HAL Id: tel-01585056
https://tel.archives-ouvertes.fr/tel-01585056
Submitted on 11 Sep 2017
HAL is a multi-disciplinary open access archive for the deposit and dissemination of sci- entific research documents, whether they are pub- lished or not. The documents may come from teaching and research institutions in France or abroad, or from public or private research centers.
L’archive ouverte pluridisciplinaire HAL, est destinée au dépôt et à la diffusion de documents scientifiques de niveau recherche, publiés ou non, émanant des établissements d’enseignement et de recherche français ou étrangers, des laboratoires publics ou privés.
programmes : Vers l’ouverture d’un cadre stratégique au pilier procédural du droit de l’environnement
Tristan Aoustin
To cite this version:
Tristan Aoustin. L’évaluation environnementale des plans et programmes : Vers l’ouverture d’un
cadre stratégique au pilier procédural du droit de l’environnement. Droit. Université de Limoges,
2015. Français. �NNT : 2015LIMO0142�. �tel-01585056�
École Doctorale n° 88 Pierre Couvrat Droit et Science Politique Faculté de Droit et des Sciences Economiques
THESE
Pour l’obtention du grade de
DOCTEUR DE L’UNIVERSITE DE LIMOGES DISCIPLINE : DROIT PUBLIC
Présentée et soutenue publiquement par Tristan AOUSTIN
Le 16 décembre 2015
L’EVALUATION ENVIRONNEMENTALE DES PLANS ET PROGRAMMES
Vers l’ouverture d’un cadre stratégique au pilier procédural du droit de l’environnement
Membres du jury :
Monsieur Gérard MONEDIAIRE,
Professeur Emérite des universités (directeur de thèse)
Directeur du développement du CRIDEAU-OMIJ Ea 3177 /FDSE-Université de Limoges Membre du Bureau du Centre International de Droit Comparé de l'Environnement (CIDCE)
Monsieur Éric NAIM-GESBERT,
Professeur à l'Université Paris 13, Sorbonne Paris Cité (rapporteur)
Monsieur Grégory KALFLECHE,
Professeur agrégé des universités en droit public (rapporteur) Directeur de l'Ecole Doctorale des Sciences Juridiques et Politiques
Université Toulouse 1 – Capitole Institut Maurice Hauriou (IMH)
Monsieur Michel PRIEUR,
Professeur Emérite à l'Université de Limoges (suffragant)
Directeur scientifique du CRIDEAU-OMIJ Ea 3177/FDSE-Université de Limoges Doyen Honoraire de la Faculté de Droit
et des Sciences Economiques de Limoges Directeur de la Revue Juridique de l'Environnement
Président du Centre International de Droit Comparé de l'Environnement (CIDCE)
Monsieur Hubert DELZANGLES,
Professeur des universités en droit public, Institut d'Etudes Politiques de Bordeaux (suffragant) Chercheur associé au CRIDEAU-OMIJ
Monsieur Julien BETAILLE,
Maître de conférences en droit public, Université Toulouse 1 Capitole, (suffragant) Institut des études juridiques de l'urbanisme, de la construction et de l'environnement (IEJUC).
Chercheur associé au CRIDEAU-OMIJ
École Doctorale n° 88 Pierre Couvrat Droit et Science Politique Faculté de Droit et des Sciences Economiques
THESE
Pour l’obtention du grade de
DOCTEUR DE L’UNIVERSITE DE LIMOGES DISCIPLINE : DROIT PUBLIC
Présentée et soutenue publiquement par Tristan AOUSTIN
Le 16 décembre 2015 Tome I
L’EVALUATION ENVIRONNEMENTALE DES PLANS ET PROGRAMMES
Vers l’ouverture d’un cadre stratégique au pilier procédural du droit de l’environnement
Membres du jury :
Monsieur Gérard MONEDIAIRE,
Professeur Emérite des universités (directeur de thèse)
Directeur du développement du CRIDEAU-OMIJ Ea 3177 /FDSE-Université de Limoges Membre du Bureau du Centre International de Droit Comparé de l'Environnement (CIDCE)
Monsieur Éric NAIM-GESBERT,
Professeur à l'Université Paris 13, Sorbonne Paris Cité (rapporteur)
Monsieur Grégory KALFLECHE,
Professeur agrégé des universités en droit public (rapporteur) Directeur de l'Ecole Doctorale des Sciences Juridiques et Politiques
Université Toulouse 1 – Capitole Institut Maurice Hauriou (IMH)
Monsieur Michel PRIEUR,
Professeur Emérite à l'Université de Limoges (suffragant)
Directeur scientifique du CRIDEAU-OMIJ Ea 3177/FDSE-Université de Limoges Doyen Honoraire de la Faculté de Droit
et des Sciences Economiques de Limoges Directeur de la Revue Juridique de l'Environnement
Président du Centre International de Droit Comparé de l'Environnement (CIDCE)
Monsieur Hubert DELZANGLES,
Professeur des universités en droit public, Institut d'Etudes Politiques de Bordeaux (suffragant) Chercheur associé au CRIDEAU-OMIJ
Monsieur Julien BETAILLE,
Maître de conférences en droit public, Université Toulouse 1 Capitole, (suffragant) Institut des études juridiques de l'urbanisme, de la construction et de l'environnement (IEJUC).
Chercheur associé au CRIDEAU-OMIJ
Ma reconnaissance va en premier lieu au professeur Gérard Monédiaire, directeur de recherche investi à qui je tiens à exprimer ma plus profonde gratitude pour sa confiance, ses conseils, sa chaleureuse hospitalité, et le temps patiemment consacré à soutenir ce travail, après d’autres dans le domaine du droit de l’environnement et sur de nombreuses années, indéfectiblement malgré la distance géographique et ses nombreuses contraintes matérielles.
