CONSEIL D'ETAT
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Nos 48.733; 48.734
1. Projet de règlement grand-ducal
concernant la formation théorique et pratique ainsi que la période probatoire des enseignants de l’enseignement postprimaire.
2. Projet de règlement grand-ducal
modifiant le règlement grand-ducal modifié du 22 septembre 1992 déterminant les modalités des concours de recrutement du personnel enseignant de l’enseignement postprimaire.
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Avis du Conseil d'Etat
(6 juillet 2010)
En date du 23 mars 2010, le Premier Ministre, Ministre d’Etat, a fait parvenir au Conseil d’État les projets de règlement grand-ducal sous rubrique, élaborés par la ministre de l’Education nationale et de la Formation professionnelle.
Aux textes étaient joints les exposés des motifs, commentaires des articles et fiches financières respectifs.
L’avis de la Chambre des fonctionnaires et employés publics a été transmis au Conseil d’Etat, par dépêche du 8 juin 2010.
La saisine du Conseil d’Etat était accompagnée de la demande de la Ministre d’accorder aux règlements grand-ducaux sous rubrique un traitement rapide, permettant d’appliquer les dispositions y contenues aux stagiaires admis au stage pédagogique à partir du 15 septembre 2010.
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Considérations générales
La formation pédagogique des enseignants du postprimaire sous sa forme actuelle a débuté en 1998, elle est réglementée par le règlement grand-ducal modifié du 2 juin 1999 concernant la formation théorique et pratique ainsi que la période probatoire des enseignants de l’enseignement postprimaire.
Cette formation qui, dans son organisation, est très complexe, a été mise en place initialement pour une centaine de stagiaires au plus par an.
Or, avec l’augmentation régulière des effectifs des élèves, un recrutement plus important est devenu indispensable au cours des dernières années. Le nombre de stagiaires par an s’élève aujourd’hui à environ 200 personnes.
Cela implique, selon l’exposé des motifs, que « les structures actuelles du
stage sont devenues de plus en plus inadaptées pour offrir une formation adéquate ».
Les modifications qui font l’objet des deux projets de règlement grand-ducal sous rubrique expliquent les changements devenus nécessaires notamment à cause du nombre important de tuteurs qui doivent intervenir dans la formation des stagiaires (et qui atteignent le nombre de 500 par année scolaire) et de la surcharge de travail des stagiaires aussi bien dans leur travail quotidien que relativement à leur engagement à l’Institut de formation.
Les auteurs des projets de règlement grand-ducal sous rubrique concèdent que les nouveaux règlements ne font que parer au plus pressé et annoncent une réforme plus fondamentale dans un proche avenir, ceci en concomitance avec la mise en place progressive du Processus de Bologne dans les universités qui nécessitera à moyen terme des adaptations plus substantielles dans la formation des professeurs. Par contre, au lieu d’envisager une quatrième modification du règlement existant, les auteurs ont préféré l’option de la rédaction d’un nouveau règlement grand-ducal complet et cohérent, ceci pour des raisons de lisibilité et de cohérence juridique.
Si le Conseil d’Etat peut aisément se rallier à cette dernière option, il est à se poser un certain nombre de questions sur le dispositif sous analyse:
Les modifications qui font l’objet des deux règlements grand-ducaux sous rubrique témoignent d’une approche essentiellement quantitative basée sur le nombre de stagiaires, le nombre de tuteurs et la charge de travail des stagiaires, l’ensemble associé à une fiche financière qui annonce des économies récurrentes annuelles, une fois les règlements ayant sorti leurs effets, de l’ordre de 3,1 millions d’euros. Si le Conseil d’Etat apprécie les économies ainsi réalisées, ceci dans un contexte économique, qui impose une gestion parcimonieuse des dépenses publiques, il est à se demander si les auteurs du projet n’auraient pas pu profiter de l’occasion pour aller d’ores et déjà plus loin et inclure quelques dispositions portant sur le contenu ayant ainsi une dimension qualitative plus prononcée. Doit-on en effet attendre la mise en œuvre du Processus de Bologne pour s’interroger sur les missions et objectifs du stage pédagogique qui, en dernière analyse, devrait permettre aux concernés de franchir l’espace difficile entre une formation théorique de haut niveau et la réalité quotidienne pédagogique en contact avec les élèves? Le Conseil d’Etat se sent renforcé dans cette position par le constat que d’autres pays n’adoptent pas cette position attentiste pour apporter des modifications plus profondes à l’entrée en fonction des enseignants stagiaires.
