LES COMMUNAUTÉS ET LE DROIT DE PRÉEMPTION

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Submitted on 16 Nov 2015

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Les communautés et le droit de préemption

Jean-François Struillou, Jean-François Joye

To cite this version:

Jean-François Struillou, Jean-François Joye. Les communautés et le droit de préemption : Étude à

caractère juridique. ADCF - GRIDAUH. 88 p., 2015, ADCF. �hal-01229439�

LES COMMUNAUTÉS ET LE DROIT DE PRÉEMPTION

Étude à caractère juridique

4 ^ÉDITO

7 INTRODUCTION 65 ^{PARTIE IV}

La compétence des EPCI en matière de droit de préemption en périmètre de protection et de mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains (PAEN)

71 ^{PARTIE V}

La compétence des EPCI en matière de droit de préemption au profit des organismes de jardins familiaux

75 ^{PARTIE VI}

La compétence des EPCI en matière de droit de préemption commercial

80 ^ANNEXES 9 ^{PARTIE 1}

La compétence des EPCI en matière de droit de préemption urbain (DPU)

41 ^{PARTIE II}

La compétence des EPCI en matière de droit de préemption dans les zones d’aménagement différé (ZAD)

57 PARTIE III

La compétence des EPCI en matière

de droit de préemption dans les

espaces naturels sensibles (ENS)

Q uels que soient les problématiques territoriales abordées, le foncier se révèle être un enjeu de premier ordre. Impossible de s’engager dans le développement économique, le déploiement des infrastructures de déplacement, le développement résidentiel ou encore la protection de nos espaces naturels ou agricoles sans être rapidement confrontés aux besoin d’une stratégie foncière et à des interventions foncières. En tant que matière première de tout aménagement, le foncier se retrouve nécessairement au cœur des interventions de nos communautés.

La préemption tient une place particulière parmi les outils d’interventions foncières à disposition des collectivités. Son principe est ancien et largement connu des élus locaux, il revêt d’ailleurs une dimension symbolique à laquelle de nombreux élus sont naturellement attachés.

Le droit de préemption urbain (DPU) est le droit de préemption le plus connu mais la présente étude nous rappelle que la palette est large et qu’existent également le droit de préemption en ZAD (Zone d’aména- gement différé), en PAEN (périmètre de protection et de mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains) en matière commerciale ou encore en vue de la protection et le développement des jardins familiaux.

Une large part de l’étude est cependant consacrée au droit de préemption urbain dont la responsabilité est transférée d’office à la communauté lorsqu’elle exerce la compétence PLU auquel ce DPU est large- ment lié. Elle comporte en outre un important développement sur les relations entre la communauté et ses communes membres en cas de transfert du DPU et notamment les possibilité de délégation entre elles.

C’est dans un esprit de partenariat que l’AdCF et le GRIDAUH, Groupe de recherche sur les institutions et le droit de l’aménagement, de l’urbanisme et de l’habitat et dont est membre l’AdCF, ont souhaité mettre à jour l’étude déjà réalisée en 2008 et proposer ainsi, notamment aux nombreuses communautés enga- gées dans le PLUi, une analyse complète du cadre légal applicable à la compétence et à l’exercice de la préemption intercommunale.

La mise à jour de cette étude après les récentes lois en matière d’urbanisme était fortement attendue des adhérents de l’AdCF. Je ne peux que leur souhaiter qu’elle leur soit profitable.

Charles-Éric Lemaignen Président de l’Assemblée des Communautés de France

ÉDITO

Le GRIDAUH, Groupement de recherche sur les institutions et le droit de l’amé- nagement, de l’urbanisme et de l’habitat, est un groupement d’intérêt public de recherche, créé par arrêté interministériel du 28 mai 1996 pour le développement de la recherche juridique et institutionnelle dans les domaines de l’aménagement du territoire, de l’urbanisme et de l’habitat.

Ses principaux objectifs consistent à :

• structurer la recherche dans le domaine du droit et des institutions de l’urbanisme, de l’aménagement et de l’habitat : identifier et labelliser les équipes de recherche, les mettre en réseau et associer également des chercheurs isolés;

• valoriser la recherche juridique en procédant au recensement et à l’évaluation des travaux ainsi qu’en favorisant leur publication,

• renforcer la recherche dans le domaine concerné en lui donnant une dimension collective et comparative et en mobilisant les moyens nécessaires; instaurer un partenariat institutionnalisé praticiens-chercheurs afin d’identifier les priorités de la recherche et d’accroître ses retombées sur la pratique et les besoins des professions.

Les auteurs :

Jean-François Joye

Professeur de droit public à l’université Savoie Mont Blanc. Faculté de droit de Chambéry, laboratoire CDPPOC

Jean-François Struillou

Directeur de recherche au CNRS (DCS

UMR CNRS 6297). Faculté de droit et

des sciences politiques de Nantes

Un établissement public de coopération intercommunale (EPCI)

ne peut agir que dans les domaines qui lui ont été attri- bués. Il ne peut ainsi instaurer ou exercer les droits de préemption définis par le Code de l’urbanisme que dans la mesure où ces compétences lui ont été conférées par un texte. Si l’EPCI intervient sur ces matières alors qu’elles n’entrent pas dans ses attributions, ces agissements sont en principe source d’irrégularité et donc un motif d’annulation pour excès de pouvoir, voire susceptibles d’engager la responsa- bilité de l’administration.

S’agissant des compétences qui ont été attribuées à ces établissements en matière de droit de préemption – droit de préemp- tion urbain, droit de préemption dans les zones d’aménagement différé et dans les espaces naturels sensibles, droit de préemption commercial –, celles-ci ont longtemps été étroitement cantonnées, complexes voire anachroniques.

Étroitement cantonnées parce que jusqu’à une période récente, un EPCI ne pouvait en principe instaurer et exercer le droit de préemption que dans des cas limitative- ment énumérés par la loi, la compétence générale en la matière ayant été attribuée par les textes à la commune. Le droit de préemption restait ainsi marqué depuis la

loi du 3 décembre 1975

par une forte identité communale.

Complexes, dans la mesure où la compé- tence générale dont disposait la commune en matière de droit de préemption obli- geait le plus souvent les intercommunali- tés désireuses de bénéficier du droit de préemption pour acquérir des immeubles à solliciter des délégations permanentes ou ponctuelles

.

Anachroniques, enfin, car ce dispositif de délégation au coup par coup ne semblait plus répondre aux besoins des EPCI.

Cet état de droit est toutefois en train de s’estomper, notamment depuis la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 dite loi Alur.

Il est acquis aujourd’hui que les inter- communalités doivent pouvoir disposer des outils nécessaires à la mise en œuvre d’une politique volontariste en matière foncière ou immobilière (développement économique, habitat…) et ne plus disposer de compétences résiduelles. Ce texte com- porte à ce titre d’importantes avancées que nous aborderons ci-après (dévolution mécanique du droit de préemption urbain aux EPCI du fait du développement attendu des plans locaux d’urbanisme intercom- munaux, création de zones d’aménage- ment différé intercommunales).

1. CGCT, article L. 5210-1-1 A : « Forment la catégorie des établissements publics de coopération intercommunale les syndicats de communes, les communautés de communes, les communautés urbaines, les communautés d’agglomération, les syndicats d’agglomération nouvelle et les métropoles. »

2. En créant les zones d’intervention foncière (ZIF), cette loi a amorcé la décentralisation du droit de préemption au profit des communes.

3. Pour une vision globale, cf. R. Hostiou et J.-F. Struillou, Expropriation et préemption.

Aménagement. Urbanisme. Environnement, Litec,

4

 édition, 2011.