Et c’est déjà, à travers lui, à toute une équipe que vont mes remerciements, celle qui m’a accueilli en 2003 au sein du Centre de recherche interdisciplinaire en droit de l’environnement, de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme (CRIDEAU), les immenses honneur et privilège ayant notamment été pour moi de travailler sous la direction des professeurs Michel Prieur et Bernard Drobenko, et de bénéficier des soutiens bienveillants et compétences de Carole Lissandre, Nicole Pauliac, Stéphanie Bartkowiak, François Pelisson et de l’ensemble de l’équipe de recherche !
Mais ce travail a aussi été l’occasion de retrouvailles avec mon université d’origine et avec des enseignants qui ont beaucoup pesé dans mes choix d’orientation, à commencer par le professeur Eric Naim-Gesbert, à qui j’adresse également mes plus vifs remerciements, et sans la confiance et l’enthousiasme aussi spontanés que scientifiques duquel, entre autres choses, les journées doctorales sur la protection de la biodiversité outre-mer organisées par l’Université de La Réunion (2012) n’auraient jamais pu se faire et être le franc succès qu’elles ont été. Pas plus d’ailleurs que ces dernières n’auraient abouti sans le soutien initial et les mêmes intentions déterminantes du professeur Grégory Kalflèche, à qui j’adresse ici aussi mes plus sincères remerciements, y compris pour son énergie hautement communicative, pour ne pas dire contagieuse, au-delà des seules activités de recherche.
Enfin, je tiens à remercier toutes les personnes qui m’ont témoigné leur soutien et ont
honoré ce travail par leur intérêt, collègues et amis doctorants des universités de La Réunion
et de Limoges, ainsi que ma famille, qui auront notamment contribué à rendre les années
consacrées moins solitaires.
A mon père
AAI - Autorité administrative indépendante.
ADEME - Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie.
AEE - Agence européenne de l’environnement.
AJDA - Actualité juridique de droit administratif.
AJCT - Actualité juridique, collectivités territoriales.
AFDUH - Annuaire français du droit de l’urbanisme et de l’habitat.
ALUR - Accès au logement et un urbanisme rénové.
APB - Appuis budgétaires généraux.
APPM - Avant-projet de plan de masse des aéroports.
APSI - Avant-projet sommaire d’itinéraire.
APSIVN - Avant-projets sommaires d’itinéraire de voie navigable.
ARS - Agence régionale de santé.
BAPE - Bureau d’audience public (Québec).
BJDU - Bulletin juridique du droit de l'urbanisme.
BJCL - Bulletin juridique des collectivités locales.
BO - Bulletin officiel.
BOMATE - Bulletin officiel du ministère de l'Aménagement du territoire et de l'Environnement.
BOMEDD - Bulletin officiel du ministère de l’environnement et du développement durable.
CAA - Cour administrative d’appel.
CADA - Commission d’accès aux documents administratifs.
CC - Conseil constitutionnel.
CCAT - Commission consultative d’aménagement du territoire.
CDR - Comité des Régions (UE)
CE - Conseil d’Etat/Communauté européenne.
CEDECE - Commission pour l’étude des Communautés européennes.
CEDH - Cour européenne des droits de l’homme/Convention européenne des droits de l’homme.
CEE - Communautés économiques européennes.
CEE-ONU - Commission économique des Nations Unies pour l'Europe CEJU - Centre d'études juridiques d'urbanisme.
CEPRI - Centre européen de prévention des risques d'inondation.
CERD - Comité d’examen du respect des dispositions de la Convention d’Aarhus.
CESER - Conseil économique, social et environnemental régional.
CG3P - Code général de la propriété des personnes publiques.
CGCT - Code général des collectivités territoriales.
CGDD - Commissariat général au développement durable.
CGEDD - Conseil général de l'environnement et du développement durable.
CGPC - Conseil général des ponts et chaussées.
CGSP - Commissariat général à la stratégie et à la prospective.
CIACT - Comité interministériel d'aménagement et de compétitivité des territoires.
CIDCE - Centre international de droit comparé de l’environnement.
CIJ - Cour internationale de justice.
CJA - Code de justice administrative.
CJCE - Cour de justice des Communautés européennes.
CJEG - Cahiers juridiques de l’électricité et du gaz.
CJUE - Cour de justice de l’Union européenne.
CLI - Commission locale d'information.
CNCE - Compagnie nationale des commissaires enquêteurs.
CNRS - Centre national de la recherche scientifique.
CNUCED - Conférence des Nations unies pour le commerce et le développement.
CNUDM - Convention des Nations unies sur le droit de la mer.
CNUEH - Conférence des Nations unies sur l'environnement humain.
COP21 - Conférence des Nations unies sur les changements climatiques.
CPER - Contrat de plan Etat/Région.
CRAT - Commission régionale d’aménagement du territoire.
CRED - Centre for research on the epidemiology of disasters.
CRIDEAU - Centre de recherche interdisciplinaire en droit de l’environnement, de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme.
CSNR - Cadre stratégique national de référence.
CWEDD - Conseil wallon de l’environnement et du développement durable.
DAEI - Délégation aux affaires européennes et internationales.
DATAR - Délégation à l’aménagement du territoire et à l’action régionale.
DCE - Directive-cadre eau.
DCRA - Droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations.
DG - Direction générale.
DGUHC- Direction générale de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction.
DIACT - Délégation interministérielle à l'aménagement et à la compétitivité des territoires.
DIREN - Direction régionale de l’environnement.
DOCOB - Document d’objectifs.
DOM - Département d’outre-mer.
DOO - Document d’orientation et d’objectifs.
DPSIR - Driving forces–pressure–state–impact- response.
DREAL - Direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement.
DTA - Directive territorial d’aménagement.
DTADD - Directive territoriale d'aménagement et de développement durable.
DUP - Déclaration d’utilité publique.
ECOSOC - Conseil économique et social des Nations Unies.
EES - Evaluation environnementale stratégique.
EIA - Energy Information Administration.
EI - Etude d’impact.
EIE – Etude d’impact environnemental.
EIE - Etude d’impact environnementale.
EIONET - European Environment Information and Observation Network.
EIPPE - Evaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement.
ENL - Engagement national pour le logement.
ENS - Espaces naturels sensibles.
EPA - Etablissement public administratif.
