Les problèmes de l'eau : rapport suisse

Article

Reference

Les problèmes de l'eau : rapport suisse

BELLANGER, François

BELLANGER, François. Les problèmes de l'eau : rapport suisse. Annuaire européen d'administration publique , 2010, vol. 33, p. 289-309

Available at:

http://archive-ouverte.unige.ch/unige:28663

Disclaimer: layout of this document may differ from the published version.

1 / 1

LES PROBLEMES DE L'EAU

Rapport Suisse •

par François BELLANGER ••

1. - INTRODUCTION

L'accès à l'eau est à la fois un droit fondamental et un marché potentiellement rentable. La présence de l'eau peut également être une source de danger et de catastrophe naturelle.

La qualification de l'accès à l'eau comme un droit essentiel pour chaque habitant de notre planète est une évidence. Notre corps est composé à 75% d'eau et un organisme privé d'eau est voué à une mort certaine. L'eau est un élément vital au même titre que les aliments dont nous avons besoin pour notre subsistance. En conséquence, l'État a la responsabilité de garantir un approvisionnement en eau douce adéquat de l'ensemble de sa population. En Suisse, l'approvisionnement en eau potable consiste non seulement en son acheminement et sa mise à disposition, mais aussi en son traitement bactérien pour assurer sa qualité.

* État des références au 1 cr octobre 20 1 O.

** Avocat, Professeur à l'Université de Genève.

290 ÉTUDES

Comme l'eau est une nécessité vitale, le contrôle des ressources en eau, le traitement comme la distribution de l'eau, présentent un intérêt économique pour certaines entreprises. Il est potentiellement rentable de vendre une ressource, dont chacun a besoin. Plus ce besoin est important, plus la nécessité d'une régulation ou d'un contrôle par l'État est grande. L'eau douce sera de surcroît un enjeu économique et politique majeur dans les prochaines décennies vu sa rareté et sa distribution irrégulière sur notre planète, à moins que la technologie des systèmes de désalinisation de l'eau de mer évolue suffisamment pour rendre le m³ d'eau traité abordable.

La protection contre l'eau est aussi un devoir de l'État. Plan de gestion des eaux, digues ou barrages, définition de zones de danger sont certains des moyens pouvant être mis en œuvre pour assurer la protection des populations. Ce domaine intéresse peu 1' économie privée, sous réserve de la réalisation des travaux d'ingénierie ou de génie civil pouvant être nécessaires.

Nous aborderons successivement les solutions apportées par le droit suisse à ces questions.

II.-LES PROBLEMES GENERAUX SOULEVES PAR L'EAU

A. LE DROIT A L'EAU ET LE DROIT DE L'EAU

Le droit suisse ne contient aucun droit exprès à l'eau. Ce droit découle uniquement de dispositions conventionnelles ou constitutionnelles plus générales.

L'article 2 de la Convention du 4 novembre 1959 de sauvegarde des droits de l'Homme ct des libertés fondamentales ¹ garantit le droit à la vie et l'article 8 CEDH assure à chacun le respect de sa vie privée et familiale. Ces dispositions forment la base d'une jurisprudence de la Cour européenne favorisant le droit des individus à un environnement sain ² et, par voie de conséquence, un accès à l'eau.

L'article 11, aHnéa 1, du Pacte international du 16 décembre 1966 relatif aux droits économiques sociaux et culturels ³ prévoit que

« Les États parties au présent Pacte reconnaissent le droit de toute personne à un niveau de vie sujjïsant pour elle-même et sa famille, y

1 RSO.JOI ;«CEDH».

2 V. MARTENET, <<Un droit fondamental à un air sain?», DEP 2007, pp. 922/926 ss elles références citées.

3 RS0.103.1.

SUISSE 291

compris une nourriture, un vêtement et un logement suffisants, ainsi qu'à une amélioration constante de ses conditions d'existence». Cette disposition inclut implicitement une obligation des États d'assurer un accès à l'eau, qui faiL partie de l'alimentation et est une condition sine qua non pour assurer des conditions correctes d'existence ^4. Dans le même sens, l'm1icle 12, alinéa 1, du Pacte impose aux États parties de reconnaître« le droit qu'a toute personne de jouir du meilleur état de santé physique et mentale qu'elle soit capable d'atteindre ». Ce droit à une bonne santé ne peut exister qu'au travers d'un accès à une cau de bonne qualité et en quantité suffisante. Toutefois, le Tribunal fédéral considère dans une jUJisprudence constante que les dispositions de ce Pacte ne confèrent pas aux particuliers des droits subjectifs justiciables ⁵•

Les sources constitutionnelles les plus directes sont le droit à la vie, garanti par l'article 10, alinéa 1, de la Constitution fédérale ⁶, et le droit à des conditions d'existence conformes à la dignité humaine au sens de l'article 12 Cst. Comme il ne peut y avoir de vie ou d'existence dans des conditions dignes, on peut déduire de ces garanties constitutionnelles un droit à l'eau ^7. Pour que ce droit soit effectif, l'eau doit être disponible, avec une qualité adéquate et en quantité suffisante, avec un accès effectif et égal pour chaque habitant ^8.

Au surplus, l'article 73 Cst. charge la Confédération et les cantons d'œuvrer à l'établissement d'un équilibre durable entre la nature, en particulier sa capacité de renouvellement, et son utilisation par l'être humain. De plus, l'article 74, alinéa 1, Cst. confie à la Confédération le mandat de légiférer sur la protection de l'être humain et de son environnement naturel contre les atteintes nuisibles ou incommodantes. Toutefois, ces dispositions posent les objectifs de la législation fédérale, voire cantonale, mais ne confèrent pas un droit subjectif à l'eau opposable à l'Etat ⁹.

4 Sur cc point, voir G. CHATION/C. CAVAUlRl RUDAZ, «L'eau à la croisée des droits sociaux et du service public : Etude en marge des débats citoyens en Répu- blique et canton de Genève>>, AJP/PJA 2007, pp. 217/228 ss.

5 Voir, par exemple, l'ATF 1301113, consid. 3.3.

6 RS 1 01 ; << Cst. ».

7 G. CHA1TON/C. CAVALER! RUDAZ, précité, pp. 227-228.

8 G. CHATION/C. CAVALER! RunAZ posent uniquement les trois critères de la dis- ponibilité, la qualité et J'accessibilité (G. ÜIATI'ON/C. CAVAI.HRI RUDAZ, précité, p. 230).

