques, souvent essentielles à l’avancée de mes réflexions. Je dois à Alexis Spire de m’être intéressée au contentieux relatif aux concours (et plus généralement aux agents publics) ; nous avons d’ailleurs mené ensemble trois entretiens sur ce sujet. La liste ne serait pas complète sans évoquer cette longue discussion avec Patrick Le Lidec, au printemps 2005, qui m’a encouragée à consacrer toute ma thèse aux fonctionnaires territoriaux et en a relu, trois ans et demi plus tard, l’introduction et la conclusion. Nicolas Belorgey, Philippe Bezes, Julie Gervais, Violaine Girard et Laure Lacan ont de leur côté lu un ou plusieurs chapitres : merci pour leurs conseils de lecture ainsi que pour leur rigueur empirique et conceptuelle. Remerciements, enfin, à Amélie, Annie, Chantal et Erwan pour leur vigilance orthographique.

C’est sans doute une particularité de la recherche en sciences sociales que de se dérouler, largement, en dehors du monde académique. Les différentes enquêtes menées, en région parisienne et ailleurs, ont été l’occasion de belles rencontres. Je tiens à remercier toutes les personnes qui m’ont acceptée à leur côté l’espace d’une heure ou de plusieurs mois. J’ai une reconnaissance particulière à ceux qui m’ont ouvert les portes de leurs institutions, et ce faisant, les coulisses des concours et de la gestion du personnel. M ’étant engagée à respecter leur anonymat, je me limiterai à leur fonction pour remercier, dans l’ordre chronologique de l’enquête : les cadres de la préparation aux concours au CNFPT francilien ; les responsables des concours du centre de gestion francilien ; le DGS, la responsable du service du personnel et le responsable formation de la ville de Tozay ; le président et le directeur du centre de gestion du Bas-M assif, ainsi que l’archiviste du CNFPT.

J’ai passé les différentes étapes conduisant de la maîtrise de sociologie new yorkaise à la soutenance de cette thèse aux côtés d’Erwan. Je ne peux dire ici tout qu’il a apporté à ces huit années, aussi me contenterai-je d’un clin d’œil à ses qualités d’informaticien, bien utiles en période de stress, et surtout de profonds remerciements pour son rôle auprès d’Aziliz, notre fille, qui a aussi des grands-parents fort disponibles…

3

Liste des sigles

AMF : Association des Maires de France AM : Agent de Maîtrise (Qualifié, Principal) ANEM : Association Nationale des Études Municipales (1961-1972)

ATS EM : Agent territorial de service des écoles maternelles

AT : Agent Technique (Qualifié, Principal) BEP : Brevet d’Études Professionnelles BTS : Brevet de Technicien Supérieur CA : Communauté d’Agglomération

CAP : Certificat d’Aptitude Professionnelle CAP : Commission Administrative Paritaire CC : Communauté de Communes

CDD : Contrat à Durée Déterminée

CDG : Centre Départemental de Gestion de la fonction publique territoriale (1985-) CDI : Contrat à Durée Indéterminée

CES : Contrat Emploi Solidarité (1990-2005) CFP : Certificat de Formation Professionnelle

CFPC : Centre de Formation du Personnel Communal (1972-1987)

CNED : Centre National d’Enseignement à Distance

CNFPT : Centre National de la Fonction Publique Territoriale (1987-)

CNP : Commission Nationale Paritaire du personnel communal (1952-1984)

COTOREP : Commission Technique d’Orientation et de Reclassement Professionnel

CRC : Chambre Régionale des Comptes CS FPE : Conseil Supérieur de la Fonction Publique de l’État (1946-)

CS FPT : Conseil Supérieur de la Fonction Publique Territoriale (1984-)

CTP : Comité Technique Paritaire CU : Communauté Urbaine

CUREM : Centres Universitaires Régionaux d’Études Municipales (1975-1987)

CURET : Centres Universitaires Régionaux d’Études Territoriales (1987-)

DDE : Direction Départementale de l’Équipement

DEAM : Diplôme d’Études de l’Administration Municipale (1975-1987) DES AM : Diplôme d’Études Supérieures de l’Administration Municipale (1976-1987) DESS : Diplôme d’Études Supérieures Spécialisées (niveau I)

DGA : Directeur Général Adjoint (des services)

DGAFP : Direction Générale de l’Administration et de la Fonction Publique (1945-)

DGCL : Direction Générale des Collectivités Locales (1960-)

DGS : Directeur Général des Services (anciennement secrétaire général)

DIF : Droit Individuel à la Formation (2004-) DRH : Direction (ou directeur) des Ressources Humaines

DUT : Diplôme Universitaire Technologique ENACT : Ecoles Nationales d’Application des Cadres Territoriaux

4

ENAM : École Nationale d’Administration Communale (1927-1961)

EPCI : Etablissement Public de Coopération Intercommunale

EPIC : Etablissement Public Industriel et Commercial

GEA : Gestion des Entreprises et des Administrations (spécialité de DUT)

GRAL(E) : Groupement de Recherches sur l’Administration Locale (en Europe)

IAE : Institut d’Administration des Entreprises

IDF : Île de France

IEP : Institut d’Études Politiques

IPAG : Institut de Préparation à l’Administration Générale

IUP : Institut Universitaire Professionnalisé IUT : Institut Universitaire de Technologie IFS A : Institut Français des Sciences Administratives

INET : Institut National des Études Territoriales (1998-)

IRA : Institut Régional d’Administration IUFM : Institut Universitaire de Formation des M aîtres