EPIC - Etablissement public industriel et commercial.
EPCI - Etablissement public de coopération intercommunale.
EPTB - Etablissement public territorial de bassin.
ESE - Evaluation stratégique environnementale.
ESI - (Fonds) européens structurels et d’investissement.
ESIE - Evaluation stratégique de l’impact sur l’environnement.
FAO - Organisation des Nations-unies pour l'alimentation et l'agriculture.
FC - Fonds de cohésion.
FDSEA - Fédération Départementale des Syndicats d'Exploitants Agricoles.
FEADER - Fonds européen agricole pour le développement rural.
FEAMP - Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche.
FEDER - Fonds européen de développement régional.
FEP - Fonds européen pour la pêche.
FIDA - Fonds international de développement agricole.
FMI - Fonds monétaire international.
FNE - France nature environnement.
FNUPI -Fonds des Nations unies pour les partenariats internationaux.
FPEIR - Forces motrices, pressions, état, impacts, réponses.
FSE - Fonds social européen.
GES - Gaz à effets de serre.
GIEC - Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat.
GIP - Groupement d’intérêt public.
GRDP - Greening Regional Development Programmes Network.
GRIDAUH - Groupement de recherche sur les institutions et le droit de l’aménagement, de l’urbanisme et de l’habitat.
HAS - Haute autorité de santé.
IAURIF - Institut d'aménagement et d'urbanisme d'Ile-de-France.
ICPE - Installations classées pour la protection de l’environnement.
IFEN - Institut français de l’environnement.
IFOP - Institut français d'opinion publique.
Ifremer - Institut français de recherche pour l'exploitation de la mer.
INECE - International Network for Environmental Compliance and Enforcement.
INED - Institut national d'études démographiques.
INRA - Institut national de la recherche agronomique.
INVS - Institut national de veille sanitaire.
IOTA - Installations, ouvrages, travaux, activités (nomenclature).
IPPC - Integrated Pollution Prevention and Control.
IREDE – Institut de recherche européenne de droit économique.
ISO - International Standard Organisation.
JCP - Juris-classeur périodique.
JOCE-C - Journal officiel de la communauté européenne, série « communications ».
JOCE-L - Journal officiel de la communauté européenne, série « législation ».
JOUE-C - Journal officiel de l’Union européenne, série « communications ».
JOUE-L - Journal officiel de l’Union européenne, série « législation ».
JORF – Journal officiel de la République française.
JTDE - Journal des tribunaux de droit européen.
LOTI - Loi d'orientation des transports intérieurs.
LPA - Les petites affiches.
MAPAM - Modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (loi).
MARNU - Modalités d’application du règlement national d’urbanisme.
MEDD - Ministère du développement durable.
MEEDM - Ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer.
NCEA - Commission néerlandaise pour l’évaluation environnementale.
OACI - Organisation de l'aviation civile internationale.
OCDE - Organisation de coopération et de développement économiques.
OECD - Organisation for Economic Co-operation and Development.
OGM - Organisme génétiquement modifié.
OIT - Organisation internationale du travail.
ONF - Office national des forêts.
OMI - Organisation maritime internationale.
OMS - Organisation mondiale de la santé.
OMT - Organisation mondiale du tourisme.
ONU - Organisation des Nations Unies.
ONUDI - Organisation des Nations Unies pour le développement industriel.
OPAH - Opération programmée d'amélioration de l'habitat.
OPATB - Opération programmée d'amélioration thermique et énergétique des bâtiments.
OPOCE - Office de publication du journal officiel des Communautés européennes.
ORIL - Opérations de réhabilitation de l’immobilier de loisir.
ORSEC - Organisation des secours.
PAC - Politique agricole commune.
PADB - Plan d'action en faveur de la diversité biologique.
PAE - Programme d’aménagement d’ensemble/Programme action pour environnement de l’Union européenne.
PAPS - Programme d’appui à une politique sectorielle.
PAZ - Plan d’aménagement de zone.
PCET - Plan climat-énergie territorial.
PCS - Plans communaux de sauvegarde.
PDU - Plan de déplacement urbain.
PEB - Plan d’exposition au bruit.
PEP - Profil environnemental de pays.
PIB - Produit intérieur brut.
PIG - Projet d’intérêt général.
PLH - Programme local de l’habitat.
PLU - Plan local d’urbanisme.
PNUD - Programme des Nations Unies pour le développement.
PNUE - Programme des Nations Unies pour l’environnement.
PNR - Parc naturel régional.
PO - Programme opérationnel.
POI - Plan d'opération interne.
POS - Plan d’occupation des sols.
PPI - Plan particulier d'intervention.
PPRi - Plan de prévention des risques d’inondation.
PPRNP - Plan de prévention des risques naturels prévisibles.
PPRT - Plan de prévention des risques technologiques.
PSMV - Plan de sauvegarde et de mise en valeur.
PUAM - Presses universitaires d’Aix-Marseille.
PULIM - Presses universitaires de Limoges.
RAE - Revue des affaires européennes.
RDI - Revue de droit immobilier.
RDP - Revue de droit public/ Réunion des parties.
REACH - Règlement sur l'enregistrement, l'évaluation, l'autorisation et les restrictions des substances chimiques.
REDE - Revue européenne de droit de l’environnement.
RFDA - Revue française de droit administrative.
RHI - Résorption de l’habitat insalubre.
RJE - Revue juridique de l’environnement.
RNU - Règlement national d’urbanisme.
RRDM - Revue romaine de droit de l'environnement.
RST - Réseau scientifique et technique du ministère de l'équipement.
RTBA - Réseau à très basse altitude.
SAGE - Schéma d’aménagement des eaux.
SAR - Schéma d’aménagement régional.
SATD - Schéma d’aménagement touristique départemental.
SCOT - Schéma de cohérence territoriale.
SDAGE - Schéma directeur d’aménagement des eaux.
SDAGV - Schéma départemental d'accueil des gens du voyage.
SDAU - Schéma directeur d'aménagement et d'urbanisme.
SDAVE - Schéma directeur d’aménagement de la voie d’eau.