9 Dans cc sens, V. MARTHNET, précité, pp. 926-927.

292 ÉTUDES

B. LHS CONFLITS D'USAGE DE L'EAU

La législation sur les eaux est en grande partie dans la sphère de compétence de la Confédération. Selon l'article 76, alinéa 1, Cst., l'État fédéral vei Ile à une utilisation rationnelle des ressources en eau, à leur protection et à ^la lutte contre l'action dommageable de l'cau. Ce mandat constitutionnel est concrétisé par une politique ambitieuse de gestion, protection et conservation des ressources en eau fondées sur trois piliers principaux.

En premier lieu, la Confédération garantit la protection des eaux en fixant les principes applicables à la conservation et à la mise en valeur des ressources en eau, à l'utilisation de l'eau pour la production d'énergie et le refroidissement et à d'autres interventions dans le cycle hydrologique conformément à l'article 76, alinéa 2, Cst. De plus, elle a adopté en application de l'article 76, alinéa 3, Cst. une loi fédérale sur la protection des eaux. En deuxième lieu, la Confédération légifère pour garantir le maintien de débits résiduels appropriés des cours d'eau, sur leur aménagement, sur la sécurité des barrages et sur les interventions de nature à intluencer les précipitations. Enfin, la Confédération assure une surveillance générale de l'utilisation des ressources en eaux par les cantons et coordonne, si nécessaire, leurs actions confmmément à l'atticle 76, alinéas 4 et 5 Cst.

La loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux ¹⁰ s'applique aussi bien aux eaux superficielles" que souterraines¹² (art. 2 LEaux) et a des objectifs étendus. Selon son article 1, elle vise notamment à préserver la santé des êtres humains, des animaux et des plantes, à garantir l'approvisionnement en eau potable et en eau d'usage industriel et promouvoir un usage ménager de l'eau, à sauvegarder les biotopes naturels abritant la faune et la flore indigènes, à sauvegarder les eaux piscicoles, sauvegarder les eaux en tant qu'élément du paysage, à assurer l'irrigation des terres agricoles, à permettre l'utilisation des eaux pour les loisirs et enfin à assurer le fonctionnement naturel du régime hydrologique.

Les modes de résolution des conflits d'usage de l'eau se fondent sur cette législation.

10 RS814.20;«LEaux».

Il Il faut entendre par là les eaux de surface, les lits, les fonds et les berges, de même que la faune et la flore qui y vivent (art. 4 li tl. a LEaux).

12 Elles comprennent les eaux du sous-sol, les formations aquifères, le substratum imperméable et les couches de couverture (art. 4 litt. b LEau x)

SUISSE 293

1) La protection des eaux

a) La protection contre la pollution

L'article 6 LEaux pose comme principe l'interdiction d'introduire directement ou indirectement, voire d'infiltrer dans une eau des substances de nature à la poJJuer. De même, il est interdit de déposer et d'épandre de telles substances hors d'une eau s'il existe un risque concret de pollution de l'eau. L'article 7 LEaux complète cette règle générale en imposant un ITaitement différencié des eaux polluées, qui doivent être traitées (art. 7, alinéa 1, LEaux), et des eaux non polluées qui doivent être évacuées par infiltration ou, si cela n'est pas possible, par déversement dans des eaux superficielles (art. 7, alinéa 2, LEaux).

La qualité d'eaux polluées ou non est déterminée par l'autorité en fonction de plusieurs paramètres. Selon l'article 3, alinéa 1, de l'Ordonnance sur la protection des eaux ¹³, en cas de déversement dans les eaux ou en cas d'infiltration, les eaux à évacuer sont considérées comme polluées ou non, en fonction, d'une part, du type, de la quantité, des propriétés et des périodes de déversement des substances susceptibles de polluer les eaux et présentes dans les eaux à évacuer et, d'autre part, de l'état des eaux réceptrices. De plus, en cas d'infiltration, l'article 3, alinéa 2 OEaux prévoit que l'autorité examine également si les eaux à évacuer peuvent être polluées en raison des atteintes existantes au sol ou au sous-sol non saturé et si ces eaux à évacuer sont suffisamment épurées dans le sol ou le sous-sol non saturé. Ce faisant, l'autorité doit en principe examiner si les valeurs indicatives fixées dans l'ordonnance du 1er juillet 1998 sur les

0 ' 1 14 '

attemtes portees aux so s sont respectees.

Peuvent faire partie des eaux non polluées, les eaux de ruissellement provenant des surfaces bâties ou imperméabilisées si elles s'écoulent des toits, des routes ou des voies fenées lorsque la qualité de ces eaux est garantie. Ainsi, l'article 3, alinéa 3, litt. b OEaux exige pour les eaux provenant des routes, des chemins et des places que sur ces voies ne soient pas transvasées, traitées ni stockées des quantités considérables de substances pouvant polluer les eaux, et qu'en cas d'infiltration, ces eaux soient suffisamment épurées dans le sol ou le sous-sol non saturé. Pour les voies fenées, selon l'article 3,

13 RS814.201 ;«OEaux>>.

14 RS 814.12; « OSol ».Cette ordonnance régit, afin de garantir à long terme la fer- tilité du sol, l'observation, la surveillance el l'évaluation des alleintes chimiques, biologiques et physiques portées aux sols, les mesures destinées à prévenir les compactions persistantes et l'érosion, les mesures à prendre pour la manipulation des matériaux terreux ainsi que les mesures supplémentaires que les cantons peu- vent être appelés à prendre lorsque des sols sont atteints.

294 ÉTUDES

alinéa 3, litt. c OEaux, il doit être garanti que l'on renonce à long terme à y utiliser des produits phytosanitaires ou qu'en cas d'infiltration, une couche de sol biologiquement active permet une rétention et une dégradation suffisantes des produits phytosanitaires.