OPAC : Office Public d’Aménagement et de Construction

OPHLM : Office Public (Municipal ou Départemental) d’Habitations à Loyer Modéré

PC : Parti Communiste PS : Parti Socialiste

REP : Reconnaissance de l’Expérience Professionnelle (2007-)

RI : Républicains-indépendants (1966-1977)

RPR : Rassemblement Pour la République (1976-2002)

SCP : Syndicat de Communes pour le Personnel communal (1952-1985)

SNI : Syndicat National des Instituteurs SNSGVF : Syndicat National des Secrétaires Généraux des Villes de France (1948-) STT : Sciences et Technologiques Tertiaires (ancien baccalauréat G, actuel STG)

UC : Union Centriste (groupe sénatorial) UNR : Union pour la Nouvelle République (1958-1968)

UDF : Union pour la Démocratie Française (1977-2007)

UDR : Union de Défense de la République (1968-1976)

UGFF : Union Générale des Fédérations de Fonctionnaires (CGT, fonction publique d’État)

UNCDG : Union Nationale des Centres de Gestion (anciennement Fédération Nationale) UMP : Union pour un Mouvement Populaire VAE : Validation des Acquis de l’Expérience (2002-)

5

Sommaire

Introduction générale

Première partie : Fabriquer le droit des concours

Chapitre I : Les concours avant la fonction publique (1972-1983)

Chapitre II : Les concours dans la (dé)construction statutaire (1983-2007)

Deuxième partie : En collectivités : recruter et promouvoir par concours ?

Chapitre III : Construire une intercommunalité des concours dans un département rural Chapitre IV : Politiques et pratiques de gestion du personnel dans une petite ville

Troisième partie : Faire passer des concours,

« faire » des fonctionnaires territoriaux

Chapitre V : Sélectionner les sélectionneurs, évaluer à plusieurs Chapitre VI : Face aux candidats : socialiser par les concours

Quatrième partie : Passer des concours, « se faire » fonctionnaire territorial

Chapitre VII : Trajectoires de concourants : emplois, statuts, mobilités Chapitre VIII : Carrières de concourants et travail de soi

Conclusion générale

6

7

I NTRODUCTION GENERALE

8

9

Au salon de l’emploi public : des concours et des doutes

En mars 2007, le groupe Le M oniteur, éditeur spécialisé dans les services aux collectivités locales¹, organise le quatrième salon de l’emploi public au palais des congrès de Paris². Placé sous le « haut patronage » du ministère de la Fonction Publique, inauguré par Christian Jacob, qui en a alors la charge, le salon est pensé comme une vitrine de l’emploi public dans son ensemble : des employeurs des trois fonctions publiques y sont présents pendant trois jours.

Toutefois, la composition des exposants (majoritairement des collectivités³) et les propos tenus au cours des tables-rondes laissent entendre que la fonction publique territoriale occupe désormais une place centrale dans l’emploi public. A ce titre, le salon donne une idée des débats qui agitent, ici les employeurs locaux, là les candidats à l’emploi public ; il informe en particulier sur les représentations relatives aux concours territoriaux qui traversent ces deux catégories d’acteurs.

Le cadre du ministère de la Fonction Publique, le responsable du CNED, le cadre d’un centre de gestion de la fonction publique territoriale (CDG) et le représentant du centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT), réunis par un journaliste de La gazette des communes pour animer l’« agora » intitulée « Intégrer la fonction publique : comment préparer un concours ? », ne parlent quasiment que des concours territoriaux. Face à la centaine de personnes présentes, les orateurs tiennent des propos qui se veulent rassurants : « le jury n’a pas la volonté de vous faire tomber », dit par exemple le cadre du CNFPT. Ils explicitent pour ce faire les normes formelles d’organisation des concours (souveraineté des jurys, anonymat des copies, double correction, caractère public des oraux…), censées garantir l’égalité entre les candidats. Pour apaiser les craintes du public, ils mentionnent aussi que le concours n’est pas la seule voie de recrutement en collectivité (« pour les C, l’essentiel se fait sans concours », dit le responsable du CNED) et que, de surcroît, les concours eux-mêmes évoluent, dans le sens d’un « allègement » des épreuves et d’un rapprochement vis-à-vis des exigences du métier : « plus de dictée au concours d’agent technique, plus d’usine à gaz », affirme par exemple Luc Bouvez, du centre de gestion, dont nous parlerons à plusieurs reprises au cours de la thèse. M ais les quatre intervenants concluent tout de même en

1 Il publie en particulier une revue éponyme, ainsi que La Gazette des Communes, hebdomadaire sans doute le plus lu en collectivité, et très utilisé dans les épreuves de concours (cf. chapitre VI).

2 Journal de terrain, 29 mars 2007.

3 En 2005, lors de la deuxième édition du salon, les collectivités (et journaux dédiés) comptent pour 35 des 66 exposants. Trois ans plus tard, le nombre d’exposants a fortement augmenté (109), et la prédominance des employeurs territoriaux d emeure. En trois jours, environ 16 000 personnes s’y sont rendues (salons.groupemoniteur. fr/salon_de_l_emploi_public/press e/communique_de_presse_bilan_2008).