SDEC - Schéma de développement de l’espace communautaire.
SDER - Schéma directeur d'exploitation de la route.
SDN - Société des nations.
SEM - Société d’économie mixte.
SETBA - Secteur d'entraînement à très basse altitude.
SNTEDD - Stratégie nationale de transition écologique vers un développement durable.
SNDD - Stratégie nationale du développement durable.
SPA - Service public administratif.
SPIC - Service public industriel et commercial.
SRADT - Schéma régional d’aménagement et de développement du territoire.
SRADDT - Schéma régional d’aménagement et de développement du territoire (et d'égalité des territoires).
SRDTL - Schéma régional de développement du tourisme et des loisirs.
SDRIF - Schéma directeur de la Région Ile-de-France.
SEA - Strategic environmental assessment.
SMVM - Schéma de mise en valeur de la mer.
SRCAE - Schéma régional du climat, de l’air et de l’énergie.
SRCE - Schéma régional de cohérence écologique.
SRP - Stratégie de réduction de la pauvreté.
SRU - Solidarité et renouvellement urbain.
TA - Tribunal administratif.
TC - Tribunal des conflits.
TCE - Traité instituant la Communauté européenne.
TFUE - Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.
TPI - Tribunal de première instance.
TUE - Traité sur l’Union européenne.
UE - Union européenne.
UICN - Union internationale pour la conservation de la nature.
UNECE - Economic Commission for Europe.
UNESCO - Organisation des Nations Unies pour l’éduction, la science et la culture.
UTN - Unité touristique nouvelle.
VNF - Voies navigables de France.
VOLTAC - Secteur de vols tactiques.
WWF - World Wide Fund.
ZAC - Zone d’aménagement concertée.
ZAD - Zone d’aménagement différée.
ZDE - Zone de développement de l’éolien.
ZEE - Zone économique exclusive.
ZICO - Zone importante pour la conservation des oiseaux.
ZIEE - Zones présentant un intérêt majeur pour l'implantation d'activités économiques.
ZNIEFF - Zones naturelles d'intérêt écologique, faunistique et floristique.
ZPPAU – Zone de protection du patrimoine architectural.
ZPPAUP - Zone de protection du patrimoine architectural et paysager.
ZPS – Zone de protection spéciale.
ZSC – Zone spéciale de conservation.
SOMMAIRE
PREMIERE PARTIE : LA CONSECRATION D’UN CHAMP D’APPLICATION STRATEGIQUE A LA PROCEDURE D’EVALUATION ENVIRONNEMENTALE
TITRE I : UN CHAMP D’APPLICATION LARGEMENT DEFINI EN DROIT INTERNATIONAL
CHAPITRE I – Un champ d’application ambitieux et dynamique CHAPITRE II – Un champ d’application limité
TITRE II : UNE TRANSPOSITION FRANCAISE DELICATE, HESITANTE ET LARGEMENT PERFECTIBLE
CHAPITRE I – L’absence de conceptualisation juridique homogène en droit interne CHAPITRE II – Des limites et partis pris discutables
DEUXIEME PARTIE – LES CONTEXTES ET GRANDS ENJEUX STRATEGIQUES DE L’EXPANSION PROCEDURALE
TITRE I - UN POSITIONNEMENT STRATEGIQUE DANS DES CONTEXTES INSTITUTIONNELS ET POLITIQUES MOUVANTS ET COMPLEXES
CHAPITRE I – L’évaluation stratégique environnementale dans les contextes de la décentralisation et de la territorialisation du droit
CHAPITRE II – Une procédure inscrite dans des ensembles hiérarchisés et cloisonnés
TITRE II – L’OUVERTURE DE PERSPECTIVES JURIDIQUES INEDITES
CHAPITRE I – L’évaluation stratégique environnementale ou la formalisation du concept de gestion en patrimoine commun
CHAPITRE II – L’irrésistible montée en puissance de l’évaluation environnementale
comme élément d’appréciation de la légalité de l’action publique
« Toutes choses étant causées ou causantes, aidées et aidantes, médiates et immédiates, et toutes s’entretenant par un lien naturel et insensible qui lie les plus éloignées et les plus différentes, je tiens impossible de connaître les parties sans connaître le tout, non plus que de connaître le tout sans connaître particulièrement les parties. »
B.PASCAL, Pensées, éd. Brunschvicg,II, p. 72.
« La grande coupure entre les sciences de la nature et les sciences de l’homme occulte à la fois la réalité physique des secondes, la réalité sociale des premières. Nous nous heurtons à la toute puissance d’un principe de disjonction : il condamne les sciences humaines à l’inconsistance extra-physique, et il condamne les sciences naturelles à l’inconscience de leur réalité sociale. »
E. MORIN, La méthode, Tome I, La nature de la nature, éd. Du Seuil, essais, p. 11.
« La culture et la politique s'entr'appartiennent (…), parce que ce n'est pas le savoir ou la vérité qui est en jeu, mais plutôt le jugement et la décision, l'échange judicieux d'opinions portant sur la sphère de la vie publique et le monde commun, et la décision sur la sorte d'action à y entreprendre, ainsi que la façon de voir le monde à l'avenir, et les choses qui doivent y apparaître. »
H. ARENDT, La Crise de la culture, Gallimard, coll. Folio, Paris, 1972, p. 285.
INTRODUCTION
« Nos esprits sont formés selon une conception qui sépare les connaissances, les isole
les unes des autres en les compartimentant, privilégie la connaissance fondée sur le calcul - qui ignore le non calculable (…) - et met la politique à la remorque du calcul économique.
On vit dans la fragmentation des problèmes et dans l’au jour le jour, en sorte qu’il est impossible de concevoir les problèmes fondamentaux et les problèmes globaux »
1.