Ce mécanisme légal impose de gérer les eaux non polluées et les eaux polluées de manière séparée. Par exemple, lors de constructions ou de transformations importantes sur un bâtiment, il est obligatoire de prévoir que les eaux météoriques ainsi que les eaux non polluées dont l'écoulement est pennanent sont amenées jusqu'à l'extérieur du bâtiment sans être mélangées aux eaux polluées (art. 11 Oeaux).

b) Le traitement des eaux polluées

Le traitement des eaux polluées est strictement réglementé de façon à garantir un processus non polluant et le traitement adéquat des déchets (art. 13 al. 1 OEaux). Ainsi, selon l'article 18 OEaux, les cantons ont l'obligation d'établir et d'adapter régulièrement si nécessaire un plan d'élimination définissant au moins le mode d'élimination des boues pour chaque station centrale d'épuration ainsi que les mesures à prendre pour l'élimination envisagée, y compris la construction et la transformation des installations servant à l'élimination des boues, et le calendrier de ces mesures. Ce plan doit être accessible au public.

De plus, pour éviter la production de trop grandes quantités d'eaux polluées, les activités susceptibles de générer des volumes importants d'eaux polluées sont également réglementées. En particulier, les articles 14 LEaux et 22 à 28 OEaux contiennent une réglementation particulière pour l'utilisation des engrais de ferme 15 et pour les exploitations pratiquant la garde d'animaux de rente, soit les exploitations agricoles et les exploitations agricoles pratiquant la garde d'animaux de rente (art. 22 OEaux). Toute exploitation de ce type doit s'efforcer d'équilibrer le bilan des engrais.

Selon l'article 14, alinéa 4, LEaux, l'exploitation doit normalement disposer, en propre, en fermage ou par contrat, d'une swface utile suffisante pour l'épandage de trois unités de gros bétail- fumure (UGBF) au plus par hectare. Pour convertir en UGBF le nombre d'animaux de rente d'une exploitation, l'a1ticle 23 OEaux se base sur la quantité d'éléments fertilisants qu'ils produisent annuellement. Selon cette disposition, cette quantité est, pour une UGBF, de 105 kg d'azote et de 15 kg de phosphore. De plus, si la surface utile garantie par contrat ou une partie de celle-ci est située

15 Il s'agit, selon l'article 4 litt. g LEaux du lisier, du fumier ct des jus de silo prove- nant de la garde d'animaux de rente.

SUISSE 295

hors du rayon d'exploitation normal pour la localité, Je nombre d'animaux de rente doit permettre l'épandage, sur la surface utile, en propre ou en fermage, de la moitié au moins de la quantité d'engrais de ferme provenant de l'exploitation ; la quantité d'engrais par hectare ne doit pas dépasser trois UGBF.' Des exceptions sont possibles dans les limites fixées par l'article 14, alinéas 5 à 7 LEaux.

Les entreprises sont également soumises selon les articles 21 à 23 LEaux à des exigences strictes pour éviter que leurs activités ne créent une pollution. Par, exemple, selon l'article 22, alinéa 1, LEaux, les détenteurs d'installations contenant des liquides de nature à polluer les eaux doivent veiller à l'installation, au contrôle périodique, à l'exploitation et à l'entretien cotTects des constructions et des appareils nécessaires à la protection des eaux. Les installations d'entreposage soumises à autorisation doivent être contrôlées tous les 10 ans au moins, voire à des intervalles plus courts si elles présentent un risque particulier. De même, 1' article 22, alinéa 6, LEau x prévoit que les détenteurs des installations contenant des liquides de nature à polluer les eaux ainsi que les personnes chargées d'en assurer l'exploitation ou l'entretien doivent, d'une part, signaler immédiatement à la police de la protection des eaux toute fuite constatée et, d'autre part, prendre de leur propre chef toutes les mesures qui peuvent raisonnablement être exigées d'eux pour éviter de polluer les eaux.

Les eaux polluées doivent normalement être évacuées dans les égouts publics (art. Il al. 1 LEaux), eux-mêmes reliés à des stations d'épuration par les détenteurs de ces dernjers (art. Il al. 3 LEaux).

Dans ce but, l'article 10 LEaux impose aux cantons de veiller à la construction des réseaux d'égouts publics et des stations centrales d'épuration des eaux usées provenant aussi bien des zones à bâtir que des groupes de bâtiments situés hors des zones à bâtir pour lesquels des méthodes alternatives de traitement n'assurent une protection suffisante des eaux ou ne sont pas économiques. Le périmètre des égouts publics englobe ainsi les zones à bâtir, les autres zones, dès qu'elles sont équipées d'égouts ainsi que toutes les autres zones dans lesquelles le raccordement au réseau d'égouts est opportun et peut raisonnablement être envisagé (art. 11 al. 2 LEaux).

De plus, si une entreprise produit des eaux usées qui ne peuvent être évacuées dans le réseau des égouts publics vu leur degré de contamination, ces eaux doivent être soit prétraitées, soit faire l'objet d'un autre mode d'éUmination prescrit par l'autotité cantonale (art. 12 al. 1 & 2 Leaux).

296 ÉTUDES

c) La gestion des constructions

Pour éviter que de nouvelles constructions ne soient à la source de pollutions, l'article 17 LEaux prévoit qu'un permis de construire ou de transformer un bâtiment ne peut être délivré que si, d'une part, dans le périmètre des égouts publics, le déversement des eaux polluées dans les égouts ou 1 'uti 1 isation de ces eaux à des fins agricoles sont garantis, et, d'autre part, hors du périmètre des égouts publics, l'évacuation correcte des eaux polluées est assurée par un procédé spécial. En toute hypothèse, l'évacuation correcte des eaux qui ne se prêtent pas à un traitement dans une station centrale d'épuration doit être garantie.

Des dérogations à cette exigence sont possibles, mais limitées.

Selon l'article 18 LEaux, elles ne concernent que des petits bâtiments et installations situés dans le périmètre des égouts publics, qui ne peuvent pas, pour des raisons impérieuses, être immédiatement raccordés au réseau. Dans ce cas, la dérogation est temporaire et conditionnée au raccordement à brève échéance de la nouvelle installation ou construction et à l'évacuation satisfaisante des eaux usées dans l'intervalle.

Ces règles sont liées aux articles 19 et 22 de la Loi fédérale du 22juin 1979 sur l'aménagement du territoire¹⁶ qui lient la délivrance d'une autorisation de construire à l'existence d'un équipement adéquat de la parcelle concernée, soit la connexion à des conduites permettant l'arrivée et l'évacuation des fluides. Partant, des constructions nouvelles doivent être immédiatement, ou à brève échéance en cas de dérogation, reliées au réseau des égouts publics. En dehors de leur périmètre, généralement hors de la zone à bâtir, une évacuation correcte doit intervenir par un processus alternatif reconnu comme efficace par l'autorité compétente.