10

conseillant les divers manuels et annales qu’ils écrivent ou éditent : la préparation est, disent- ils en cœur, un facteur-clé de réussite. L’agora suivante, intitulée « l’après-concours : comment répondre à une offre d’emploi dans la fonction publique ? », témoigne à son tour du

« biais territorial » du salon. Les intervenants sont différents (aux côtés d’un cadre du CNFPT siègent trois responsables des ressources humaines en collectivité), mais ils restent territoriaux. Surtout, la question même de l’agora fait référence, quoiqu’implicitement, à une spécificité territoriale : la réussite au concours ne vaut pas recrutement, les lauréats devant ensuite se faire recruter par une collectivité donnée. Le journaliste de La lettre du cadre territorial, animateur de la séance, donne d’emblée le ton : « vous allez devoir vous battre, ce n’est pas le plus facile. », prévient-il. Les interventions se succèdent, qui confirment que le concours est loin de suffire. Le cadre du CNFPT explique la signification du terme « liste d’aptitude » et indique que, malgré l’existence d’un statut commun à tous les fonctionnaires, les procédures de recrutement diffèrent selon les collectivités. Le directeur général adjoint du conseil général de Saône et Loire en donne un premier exemple, en définissant le recrutement comme « le premier acte de management », par définition propre à une collectivité donnée. En préalable à toute candidature, il importe, précise-t-il, de s’informer sur les actions mises en œuvre par la collectivité à laquelle on postule. Son dernier conseil contraste avec le supposé anonymat du concours : « votre personnalité doit transpirer dans la lettre de motivation », dit- il. Le directeur-adjoint du recrutement de la Ville de Nice confirme les dires de son collègue.

En entretien, il demande toujours aux candidats leurs « motivations » pour venir travailler dans « notre » commune. Sa description de la procédure d’évaluation des candidats semble d’ailleurs indiquer qu’un processus de sélection, à la fois similaire et différent du concours, est à l’œuvre une fois celui-ci obtenu : si le terme de « jury » est employé, celui-ci diffère, dans sa composition et ses missions, de celui du concours. Aux côtés du responsable du service, chargé d’évaluer la compétence du candidat, siègent en effet un élu, chargé de vérifier qu’il a et donnera une « image convenable de la ville », et un membre de la DRH, attentif à sa

« personnalité ». Le dernier intervenant, directeur des ressources humaines du conseil général de Savoie, précise à son tour les traits de « personnalité » attendus : les candidats doivent être capables « de répondre à une commande et de respecter des règles ». Il faut savoir « travailler en équipe », « manager », et manifester des « qualités relationnelles et managériales avec les supérieurs, les subordonnés et les élus ». Finalement, « vous devez nous donner envie de travailler avec vous », conclut-il, et il vaut mieux, pour cela, « éviter de dire que vous voulez travailler dans une entreprise ». Ces propos suscitent de nombreuses interventions de la salle.

Une femme, lauréate de concours depuis deux ans et toujours sans poste, juge que, pour les

11

recrutements, « tout est joué d’avance ». Si le cadre de Savoie récuse cette affirmation, celui de Saône et Loire consent à dire que certains postes ne sont pas publiés, car pourvus directement en interne : « nous dérogeons tous à la règle - il n’y a pas de perfection en ce monde ». Une femme n’a pas de concours et se demande si elle peut quand même postuler. Le chœur des intervenants est unanime : « vous pouvez être contractuelle ; beaucoup de personnes candidatent sans concours ». Le représentant du CNFPT tient tout de même à rappeler la légalité : « à compétences égales, les collectivités doivent normalement recruter des statutaires ». Une troisième femme précise qu’elle a un « niveau B », mais, que sur les annonces qu’elle consulte, les postes proposés aux « B » lui semblent plutôt relever de la catégorie A : « on demande de faire la même chose en étant moins payé » souligne-t-elle. Le cadre de Savoie en convient : « la limite est parfois ténue entre A et B ». Pour lui, la solution à ces différentes difficultés réside dans la mobilité géographique : « Si vous n’êtes pas nommés trois mois après avoir réussi le concours, la France vous tend les bras ! Les concours ont valeur nationale et on ne pourra pas vous muter d’autorité comme dans la Fonction Publique de l’État. Et la Savoie est belle ! », conclut-il. Son homologue de Saône et Loire fait lui aussi la promotion de la « territoriale » : « l’avantage de cette fonction publique, ce sont ses 50 000 employeurs. Les employés choisissent leurs employeurs. C’est une fonction publique de responsabilité, d’autonomie, de liberté. La liberté individuelle dans le statut, c’est remarquable ! ».

Les concours territoriaux : un sujet paradoxal ?

L’évocation de cette observation, intervenue dans les derniers mois de notre enquête, soulève de nombreuses questions. Comment analyser le décalage, perceptible dans les interventions au salon, entre les pratiques effectives de recrutement des collectivités et la sélection par concours ? Comment comprendre le souci de promotion de la fonction publique territoriale dont témoignent les orateurs, et la manière dont ils se distinguent à la fois des entreprises et de l’État ? Comment analyser leur encouragement à la mobilité géographique ou encore leur valorisation de leur localité ? Dans quelle mesure les catégories bureaucratiques (A, B, C etc.) imprègnent-elles les représentations des acteurs ? Quelle est la part des élus dans les recrutements ? Quel rôle tiennent les institutions chargées d’organiser les concours (CNFPT et CDG) vis-à-vis des employeurs locaux ? Ces nombreuses questions nous placent au cœur de notre projet de recherche (encadré 1), cherchant à examiner la contribution des concours à la structuration de ce segment pour partie spécifique de l’emploi public, et plus généralement du marché du travail, qu’est la fonction publique territoriale.

12

Encadré 1 : Du projet de thèse aux concours territoriaux

Cette introduction présente la probl ématique de notre recherche, construite au fil d es quatre années d e thèse, dans une interaction continue avec les opportunités de terrain et les « découvertes » que nous y avons faites.