Cette assertion, dont la filiation pourrait sans peine être établie avec les réflexions, plus anciennes, du philosophe Blaise Pascal sur les rapports de la culture à la nature
2, résume à elle seule toute la complexité des enjeux et défis épistémologiques qui, par un mouvement de bascule entre le général et le particulier, entre le tout et la partie, ne peuvent manquer de se poser à l’Homme ou à nos sociétés contemporaines lors de la problématisation de leurs rapports à la nature, et dans des perspectives propres, au droit lors de ses tentatives de préhension de l’objet environnemental. L’idée générale, simplement exprimée, et désormais communément admise, est celle de l’existence de liens d’interdépendance qui caractérisent les problèmes environnementaux et de la nécessité, corrélative, de leur approche globale par le droit ; une approche à ce point incontournable qu’elle ne pouvait d’ailleurs manquer d’être entendue et entérinée avec force en cet instant charnière de l’histoire du droit de l’environnement que constituèrent, au début de années 1990, la Conférence de Rio et sa déclaration fondatrice
3, textes considérés par beaucoup, pour cette raison notamment, comme le véritable acte d’autonomisation ou d’émancipation de cette toute jeune branche du droit, vingt ans après sa naissance sur la scène internationale, avec la non moins essentielle déclaration de Stockholm de 1972
4. Tout d’abord en effet, compte tenu de ce que le préambule du texte de 1992 souligne que « la terre, foyer de l’humanité constitue un tout marqué par l’interdépendance ». Mais également eu égard à son principe 4 qui précise, de façon plus solennelle encore, que « pour parvenir à un développement durable, la protection de l’environnement doit faire partie intégrante du processus de développement et ne peut être considéré isolément ». L’ambition avait germé, et était actée, de dépasser tout à la fois le concept étatique de frontière et une gestion de l’environnement cantonnée à une approche sectorielle des problèmes, de sorte que la considération de l’interdépendance, érigée en
1 - E. MORIN, Pour une politique de civilisation, éd. Arléa, 2008, p.7.
2 - B.PASCAL, Pensées, éd. Brunschvicg, II, p. 72.
3 - Sommet de la Terre, Conférence des Nations Unies sur l’environnement et le développement, Rio de Janeiro, Brésil, 3-14 juin 1992 ; Déclaration de Rio sur l’environnement et le développement, 12 août 1992.
4 - Déclaration finale de la Conférence des Nations Unies sur l’environnement suite à la réunion de cette conférence du 5 au 16 juin 1972.
impératif surplombant, a depuis fait son chemin au sein des différents ordonnancements juridiques internes et que l’on peut la retrouver énoncée au plus haut niveau des hiérarchies normatives, et notamment en France, où le préambule de la Charte constitutionnelle de l’environnement du 1
ermars 2005 dispose, dans un libellé aux allures de mises en abymes, que « les ressources et les équilibres naturels ont conditionné l’émergence de l’humanité » et que « l’avenir et l’existence même de l’humanité sont indissociables de son milieu naturel ».
Ainsi, s’il faut reconnaître qu’à ses premières heures, le droit de l’environnement fut avant tout celui, strictement entendu, de « la biosphère et [de] ses composantes physiques, chimiques et biologique »
5, autrement dit, un droit relatif à ce qui entoure l’homme, la culture ne pouvait inconsidérément cloisonner, et ce faisant, défier sans limites la nature. Et face à la nécessité, de plus en plus pressante, de protéger un environnement reconnu dans toute sa complexité, le législateur dut progressivement convenir de ce que l’homme « a sa part dans la nature »
6, qu’il n’en est pas détachable, et admettre surtout que l’ensemble de ces éléments est caractérisé par des liens d’interdépendance. Si bien que le droit de l’environnement devint, pas à pas, au-delà d’une discipline qui viserait exclusivement « les êtres et les choses de la nature qui environnent l’homme », un droit « des milieux et des ressources naturelles, de la faune et de la flore sauvages, le tout compris dans un sens large qui mêle nature et artifice (…), le local et le global, le naturel et le culturel »
7.
Or, à cet égard, une procédure originale, apparue aux Etats-Unis et au Canada dès le début des années 1970
8, a su jouer un rôle décisif et historique pour la matière : il s’agit de l’étude d’impact. En effet, l’un des apports fondamentaux ou premiers de cette procédure - aujourd’hui parfaitement connue, et même, pour ainsi dire, familière du grand public -, a sans aucun doute consisté à conférer un objet global à cette branche du droit lorsqu’elle n’en était encore qu’à la recherche d’elle-même, l’article R.122-3-II alinéa du Code de l’environnement en fournissant désormais, semble-t-il, la plus éclatante démonstration dans la mesure où il s’agit, selon ce texte, et grâce à cet instrument juridique pionnier, d’envisager tout à la fois les
« effets directs et indirects, temporaires et permanents [d’un] projet sur l’environnement, et en particulier sur la faune et la flore, les sites et paysages, le sol, l’eau, l’air, le climat les milieux naturels et les équilibres biologiques, sur la protection des biens et du patrimoine culturel et, la cas échéant, sur la commodité du voisinage (bruits, vibrations, odeurs, émissions lumineuses) ou sur l’hygiène, la santé, la sécurité et la salubrité publique ». Il
5 - E. NAIM-GESBERT, Droit général de l’environnement, 1ère éd., LexisNexis, 2011, p.4.
6 - Ibid., p.5.
7 - Ibid., pp. 4-6.
8 - A.C. KISS, Cl. LAMBRECHTS, Les procédures d’étude d’impact en droit comparé, RJE, 1976, p. 239.
s’agit donc bien, avec cet outil très légitimement perçu comme « révolutionnaire » à l’époque de son avènement
9, de replacer une opération d’aménagement ou des travaux et activités dans leurs contextes globaux, d’en apprécier l’insertion environnementale en étudiant leurs effets directs et indirects, immédiats et lointains, individuels ou collectifs. Aussi, après que des expériences nationales, dont celle très remarquée de la France six années après les Etats-Unis, eurent ouvert la voie, l’étude d’impact a fait l’objet d’une véritable et spectaculaire consécration internationale, preuve d’ailleurs, s’il en est, de ce que l’interdépendance mondiale est bien aux fondements de cette procédure.