LA COMPÉTENCE DES EPCI EN MATIÈRE DE DROIT

DE PRÉEMPTION URBAIN

(DPU)

I

I -

LA COMPÉTENCE DES EPCI EN MATIÈRE DE DROIT DE PRÉEMPTION URBAIN (DPU)

Les compétences en matière de droit de préemption urbain (DPU) qui ont été attribuées par la loi aux EPCI sont déterminées par deux régimes juridiques distincts.

Le premier – issu principalement de la loi Alur du 24 mars 2014 – est appelé à perdurer. Il trans- fère des communes aux intercommunalités la compétence en matière de droit de préemption urbain, sous réserve toutefois que ces dernières soient compétentes en matière de plan local d’urbanisme (PLU) (Chapitre I). La loi a ainsi simplifié les conditions de substitution de plein droit du DPU des communes aux intercommunalités. Ce transfert était antérieurement subor- donné à deux conditions, lesquelles exigeaient que l’intercommunalité soit compétente à la fois en matière de document d’urbanisme et de zone d’aménagement concerté.

Cette évolution apparaît comme étroitement liée à l’affirmation de plus en plus marquée de l’échelon intercommunal pour mener des opérations d’aménagement urbain et au choix du Parlement de confier, dans les conditions prévues par la loi Alur, la compétence PLU aux com- munautés de communes et aux communautés d’agglomération. Dès lors que ces établissements publics sont habilités à définir et à mettre en œuvre le plan local d’urbanisme, elles sont com- pétentes de plein droit pour mettre en œuvre le droit de préemption urbain, cette prérogative leur étant indispensable pour acquérir les immeubles nécessaires à la réalisation des opérations d’aménagement prévues à l’article L. 300-1 du Code de l’urbanisme, lesquelles peuvent être pré- définies dans le document local d’urbanisme.

Quant au second régime – issu des grandes lois de décentralisation de l’urbanisme –, il paraît être appelé à disparaître à plus ou moins brève échéance. Il habilite les communes compétentes en matière de droit de préemption urbain – parce qu’elles n’ont toujours pas transféré aux com- munautés la compétence PLU – à déléguer ce droit aux EPCI (Chapitre II). Ces délégations de compétence, qui sont prévues par pas moins de cinq textes différents, permettent à la commune d’attribuer l’exercice, voire même l’instauration du DPU, à ces établissements.

CHAPITRE 1 LE TRANSFERT DU DPU AUX EPCI COMPÉTENTS EN MATIÈRE DE PLU

L’article 149 de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové – dite loi Alur – prévoit le transfert du droit de préemption urbain aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre dotés de la compétence en matière de plan local d’urbanisme. Ces dispositions, qui sont codifiées à l’article L. 211-2 alinéa 2 du Code de l’urbanisme, sont entrées en vigueur au moment de la publication de ce texte, le législateur n’ayant pas jugé nécessaire de différer cette entrée en application à une date ultérieure, posté- rieure à la publication de la loi.

Avant d’examiner les contours de la compétence ainsi transférée aux communautés (I. II), il convient de préciser les conditions d’application des dispositions nouvelles.

CE QU’IL FAUT RETENIR

Le transfert du DPU aux communautés intervient de plein droit – c’est-à-dire sans

formalité – lorsque celles-ci sont compétentes en matière de PLU.

I.1 LES CONDITIONS DU TRANSFERT

L’application de la loi Alur peut ici être retardée par la nécessité d’accomplir un acte complé- mentaire, à savoir le transfert aux communautés de la compétence en matière de plan local d’urbanisme.

Section 1 Application retardée par la nécessité de transférer aux EPCI la compétence PLU

a. Règles générales

Il ressort des termes mêmes de l’article L. 211-2 alinéa 2 du Code de l’urbanisme que le droit de préemption urbain est transféré de plein droit aux établissements publics à fiscalité propre ainsi qu’à la Métropole de Lyon, uniquement lorsque ceux-ci sont compétents en matière de plan local d’urbanisme :

« La compétence d’un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, ainsi que celle de la Métropole de Lyon en matière de plan local d’urbanisme, emporte leur compétence de plein droit en matière de droit de préemption urbain. »

L’application de ces dispositions peut ainsi être retardée dans le temps, elle ne débutera que lorsque sera accomplie une condition : le transfert de la compétence PLU aux EPCI.

Il en résulte que, tant que l’EPCI n’est pas devenu compétent en matière de plan local d’urba- nisme, les dispositions de la loi Alur transférant aux EPCI le droit de préemption urbain ne sont pas applicables. Ces dispositions ne sont donc pas suffisantes en elles-mêmes pour être directe- ment et immédiatement mises en œuvre, un acte complémentaire étant nécessaire pour qu’elles s’appliquent. Ces règles nouvelles de compétence ne sauraient donc être invoquées par les EPCI auxquels n’a pas été dévolue la compétence en matière de PLU, les communes restant dans cette hypothèse seules compétentes en matière de DPU. Aussi, pour pouvoir exercer cette prérogative, la communauté non compétente en matière de PLU devra obtenir une délégation de la commune

.

b. Moment du transfert de la compétence PLU/DPU aux EPCI

La survenance d’un événement de réalisation incertaine – le transfert de la compétence PLU aux communautés – commande l’application des règles conférant aux EPCI à fiscalité propre le droit de préemption urbain. Le transfert aux communautés de la compétence PLU, lorsque celui-ci n’a pas déjà eu lieu, peut, en vertu de l’article 135 de la loi Alur, être tacite ou exprès.

• Le transfert tacite 1° Principe

CE QU’IL FAUT RETENIR Tant que la communauté ne dé- tient pas la compétence en ma- tière de PLU, la commune reste compétente pour instituer, exer- cer ou déléguer le DPU.

4. Cf. infra, « Titre II. La délégation du DPU aux EPCI non dotés de la compétence PLU ».

CE QU’IL FAUT RETENIR

Le transfert de la compétence PLU/DPU aux communautés a lieu automatiquement le

lendemain de l’expiration d’un délai de trois ans à compter de la publication de la loi Alur,

cette publication étant intervenue le 26 mars 2014.

Les communautés de communes ou les communautés d’agglomération qui, à la date de publica- tion de la loi Alur – c’est-à-dire le 26 mars 2014 –, ne sont pas compétentes en matière de PLU, le deviennent le lendemain de l’expiration d’un délai de trois ans à compter de la publication de la loi. En application des dispositions de l’article L. 211-2 alinéa 2 précité, c’est à cette même date que les communautés deviennent compétentes en matière de DPU, dans la mesure où c’est la compétence d’un EPCI en matière de PLU qui emporte sa compétence de plein droit en matière de DPU. Tant que le transfert de la compétence PLU aux communautés n’a pas ainsi été taci- tement donné par l’expiration de ce délai de trois ans, les communes restent compétentes pour instituer, supprimer, modifier, exercer ou déléguer le droit de préemption urbain.

Quant aux communautés de communes ou aux communautés d’agglomération créées ou issues d’une fusion après la date de publication de la loi Alur et qui ne sont pas compétentes en matière de PLU, elles le deviennent également le lendemain de l’expiration d’un délai de trois ans à compter de la publication de la loi Alur. En application des dispositions de l’article L. 211-2 alinéa 2 précité, c’est à cette même date que ces communautés nouvellement créées deviennent compé- tentes en matière de DPU. Tant que le transfert de la compétence PLU aux communautés n’a pas ainsi été tacitement donné par l’expiration de ce délai de trois ans, les communes restent com- pétentes pour instituer, supprimer, modifier, exercer ou déléguer le droit de préemption urbain.