L’idée de travailler sur la fonction publique territoriale a germé au cours de notre enquête de DEA, consacrée aux « dispositifs participatifs » de la ville de Gennevilliers⁴. Nous y avions en effet rencontré de nombreux fon ctionnaires territoriaux, tant du côté des agents en charge de l’animation de ces dispositifs que du côté des habitants mobilisés. En février 2004, nous avons rédigé un projet de thèse intitulé Apprendre à gérer la ville.

Enjeux et usages de « la formation » du personnel politique et administratif local : l’idée était de comparer les modalités respectives de formation des agents et des élus des collectivités locales.

Les premiers mois de la thèse, entre janvier et mai 2005, ont été consacrés à l’exploration de la littérature (du côté de la sociologie de l a fonction publique, de la formation continue, du métier et de la pro fession politiques), de manière à probl ématiser cet objet et à cherch er des terrains pertinents. Il nous est alors apparu diffi cile de construire un dispositif d’enquête et un cadre théoriqu e cap ables d’englober les enjeux, bien différents, posés par ces deux catégori es d’acteurs. Nous avons finalement décidé de nous consacrer aux seuls fonctionnaires territoriaux et avons écrit une lettre à la délég ation du CNFPT la plus proche de notre domicile, dans l’espoir de pouvoir y observer d es formations. Dans le même temps, nous avons cherché à nouer d es contacts dans un e collectivité, de manière à observ er, in situ, les politiques et pratiques de formation. Un premier contact, noué au salon de l’emploi public en mai 2005, avec une ville moyenne de grande b anlieue parisienne, n’a final ement pas abouti. Nous avons ensuite décidé de privilégier les terrains provinciaux (cf. infra), de manière à contraster les observations faites au CNFPT. Celles-ci commençaient en effet à se préciser.

La responsable de la formation de la délégation francilienne nous a rapidement « orientée » vers le service de préparation aux con cours, qui cherchait une personn e capable d e réaliser des statistiques sur les stagiaires. Nous nous sommes engagée à réaliser cette étude, finalement en deux volets (cf. encadré 2 de la troisième partie). En contrepartie, nous avons obtenu le droit d’observer des stages de préparation aux concours et de faire des entretiens av ec des stagiaires. Ce terrain, commencé en juin 2005, a été interrompu par notre cong é de maternité à l’automne. Nous l’avons repris de janvier à juin 2006, moment auquel, ayant de surcroît eu accès aux épreuv es et délibérations de jurys, nous avons décidé de consacrer notre thèse aux concou rs territoriaux.

Ce choix d’objet doit donc largement aux contingences du début de la thèse, mais il peut aussi être rapporté à nos propres dispositions vis-à-vis des concours. Ayant passé, avec succès, les concours de l’École Normal e Supérieure puis de l’agrégation du secondaire, nous disposions à l’évidence des ressources pour aborder les concours territoriaux sans en être intimidée. Notre proximité à ce mode de s élection ne nous dotait toutefois pas d’une compétence précise sur ces concou rs (au contraire, par exemple, d’un doctorant qui aurait fait un IEP et une prep’ENA). D’emblée, nous avons en effet été frappée par la distance entre le concou rs d’attaché (le plus proche en terme de niveau) et ceux que nous avions passés – distance telle qu’elle limitait le risque de comparaison incontrôl ée. Et nous avons dû nous familiariser avec la culture ju ridique, encore très présente d ans les concours administratifs, et qui nous était étrangère.

Pour l’heure, cette observation du salon de l’emploi public nous permet de forger une première hypothèse, qui servira de point de départ à notre démonstration : à écouter ces cadres territoriaux, ces journalistes, ces visiteurs du salon, les concours territoriaux apparaissent à bien des égards éloignés de la représentation des concours de la fonction publique forgée à partir de l’analyse wébérienne de la bureaucratie. Rappelons celle-ci avant que de montrer en quoi les concours qui nous intéressent semblent peu y correspondre. En forgeant, au début du 20^e siècle, sa théorie des trois formes de domination (traditionnelle, charismatique et légale- rationnelle) et en faisant de la bureaucratie l’idéaltype de cette dernière, M ax Weber a accordé une place essentielle aux concours, examens et diplômes pour définir ce phénomène caractéristique de la modernité occidentale. En l’opposant à l’« administration des notables »

4 Biland É., 2004, « Politiques des quartiers. Communisme municipal et démocratie participative en banlieue parisienne » , mémoire principal pour le DEA de sciences sociales, ENS/EHESS.

13

et à la domination traditionnelle⁵, il a défini « la sélection ouverte selon la qualification professionnelle »⁶ comme le mode « le plus rationnel » de recrutement – une rationalité liée, de surcroît, à l’impersonnalité du recrutement et à la formation reçue par les fonctionnaires, définis comme experts⁷. Si la bureaucratie contemporaine n’a pas inventé les concours (déjà présents, par exemple, dans la Chine mandarinale⁸), c’est bien elle « qui a mis irrésistiblement en avant le système des examens rationnels »⁹. Dans son analyse, les concours font donc système avec ces autres caractéristiques de la bureaucratie que sont les compétences et la qualification, bien sûr, mais aussi l’obéissance aux devoirs de la fonction, la hiérarchie, la discipline, la rémunération elle-même liée à la fonction, le dévouement exclusif à celle-ci, le droit à la carrière et l’absence d’appropriation personnelle des emplois¹⁰. De modèle théorique de fonction publique, l’idéaltype wébérien est devenu un outil permettant, dans la perspective comparative chère à son auteur, le développement concret des bureaucraties occidentales.