En France par exemple, et dès la rentrée scolaire 2010-2011, un nouveau dispositif « d’accueil d’accompagnement et de formation des stagiaires » sera mis en place, piloté par « les conseillers principaux d’éducation ». Une attention particulière sera consacrée à l’accueil des stagiaires, fondée sur la base du volontariat qui, bien avant la rentrée
comme par exemple la restriction à deux niveaux scolaires des leçons d’enseignement des stagiaires, afin de limiter le nombre de préparation de cours et de leur permettre de suivre les formations requises avec toute l’énergie nécessaire.
Le Conseil d’Etat ne formule ces idées qu’à titre de pistes de réflexion; son avis ne cite que des exemples alors qu’il y en a d’autres, dignes de réflexion, dans les dispositifs que par exemple nos voisins français s’apprêtent à mettre en place.
Tout en acceptant donc l’argument du commentaire des articles que ces projets de règlement grand-ducal ne font que parer au plus pressé, il exprime son espoir que la « réforme fondamentale de la procédure d’accès à la fonction », annoncée dans le même commentaire, aura l’allure à compléter l’approche presque exclusivement quantitative des projets en vedette par une véritable démarche en profondeur.
Examen des articles Observation préliminaire
Quant à la base légale des projets de règlement grand-ducal sous rubrique, le Conseil d’Etat constate que le préambule des projets sous analyse fait référence à 8 textes de loi différents. S’il est vrai que les différentes dispositions de ces projets trouvent leur base légale dans différentes lois distinctes, le Conseil d’Etat retient les 2 sources essentielles suivantes:
1. la loi modifiée du 16 avril 1979 fixant le statut général des fonctionnaires de l’Etat qui, dans son article 2, alinéa 3, dispose que « des règlements grand-ducaux fixent les conditions et formalités à remplir par les postulants au stage, les modalités du stage ainsi que le programme et la procédure du concours et de l’examen de fin de stage prévu par le présent article ».
2. la loi du 29 juin 2005 fixant les cadres du personnel des établissements d’enseignement secondaire et secondaire technique qui dispose que « les conditions générales d’admission ainsi que les conditions spécifiques propres à différentes fonctions, les conditions et modalités de déroulement du stage et de nominations des fonctionnaires des carrières définies à l’article 2 ci-dessus sont fixées par règlement grand-ducal ».
Le Conseil d’Etat estime ainsi que les règlements grand-ducaux en projet ont la base légale appropriée.
Projet de règlement grand-ducal concernant la formation théorique et pratique ainsi que la période probatoire des enseignants de l’enseignement postprimaire
Préambule
Le Conseil d’Etat est à s’interroger si l’intitulé des deux projets de règlement grand-ducaux qui se réfèrent tous les deux à « l’enseignement postprimaire » est toujours de mise alors que la loi du 6 février 2009 portant organisation de l’enseignement fondamental remplace l’appellation traditionnelle d’enseignement primaire par celle d’enseignement fondamental. Ne devrait-on pas tenir compte dans les nouveaux textes législatifs de cette modification et commencer à supprimer de manière systématique l’expression « enseignement postprimaire » pour la remplacer par exemple par le terme générique « enseignement secondaire »?
Par ailleurs, et à la suite de ses observations antérieures concernant la base légale des projets sous revue, le Conseil d’Etat recommande de se limiter dans les références du préambule aux seules lois qui sont suffisantes à la base légale des règlements en projet.
Article 1er à 3
Sans observation.
Article 4
Cet article, qui reprend les grandes lignes de l’article 7 du règlement grand-ducal modifié du 2 juin 1999, introduit la modification que le stage ne commence plus le 1er janvier, mais le 1er avril. Le début du stage pédagogique sera ainsi le même pour tous les stagiaires qui se sont classés en rang utile, soit à la première ou à la seconde session du concours de recrutement. Pour ces derniers, ceci constitue sans doute une amélioration qui trouve l’approbation du Conseil d’Etat.