Il apparaît, enfin, qu’une communauté de communes ou une communauté d’agglomération créée après l’expiration du délai de trois ans devient, semble-t-il, compétente en matière de PLU, sauf là encore, semble-t-il, si une minorité de blocage y fait obstacle.

2° Report du transfert Conditions

Après d’âpres discussions au cours des débats parlementaires sur le projet de loi Alur, le légis- lateur a réservé la possibilité, pour les communes, de faire obstacle au transfert automatique de la compétence PLU aux communautés à l’issue du délai de trois ans à compter de la date de publication de la loi Alur. Une minorité de blocage constituée d’au moins 25 % des communes représentant au moins 20 % de la population peut de la sorte s’opposer au transfert de droit de la compétence PLU aux communautés, cette opposition devant intervenir dans les trois mois précédant l’échéance du délai de trois ans à compter de la publication de la loi Alur.

Lorsqu’il est fait obstacle au transfert tacite de la compétence PLU, l’application des dispositions de la loi conférant le DPU aux communautés est une nouvelle fois retardée. Dans ce cas, les communes conservent le pouvoir de mettre en œuvre le droit de préemption urbain, les commu- nautés ne pouvant prétendre à utiliser ce droit, sauf à obtenir une délégation de la commune

.

« Clause de revoyure »

En cas d’échec du transfert tacite des compétences PLU/DPU, la loi Alur a prévu une « clause de revoyure ». Il est ainsi précisé que si, à l’expiration d’un délai de trois ans à compter de la publication de la présente loi, la communauté de communes ou la communauté d’agglomération n’est pas devenue compétente en matière de PLU, elle le devient de plein droit le premier jour de l’année suivant l’élection du président de la communauté consécutive au renouvellement général des conseils municipaux et communautaires. Le transfert de la compétence PLU qui est ainsi opéré après le renouvellement des conseils municipaux et communautaires a également pour effet de conférer aux communautés la compétence en matière de DPU. Reste qu’ici aussi, une minorité de blocage constituée d’au moins 25 % des communes représentant au moins 20 % de la population peut s’opposer au transfert de la compétence en matière de PLU et, par là même, au transfert de la compétence DPU.

CE QU’IL FAUT RETENIR Une minorité de blocage consti- tuée d’au moins 25  % des com- munes représentant au moins 20 % de la population peut faire obstacle au transfert automa- tique de la compétence PLU/DPU aux communautés.

5. Cf. infra, « Titre II. La délégation du DPU aux

EPCI non dotés de la compétence PLU ».

• Le transfert exprès

Une délibération prise par les communes concernées ou par la communauté intéressée peut aussi prévoir le transfert de la compétence PLU aux communautés, cette délibération ayant concomitamment pour effet d’emporter de plein droit leur compétence en matière de DPU. Cet acte peut être édicté avant ou après l’expiration du délai de trois ans à compter de la publication de la loi Alur. Dans le premier cas, l’initiative du transfert de la compétence PLU/DPU appartient aux communes alors que dans le second, cette initiative revient aux communautés.

1° Transfert à l’initiative des communes

Le transfert de la compétence PLU aux communautés peut intervenir par délibération des com- munes concernées avant l’expiration du délai de trois ans à compter de la publication de la loi Alur. Le III de l’article 136 de cette loi prévoit en ce sens que :

« Dans les trois ans qui suivent la publication de la présente loi, les communes membres d’une communauté de communes ou d’une communauté d’agglomération peuvent transférer la compé- tence en matière de plan local d’urbanisme, de documents d’urbanisme en tenant lieu ou de carte communale, mentionnée au II du présent article, selon les modalités prévues à l’article L. 5211-17 du Code général des collectivités territoriales. »

Lorsque les communes décident de transférer par délibération la compétence PLU aux com- munautés avant l’expiration du délai de trois ans susvisé, cette décision a également pour effet d’emporter leur compétence en matière de DPU. La condition légale tenant au transfert de la compétence PLU ayant été accomplie, les communautés deviennent concomitamment compé- tentes pour mettre en œuvre le droit de préemption urbain.

2° Transfert à l’initiative des EPCI

Les communautés intéressées ont aussi la possibilité de se prononcer par délibération en faveur du transfert de la compétence PLU, après l’expiration du délai de trois ans à compter de la publi- cation de la loi Alur. Le II de l’article 136 alinéa 3 précise en ce sens que :

« Si, à l’expiration d’un délai de trois ans à compter de la publication de la présente loi, la commu- nauté de communes ou la communauté d’agglomération n’est pas devenue compétente en matière de plan local d’urbanisme, de documents d’urbanisme en tenant lieu ou de carte communale, l’or- gane délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale peut également à tout moment se prononcer par un vote sur le transfert de cette compétence à la communauté. » Si l’organe délibérant se prononce ainsi en faveur du transfert, la compétence PLU est transférée à la communauté, sauf si au moins 25 % des communes représentant au moins 20 % de la popu- lation s’y opposent dans les trois mois suivant le vote de l’organe délibérant de l’EPCI à fiscalité propre.

Il paraît résulter de ces dernières dispositions que le transfert de la compétence PLU aux com- munautés – et par là même de celle du droit de préemption urbain – est suspendu à l’absence d’opposition des communes dans le délai de trois mois susvisé. Autrement dit, le transfert aux communautés de la compétence PLU/DPU ne devient effectif, semble-t-il, que lorsqu’il est acquis qu’une minorité de blocage ne viendra pas faire obstacle à ce transfert. En l’occurrence, le trans- fert des compétences PLU/DPU serait en quelque sorte subordonné à une double condition : une délibération de l’organe délibérant de la communauté se prononçant en faveur du transfert à son profit de la compétence en matière de PLU, et une décision expresse ou tacite des communes concernées de ne pas s’opposer à ce transfert.

CE QU’IL FAUT RETENIR

Une délibération prise à l’ini-

tiative des communes ou des

communautés concernées peut

prévoir le transfert de la com-

pétence PLU/DPU aux com-

munautés, et ce avant ou après

l’expiration du délai de trois ans

du transfert automatique, lequel

court à compter de la publication

de la loi Alur.

Section 2 Application immédiate aux EPCI dotés de la compétence PLU

a. Règles générales

Le transfert de la compétence DPU aux communautés a lieu :

• soit à la date à laquelle la loi Alur est entrée en vigueur, à la condition toutefois qu’à cette date la communauté était compétente en matière de PLU ;

• soit à la date du transfert automatique de la compétence PLU à la communauté, lequel se produit à l’issue du délai de trois ans qui suit la publication de la loi Alur ;

• soit à la date à laquelle les communes ou les communautés concernées décident de trans- férer la compétence en matière de PLU à la communauté.

Lorsque la compétence PLU est transférée à la communauté de communes ou à la commu- nauté d’agglomération, celle-ci devient compétente de plein droit – c’est-à-dire sans formalité – en matière de droit de préemption urbain, les communes concernées n’étant plus autorisées à mettre en œuvre ce droit.

Le transfert de la compétence PLU/DPU aux communautés peut avoir eu lieu avant la date d’en- trée en vigueur de la loi Alur ou intervenir après cette date.