Ainsi Françoise Dreyfus peut-elle introduire sa vaste étude sur l’« invention de la bureaucratie » en France, en Grande-Bretagne, et aux États-Unis, en constatant que « les États démocratiques ont progressivement construit leur organisation administrative dans des formes s’apparentant à l’idéaltype de la bureaucratie »¹¹. Loin d’être limité aux seules études historiques, l’analyse wébérienne de la bureaucratie continue d’être mobilisée pour analyser les processus contemporains de réforme de l’administration. Philippe Bezes, reprenant le postulat wébérien d’une corrélation étroite entre démocratisation et construction de l’administration, en fait ainsi un des trois modèles concurrents pour la mise en forme des systèmes administratifs dans les transitions démocratiques¹². Et Françoise Dreyfus explique que ce modèle s’est diffusé aussi bien à l’ONU qu’au sein des institutions européennes¹³. Bien qu’elle partage, depuis la loi du 13 juillet 1983, de nombreuses règles avec la fonction publique de l’État, la fonction publique territoriale n’est en revanche généralement pas considérée comme conforme aux critères wébériens de la bureaucratie. En évoquant des

5 Weber M., 1978, Economy and society : an outline of interpretive sociology, Roth G., Wittich C.(eds.), University of Cali fornia Press (première édition américain e 1968), p.973-980.

6 Weber M., 1995, Économie et société I/ Les catégories de la sociologie, Plon, coll. « Pocket Agora » (première édition 1971), p.294.

7 Weber M., 1978, op.cit., p.959.

8 Weber M., 1996, « Confucianisme et puritanisme » , Sociologie des religions, Gallimard, coll. « Bibliothèque des sciences humaines » , p.331-378.

9 Weber M., 1978, op.cit., p.999.

10 Weber M., 1995, op.cit., p.294-295.

11 Drey fus F., 2000, L’invention de la bureaucratie. Servir l’État en France, en Grande-Bretagne et aux États- Unis (18^e-20^e siècles), La découverte, coll. « Histoire contemporaine », p.12. Les concours ont par exemple été généralisés dans les ministères fran çais au cours de la deuxième moitié du 19^e siècle. Ibid., p.169.

12 Bezes P., 2007, « Construire des bureaucraties wébéri ennes à l’ère du New Management Public ? » , Critique Internationale, n°35, p.9-29.

13 Drey fus F., 2000, op.cit., p.269.

14

recrutements « joués d’avance » et des concours qui ne garantissent nullement l’embauche, en reconnaissant des « arrangements » avec les règles juridiques et le poids des élus, les intervenants au salon public soulignent l’écart existant entre une représentation de l’emploi public implicitement calquée sur les standards wébériens, et les pratiques concrètes des collectivités. Alors que l’édification conjointe de la bureaucratie et du parlementarisme repose sur la notion d’intérêt général¹⁴, la capacité des collectivités locales à servir celui-ci, voire leur caractère démocratique lui-même, sont régulièrement contestés¹⁵. Alors que le concours a constitué un moyen de sortir de l’appropriation privative des emplois publics, ou encore du patronage et du clientélisme¹⁶, l’emploi public local demeurait lié à ce type de pratiques. « Les pratiques clientélaires ne sont plus aujourd’hui associées, dans l’imaginaire des observateurs français de la vie politique (journalistes aussi bien que politologues) qu’à la politique locale, dans ses manifestations les plus archaïques, voire folkloriques », écrit par exemple Frédéric Sawicki¹⁷, qui en esquisse une explication : c’est parce que les députés de la Troisième République conservaient « le contrôle de l’administration territoriale » qu’ils auraient consenti à « l’autonomisation progressive du recrutement de la fonction publique »¹⁸ nationale. Cette analyse en témoigne : la fonction publique territoriale demeure largement pensée par différence avec la fonction publique, celle de l’État. En le décrivant comme un « îlot de politisation »¹⁹, Jacques Chevallier entérine à son tour l’idée d’une spécificité irréductible de l’emploi public local, « politisé en dépit de toutes les réformes »²⁰. Et quand il détermine les trois modèles influençant la construction d’administrations démocratiques, Philippe Bezes distingue le modèle wébérien de celui de l’État décentralisé²¹…

14 Ibid., p.265.

15 Koebel M., 2006, Le pouvoir local ou la démocratie improbable. Éditions du Croquant, coll. « Savoir/Agir ».

Rangeon F., 2005, « Peut-on parler d’un intérêt général local ? » in Le Bart C., Lefebvre R. (dir.), La proximité en politique. Usages, rhétoriques, pratiques, Presses Universitaires de Rennes, p.45-65.

16 Drey fus F., 2000, op.cit., p.265. Shefter M., 1994, Political Parties and the State. The American Historical Experien ce, Princeton University Press, coll. « Princeton Studies in American Politics ». Nous renvoyons d’ores et déjà à la deuxième partie de la thèse pour une discussion de ces deux termes et de leur pertinence pour l’analyse des pratiques des employeurs locaux.

17 Sawicki F., 1998, « La faiblesse du clientélisme partisan en France » , in Briquet J-L., Sawicki F. (dir.), Le clientélisme politique dans les sociétés contemporaines, Presses universitaires de France, coll. « Politique aujourd’hui » , p.217. Citons dans le même sens cette an alyse de Lu c Rouban : « Les pressions politiques multiples, le népotisme, les "affaires" ont contribué à d égrader sensiblem ent le climat social dans la fonction publique territoriale » . Rouban L., 2004, La fonction publique, La découverte, coll. « Repères » (première édition 1995), p.47.