2) Les nouvelles préoccupations

a) La protection de la qualité de l'eau

Pour éviter que l'exploitation des sols ne porte atteinte à la qualité de l'eau, l'article 27, alinéa 1, LEaux prévoit que celle-ci doit se faire selon l'état de la technique, de manière à ne pas porter préjudice aux eaux, en évitant notamment que les engrais ou les produits pour le traitement des plantes ne soient emportés par ruissellement ou lessivage.

16 RS700;«LAT».

SUISSE 297

La législation impose également de conserver dans toute la mesure du possible les cours d'eau dans leur lit naturel tant pour préserver l'écologie des cours que pour lutter contre les crues¹⁷•

L'article 37, alinéa 1, LEaux n'autorise des endiguements ou des corrections de cours d'eau que si ces interventions s'imposent pour protéger des personnes ou des biens importants, sont nécessaires à l'aménagement de voies navigables ou à l'utilisation de forces hydrauliques dans l'intérêt public ou permettent d'améliorer l'état d'un cours d'eau déjà endigué ou conigé. Toutefois, même si ces conditions sont remplies, les eaux et les lives doivent en piincipe être aménagées de façon à ce qu'elles puissent accueillir une faune et une flore diversifiées, à ce que les interactions entre eaux superficielles et eaux souterraines soient maintenues autant que possible et à ce qu'une végétation adaptée à la station puisse croître sur les rives. Des exceptions ne sont possibles que dans les zones bâties en application de l'article 37, alinéa 3, LEaux.

L'article 3 de la Loi genevoise sur les eaux ¹⁸ concrétise cette obligation en définissant les cours d'eau comme étant constitués du lit mineur et des berges, ces dernières étant délimitées par le niveau des hautes eaux moyennes. Les rives des cours d'eau sont définies par le lit majeur nécessaire à l'écoulement des crues extraordinaires et la végétation, non comprise dans le lit et les berges, existante ou potentielle ayant un rapport direct avec les fonctions biologiques du cours d'eau. Pour respecter cette définition, l'article 11, alinéa 1, LEaux-GE impose de calculer l'espace minimal pour chaque cours d'eau, défini sur la base des surfaces inondables, de leur dynamique naturelle, des sud'·aces d'érosion el des fonctions écologiques du cours d'eau.

Pour protéger ct reconstituer les cours d'eau et leur paysage en favorisant la biodivcrsité de ces éléments dans la perspective du développement durable, les articles 43 ss LEaux-GE posent les bases légales d'un ambitieux programme de renaturation des cours d'eaux genevois et de leurs rives. Les moyens mis en œuvre sont la libération de toute intervention du tracé encore naturel ou proche de l'état naturel des cours d'eau, la protection des secteurs des cours d'eau dont le tracé est encore naturel, la reconstitution des conditions permettant aux cours d'eau de s'écouler dans un tracé naturel et de retrouver des biotopes proches de l'état naturel, chaque fois que cela est possible

17 Oflïce fédéral de l'environnement, Idées direct•iccs- Cours d'eaux suisses-Pour une politique de gestion durable des eaux, Berne 2003 ; ce document est accessi- ble à l'adresse :

http://www .bafu.adrni n.ch/wasser/0 1444/0 1993/index.html ?lang=fr.

18 RS/GH 1. 2 05 ; « LEaux-GE >>.

298 ÉTUDES

ainsi que le réaménagement des rives afin qu'elles puissent, chaque fois que cela est possible, retrouver leurs fonctions.

Dans le même sens, sous réserve de quelques exceptions concernant les canaux des déversoirs de crues et les canaux d'irrigation, les passages sous des voies de communication ou encore les petits fossés de drainage à débit non permanent, les cours d'eau ne doivent ni être couverts, ni mis sous terre, conformément à l'article 38 LEaux.

Les articles 39 à 41 LEaux contiennent également une réglementation stricte interdisant de polluer les lacs ou les cours d'eau par l'introduction de substances solides ou l'évacuation de déchets.

Certaines activités, comme l'exploitation de gravier, de sable ou d'autres matériaux sont soumises à autorisation de manière à éviter des atteintes à la qualité de l'eau. En particulier, selon l'article 44, alinéa 2, LEaux, ces exploitations sont interdites dans les zones de protection des eaux souterraines, au-dessous du niveau des nappes souterraines exploitées, ou encore dans les cours d'eau, lorsque Je débit solide charTié ne compense pas les prélèvements.

b) La protection de la quantité d'eau

Les eaux publiques superficielles ou souterraines sont des choses sans maître au sens de 1' article 664 du Code civil¹⁹ et appartiennent aux cantons (art. 5 LEaux-GE).

Pour garantir le maintien d'un niveau résiduel convenable dans les cours d'eau à débit permanent, l'article 29 LEaux soumet à autorisation préalable tout prélèvement excédant l'usage commun dans un cours d'eau à débit permanent et dans un lac ou une nappe d'eau souterraine, si ce prélèvement influence sensiblement le débit d'un cours d'eau à débit permanent. L'autorisation peut être délivrée dans trois hypothèses.

En premier lieu, le prélèvement ne doit pas causer le débit résiduel du cours d'eau à être inférieur au débit résiduel minimal imposé par l'article 31, alinéa 1, LEau x. Par exemple, pour un débit de 2'500 litres par seconde^20, le débit résiduel minimal est de 900 litres

19 RS210 ;<<CC».

20 La loi définit cc débit<< légal >> comme étant le débit Q_347, soit le débit d'un cours d'eau atteint ou dépassé pendant 347 jours par année, dont la moyenne est calcu- lée sur une période de dix ans et qui n'est pas innuencé sensiblement par des rete- nues, des prélèvements ou des apports d'cau (art. 4, liu. h, LEaux). Selon l'article 59 LEaux, <<en l'absence de mesures suffisantes pour évaluer le débit d'un cours d'cau, Je débit Q347 est déterminé selon d'autres méthodes, telles que l'observation d'événements hydrologiques ou la simulation >>.

SUISSE 299

par seconde. Ce débit fixé de manière théorique dans la loi peut être augmenté par l'autorité d'autorisation si l'objectif de protection des eaux le nécessite conformément aux articles 31, alinéa 2, et 33 LEaux, par exemple si cela est requis pour assurer l'approvisionnement des nappes d'caux souterraines ou la libre migration des poissons. Des dérogations sont également possibles selon l'article 32 LEaux.