Dans le premier cas, l’entrée en vigueur de la loi Alur a déterminé le début d’application des dispositions nouvelles relatives au transfert de la compétence en matière de droit de préemption urbain : entrée en vigueur et application des dispositions de la loi sont ici simultanées. Dans le second cas, comme vu en Section 1, entrée en vigueur et application des dispositions de la loi Alur transférant le DPU aux communautés ne sont pas concomitantes : ces dispositions sont certes entrées en vigueur, mais leur application est retardée à la date à laquelle le transfert de la com- pétence PLU aux communautés deviendra effectif. En d’autres termes, l’application de ces dispo- sitions est suspendue à la réalisation de certaines circonstances, à savoir le transfert de la com- pétence PLU aux communautés

.

b. Incidences sur le DPU institué antérieurement par les communes

Les communautés auxquelles le DPU a été transféré sont compétentes, semble-il, pour exercer ce droit dans les zones de préemption instituées antérieurement par les communes sur les zones U et AU du PLU. Plusieurs arguments juridiques peuvent être avancés pour justifier cette solution :

• Une fois que la compétence DPU a été transférée aux communautés, ces dernières se substituent ipso facto aux communes pour l’exercice de l’ensemble des compétences an- ciennement dévolues aux communes en matière de DPU (C. urb., art. L. 211-2 al. 2).

• Le transfert du DPU aux communautés n’a pas pour effet d’abroger les périmètres de préemption existants, ceux-ci restant en vigueur tant qu’ils n’ont pas été abrogés ou mo- difiés par le nouveau titulaire du DPU.

• Les dispositions de la loi Alur prévoyant le transfert du DPU aux communautés s’appliquent immédiatement aux zones de préemption créées antérieurement, et autorisent par là même le nouveau titulaire du droit de préemption à exercer son droit au sein de ces zones.

Le transfert aux communautés de la compétence en matière de droit de préemption urbain, qu’il soit immédiat ou retardé, est sans nul doute de nature à interférer avec les situations juridiques en cours. Nombreuses sont en effet les communes qui, au moment où intervient ce transfert, ont déjà instauré le DPU – simple ou renforcé – sur tout ou partie des zones urbaines et des zones d’urbanisation future délimitées par le PLU

.

6. Cf. supra.

7. Voire par les « vieux » POS.

Se pose dès lors une question fort délicate, celle de savoir si l’attribution aux communautés de la compétence en matière de droit de préemption urbain a ipso facto conféré à ces établissements le pouvoir d’exercer ce droit dans les zones de préemption créées antérieurement par les com- munes, mais aussi celui de modifier voire de supprimer lesdites zones. Cela revient à déterminer comment doivent être traitées ces situations en cours au jour du changement induit par l’appli- cation de la loi Alur : la loi nouvelle a-t-elle un effet immédiat et, par là même, autorise-t-elle les communautés à intervenir au sein de ces zones instituées sur la base de l’ancienne législa- tion, ou la loi ancienne continue-t-elle à les gouverner jusqu’à leur terme ? Différentes raisons conduisent à opter pour la première solution.

1° La loi Alur a pour effet de transférer aux EPCI l’ensemble du DPU

Le premier argument qui peut être avancé pour justifier la compétence des communautés pour exercer le droit de préemption urbain dans les zones de préemption antérieurement créées par les communes, ainsi que pour modifier ou supprimer lesdites zones, est fondé sur les termes mêmes de l’article L. 211-2 alinéa 2 du Code de l’urbanisme, lesquels ne prêtent guère à dis- cussion. Selon ces dispositions, la compétence d’un EPCI à fiscalité propre en matière de PLU emporte sa « compétence de plein droit en matière de droit de préemption urbain ».

Dire ainsi que les communautés sont compétentes de « plein droit » en matière de droit de préemption urbain signifie que ce transfert de compétence intervient sans formalité, c’est-à-dire sans qu’il soit nécessaire de le prévoir expressément. En vertu de ces dispositions, il suffit par conséquent que la compétence en matière de PLU ait été attribuée à l’EPCI pour que ce dernier détienne immédiatement la compétence DPU.

Dire ensuite que les communautés sont compétentes « en matière de droit de préemption urbain » signifie que celles-ci deviennent « titulaires du droit de préemption urbain » au lieu et place de leurs communes membres. Il en résulte qu’au moment où la compétence PLU est transférée à l’EPCI, ce dernier se substitue ipso facto à ses communes membres pour l’exercice de l’ensemble des compétences qui leur étaient anciennement dévolues en matière de droit de préemption urbain. La loi entend ainsi habiliter ces établissements à faire valablement tous les actes qu’ap- pelle la mise en œuvre de cette prérogative. On voit par là que les communautés deviennent compétentes pour modifier ou abroger les zones de préemption préexistantes

, mais aussi pour décider de conserver ces dernières et d’y exercer le droit de préemption en tant que nouveaux titulaires de ce droit, le transfert formant en quelque sorte un tout.

Cette interprétation, qui n’apparaît pas comme étant en contradiction avec aucune autre disposi- tion en vigueur ayant valeur juridique au moins égale, mérite d’autant plus d’être retenue qu’elle paraît être conforme à la volonté du législateur. Dès lors que l’objectif poursuivi est très claire- ment de conférer aux communautés l’entière maîtrise de cet outil d’aménagement, le transfert de la compétence PLU/DPU peut difficilement être conçu comme un transfert « au rabais », lequel n’autoriserait pas ces établissements à exercer le droit de préemption dont ils sont titulaires sur les zones déjà en place. Milite également en faveur de cette interprétation le fait que les zones de préemption créées antérieurement au transfert du DPU ne sont nullement « incompatibles » ou « inconciliables » avec le transfert de la compétence PLU/DPU aux communautés. Bien au contraire, il faut ici faire sa part à la logique juridique qui veut que ce transfert s’insère aussi har- monieusement que possible dans l’ensemble juridique déjà existant, c’est-à-dire dans les zones de préemption préexistantes.

2° Le transfert du DPU aux communautés n’a pas pour effet d’abroger les périmètres de préemption existants

Le deuxième argument qui peut être avancé pour justifier la compétence des communautés pour exercer le droit de préemption dans les zones de préemption antérieurement créées est tiré de ce qu’en application d’un principe classique du droit administratif, ces zones restent en vigueur tant

8. Il est certain que l’autorité compétente pour

modifier ou abroger ces zones est l’organe

délibérant de la communauté, en vertu des

dispositions législatives en vigueur à la date où est

mis en œuvre le pouvoir d’abrogation de la zone.

qu’elles n’ont pas été abrogées. Or, il ne ressort aucunement des termes de l’article 136 de la loi Alur ou de la nouvelle rédaction de l’article L. 211-2 alinéa 2 du Code de l’urbanisme que le légis- lateur aurait ici entendu – même implicitement – remettre en cause ou abroger ces périmètres.

Autrement dit, rien n’indique que lesdits périmètres seraient privés de leur fondement légal à la suite du transfert aux communautés de la compétence en matière de droit de préemption urbain.

Ils ne deviennent donc pas caducs par ce fait, mais continuent au contraire de produire leur effet pour l’avenir, c’est-à-dire à autoriser le nouveau titulaire du droit de préemption – en l’occur- rence la communauté – à exercer son droit dans la zone qui a été délimitée à cette fin

. 3° Le principe de l’effet immédiat de la loi nouvelle sur les situations juridiques en cours d’effet

Si la compétence des EPCI paraît s’étendre aux zones de préemption créées antérieurement par les communes, c’est enfin parce que la règle nouvelle transférant le droit de préemption urbain aux communautés a vocation à s’appliquer immédiatement aux situations juridiques en cours d’effet. Comme l’affirme le doyen Roubier : « L’effet immédiat de la loi constitue le droit commun (…) En principe, une loi nouvelle doit recevoir aussitôt application, même dans les situations en cours, à partir du jour de son entrée en vigueur. »

Cette règle de l’effet immédiat de la loi nouvelle se justifie par des raisons très fortes : « Elle est conforme au principe de souveraineté des lois ; elle repose sur l’idée que la norme nouvelle est présumée meilleure que la norme ancienne ; enfin, le droit public postule plus encore que le droit privé l’application immédiate de la norme nouvelle aux situations en cours. »

Elle est aussi fondée sur la volonté d’assurer l’unité de la législation.