18 Sawicki F., 1998, contribution citée, p.233.

19 Chevallier J., 2002, Science administrative, Presses Universitaires de France, coll. « Thémis » (première édition 1986), p.354. Dans le même esprit, Jean-Claude Thoenig et François Dupuy estiment que « la frontière entre la sphère du politique et celle de l’administration est très floue dans les municipalités » . Dupuy F., Thoenig J-C., 1983, Sociologie de l’administration française, Armand Colin, p.95.

20 Chevallier J., 2002, op.cit., p.355.

21 Bezes P., 2007, art.cit.

15

Tout comme les propos tenus au salon de l’emploi public, les analyses des politistes nous conduisent à penser que le modèle wébérien est peu probant pour analyser, si ce n’est par différence et écart, les concours territoriaux. Plusieurs indicateurs, relevant à la fois des normes juridiques et des pratiques, en attestent : la réussite au concours ne garantit pas le recrutement ; le concours n’est d’ailleurs pas le seul moyen d’accès à la fonction publique territoriale ; les élus demeurent impliqués dans l’embauche, siégeant même dans les jurys de concours.

Encadré 2 : Recrutements et « déroulements de carrière » en collectivité : concours et autres possibilités

Dans les collectivités, les dérogations au principe du concours sont nombreuses, soit qu’elles recrutent « hors statut » , soit qu’elles utilisent d’autres moyens pour titulariser leurs agents. Les employeurs locaux emploient : - des fonctionnai res, actuellement au nombre de 1 232 718²² ;

- des personnels, actuellement près de 400 000, liés à leur employeur par des contrats de droit public et dits non- titulaires ;

- des personnels de droit privé (85 000 personnes en emplois aidés, 6 000 apprentis).

Les non-titulaires de droit public représentent 22% des effecti fs totaux de la fonction publique territoriale, contre 11% dans la fon ction publique de l’État. Ils peuvent être engag és pour une durée d éterminée, pour remplacer momentanément des titulaires à temps partiel ou en congé, pour des besoins occasionnels ou saisonniers, ou en cas de vacan ce d’un poste. Au bout de six ans (loi du 26 juillet 2005, cf. chapitre II), ces contrats doivent être prorogés pour une durée indéterminée, à condition que la collectivité y ait recours en l’absence d’un corps de fon ctionnaires susceptibles d’assurer les fonctions correspondant es ou lorsque la nature des fonctions ou les besoins du service le justifient (pour les emplois d’encadrement). Les petites communes disposent de possibilités plus importantes de contractualisation. Au terme de la loi du 11 février 2005, l’embauche en contrat à durée déterminée est aussi possible pour faciliter l’insertion professionnelle des travailleurs handicap és. Enfin, les cadres dirigeants (directeurs généraux – adjoints – des services, directeurs des services techniques) et les collaborateu rs de cabinet peuvent être contractuels²³.

Pour recruter des fonctionnaires, les collectivités disposent, là encore, de plusieurs possibilités. Le recrutement après réussite au concou rs est l’une d’elle. Le recrutement direct, sans concours, est aussi largement ouvert pour les catégori es C (cf. chapitre II). Avant 1984 existaient en outre des possibilités de recrutem ent sur titres. Enfin, certains agents sont devenus fonctionnaires à la suite de mesures d’intégration, en particulier au moment de la création du statut de la fonction publique territori ale, en 1984, ou encore dans le cadre de dispositifs d e résorption de l’emploi précaire, tels que le dispositif « Perben » en 1996 et le dispositif « Sapin » en 2001, qui ont aussi instauré des concours « réservés » (aux personnes repérées comme « précaires » ).

Ces personnels titulaires disposent, à l’instar des autres fonctionnaires, d’un « droit à la carrière »²⁴, qui définit les règles de promotion hiérarchique, et corollairement de progression salariale²⁵. L’avancement d’échelon admet deux vitesses : l’ancienneté minimale (accordée si la valeur de l’agent le justifie, laquelle est estimée au moyen de sa note annuelle) et l’ancienneté maximale (accordée de plein droit). L’avancement de grad e (cf. encadré 3) et le changement de cadre d’emplois admettent, selon les cas, quatre modalités : réussite au concours ; réussite à un

22 Effecti fs aux 31 décembre 2004. DGCL, 2007, Les collectivités locales en chiffres 2007, ministère de l’Intérieur, p.117. Les 55 000 assistantes maternelles des crèches familiales sont liées à leur employeur par un statut particulier.

23 Pour une synthèse sur les « statuts » des fonctionnaires territoriaux et des agents non titulaires des collectivités locales, cf. par exemple Auby J-M., Auby J-B., Didier J-P., 2005, Droit de la fonction publique, Dalloz, coll.

« Précis » (cinquième édition), p.495-549 et p.535-549.

24 Sur la construction historique de ce droit, cf. Dreyfus F., 2000, L’invention de bureaucratie. Servir l’État en France, en Grande-Bretagn e et aux États-Unis (18^e-20^e siècles), La découverte, coll. « Histoire contemporaine » , p.184-188. Nous renvoyons à l’introduction du chapitre VIII pour une discussion des usages scientifiqu es et administratifs de la notion de carrière.