En France tout d’abord, il faudra en effet attendre la fin de cette parenthèse exceptionnelle que furent les trente glorieuses pour voir apparaître la nécessité d’une évaluation environnementale des grands travaux ou projets d’aménagement. Plus précisément, ce sont la loi n° 76-629 du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature
10et ses décrets d’application
11qui, en posant le principe selon lequel « les travaux et projets d’aménagement qui sont entrepris par une collectivité publique ou qui nécessitent une autorisation ou une décision d’approbation (…) doivent respecter les préoccupations d’environnement » (article 2 de la loi), introduisirent, en droit interne, l’étude d’impact obligatoire pour les grands projets. Comme on le sait, ce principe a eu pour conséquence d’imposer une évaluation préventive des effets possibles des opérations matérielles susceptibles d’affecter l’environnement, ou encore des décisions qui en permettaient l’exécution directe (DUP, autorisations administratives …). Et c’est sur son fondement qu’a été instituée la procédure telle qu’elle est toujours régie par les articles L.122-1 et suivants du Code de l’environnement.
Aussi, malgré les fortes contestations dont elle sera dès l’origine l’objet, cette initiative volontaire du législateur français va avoir un écho considérable puisqu’elle va très directement inspirer les institutions communautaires, au sein desquelles elle va prospérer, pour finalement aboutir, en 1985, à la célèbre directive n° 85/337/CEE du 27 juin 1985 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement
12. C’est la directive dite « directive projets » (ci-après la directive EIE), texte qui reprend en substance les principes et bases méthodologiques posé(e)s en France près de
9 - M. PRIEUR, Le respect de l'environnement et les études d'impact, RJE, 1981, p. 103 ; S. HEBRARD, L’étude d’impact sur l’environnement : révolution ou évolution dans l’aménagement du territoire ?, thèse Droit, Paris II, 1982.
10 - JORF, 13 juillet 1976, p. 4203.
11 - Décret n°77-1141 du 12 octobre 1977 pris pour l'application de l'article 2 de la loi n° 76-629 du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature (JORF, 13 octobre 1977, p. 4948) ; décret n° 77-1133 du 21 septembre 1977 pris pour l'application de la loi n° 76-663 du 19 juillet 1976 relative aux installations classées pour la protection de l'environnement (JORF, 8 octobre 1977, p. 4897).
12 - JOCE-L, n° 175, 5 juillet 1985.
dix ans plus tôt, et qui peut être considéré comme la concrétisation la plus avancée des efforts déployés par les organisations internationales dès le milieu des années 1970 pour promouvoir la pratique de l'évaluation de l'impact sur l'environnement aux niveaux tant national qu'international. En effet, comme le relève le professeur Michel Prieur
13, l’internationalisation des études d’impact s’est développée de différentes manières : par des recommandations ou des principes directeurs émanant d’organisations internationales et visant les études d’impact nationales d’une part
14; et par l’insertion de la procédure d’étude d’impact dans des conventions internationales d’autre part
15.
« Depuis lors, presque toutes les conventions sur l’environnement introduisent, sinon une procédure spéciale, du moins une référence à l’outil étude d’impact »
16: avec notamment la Charte de la Nature adoptée par l’Assemblée Générale des Nations unies le 28 octobre 1982 (article 11-c), le protocole de Madrid sur l’environnement dans l’Antarctique de 1991, la convention d’Helsinki de 1992 sur la protection du milieu marin de la mer Baltique (article 7), les conventions de Rio sur la diversité biologique (article 14) et sur les changements climatiques (article 4-1-f), ou bien encore la Convention sur le droit relatif aux utilisations des cours d’eau internationaux à des fins autres que la navigation de 1997 (article12), etc. ; la Déclaration de Rio de 1992 étant entre temps passée par là pour en faire un principe en déclarant qu’« une étude d’impact sur l’environnement, en tant qu’instrument national, doit être entreprise dans le cas des activités envisagées qui risquent d’avoir des effets nocifs importants sur l’environnement et dépendent de la décision d’une autorité nationale compétente » (principe 17). Mais c’est surtout, dans le prolongement du principe 21 de la Déclaration de Stockholm de 1972
17, pour l’obligation de diligenter des études d’impact
13 - M. PRIEUR, Les études d’impact transfrontières, RRDM, n° 1(3)/2004, p. 62.
14 - Avec par exemple, comme le relève le professeur Michel Prieur, les recommandations de l’OCDE du 14 novembre 1974 (C-74-216), du 8 mai 1979 (C-79-116), du 20 juin 1985 (C-85-104); ou bien encore avec celles de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe (recommandations n° 911 de 1981 et n° 949 de 1982), de l’OMS (recommandation 35-17 de 1982 et 39-22 de 1986), du PNUE (principes directeurs de 1981; charte européenne du littoral du 8 octobre 1981). De même, dès 1978, le Conseil d’administration du PNUE invitait les Etats à « entreprendre des études et évaluations scientifiques conjointes » (principe 8) et à tenir compte « des effets nuisibles que peut avoir sur l’environnement l’utilisation des ressources naturelles partagées, sans faire de distinction selon que ces effets se produisent dans les limites de leur juridiction ou en dehors de ces limites » (principe 13) ; décision 6/14 du conseil d’administration du PNUE du 19 mai 1978 et Résolution de l’Assemblée générale des Nations Unies 34/186 de 1979.
15 - Toujours d’après le recensement général réalisé par le professeur Michel Prieur, une attention spéciale doit être portée aux initiatives qui concernent le milieu marin, avec en premier lieu l’article 206 de la convention des Nations Unies sur le droit de la mer de 1982 (CNUDM), ainsi que toutes les conventions sur les mers régionales qui suivront (voir par exemple l’article 17 du Protocole sur les aires protégées en Méditerranée de 1995 en vigueur depuis le 12 décembre 1999). Tel que le souligne l’auteur, une mention spéciale doit être faite de la convention sur la protection de l’environnement des pays nordiques qui est la première, en 1974, à avoir obligé à informer et à mener des négociations au sujet de l’impact d’un projet sur l’environnement entre la Finlande, la Norvège, la Suède et le Danemark (Convention nordique sur la protection de l’environnement du 19 février 1974, articles 5 et 6).