Adopter le principe contraire de l’effet immédiat de la loi nouvelle reviendrait ici à faire coexister, pour des situations juridiques de même nature, deux lois différentes. Si l’on admettait par exemple que le droit de préemption urbain institué avant l’application de la loi Alur restait régi par les dispositions légales antérieures, on aboutirait instantanément à un concours de législations s’ap- pliquant à des situations juridiques de même nature, ce qui provoquerait inévitablement une confusion inextricable dans les rapports juridiques. Refuser l’application des règles nouvelles au motif que la zone de préemption a en son temps été légalement instituée par délibération du conseil municipal aurait des conséquences d’autant plus fâcheuses qu’à la différence de la zone d’aménagement différé, le droit de préemption urbain est instauré sans limitation de durée. La survie de la loi ancienne risquerait donc de faire durablement obstacle à l’application des dispo- sitions nouvelles issues de la loi Alur.

Si, dans le cas présent, la loi a vocation à s’appliquer immédiatement aux zones de préemption existantes – et par là même à autoriser le nouveau titulaire du droit de préemption urbain à exercer son droit en leur sein –, c’est parce que celles-ci apparaissent comme des « situations juridiques en cours d’effet », dès lors qu’elles n’ont pas pour conséquence de régir une situation accomplie, ou de porter atteinte à des droits acquis, ou encore de réglementer une situation contractuelle de droit privé. C’est ce qui ressort de la nature même de l’acte unilatéral créant la zone de préemption, lequel se borne – selon les termes mêmes du Conseil d’État – à « rendre applicable au sein de cette zone les dispositions du Code de l’urbanisme qui régissent l’exercice du droit de préemption »

.

Qualifiée de « décision d’espèce » ou encore de « décision intermédiaire », cet acte – qui ne pose lui-même aucune norme – constitue indubitablement un acte « non créateur de droits », et ce aussi bien vis-à-vis des propriétaires dont les biens sont situés dans la zone que du titulaire du droit de préemption qui est investi du pouvoir de recourir au DPU sans pour autant être tenu d’engager la procédure. Dans un processus qui peut mener à l’acquisition par voie de préemption des immeubles situés dans le périmètre, la délibération l’instaurant ne constitue qu’une première étape, au cours de laquelle est simplement délimité l’espace dans lequel est susceptible d’être exercé le droit de préemption. Cette délibération instituant « à toutes fins utiles » le droit de préemption urbain apparaît de la sorte comme un acte à caractère essentiellement « prépara- toire », ou encore comme un « acte-condition » en ce sens – et en ce sens seulement – qu’il a essentiellement pour objet et pour effet de déclencher l’application du régime de préemption

9. Par conséquent, seule l’entrée en vigueur d’un autre acte pris par la communauté compétente et abrogeant ou modifiant explicitement la délibération par laquelle le conseil municipal a institué initialement le droit de préemption urbain est de nature à mettre un terme à l’application de cette dernière.

10. P. Roubier, CE, sect. 28 janvier 1955, Crts Robert et Bernard : Rec. p. 54, concl. Grévisse.

11. Concl. M. Gevenois, sur CE, 19 décembre 1980, Revillod et autres : D. 1981, J.

12. CE, 26 octobre 2012, Chauveau c/ Cne de Dourdan : req. n° 346947, Rec. tables ; BJDU 2/2013, p. 129, concl. A. Lallet ; p. 134, note O.

Savignat ; RTDI 1/2013, comm. J.-F. Struillou ; RDI 2012, p. 647, chron. P. Soler-Couteaux ; AJDA 2012, p. 2030, obs. R. Grand ; Constr.-Urb. 2012, n° 173, note X. Couton ; JCP A, n° 44, 5 nov. 2012, act.

752, obs. L. Erstein.

prévu par le Code de l’urbanisme, et ce en autorisant le titulaire ou le délégataire du droit de préemption – quel que soit d’ailleurs ce titulaire ou ce délégataire

– à recourir à l’exercice de ce droit sur tout ou partie des zones U et AU du plan local d’urbanisme

.

On voit par là que les effets juridiques résultant des zones de préemption créées antérieurement – lesquels ouvrent la possibilité pour le titulaire du droit de préemption urbain d’exercer son droit – sont toujours en cours au moment du transfert du droit de préemption et que, par consé- quent, les dispositions nouvelles transférant l’ensemble du DPU aux communautés s’appliquent immédiatement aux zones de préemption préexistantes.

I.2 LES EFFETS DU TRANSFERT AUX EPCI DE LA COMPÉTENCE PLU/DPU

Si les dispositions de l’article L. 211-2 alinéa 2 du Code de l’urbanisme ont pour effet de transférer aux EPCI concernés les compétences antérieurement détenues par les communes en matière de droit de préemption urbain – et, par là même, de doter ces derniers d’un outil d’aménage- ment supplémentaire –, il faut se référer à différents textes pour déterminer leur compétence au regard des différents éléments que celle-ci comporte.

Section 1 Compétence pour instituer, modifier ou supprimer le DPU simple

a. Compétence des EPCI

Une fois que le DPU a été transféré aux communautés, celles-ci sont compétentes pour :

• instituer, modifier ou supprimer les zones sur lesquelles elles peuvent légalement exercer le DPU ;

• modifier ou abroger les zones de préemption créées antérieurement par les communes.

Si aucune disposition légale n’interdit aux communautés d’instituer le DPU sur un périmètre de préemption au titre des ENS, elles ne peuvent en revanche l’instaurer sur les espaces couverts par une ZAD ou une pré-ZAD.

• Le champ territorial d’application

1° Territoires couverts par un POS, un PLU ou un PLUi

La compétence des communautés en matière de droit de préemption urbain implique tout d’abord le droit pour celles-ci d’instituer, de modifier ou de supprimer les zones soumises au DPU.

Ce droit peut être instauré uniquement sur les territoires couverts par un plan d’occupation des sols (POS), un PLU ou un plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi).

En vertu des dispositions de l’article L. 211-1 du Code de l’urbanisme, les EPCI compétents en matière de PLU peuvent ainsi, par délibération du conseil communautaire, instituer un droit de préemption urbain :

• sur tout ou partie des zones urbaines et des zones d’urbanisation future délimitées par le POS ou le PLU, qu’il s’agisse du plan local d’urbanisme de la commune ou du plan local d’urbanisme intercommunal ;

13. Lorsque le DPU a été transféré au préfet dans les communes carencées, la loi n’oblige pas ce dernier à abroger les zones de préemption antérieurement créées par les communes et à en créer de nouvelles pour pouvoir exercer son droit.

14. l s’agit donc là aussi d’un acte qui « se borne purement et simplement à appliquer une norme préétablie mais sans que cette application puisse aller jusqu’à fixer concrètement une situation juridique. L’application de la norme est mécanique.

L’acte non réglementaire lui donne purement et

simplement vie », G. Bergerès cité par I. Poirot-

Mazères, Les décisions d’espèce, RDP 1992,

p. 443.