Article 5
Cet article, qui reprend l’article 8 du règlement précédent, innove essentiellement en prévoyant une formation pédagogique dans une deuxième spécialité obligatoire pour les stagiaires dont la spécialité est le latin, le grec ou une quatrième langue vivante, facultative, mais enfin possible et permise, pour les stagiaires des autres disciplines. Cette disposition, qui rencontre l’appui du Conseil d’Etat, intéressera les stagiaires en provenance des universités allemandes ou autrichiennes où les études portent obligatoirement sur deux disciplines, mais aussi tous ceux qui, au cours de leurs études, ont assumé un « double cursus » et qui, au retour dans le pays, ont dû faire le choix d’un seul stage et d’une seule spécialité, quitte à assumer après des cours dans chacune de leur formations.
Articles 6 à 9
Ces articles précisent l’organisation de la formation pédagogique théorique et pratique des stagiaires et déterminent les différents intervenants dans ce processus qui s’étend sur 5 périodes correspondant chacune à un trimestre scolaire.
Reprenant le gros des dispositions des articles 9 à 12 du règlement grand-ducal du 2 juin 1999, le nouveau dispositif
- définit de manière plus concise les différents domaines de la formation pédagogique d’ordre théorique et pratique (art. 6);
- introduit la nouveauté que désormais l’Institut de formation assure et organise la formation d’ordre pratique dans les lycées et lycées techniques en concertation avec les directeurs (art. 7);
- précise le rôle des différents intervenants, à savoir le tuteur, le formateur et le coordinateur de discipline(s) (art. 8).
Le texte reprend aussi l’ancienne disposition que « ces fonctions de tuteur, de formateur et de coordinateur de discipline(s) sont compatibles entre elles ». A ce propos, le Conseil d’Etat partage le souci, exprimé dans l’avis de la Chambre des fonctionnaires et employés publics, qu’en cas de cumul de ces trois fonctions dans le chef d’une seule personne, le stagiaire ne dispose plus d’aucun droit de recours/discussion en cas de désaccord, et qu’il serait souhaitable de permettre au coordinateur de discipline d’adopter une position neutre et par là équitable dans le bénéfice de tous les intéressés.
Le Conseil d’Etat propose ainsi la formulation suivante:
« Deux de ces missions peuvent être compatibles entre elles. »
Articles 10 à 14
Ces articles précisent le parcours de formation des stagiaires et introduisent de nombreuses innovations par rapport au dispositif précédent:
Alors que le début du stage est reporté du 1er janvier au 1er avril de chaque année, un nouvel agencement des différentes périodes de stage s’est avéré nécessaire dont l’organisation est réglementée dans chacun des articles de cette partie. Le Conseil d’Etat retient notamment:
- que la première période, qui couvre le dernier trimestre de l’année d’entrée en service, se déroule sans tutorat avec une tâche d’enseignement ou d’activité pédagogique de 7 à 18 leçons, assortie d’un module de 20 unités de formation, donnant droit au stagiaire à une décharge de 4 leçons hebdomadaires. Les auteurs du projet de règlement grand-ducal justifient ces dispositions dans le commentaire des articles par le fait que les chargés d’éducation, avant le début du stage, assurent un nombre donné de cours et que, pour des raisons d’organisation, il serait souhaitable de garder leurs classes au cours du 3ème trimestre. De même, comme il est difficile de « bouleverser les emplois du temps » des autres enseignants, un tutorat n’est pas prévu dans cette première période de stage.
Tout en étant sensible à ces arguments d’organisation scolaire, le Conseil d’Etat exprime l’avis que la première période du nouveau
stage pédagogique en est vraiment la partie faible: les nouveaux arrivants assument ainsi pendant une année scolaire entière, soit en tant que chargés d’éducation, soit en tant que stagiaires, une mission éducative de 7 à 18 leçons hebdomadaires sous la seule responsabilité du directeur ou de son délégué, le tout épaulé de 20 unités à l’Institut de formation.
Ayant préféré un tutorat ou un accompagnement plus étroit dès l’entrée en service, le Conseil d’Etat ne peut qu’espérer que cette tâche importante et fondamentale en début de carrière puisse de manière efficiente être prise en charge par les directeurs ou leurs délégués, sachant par ailleurs que les missions de ces derniers ne se sont pas soulagées au cours des dernières années. Par conséquent, le Conseil d’Etat recommande que les ressources nécessaires soient mises à la disposition des directions des établissements pour accompagner de près les nouveaux arrivants dès leur entrée en service.