En deuxième lieu, le prélèvement faisant l'objet de la demande d'autOtisation, associé à d'autres prélèvements, réduit de 20% au plus Je débit d'un cours d'eau et ne dépasse pas 1000 litres par seconde.

Enfin, ce prélèvement est destiné à 1' approvisionnement en eau potable et ne dépasse pas 80 litres par seconde en moyenne par année lorsqu'il est opéré dans une source et 100 litres par seconde lorsqu'il est opéré dans des eaux soutenaines.

Les eaux souterraines font en outre l'objet de mesures de protection particulières imposées par l'article 43 LEau x que les cantons doivent adopter.

Les prélèvements opérés dans une nappe souterraine ne doivent en principe pas être supérieurs à la quantité d'cau qui l'alimente. Une exception temporaire est possible si les prélèvements excédentaires ne portent préjudice ni à la qualité des eaux souterraines, ni à la végétation.

Si les nappes souterraines sont surexploitées ou que leur alimentation a été réduite, les cantons doivent améliorer leur état en diminuant les prélèvements, en alimentant artificiellement les nappes ou en stockant de l'eau potable dans le sous-sol. L'article 34 LEaux- GE prévoit ainsi que la nappe du Genevois fait l'objet d'opérations de réal i men tati on artificielle.

La création de communications permanentes entre des nappes souterraines est interdite si une telle intervention peut diminuer les réserves en eaux souterraines ou altérer leur qualité.

Les constructions ne doivent pas avoir pour effet de réduire de façon notable et permanente la capacité du réservoir, ni l'écoulement des nappes souterraines exploitables. En particulier, la réalisation d'ouvrages de retenue de faible hauteur ne doit pas affecter gravement les nappes souterraines, ni la végétation qui dépend du niveau de ces nappes.

Enfin, le drainage d'une région provoquant, sur une grande smface, la baisse du niveau des nappes souterraines n'est autorisé que s'il représente le seul moyen de maintenir l'exploitation de terres agricoles.

300 ÉTUDES

c) Une réxlementation renforcée

En date du 1 cr janvier 2011, la réglementation fédérale a été renforcée en vue d'améliorer l'état et la qualité des cours d'eaux et des 1 _{acs .} ²¹ D _{es exigences} . _{accrues sont posees} , _pour 1 es espaces r é serves , aux eaux, ces derniers pourront tout au plus être exploités de manière extensive. De plus, les cantons sont tenus d'élaborer des programmes de revitalisation et de les mettre en œuvre, le but étant de restituer et de préserver durablement le caractère naturel des ri v es de lacs et des cours d'eau. La Confédération prévoit de cofinancer les travaux de revitalisation et de planification à hauteur de 40 mjlJions de francs par an. Enfin, les cantons sont tenus d'élirruner les atteintes causées par les éclusées ²² et de planifier les assainissements nécessaires. La loi révisée oblige également les cantons à remédier aux atteintes causées par les perturbations du régime de chaniage. Les assainissements prévus, y compris le rétablissement de la libre migration des poissons conformément à la loi sur la pêche, sont tïnancés par le prélèvement d'un supplément de 0,1 ct./kWh sur les coûts de transport des réseaux à haute tension.

3. La responsabilité

L'article 3a LEaux reprend le principe du «pollueur-payeur» appliqué de manière plus générale en droit de l'environnement. 11 précise que «celui qui est à l'origine d'une mesure prescrite par la présente loi en supporte les frais ».

ill.-LA GESTION DE L'EAU

A. LE ROU~ DES DTFrHRENTS ACTHURS

La Confédération dispose de compétences générales dans le domaine de l'eau. Comme déjà exposé, elle doit, selon l'article 76, alinéa 1, Cst. atteindre trois objectifs. En premier lieu, il lui appartient

21 Modification du Il décembre 2009 de la Loi fédérale sur la protection des caux, RO 2010 4285.

22 1 .e terme éclusée (ou débit d'éclusée) désigne un débit élevé provoqué par le tur- binage d'eau. L'expression débit plancher désigne le débit minimum entre les dé- bits d'éclusées, c'est-à-dire pendant les périodes où la demande d'électricité est ré- duite (le plus souvent la nuit et en tin de semaine). La succession de débits différents, autrement dit les variations plus ou moins régulières des niveaux de débit, est appelée régime d'éclusées ou exploitation par éclusées (source au 17 oc- tobre 2010, Office fédéral de l'environnement :

hllp://www.bafu.admin.ch/gewacsscrschutz/04851/index.html?lang=fr).

SUISSE 301

de veiller à une utilisation raisonnable des ressources hydrauliques naturelles²³. En deuxième lieu, elle a pour mission de lutter contre l'action dommageable de l'eau, notamment en organisant les mesures de protection contre les inondations comme Je reboisement ou l'allégement des sols ²⁴. Enfin, la Confédération est chargée de la protection des eaux ²⁵. La Confédération a reçu une compétence législative globale uniquement pour ces deux derniers objectifs (article 76, alinéa 3, Cst.). Au surplus, la Confédération ne bénéficie que d'une compétence législative limitée aux principes ²⁶•

Les cantons ont donc conservé leur souveraineté sur les ressources hydrauliques. Ils peuvent les exploiter dans les limites de la législation fédérale (article 76, alinéa 4, Cst.). Tl leur appartient d'octroyer des concessions d'utilisation limitées par un seuil de capacité d'exploitation ²⁷•

La conséquence de cette situation légale est un éclatement complet du marché. L'approvisionnement en eau potable est assuré à J'heure actue11e en Suisse par plus de 3 000 entreprises, actives au niveau communal pour la plupart. Une libéralisation éventue1le du marché devrait modifier cet état de fait. Les entreprises l'ont compris et ont tendance à fusionner au niveau régional de manière à anticiper un futur changement de réglementation.

Dans le canton de Genève, l'approvisionnement et la dist:Iibution d'eau sont un monopole public exercé par les Services industriels de Genève conformément à l'a~ticle 158, alinéa 1, de la Constitution genevoise²⁸. U s'agit d'un établissement de droit public doté de la personnalité juridique, autonome dans les limites de la Constitution genevoise et de la loi qui en détermine le statut, ayant pour but de fournir dans le canton de Genève l'eau, le gaz, l'électricité, de l'énergie thermique ainsi que de traiter les déchets. Les Services industriels ont également pour tâche d'évacuer et de traiter les eaux polluées. L'article 158, alinéa 3, Cst./GE prévoit expressément que

23 Voir à cc sujet, Office fédéral de I'EnviJonncment, Gestion des eaux en Suisse 2007, Situation actuelle ct thèses, Berne 2008, accessible sur le site Internet de la Confédération à l'adresse:

http://www.bafu.admi n.ch/wasser/0 1444/08820/index. html ?lang=fr.