• dans les périmètres de protection rapprochée de prélèvement d’eau destinée à l’alimentation des collectivités humaines, définis en application de l’article L. 1321-2 du Code de la santé publique ;

• dans les périmètres définis par un plan de prévention des risques technologiques en application du I de l’article L. 515-16 du Code de l’environnement ;

• dans les zones soumises aux servitudes dites « d’inondation » prévues au II de l’article L. 211-12 du Code de l’environnement ;

• sur tout ou partie de leur territoire couvert par un plan de sauvegarde et de mise en valeur rendu public ou approuvé en application de l’article L. 313-1 du Code de l’urbanisme.

La compétence des communautés en matière de DPU implique ensuite le droit, pour le conseil communautaire, de modifier ou de supprimer le droit de préemption sur tout ou partie des zones ou des secteurs dans lesquels il est légalement institué. L’organe délibérant de la communauté peut également le rétablir ultérieurement dans les mêmes conditions

.

2° Territoires non couverts par un POS, un PLU ou un PLUi

En application des dispositions de l’article L. 211-1 du Code de l’urbanisme, le droit de préemption urbain ne peut pas être institué par l’EPCI doté de la compétence PLU/DPU sur le territoire des communes qui ne sont pas couvertes par un POS, par un PLU ou par un PLUi.

Cependant, s’il existe des cartes communales, et en attendant notamment qu’un PLU intercom- munal couvre la totalité du territoire de l’EPCI, la question se pose de savoir si l’EPCI devenu compétent en matière de PLU/DPU devient compétent de plein droit pour exercer le droit de préemption dans un ou plusieurs périmètres délimités par la carte communale (d’autant que, par ailleurs, les EPCI peuvent aussi hériter de la compétence en matière de carte communale). Il serait logique qu’un tel EPCI puisse exercer ce droit en vue de la réalisation d’un équipement ou d’une opération d’aménagement dans un ou plusieurs périmètres délimités par la carte à cet effet

. Mais les textes du Code de l’urbanisme ne sont pas explicites sur ce point, et le législateur gagnerait à clarifier rapidement cette situation.

• Les zones de préemption instituées sur la base de l’ancienne législation Lorsque la compétence PLU/DPU a été transférée aux communautés, l’abrogation ou la modifi- cation de la zone de préemption instituée antérieurement par délibération du conseil municipal se réalise dans des conditions de compétence autres que celles qui avaient commandé l’adoption de cette délibération. Cet acte peut ainsi, le cas échéant, être abrogé ou modifié par l’organe délibérant de la communauté, dès lors que c’est cette autorité – et non la commune – qui est compétente en matière de droit de préemption urbain au moment où la décision de défaire ou de modifier l’acte instaurant ce droit est prise

. En d’autres termes, il appartient à l’autorité compé- tente, en vertu des dispositions législatives en vigueur à la date où le pouvoir de modification ou d’abrogation est mis en œuvre, de modifier ou de supprimer la zone d’exercice du droit de préemption. Il ne s’agit là que d’une simple application de la règle selon laquelle la légalité de cette décision administrative abrogeant ou modifiant la zone de préemption doit être appréciée au regard des règles de compétence en vigueur lors de son émission et non à la date à laquelle la zone de préemption a été instituée.

• L’articulation avec les zones de préemption au titre des ENS

En l’état du droit positif, rien n’interdit que se superposent sur un même espace le droit de préemption urbain et le droit de préemption dans les espaces naturels sensibles. Cet enchevêtre- ment est susceptible de se produire en raison de « l’environnementalisation » du premier. Plusieurs réformes récentes ont en effet autorisé son application autour des périmètres de protection des

15. C. urb., art. L. 211-1 al. 3.

16. C. urb., art. L. 211-1 al. 2 : « Les conseils

municipaux des communes dotées d’une carte

communale approuvée peuvent, en vue de la

réalisation d’un équipement ou d’une opération

d’aménagement, instituer un droit de préemption

dans un ou plusieurs périmètres délimités par

la carte. La délibération précise, pour chaque

périmètre, l’équipement ou l’opération projeté. »

17. Cf. supra.

captages d’eau potable, ou encore dans des espaces sur lesquels le préfet a institué une servitude dite « d’inondation »

, autant de zones pouvant également être couvertes par un périmètre de préemption au titre des espaces naturels sensibles

.

• L’exclusion des zones couvertes par une ZAD ou une pré-ZAD

Le droit de préemption urbain ne peut pas être institué par les communautés sur tout ou partie des zones sur lesquelles il est susceptible d’être instauré lorsqu’une zone d’aménagement différé (ZAD) ou un périmètre provisoire de ZAD a été créé sur l’un ou l’autre de ces périmètres

. En d’autres termes, l’existence d’une ZAD ou d’une pré-ZAD interdit l’institution du droit de préemp- tion urbain sur les territoires compris dans ces ZAD ou pré-ZAD. Le législateur fait prévaloir ainsi la primauté de la création de la ZAD et de son périmètre provisoire sur le droit de préemption urbain.

b. Compétence du préfet et des intercommunalités dans les communes dites

« carencées »

Le droit de préemption urbain peut être institué ou rétabli par décision du préfet lorsque celui-ci a pris un arrêté de carence constatant le non-respect, par la commune, de ses obligations légales en matière de construction de logements sociaux

. Ces dispositions sont de nature à faire obs- tacle à des manœuvres consistant à ne pas établir le DPU ou à le supprimer dans le but de tenir en échec la mise en œuvre du droit de préemption dont dispose le préfet dans ces communes dites « carencées ».

En cas de transfert de la compétence PLU/DPU à un EPCI, la loi Alur n’a pas modifié la règle selon laquelle, pendant la durée d’application d’un arrêté préfectoral de carence, pris sur le fon- dement de l’article L. 302-9-1 du Code de la construction et de l’habitation, « le droit de préemp- tion urbain peut être institué ou rétabli par arrêté du représentant de l’État dans le département ».

La loi reconnaît ici au préfet une compétence de principe pour instituer ou rétablir le droit de préemption urbain en commune carencée dès que l’arrêté de carence a été publié. Quant à l’EPCI compétent en matière de PLU et de DPU, il conserve dans cette hypothèse le droit d’instituer ou de rétablir le droit de préemption urbain sur le territoire de ses communes membres, à l’excep- tion des communes carencées.

Section 2 Compétence pour instituer, modifier ou supprimer le DPU renforcé a. Compétence des EPCI

18. C. urb., art. L. 211-1, cf. supra.

19. Pour faire obstacle à cette situation – qui devrait rester somme toute exceptionnelle –, le rapport du Conseil d’État sur le droit de préemption a suggéré que le droit de préemption urbain ne s’impose pas automatiquement, les collectivités locales étant invitées à rechercher un accord sur l’articulation de ces deux prérogatives.

À défaut d’accord dans un délai de deux mois, il reviendrait à l’État d’arbitrer en décidant si le droit de préemption urbain doit ou non prévaloir sur le droit de préemption au titre des espaces naturels sensibles (Conseil d’État, Le droit de préemption, La Documentation française, 2008, p. 57-58).

20. C. urb., art. L. 211-1.

21. C. urb., art. L. 211-1 al. 3.

CE QU’IL FAUT RETENIR

Lorsque le DPU a été transféré aux communautés, celles-ci sont compétentes pour insti- tuer, par délibération motivée, le droit de préemption urbain renforcé.

Elles peuvent, le cas échéant, modifier ou supprimer ce droit.

Les communautés sont ainsi habilitées à modifier ou à abroger les zones de préemption

créées antérieurement par les communes, dans lesquelles s’exerce le droit de préemption

urbain renforcé.