25 Auby J-M., Auby J-B., Didier J-P., 2005, op.cit., p.550-572.

16

examen pro fessionnel²⁶ ; appréciation de la valeur pro fessionnelle des agents (procédure dite de promotion interne)²⁷ ; ancienneté.

Cette diversité des modes d’accès à l’emploi public local, et de progression en son sein, nous conduira, tout au long de la thèse, à analyser la place des concours au sein de l’ensemble des possibles ouverts aux collectivités pour recrut er et gérer leurs personnels.

C’est donc finalement un lieu commun que de considérer, ainsi que le faisait Jean-François Kesler en 1980, que les « territoriaux » sont moins fonctionnaires que les autres²⁸, que leurs concours n’en sont pas vraiment (le juriste Jacques Bourdon les dit « de réserve »²⁹) et que, finalement, le statut est moins prégnant dans les collectivités³⁰. Notre intérêt simultané pour un dispositif des plus bureaucratiques et pour une fonction publique réputée ne pas l’être peut donc paraître étonnant, au terme de cette première analyse.

Si la fonction publique territoriale remet en cause l’évidence des liens entre emploi public, concours et bureaucratie, le poids qu’elle a acquis dans l’emploi public français est un argument majeur pour nous y intéresser. Au moment où Dominique M eurs et Florence Audier indiquent que le concours d’attaché territorial est aujourd’hui le premier concours présenté par les étudiants des Instituts de Préparation à l’Administration Générale (IPAG)³¹, on ne peut plus ignorer ces concours. Le titre de leur article, qui met en avant leur seul intérêt pour les concours de la fonction publique d’État, ne rend étrangement pas compte de cette

« découverte ». Ainsi, alors même que l’emploi public local est aujourd’hui fort de plus d’un million et demi d’agents (soit près du tiers des effectifs totaux de la fonction publique³²), il dispose d’une faible visibilité dans les recherches en sciences sociales³³. Or, l’enjeu de connaissance lié à cet objet est d’autant plus grand que l’emploi public français est engagé, depuis la décentralisation du début des années 1980 et de manière accentuée depuis celle du début des années 2000, dans une dynamique de transfert d’une partie croissante des

26 Au contraire du concou rs, l’examen professionnel n’admet pas un nombre limité de place : sont admis tous les candidats ayant obtenu la moyenne (10/20) aux épreuv es.

27 Cf. l’encadré 13 du chapitre IV pour un exemple des critères pris en compte pour apprécier la valeur pro fessionnelle des agents.

28 « On peut discerner des cercles con centriqu es dans le monde de la fonction publique » : agents civils titulaires de l’État, agents civils non titulaires de l’État, ouvriers d’État, personnels militaires, agents des collectivités locales, agents de la sécurité sociale et du secteu r semi-public, agents à statut des entreprises publiques. Kesler J- F., 1980, Sociologie des fonctionnaires, Presses Universitaires de France, coll. « Que sais-je ? », p.3.

29 Bourdon J., 2004, « La fonction publique territoriale, 20 ans d’évolution permanente », Actualité juridique droit administratif, 26 janvier, p.123.

30 Audier F., 1997, « La fonction publique : un débouché majeur pour les plus diplômés » , Économie et statistique, n°304-305, p.146.

31 Meurs D., Audier F., 2004, « Qui se présente dans la fonction publique et pourquoi ? Premiers résultats d’enquêtes spécifiqu es sur les candidats à différents concou rs de la fonction publique d’État » , Revue française d’administration publique, n°111, p.551.

32 DGCL, 2007, op.cit, p.116.

33 Il est frapp ant, par exemple, que Jean -François Kesler attribue au s eul exode rural la mise en place de secrétaires de mairie intercommunaux, quand celle-ci doit en fait à l’action des syndicats de communes pour le personnel communal (cf. chapitre III). Kesler J-F., 1980, op.cit., p.14.

17

personnels de l’État vers les collectivités locales³⁴. Cette tendance se double d’une contestation croissante, depuis le début des années 1980, du principe du concours et par l’annonce récurrente de réformes à leur endroit. Le dernier rapport en date, écrit par une administratrice territoriale, actuellement DRH de la Caisse des dépôts, propose ainsi de regrouper les concours des trois fonctions publiques, remettant par là en cause les spécificités, réelles ou supposées, de chacune d’elles³⁵. Liées depuis au moins le référendum de 1969³⁶, la réforme de l’État et celle des collectivités locales sont à présent indissociables, au point que la connaissance de la « territoriale » apparaît comme une nécessité pour penser la fonction publique dans son ensemble. Loin de nous, par conséquent, l’idée d’hypostasier ce segment de l’emploi public. Notre propos s’attachera au contraire à étudier, le plus précisément possible, les liens entre État et collectivités, entre administrations nationales et locales, en commençant par nous demander quel écho trouve les critiques de la fonction publique, et tout particulièrement des concours, dans son sous-ensemble réputé le moins bureaucratique. Pour ce faire, il nous faut commencer par examiner sur quelle littérature nous pouvons nous appuyer.

Concours et fonction publique territoriale : des objets peu documentés par les sciences sociales

La « revue de littérature », classique à ce stade de la thèse, aurait ici bien des difficultés à être menée de manière développée. Et pour cause : la littérature consacrée aux concours de la fonction publique n’est guère fournie. Bien que ceux-ci aient été constitués en dispositifs symboles de la bureaucratie, force est de constater que peu d’enquêtes leur sont consacrées.