24 Voir sur ce point la Loi fédérale du 21 juin 1991 sur l'aménagement des cours d'eau, RS 721.100.

25 Voir la Loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des caux, RS 814.20.

26 Message du Conseil fédéral du 20 novembre 1996, FP 1996 1 1/253.

27 Chlistian BovET, «Utilisation souterraine eL aérienne du domaine public», in F. BKLLANGERIT. TANQUEREL (éd.), te domaine public, Zurich 2004, p. 69.

28 RS/GE A 2 00 ; « Cst.IGE >>.

302 ÉTUDES

cette activité ne peut pas être sous-traitée à des tiers. lls sont placés sous la surveillance du Conseil d'État.

Les autorités fédérales estiment à l'heure actuelle qu'il n'y a aucune nécessité de privatiser l'approvisionnement en eau en Suisse.

De plus, toute réforme impliquerait au préalable un transfert de compétence en faveur de la Confédération. li est donc peu probable qu'une réforme intervienne dans ce secteur à moyen terme.

B. LES DOCUMENTS DE PLANlFlCATION, L'ORGANISATION DES BASSINS

Les cantons ont l'obligation en vertu de l'article 4 OEaux d'établir un plan régional de J'évacuation des eaux (PREE) lorsque, pour assurer une protection efficace des eaux dans une région limitée formant une unité hydrologique, les mesures de protection des eaux prises par les communes doivent être harmonisées. Ce plan détermine notamment l'implantation des stations centrales d'épuration et les périmètres qui doivent y être raccordés, les eaux superficielles aptes à recevoir les déversements d'eaux à évacuer, en particulier en cas de précipitations, et dans quelle mesure elles s'y prêtent, ainsi que les stations centrales d'épuration dans lesquelles les exigences relatives aux déversements doivent être renforcées ou complétées. En établissant ce plan, le canton tient compte de l'espace requis par les eaux, de la protection contre les crues et des mesures de protection des eaux autres que le traitement des eaux polluées.

Le PREE, accessible au public, est contraignant pour la planification et la définition des mesures de protection des eaux dans les communes.

Ces dernières doivent également élaborer en vertu de l'article 5 OEaux, sous la surveillance du canton, des plans généraux d'évacuation des eaux (PGEE) qui garantissent dans les communes une protection efficace des eaux et une évacuation adéquate des eaux en provenance des zones habitées. Le plan peut être à l'échelle d'une commune ou réalisé de manière conjointe par plusieurs communes.

Ce plan doit au moins définir les périmètres à l'intérieur desquels les réseaux d'égouts publics doivent être construits, les zones dans lesquelles les eaux de ruissellement provenant des surfaces bâties ou imperméabilisées doivent être évacuées séparément des autres eaux à évacuer, les zones dans lesquelles les eaux non polluées doivent être évacuées par infiltration, les zones dans lesquelles les eaux non polluées doivent être déversées dans des eaux superficielles, les mesures à prendre pour que les eaux non polluées dont l'écoulement est pennanent ne soient plus amenées à la station centrale d'épuration,

SUISSE 303

l'endroit où les stations centrales d'épuration doivent être construites, le procédé de traitement dont elles doivent être équipées et la capacité qu'elles doivent avoir, ainsi que les zones dans lesquelles des systèmes autres que les stations centrales d'épuration des eaux doivent être utilisés et comment les eaux doivent être évacuées dans ces zones.

Le PGEE, accessible au public, est adapté tant en fonction du développement des zones habitées que des modifications du PREE dont il dépend.

C. LES INSTALLATIONS PUBLIQUES ET PRIVEES

L'évacuation et le traitement des eaux dans les zones urbanisées sont assurés par un système d'assainissement se composant d'un système de collecte (réseau de collecte, installations de transport et de gestion des eaux) et d'un système de traitement (installations centralisées ou décentralisées) (art. 53 al. 1 LEaux-GE).

Selon J'article 57, alinéa 1, LEaux-GE, le réseau primaire de collecte comprend toutes les installations publiques des systèmes d'assainissement (canalisations, stations d'épuration et de pompage) déclarées d'intérêt général par le Conseil d'État. Ce réseau appartient aux Services industriels genevois, sous réserve des terrains qui restent propriété du canton (art. 57 al. 2 LEaux-GE).

Le réseau secondaire comprend toutes les autres installations publiques des systèmes d'assainissement déclarées d'intérêt local. 11 appartient aux communes qui sont chargées de sa planification, de sa réalisation, de son adaptation, de son exploitation et de son entretien, sous la surveillance du canton (art. 58 LEaux). Elles peuvent toutefois déléguer, par contrat, aux Services industriels qui exploitent le réseau primaire, tout ou partie des tâches de planification, de réalisation, d'exploitation et d'entretien de leur réseau (art. 60 LEaux-GE).

Les propriétaires privés sont, quant à eux, tenus de raccorder à leurs frais les canalisations d'eaux à évacuer de leur immeuble au réseau public d'assainissement (art. 65 LEaux-GE). Une dérogation à celte obligation n'est possible que si celle-ci n'est pas considérée comme opportune et pouvant être raisonnablement envisagée selon le droit fédéral, ou lorsque le raccordement à l'égout public nécessite la construction par le proptiétaire privé d'une canalisation dépassant 300 m ou encore lorsque les constructions ou installations doivent être démolies dans un délai fixé par l'autorité cantonale (art. 67 al. l LEaux-GE). Cette dérogation ne vaut que tant que le motif qui a justifié son octroi existe. Par exemple, si une canalisation publique est prolongée et que la propriété privé qui était auparavant à plus de 300 mètres de celle-ci se trouve désormais à moins de 300 mètres de

304 ÉTUDES

la canalisation, le raccordement doit être effectué dans un délai fixé par l'autorité cantonale (art. 67 al. 2 LEaux-GE).