• Règles générales

Dès lors que la compétence des communautés en matière de plan local d’urbanisme emporte de plein droit leur compétence en matière de droit de préemption urbain, ces établissements publics peuvent également, par délibération, décider de renforcer le DPU sur tout ou partie du territoire soumis à ce droit. Cette délibération a pour effet d’appliquer le droit de préemption urbain à des immeubles qui, en principe, sont exclus de par la loi de son champ d’application matériel, et par là même d’étendre d’une manière non négligeable la liste des biens soumis à cette prérogative.

Du fait de l’institution du droit de préemption urbain renforcé, des lots de copropriété ou des immeubles nouvellement bâtis peuvent ainsi être préemptés

. Ce renforcement du droit de préemption paraît d’autant plus important que, selon la doctrine administrative, il implique que la totalité des biens et aliénations visés à l’article L. 211-4 soit soumise au droit de préemption urbain renforcé, sans possibilité pour la commune d’exclure l’une ou l’autre des catégories visées par cette disposition

.

À la différence de la délibération instituant le DPU simple, celle instaurant le DPU renforcé doit être motivée (C. urb., art. L. 211-4 dernier al.). Ne répond pas à cette exigence un acte qui retient une formulation générale sans préciser les raisons de droit et de fait pour lesquelles le renforce- ment du droit de préemption urbain a été décidé. Est ainsi irrégulière la délibération qui se borne à énoncer que « le renforcement du droit de préemption urbain est l’un des moyens juridiques qui contribuera à la mise en place d’une nouvelle politique de l’habitat et que, dans le cadre de cette politique globale en faveur de l’habitat social, il est nécessaire de loger les habitants sédentaires aux revenus moyens et modestes »

. La lecture des conclusions du commissaire du gouvernement dans cette affaire

laisse à penser qu’en ce domaine, les communautés doivent justifier leur décision au regard tant « des spécificités de leur tissu urbain ou de leur parc immobilier » que « des objectifs d’aménagement qu’elles se sont fixées », ce qui devrait les inciter à engager une réflexion pour déterminer en quoi l’instauration d’un droit de préemption urbain renforcé est ou non nécessaire.

La communauté ayant institué le droit de préemption urbain renforcé peut décider, par délibé- ration, de revenir au droit de préemption urbain de « droit commun » ou de modifier les zones dans lesquelles s’applique ce droit.

• DPU renforcé institué sur la base de l’ancienne législation

Lorsque le droit de préemption urbain renforcé a été institué par délibération du conseil muni- cipal à une date antérieure au transfert de la compétence DPU aux communautés, l’abrogation ou la modification de cet acte se réalise dans des conditions de compétence autres que celles qui avaient commandé son adoption. Cette délibération peut ainsi, le cas échéant, être abrogée ou modifiée par l’organe délibérant de la communauté, dès lors que c’est cette autorité qui est com- pétente en matière de DPU au moment où il est décidé de défaire ou de modifier l’acte instaurant le droit de préemption urbain renforcé

.

b. Compétence du préfet et des intercommunalités dans les communes dites

« carencées »

22. Le droit de préemption est ainsi applicable : a) à l’aliénation d’un ou plusieurs lots constitués soit par un seul local à usage d’habitation, à usage professionnel ou à usage professionnel et d’habitation, soit par un tel local et ses locaux accessoires, soit par un ou plusieurs locaux accessoires d’un tel local, compris dans un bâtiment effectivement soumis, à la date du projet d’aliénation, au régime de la copropriété, soit à la suite du partage total ou partiel d’une société d’attribution, soit depuis dix années au moins dans les cas où la mise en copropriété ne résulte pas d’un tel partage, la date de publication du règlement de copropriété au fichier immobilier constituant le point de départ de ce délai ; b) à la cession de parts ou d’actions de sociétés visées aux titres II et III de la loi n° 71-579 du 16 juillet 1971 et donnant vocation à l’attribution d’un local d’habitation, d’un local professionnel ou d’un local mixte et des locaux qui lui sont accessoires ;

c) à l’aliénation d’un immeuble bâti, pendant une période de quatre ans à compter de son achèvement.

23. Rép. min. n° 8556 : JO Sénat CR 3 mars 1988, p. 290 ; JCP N 1988, prat. 616-1.

24. CE, 4 févr. 2002, SARL Constructions Transactions Mauro : Rec CE, p. 24 ; Juris-Data n° 2002-063566 ; BJDU 1/2002, p. 21, concl.

S. Boissard ; RDI 2002, p. 265, obs. L. Derepas ; Constr.-urb. 2002, n° 154, obs.

P. Cornille ; Études foncières 2002, n° 96, p. 41, chron. J.-P. Demouveaux ; D. 2002, inf. rap.

p. 1470 ; RFDA 2002, p. 452 ; DAUH 2003, n° 7, p. 338, chron. J.-F. Struillou. – De même est irrégulière une délibération qui se contente de mentionner « l’intervention possible de la ville sur les immeubles visés par l’article L. 211- 4 du Code de l’urbanisme, afin d’accroître son parc de logements sociaux pour faire face à des besoins en relogement dans le cadre d’opérations d’aménagement » (CAA Paris, 17 juill. 1997, Cne de Montreuil-sous-Bois c/ M. et Mme Pecqueur, n° 94PA00050 ; confirmé par CE, 17 mai 1999, Cne de Montreuil-sous-Bois c/ M. et Mme Pecqueur, n° 191292).

25. BJDU 1/2002, p. 21, concl. S. Boissard.

26. Cf. supra.

CE QU’IL FAUT RETENIR

Le transfert du DPU aux communautés ne fait pas obstacle au pouvoir dont dispose le

préfet pour rétablir ou instituer le droit de préemption urbain renforcé dans les com-

munes dites « carencées » en matière de construction de logements sociaux.

Lorsque le préfet a pris un arrêté de carence constatant le non-respect, par la commune, de ses obligations légales en matière de construction de logements sociaux, le représentant de l’État dans le département est désormais habilité à décider, par arrêté motivé, d’instaurer ou de rétablir le droit de préemption urbain renforcé sur la totalité ou certaines parties du territoire soumis au droit de préemption urbain

. Ces dispositions permettent au préfet de faire obstacle à des manœuvres consistant à ne pas établir le DPU renforcé ou à le supprimer dans le but de tenir en échec le droit de préemption dont il dispose dans les communes dites « carencées ».

En cas de transfert de la compétence PLU/DPU à un EPCI, la loi Alur n’a pas modifié la règle selon laquelle, pendant la durée d’application d’un arrêté préfectoral de carence, pris sur le fondement de l’article L. 302-9-1 du Code de la construction et de l’habitation, le représentant de l’État dans le département peut décider, par arrêté motivé, d’appliquer le droit de préemption urbain renforcé. La loi reconnaît ici une compétence de principe au préfet pour instituer ou réta- blir le droit de préemption urbain renforcé en commune carencée dès que l’arrêté de carence a été publié. Quant à l’EPCI compétent en matière de PLU/DPU, il conserve dans cette hypothèse le droit d’instituer ou de rétablir le droit de préemption urbain renforcé sur le territoire de ses communes membres, à l’exception des communes carencées.

Section 3 Compétence pour exercer ou déléguer le DPU

a. Compétence des EPCI

Lorsque la compétence PLU/DPU est transférée à un établissement public de coopération inter- communale, celui-ci devient compétent de plein droit pour exercer ou déléguer le droit de préemption urbain. Dès que ce transfert est devenu effectif, la commune anciennement titulaire du droit de préemption ne peut donc plus en principe l’utiliser ou le déléguer, sauf à obtenir une délégation de la communauté.