16 - Ibid..
17 - Disposition selon laquelle « chaque État a le devoir de faire en sorte que les activités exercées dans les limites de sa juridiction ne causent pas de dommage à l’environnement dans d’autres États ou dans des régions ne relevant d’aucune juridiction nationale. »
transfrontières que les instances internationales auront su jouer un rôle majeur et déterminant, puisqu’après inscription de celle-ci dans les Buts et Principes de l’évaluation de l’impact sur l’environnement adoptés par le Programme des Nations unies pour l’environnement (PNUE) en 1987 (principe 11)
18, les travaux réalisés dans la foulée sous les auspices de la Commission économique des Nations unies pour l'Europe
19(plus précisément, les résultats du Séminaire sur l'évaluation de l'impact sur l'environnement de septembre 1987 - Varsovie, Pologne -), vont finalement aboutir à sa consécration avec l’adoption du premier traité international juridiquement contraignant et d’application générale en la matière ; il s’agit bien entendu de la célèbre Convention d’Espoo (Finlande) du 25 février 1991 sur l’évaluation de l’impact sur l’environnement dans un contexte transfrontière (également dite « Convention EIE ») , texte qui est entré en vigueur le 10 septembre 1997. Ainsi, même si ce sont essentiellement, avec cette convention et la directive EIE, les pays d’Europe qui sont aujourd’hui liés par des engagements normatifs en matière d’étude d’impact
20, la procédure est également consacrée par de nombreuses conventions internationales, ce qui a récemment mené la Cour internationale de justice (CIJ) à reconnaitre et affirmer « qu’il existe, en droit international général, une obligation de procéder à une évaluation de l’impact sur l’environnement lorsque l’activité industrielle projetée risque d’avoir un impact préjudiciable important dans un cadre transfrontière, et en particulier sur une ressource partagée »
21. Dans de très nombreux Etats désormais, la procédure « met en œuvre concrètement deux principes importants du droit de l’environnement. D’abord le principe de prévention puisque l’étude d’impact est obligatoirement préalable à la décision et a pour but d’éviter des actions qui seraient gravement dommageables pour l’environnement ou même irréversibles (…). Ensuite le principe d’intégration puisqu’il s’agit d’intégrer l’environnement dans les stratégies d’action des décideurs publics et privés. A ce titre l’étude d’impact permet de parvenir à un développement durable conformément au principe 4 de la Déclaration de Rio »
22.
Aussi, si la directive EIE de 1985 et le Convention d’Espoo de 1991 auront joué un rôle décisif pour la promotion et la mise en œuvre d’une telle démarche, son succès peut très facilement s’expliquer. Il tient tout simplement à une méthode de bon sens qui a fait ses preuves et qui, en s’en remettant par exemple à l’article R.122-5-II du Code de
18 - Résolution 14/25 du Conseil d’administration du PNUE, Nairobi, 17 juin 1987, UNEP/GC.14/17, annexe III).
19 - CEE-ONU, organe subsidiaire du Conseil économique et social de l’ONU – ECOSOC.
20 - A cet égard, on relèvera la ratification de la Convention d’Espoo par la France avec la loi n° 2000-328 du 14 avril 2000 autorisant l’approbation de la Convention d’Espoo ; JORF, 15 avril 2000.
21 - CIJ, 20 avril 2010, Argentine c/ Uruguay, Affaire relative à des usines de pâte de papier le long du fleuve Uruguay, paragraphe 204, RJE, n° 4-2010, p. 605 et s., note J. SOHNLE.
22 - M. PRIEUR, Les études d’impact transfrontières, op. cit., p. 61.
l’environnement, peut dans un premier temps être sommairement présentée comme comportant sept volets ou séquences articulé(e)s et cohérent(e)s. Selon ce texte en effet, il s’agira tout d’abord, pour le pétitionnaire d’un projet d’ouvrage ou d’activité, de produire une description de celui-ci, ainsi que de ses principales caractéristiques. Puis, dans un second temps, il devra produire une analyse de l'état initial de la zone et des milieux susceptibles d'être affectés par le projet, analyse qui sera suivie, dans un troisième temps, d’une étude des effets du projet sur l'environnement. Devra ensuite être fournie par le maître d’ouvrage une esquisse des principales solutions de substitution examinées, ainsi que les raisons pour lesquelles, eu égard aux effets sur l'environnement ou la santé humaine, le projet présenté a été retenu. Sera par ailleurs exigée de lui une présentation des mesures prévues, d’une part, pour éviter les effets négatifs notables du projet sur l'environnement ou la santé humaine et réduire les effets n'ayant pu être évités, et d’autre part, pour compenser, lorsque cela est possible, les effets négatifs notables du projet sur l'environnement ou la santé humaine qui n'ont pu être ni évités ni suffisamment réduits. Et s'il n'est pas possible de compenser ces effets, le pétitionnaire ou le maître d'ouvrage devra justifier de cette impossibilité. La description de ces mesures doit en outre être accompagnée de l'estimation des dépenses correspondantes, de l'exposé des effets attendus de ces mesures à l'égard des impacts du projet ainsi que d'une présentation des principales modalités de suivi de ces mesures et du suivi de leurs effets sur l’environnement. Et enfin, pour finir cette présentation sommaire, l’étude d’impact doit comporter un exposé des méthodes utilisées pour établir l'état initial de l’environnement et évaluer les effets du projet sur l'environnement et, lorsque plusieurs méthodes sont disponibles, une explication des raisons ayant conduit aux choix opérés, exposé qui devra être accompagné d’une description des difficultés éventuelles, de nature technique ou scientifique, rencontrées par le maître d'ouvrage pour réaliser cette étude.