Les installations privées d'évacuation et de traitement des eaux sont soumises à la surveillance de l'autorité cantonale aux frais de leurs propriétaires (art. 68 LEaux-GE).

0. LE FINANCEMENT

Dans le canton de Genève, l'établissement, la transformation, l'entretien et l'exploitation du réseau primaire de collecte sont à la charge des Services industriels, qui le financent au moyen de taxes annuelles d'épuration, perçues auprès des propriétaires d'immeubles (art. 84, al. 1 LEaux-GE).

Pour le réseau secondaire, son établissement., sa transformation, son entretien et son extension sont assurés par les communes (art. 84, al. 1 LEaux-GE). Elles financent cette tâche au moyen des crédits budgétaires ou extraordinaires votés par leur conseil municipal, des taxes d'écoulement payées par les propriétaires privés, de la participation d'autres communes évacuant leurs eaux dans le réseau concerné, des subventions éventuelles de l'État ct des subventions éventuelles de la Confédération (att. 88 LEaux-GE).

Les propriétaires privés versent donc deux types de contributions au traitement des eaux usées, la taxe annuelle d'épuration et la taxe d'écoulement.

Selon l'article 90 LEaux-GE, la taxe annuelle d'épuration est proportionnelle à la consommation de 1 'cau fournie par les services et entreprises de distribution d'eau; elle est calculée en fonction des charges d'exploitation et d'investissement du réseau primaire et est ftxée à 1.50 francs²⁹ par m³ de la consommation d'eau. Le montant de la taxe est fixé par le règlement d'application. De plus, pour les entreprises artisanales et industrielles, la taxe est fixée en fonction de la quantité, de la nature et du degré de pollution des eaux résiduaires, sous réserve d'un éventuel abattement.

En outre, des autorisations particulières pour des prélèvements ou d'autres utilisations de l'eau font l'objet de la perception d'émoluments, de redevances ou de taxes ³⁰.

La consommation de l'eau fait l'objet d'une facturation par les Services industriels en fonction de la quantité utilisée. Pour les

29 Article 2, alinéa 1, du Règlement relatif aux taxes d'épuration ct d'écoulement des eaux (RS/GE L 2 05.21 ; << RTEpur »).

30 Voir par exemple l'article 33 LEaux-GH.

SUTSSE

particuliers, outre une prime mensuelle de débit de 14.19 francs TIC pour un débit de 1 m³ par heure, le prix du m3 d'eau consommée est de 1.29 francs TIC par m^{3 31•}

E. LA GESTION HN TEMPS DH CRISE

La Loi fédérale du 8 octobre 1982 sur l'approvisionnement économique du pays ³² régit les mesures de précaution à prendre au titre de la défense nationale économique ainsi que les mesures visant à assurer 1 'approvisionnement du pays en biens et en services d'importance vitale lors de graves pénuries auxquelles l'économie n'est pas en mesure de remédier par ses propres moyens. Elle qualifie les denrées alimentaires, les médicaments et les autres biens indispensables pour couvrir les besoins journaliers comme étant d'importance vitale pour permettre au pays de résister en cas de menace et de surmonter des situations de grave pénurie ou de crise (art. 1 et 2 LAP).

L'Ordonnance du 20 novembre 1991 sur la garantie de l'approvisionnement en eau potable en temps de crise ³³ concrétise la loi dans le domaine de l'eau en temps de crise, soit dans toute situation où l'approvisionnement en eau potable est sensiblement menacé, restreint ou rendu impossible, notamment en cas de catastrophe naturelle, d'accident majeur, de sabotage ou d'actes de guerre (art. 3 OAEC). Les mesures prévues doivent être de nature à assurer l'approvisionnement normal en eau potable aussi longtemps que possible, la réparation rapide des dérangements ainsi que la mise à disposition, en tout temps, de l'eau potable indispensable à la survie (art. 1 OAEC).

Cette ordonnance prévoit à son article 4 que les quantités minimales d'eau potable suivantes doivent être disponibles autant que possible jusqu'au troisième jour, puis dès le quatrième jour, 4 litres par personne et par jour; pour les animaux de rente, 60 litres par unité de gros bétail et par jour. Dès le sixième jour, doivent être fournis pour les ménages et sur les lieux de travail, 15 litres par personne et par jour, pour les hôpitaux et les homes médicalisés, 100 litres par personne et par jour, ainsi que pour les entreprises produisant des biens d'importance vitale, la quantité nécessaire.

31 http://www.sig-gc.ch/eaudcgcneve/tarif/index.lbl (lien consulté le 17 octobre 2010).

32 RS 531 ; « LAP >>. 33 RS 531.32 ; « OAEC >>.

306 ÉTUDES

La responsabilité de cet approvisionnement incombe aux cantons, qui peuvent désigner des communes devant participer à celui-ci (art. 5 OAEC).

IV.-LA LUTTE CONTRE L'EAU

A. LA PREVENTION DES INONDATIONS

La Loi fédérale du 21 juin 1991 sur l'aménagement des cours d'eau ³⁴ s'applique selon son article 1 à toutes les eaux superficielles et a pour but de protéger des personnes et des biens matériels importants contre l'action dommageable des eaux, en particulier celle qui est causée par les inondations, les érosions et les alluvionnements (protection contre les crues).

La protection contre les crues incombe aux cantons (art. 2 LACE), la Confédération ayant principalement une fonction de financement (art. 6 à lü LACE).

La protection contre les crues est assurée en priorité par des mesures d'entretien et de planification. Si cela ne suffit pas, les cantons prennent les autres mesures qui s'imposent telles que corrections, endiguements, réalisation de dépotoirs à alluvions et de bassins de rétention des crues ainsi que toutes les autres mesures propres à empêcher les mouvements de terrain (art. 3 al. 1 & 2 LACE).

Dans ce cadre, l'article 4, alinéa 1, LACE exige que les eaux, les rives et les ouvrages de protection contre les crues soient entretenus de façon à maintenir la protection contre les crues à un ni veau constant, en particulier en ce qui concerne la capacité d'écoulement. Lors d'interventions dans les eaux, leur tracé naturel doit être autant que possible respecté ou, à défaut, reconstitué. Enfin, les eaux et les rives doivent être aménagées de façon à ce qu'elles puissent accueillir une faune et une flore diversifiées, que les interactions entre eaux superficielles et eaux soutenaines soient maintenues autant que possible et qu'une végétation adaptée à la station puisse croître sur les nves.