Placé au centre de controverses politiques depuis de nombreuses années, celui de l’ENA a toutefois fait l’objet d’une attention récurrente³⁷. Les concours de l’enseignement bénéficient eux aussi d’analyses étayées, sans doute en raison de la proximité de nombre de chercheurs à leur endroit³⁸. Sortie de ces deux champs de recherche, la bibliographique est mince – une

34 La décentralisation « Defferre » s’est traduite par la décentralisation d’une partie des personnels des préfectures ; la décentralisation « Raffarin » par celle, encore en cou rs, des techniciens et ouvriers de services (TOS) des collèges et des lycées, ainsi que par celle des personnels des Directions Département ales de l’Equipement (DDE). Cf. chapitre II pour une présentation plus détaillée de cette évolution.

35 Barroux M., 2008, « Le gouvernement veut regrouper les concours de la fonction publique », Le Monde, 22 juillet.

36 Bezes P., 2002, « Gouverner l’administration. Une sociologie des politiques de la réforme administrative en France (1962-1997 ) » , thèse de science politique, IEP de Paris, p.290 et suiv.

37 Parmi une bibliographie très fournie, l’enquête de Jean-Michel Eymeri, axée sur les différentes étapes de fo rmation et sélection, fait figure de référence. Eymeri J-M., 2001, La fabrique des énarques, Economica, coll.

« Études politiques » .

38 Voir en particulier l’ouvrage classique de Jean-Michel Chapoulie. Chapoulie J-M., 1987, Les professeurs de l’enseignement secondaire. Un métier de classe moyenne, Éditions de la MSH. Il faut aussi mentionner les

18

rareté qui nous semble renvoyer à un constat plus général : c’est l’administration publique dans son ensemble qui a été « oubliée »³⁹ par les politistes. En d’autres termes, alors que les institutions politiques sont les « terrains d’enquêtes "par destination" » de la science politique, la sociologie de leurs personnels est peu développée, s’agissant en particulier de ceux qui travaillent, non pour l’État, mais pour les collectivités territoriales et le Parlement européen⁴⁰. Le constat est moins tranché en sociologie⁴¹ : les années 1960-1970 ont vu la réalisation d’études nombreuses, tant du côté des « petits fonctionnaires »⁴² étudiés par la sociologie crozérienne, que des hauts fonctionnaires auxquels le Centre de Sociologie Européenne s’est précocement intéressé⁴³. Toutefois ces deux traditions de recherche ont décliné dans les années 1980 et 1990, au point que Claude Dubar et Pierre Tripier estiment, dans leur manuel de sociologie des professions, que « les recherches sociologiques portant sur les fonctionnaires, en tant que tels, ne sont pas légion »⁴⁴.

Le (relatif) désintérêt des sociologues et politistes ne signifie pas que la fonction publique (territoriale) soit un champ vierge de toute connaissance. Les spécialistes du droit administratif s’y sont évidemment précocement intéressés⁴⁵ et demeurent des commentateurs avisés d’évolutions législatives⁴⁶ auxquelles ils contribuent parfois⁴⁷. Ils ont ainsi été les premiers à étudier la construction de la fonction publique territoriale : les thèses, déjà

nombreux travaux de Christine Musselin sur les universitaires. Cf. notamment Musselin C., 2005, Le marché des universitaires. France, Allemagne, États-Unis, Presses de Sciences Po, coll. « Gouvernances » .

39 Drey fus F., 2002, « À la recherche du temps perdu. La scien ce politique français e oublieuse de l’administration publique. À propos de Notre État » , Politix, v.15, n°59, p.171-194.

40 Courty G., 2005, « À la découverte du travail de collaboration politique », in Courty G. (dir), Le travail de collaboration politique, Michel Houdiard Editeur, p.7. Sur ce terrain, mentionnons toutefois Georgakakis D.

(dir.), 2002, Les métiers de l’Europe politique. Acteurs et professionnalisations de la construction européenne, Presses Universitaires de Strasbourg, coll. « sociologie politique européenne » .

41 « Les travaux les plus importants portant sur le système administratif et sur les hauts fonctionnaires ont été menés principalem ent par des sociologues qui ont, à leur tour, fini par délaisser le sujet » , écrit par ex emple Françoise Drey fus. Drey fus F., 2002, art.cit., p. 172.

42 Crozier M., 1955, Petits fonctionnaires au travail. Compte-rendu d’une enquête sociologique effectuée dans une grande administration publique parisienne, Éditions du CNRS (sur les mécanographes d es chèqu es postaux parisiens). Crozier M., 1963, Le phénomène bureaucratique, Le Seuil (appuyé, notamment, sur une enquête auprès des ouvrières et contremaîtres de la SEITA).

43 Darbel A., Schnapper D., 1969, Morphologie de la haute administration française. Les agents du système administratif, I, Mouton et 1972, Le système administratif, II, Mouton.

44 Dubar C., Tripier P., 2003, Sociologie des professions, Armand Colin, coll. « U » (première édition 1998), p.157.

45 En témoignent par exemple deux thèses de droit consacrée aux con cours au cou rs du premier 20^e siècle. Sibert M., 1912, « Le concours comme mode juridique de recrutement de la fon ction publique » , thèse de droit, Université de Paris, publiée par Arthur Rousseau (librairi e nouvelle de droit et de jurisprud ence). Dumas A., 1957, « Les jurys de concours dans le recrutement de la fon ction publique en France » , thèse de droit, Université de Caen.

46 Il est par exemple significati f que l’article de l’Annuaire des collectivités locales consacré à la fonction publique territoriale soit confié à un juriste.

47 Nous étudierons, dans le chapitre I, la contribution des juristes aux réformes des années 1970.