- que les 2ème, 3ème, 4ème périodes du nouveau stage pédagogique se font sous la responsabilité d’un ou de plusieurs tuteurs, avec une tâche d’enseignement ou d’activité pédagogique de 8 à 11 leçons et avec des modules de formation d’environ 240 unités d’enseignement donnant droit au stagiaire à une décharge de 11 leçons hebdomadaires.
- qu’au cours de la 5ème période de stage, le stagiaire dispense entre 13 et 16 leçons hebdomadaires, ceci sans tutorat, et prépare la soutenance de son mémoire, ce qui le fait profiter d’une décharge de 6 leçons hebdomadaires.
Le Conseil d’Etat n’a pas d’autre observation à formuler concernant ces articles.
Article 15
Sans observation.
Articles 16 à 21
Ces articles portent sur la période probatoire qui est considérée comme 6ème période du stage pédagogique, au cours de laquelle, et sans accompagnement sous forme de tutorat, les stagiaires sont chargés d’une tâche d’enseignement ou d’activité pédagogique de 13 à 16 leçons hebdomadaires et jouissent d’une décharge de 6 leçons par semaine destinée à la préparation de l’examen de fin de stage.
Les articles sous examen reprennent fidèlement les textes du règlement précédent, à l’exception des dispositions qui concernent les stagiaires qui ont opté pour une deuxième spécialité et qui sont prioritaires, dans le classement final dans leur première spécialité, par rapport à ceux qui n’ont été examinés que dans une seule spécialité.
Articles 22 à 25
Sans observation.
Articles 26 à 36
Le Conseil d’Etat, se rendant compte que les stagiaires de l’enseignement assurent une fonction particulière dans la fonction publique, constate que seulement certaines des dispositions de la loi modifiée du 16 avril 1979 fixant le statut général des fonctionnaires de l’Etat sont rendues applicables audits stagiaires par les dispositions sous avis. Il présuppose que les auteurs du texte ont à cet égard pris en considération les critères d’appréciation qui sont à la base du principe de l’égalité devant la loi.
Article 37
Cet article, qui ne figure pas dans le règlement précédent, déduit son existence du fait que, contrairement à l’ancien régime, le présent règlement prévoit que les stagiaires, pendant la première période de stage, ont une tâche qui peut varier entre 11 et 22 leçons et touchent alors une indemnité qui peut être différente de l’un à l’autre. Dans la lignée des observations précédentes concernant le statut général des fonctionnaires de l’Etat, le Conseil d’Etat émet des doutes quant à l’égalité de traitement de tous les stagiaires de la fonction publique.
Articles 38 et 39
Sans observation.
Article 40
Cet article interfère directement dans les relations conventionnelles entre l’Université du Luxembourg et le ministre. Le Conseil d’Etat peut, quant au fond, approuver l’intention des auteurs. Il estime toutefois que les dispositions, qui visent à régler la poursuite de la formation des stagiaires dans l’hypothèse de la terminaison du contrat conclu entre le ministre et l’Université, devraient faire partie intégrante de ladite convention. Il n’appartient en effet pas à un règlement grand-ducal d’écarter le principe de la liberté contractuelle des parties.
Annexe: Le cahier des charges soumis à l’Institut de formation
Sans observation.
Projet de règlement grand-ducal modifiant le règlement grand-ducal modifié du 22 septembre 1992 déterminant les modalités des concours de recrutement du personnel enseignant de l’enseignement postprimaire
Ce deuxième projet de règlement grand-ducal a pour objet d’intégrer dans les dispositions relatives au concours de recrutement du personnel enseignant les changements disposés par le règlement grand-ducal précédent. Ces changements de nature essentiellement technique intègrent notamment le changement du début de stage du 1er janvier au 1er avril de
chaque année, règle les dates de la première et de la deuxième session du concours et réduit le nombre minimum de membres du jury qui assistent aux épreuves orales. En outre, le projet de règlement grand-ducal précise les dispenses concernant les épreuves de luxembourgeois et les épreuves auxquelles doivent se soumettre les candidats qui présentent une deuxième spécialité.
Le Conseil d’Etat n’a pas d’observation à formuler quant au libellé de ces modifications.
Ainsi délibéré en séance plénière, le 6 juillet 2010.
Le Secrétaire général, Le Président,
s. Marc Besch s. Georges Schroeder