De plus, l'article 21 de l'Ordonnance sur l'aménagement des cours d'eaux ³⁵ charge les cantons de désigner les zones dangereuses et de déterminer l'espace minimal des cours d'eau nécessaire à la protection contre les crues et à la préservation des fonctions

34 RS 721.100; «LACE».

35 RS721.100.1 ;«OACE».

SUISSE 307

écologiques ; ces éléments doivent être pris en compte dans les plans directeurs ct les plans d'affectation cantonaux ainsi que dans d'autres activités ayant des effets sur l'organisation du territoire.

Dans le canton de Genève, outre les mesures que nous avons mentionnées supra au point li. 2. a), les autorités établissent des schémas de protection, d'aménagement et de gestion des eaux des bassins versants hydrologiques (art. 13 al. 1 LEaux-GE). Ces schémas déterminent les objectifs à atteindre notamment en vue de la protection des personnes et des biens contre le risque lié aux crues. Dans ce but, ils définissent en particulier l'espace minimal pour les cours d'eau, les objectifs de protection contre les dangers liés aux crues et les smfaces inconstructibles susceptibles de figurer dans les zones à protéger ou des plans (art. 13 al. 3 LEaux-GE).

Les zones de danger dû aux crues se répartissent en trois catégories selon l'article 14 LEaux-GE. En premier lieu, existent les zones de danger élevé, où toute construction doit être interdite à l'exception d'ouvrages dont l'emplacement est imposé par leur destination, sous réserve de l'agrandissement de peu d'importance de l'adaptation ou de la transformation qui peuvent être autorisés sous certaines conditions. En deuxième lieu, dans les zones de danger moyen, seuls peuvent être autorisés les ouvrages qui ne mettent pas en danger des biens ou des personnes et qui ne sont pas de nature à polluer les eaux. Enfin, il y a des zones de danger faible, où les constructions peuvent faire l'objet de rest:J.ictions pmticulières, seules les constructions particulièrement vulnérables étant interdites.

Enfin, 1' article 15 LEau x-GE prévoit des surfaces inconstructibles en toutes circonstances pour permettre aux rives de remplir leurs fonctions biologiques et éviter les dangers liés aux crues en assurant un lit naturel étendu. Selon l'alinéa 1 de cette disposition, aucune construction ou installation, tant en sous-sol qu'en élévation, ne peut être édifiée à une distance de moins de 10, 30 et 50 rn de la limite d'un cours d'eau, selon une carte des surfaces inconstructibles annexée à la loi. De manière générale, la zone des dix mètres correspond au centre de la ville de Genève et des communes suburbaines traversées par le Rhône et 1' Arve ; la distance des cinquante mètres s'applique hors de la zone à bâtir et la zone des trente mètres vaut entre les deux.

De plus, si l'espace minimal défini pour un cours d'eau est supérieur à ces distances, un plan de zone à protéger ou un plan de site fixant notamment la surface inconstructible d'un cours d'eau peut êt:J.·e établi pour garantir une distance supérieure (art. 15 al. 2 LEau x-GE).

Enfin, seules des dérogations limitées sont admises aux conditions suivantes : elles ne portent pas atteinte aux fonctions

308 ÉTUDES

écologiques du cours d'eau et de ses rives ou à la sécurité de personnes et des biens, d'une part, et concernent des constructions ou installations d'intérêt général dont l'emplacement est imposé par leur destination, des constructions ou installations en relation avec le cours d'eau ou encore la construction de piscines au bord du lac, pour autant que celles-ci ne dépassent pas le niveau moyen du terrain naturel, d'autre part (art. 15 al. 3 Leaux-GE).

B. LA GESTION DE LA LUITE CONTRE LES INONDATIONS

La gestion immédiate des inondations incombe principalement aux services de sécurité et de sauvetage locaux et régionaux.

En matière de prévention des dangers, l'Office fédéral de l'environnement élabore d'importants documents de base concernant les crues, les mouvements de terrain et les tremblements de terre, ainsi que les avalanches et les tempêtes. Ces éléments sont mis en œuvre conjointement avec les cantons, sous la forme de mesures appropriées³⁶.

La Suisse consacre au moins 2,9 milliards de francs par an à la protection contre les dangers naturels. Une bonne moitié de ce montant est à la charge du domaine privé. La Confédération, les cantons et les communes en assument un sixième chacun. Près de 46%

de ces 2,9 milliards de francs sont consacrés à la prévention ³⁷.

V. - CONCLUSION

L'eau est essentielle pour la vie et, au-delà de celle-ci pour l'ensemble de l'équilibre écologique, tout en pouvant causer parfois des dommages très importants, voire des pertes de vies humaines.

Cette dualité explique la densité des réglementations qui la concerne.

En Suisse, la protection de l'eau a toujours été une préoccupation majeure. La loi fédérale du 16 mars 1955 sur la protection des eaux, dans sa version révisée du 8 octobre 1971, a été la première réglementation à limiter les constructions en dehors des zones à bâtir pour protéger les eaux. Elle a rempli une fonction d'aménagement du territoire avant la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du

36 Source: Office fédéral de l'environnement,

hllp://www.bafu.admin.ch/naturgefahrcn/01922/index.html?lang=fr (étal au 17 octobre 201 0).

37 Source: Office fédéral de l'environnement,

http://www.bafu.admin.ch/naturgefahren/O 1922/indcx.html?lang=fr (étal au 17 octobre 201 0).

SUISSE 309

territoire, adoptée presque huil ans plus tard. Cette réglementation a évolué el s'est raffinée avec non seulement l'obligation d'être raccordé à un réseau d'évacuation d'eaux usées, mais de plus un réseau traitant de manière distincte les eaux claires ct les eaux usées.

Le défi supplémentaire est de parvenir à rétablir l'équilibre écologique des cours d'eaux, dans une perspective de développement durable, tout en assurant une protection contre les crues. La

rena~uration ~es rivi~res est p~·at~~uées ave~ .suc~ès dans le ~a~ton de Geneve depms plusteurs annees· , la modtftcatwn de la 101 f·édérale sur les eaux devant entrer en vigueur le !cr janvier prochain devrait donner une impulsion fédérale à cette politique.

38 Voir la communication détaillée de I'Rtat de Genève 1t ce sujet à l'adresse: http://etat.genevc.ch/dt/eau/rcnaturation-80-645.html (état au 17 octobre 20 1 0).