• L’exercice du DPU

1° Compétence du conseil communautaire

L’autorité compétente pour exercer le droit de préemption urbain ou le droit de préemption urbain renforcé est, en principe, l’organe délibérant de la communauté sur le territoire de laquelle ce droit a été institué

. En conséquence, lorsque le conseil communautaire n’a pas délégué le droit de préemption urbain, c’est au conseil communautaire, et non à son président, qu’il appar- tient de prendre la décision de préemption.

27. C. urb., art. L. 211-4 dernier al. – Ces dispositions nouvelles sont issues de la loi Alur.

CE QU’IL FAUT RETENIR

Lorsque le préfet a pris un arrêté de carence constatant le non-respect, par la com- mune, de Lorsque le DPU a été transféré à la communauté, c’est en principe le conseil communautaire qui est compétent pour exercer, par délibération motivée, le droit de préemption.

Le conseil communautaire est également compétent pour déléguer l’exercice du DPU.

28. Il ressort des termes mêmes de l’article L. 211-

2 alinéa 2 du Code de l’urbanisme que le titulaire

du droit de préemption urbain est « l’établissement

public de coopération intercommunale à fiscalité

propre ».

2° Délégations du conseil communautaire à son président

La délégation est une technique juridique qui permet au conseil communautaire, titulaire de la compétence pour exercer ou déléguer le droit de préemption urbain, de transmettre au pré- sident de l’EPCI ces facultés qu’il détenait initialement. En application des dispositions de l’article L. 5211-9 alinéa 7 du Code général des collectivités territoriales, le président du conseil commu- nautaire peut recevoir deux types de délégations.

La délégation du pouvoir d’exercer le droit de préemption

• Règles générales

•

Le président de l’EPCI peut tout d’abord, par délégation de son organe délibérant, « être chargé d’exercer, au nom de l’établissement, les droits de préemption dont celui-ci est titulaire ou déléga- taire en application du Code de l’urbanisme »

. À ce titre, le conseil communautaire est en droit de déléguer à son président – pour la durée de son mandat – le pouvoir d’exercer, au nom de l’EPCI, le droit de préemption urbain, que l’établissement soit titulaire ou délégataire de ce droit.

Le conseil communautaire est ici habilité à fixer comme il l’entend des limites particulières à cette délégation, sans y être pour autant tenu

. Aussi, une délibération qui se borne à déléguer au président le pouvoir d’exercer au nom de la communauté le droit de préemption urbain doit être regardée comme suffisamment précise

.

Nature juridique – Délégation de pouvoir

La délégation consentie par le conseil communautaire à son président pour exercer le droit de préemption urbain est, à l’instar de la délégation accordée au maire par le conseil municipal, une délégation de pouvoir et non une simple délégation de signature, celle-ci ayant pour effet de réaliser un véritable transfert juridique de compétence au profit de l’exécutif communautaire. Il en résulte – par transposition de la jurisprudence relative aux délégations consenties au maire par le conseil municipal – que l’organe délibérant de la communauté ne peut se substituer à son président pour prendre une décision de préemption lorsque l’exercice de ce droit a été délégué à ce dernier par le conseil communautaire

, et ceci même lorsque l’importance de l’opération envisagée nécessite que le conseil communautaire se prononce en matière financière pour ouvrir les crédits permettant l’acquisition

. Si le conseil communautaire empiète sur la compétence de son président en exerçant lui-même le droit de préemption qu’il a délégué à l’exécutif commu- nautaire, sa délibération est entachée de nullité pour incompétence

. Aussi, tant que le conseil communautaire n’a pas retrouvé ses pouvoirs en abrogeant la délégation

, le président est le seul à détenir le pouvoir de préempter, et le conseil entache sa décision d’illégalité s’il exerce ce

CE QU’IL FAUT RETENIR

Le conseil communautaire peut déléguer à son président le pouvoir :

• d’exercer le DPU ;

• de déléguer le DPU.

CE QU’IL FAUT RETENIR

La délégation consentie par le conseil communautaire à son président pour exercer le DPU est une délégation du pouvoir.

Il en résulte que tant que le conseil communautaire n’a pas abrogé cette délégation, seul le président de la communauté est compétent pour édicter la décision de préemption.

29. CGCT, art. L. 5211-9 al. 7.

30. CE, 2 mars 2011, Cne de Brétignolles- sur-Mer : Rec. tables ; BJDU 2/2011, p. 124, concl. C. Landais ; RDI 2011, p. 351, chron. P.

Soler-Couteaux ; Constr.-Urb. 2011, n° 65, note L. Santoni ; Constr.-Urb. 2011, n° 84, note P.

Cornille ; JCP A, 28 mars 2011, Act. 230 ; JCP A, 20 octobre 2011, 2313, chron. R. Vandermeeren ; AJDA 2011, p. 532 ; Juris-Data : 2011-003188.

31. Ibid.

32. CE, 2 mars 2011, Cne de Brétignolles- sur-Mer : Rec. tables ; BJDU 2/2011, p. 124, concl. C. Landais ; RDI 2011, p. 351, chron. P.

Soler-Couteaux ; Constr.-Urb. 2011, n° 65, note L. Santoni ; Constr.-Urb. 2011, n° 84, note P.

Cornille ; JCP A, 28 mars 2011, Act. 230 ; JCP A, 20 octobre 2011, 2313, chron. R. Vandermeeren ; AJDA 2011, p. 532 ; Juris-Data : 2011-003188.

33. CE, 2 mars 2011, Cne de Brétignolles- sur-Mer : Rec. tables ; BJDU 2/2011, p. 124, concl. C. Landais ; RDI 2011, p. 351, chron. P.

Soler-Couteaux ; Constr.-Urb. 2011, n° 65, note L. Santoni ; Constr.-Urb. 2011, n° 84, note P.

Cornille ; JCP A, 28 mars 2011, Act. 230 ; JCP A, 20 octobre 2011, 2313, chron. R. Vandermeeren ; AJDA 2011, p. 532 ; Juris-Data : 2011-003188.

34. TA Paris, 12 déc. 1988, SCI Résidence Albert Vinçon : JCP N 1989, II, p. 253, note R. Vandermeeren ; CAA Paris, 14 juin 1994, Cne de Chatou, n° 93PA00624 ; Cf. aussi TA Versailles, 6 nov. 1997, Cne d’Andresy : CJCT févr. 1998, p. 14 (délégation consentie au maire seulement dans le cas où le délai d’exercice du droit de préemption par le maire s’avérerait trop court) ; CAA Lyon, 26 juill. 2002, M. Demerson : DAUH 2003, n° 7, p. 339, chron. J.-F. Struillou ; CAA Douai, 18 déc. 2003, Cne de Douvrin : Constr.-urb.

2004, n° 67, obs. Ph. Benoit-Cattin ; CAA Lyon, 17 janvier 2008, Cne de Bernex : req. n° 07LY00142 ; S’appuyant sur un arrêt récent du Conseil d’État – à notre sens peu probant (CE, 2 mars 2010, Réseau ferré de France : req. n° 325255 ; Rec. CE table (à paraître) ; Juris-Data n° 2010-001191) –, une réponse ministérielle fait valoir à l’avenir la solution jurisprudentielle selon laquelle la délégation accordée par le conseil municipal au maire pour exercer le droit de préemption n’aurait pas pour effet de dessaisir le conseil municipal du pouvoir qu’il a ainsi délégué (Rép. min. 13728 : JO Sénat, 26 août 2010, p. 2229).

35. J. Fournier et G. Braibant : AJDA 1957, II, p.

391, chron. 381. – Il retrouve par ailleurs de plein

droit l’exercice de sa compétence à l’expiration

du mandat du maire, ou en cas de vacance des

fonctions du maire.