Comme on le voit, à travers l’évaluation environnementale, c’est bien un véritable
« discours de la méthode » qui s’impose, cet outil d’aide à la décision associant la « confiance dans l’analyse scientifique et [combinant] l’application des principes de prévention et de participation »
23. On sait en effet que l’information et la participation du public sont inhérentes au droit des études d’impact puisqu’il s’agit, avec ces deux procédures complémentaires et congruentes, d’améliorer le processus de décision grâce aux observations, suggestions et critiques du public, afin de mieux protéger l’environnement. En bref, l’évaluation environnementale facilite la réflexion des décideurs sur les conséquences
23 - J.-P. LEBRETON, L’évaluation environnementale et le droit de l’urbanisme: perspective comparative , RFDA, juillet- août 2008, p. 633.
globales de leurs actes. Elle est « l’alliance du bon sens et de la révolution (…). Le bon sens c’est la mise en œuvre du vieux principe mieux vaut prévenir que guérir et pour cela il faut réfléchir avant d’agir
24». Cet instrument, qui correspond à un besoin de « juridicisation légitimante de l’expertise scientifique
25», est une expertise qui fait entrer l’écologie dans le droit, obligeant à concevoir tout projet de manière plus réfléchie selon une conception globale et intégrée. Et la « révolution tranquille » tient à ce que les auteurs de la décision se voient imposer un effort de transparence et doivent abandonner de vieilles recettes qui leur ont souvent permis de concevoir des projets à l’abri des regards, retranchés derrière le paravent d’une technicité prétendument inaccessible aux non-initiés ou au sens commun du citoyen ordinaire. Il s’agit de permettre « aux autorités publiques qui décident et au public qui est consulté, d’autoriser ou non cette activité en connaissance de cause »
26. En contraignant les gouvernements à porter une attention particulière aux effets sur l’environnement et aux éventuels projets de remplacement, et en les obligeant à recueillir les avis et opinions du public, la procédure a ponctuellement fait ses preuves en tant qu’outil de protection de l’environnement. Et l’on en connaît également les applications multiples étant donné que, désormais « bien ancrée dans le droit positif »
27, l’étude d’impact est devenue, depuis sa consécration, une des étapes classiques de tout processus d’investissement
28, son succès tenant notamment à la souplesse d’une méthode qui, à partir d’une base commune, est à l’origine d’une « grande variété » de régimes spéciaux dont « le corpus juridique varie selon le domaine d’application »
29.
Toutefois, sans remettre en cause le bienfondé de ces affirmations, et malgré une amélioration constante de la procédure - la directive EIE ayant en particulier fait l’objet de modifications à quatre reprises pour tenir compte d’un nécessaire durcissement des exigences dans des contextes politiques, juridiques et techniques en constante évolution (1997, 2003,
24 - M. PRIEUR, Le respect de l'environnement et les études d'impact, op. cit., p. 103.
25 - E. NAIM-GESBERT, Les dimensions scientifiques du droit de l’environnement. Contribution à l’étude des rapports de la science et du droit, Bruxelles, Bruylant, 1999, p. 591.
26 - M. PRIEUR, Les études d’impact transfrontières, RRDM, n° 1(3)/2004, p. 61.
27 - Y. JEGOUZO, L’évaluation des incidences sur l’environnement des plans et programmes, RFDA, 14 novembre 2005, p.
2100.
28 - Des données statistiques pouvant tout de suite se révéler plus parlantes, on relèvera ainsi, même si les données considérées ne présentent pas toutes les garanties de fiabilité, qu’en moyenne, de 2005 à 2008, plus de 10 700 d'études d'impact « projets » ont été réalisées chaque année dans 19 des États-membres de l'UE, avec en particulier 4200 études réalisées en France pour la seule année 2008.
(CGEDD, Compétences et professionnalisation des bureaux d'études au regard de la qualité des études d'impact (évaluations environnementales), rapport n°007411-01, mai 2011, p. 15).
29 - E. NAIM-GESBERT, Droit général de l’environnement, op. cit., p. 162.
2011, 2014)
30-, les experts, décideurs politiques et les associations de protection de l’environnement se sont également très vite accordés à dire que l’évaluation environnementale, au stade des simples « projets » ou « activités » ponctuels, était insuffisante, et qu’elle devait mener à s’interroger sur les programmes plus globaux dans lesquels ces « projets » ou « activités » s’inscrivent ; une route, une voie ferrée, ou une ligne électrique par exemple, font en effet partie de réseaux structurants et les incidences environnementales de chaque « projet » ne peuvent se concevoir qu’en les projetant dans leur contexte plus général, en amont du processus décisionnel. Il est autrement dit apparu nécessaire de ne pas se limiter à une appréciation des incidences environnementales des
« projets » au stade de la décision finale de les réaliser. Il importait d’appliquer aussi cette appréciation aux documents de planification ou de programmation qui ouvrent la voie de cette réalisation et la rendent possible.
En effet, l’expérience acquise dans le cadre de la mise en œuvre de la directive EIE et de la Convention d’Espoo a très tôt mis en évidence que, trop souvent, l’évaluation environnementale intervenait trop tardivement dans le processus décisionnel, le problème environnemental majeur pouvant foncièrement résider dans le choix crucial de la localisation d’un « projet » ou d’une « activité » dans telle ou telle zone plus que la nature de ce « projet » ou de cette « activité » en elle-même. Et il convenait, pour cette première raison, de prévoir l’évaluation environnementale le plus en amont possible de la décision, au moment du choix décisif de la localisation. Comme le souligne la Commission européenne dans son guide rédigé à l’adresse des Etats membres de l’Union européenne au début des années 2000 (ci- après « vade-mecum de la Commission européenne »
31), l’étude d’impact traditionnelle « se place à un stade où les possibilités de changements significatifs sont souvent limitées. Le site d'un projet ou le choix des solutions alternatives peut déjà avoir été décidé dans le cadre de
30 - Avec dans un premier temps la directive du Conseil n° 97/11/CE du 3 mars 1997 (JOCE-L, n° 75, 14 mars 1997) et la directive n° 2003/35/CE du Parlement européen et du Conseil du 26 mai 2003 (JOCE-L, n° 156, 25 juin 2003 ; voir Rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil, du 23 juin 2003, Les résultats de l'application de la directive EIE par les États membres, COM(2003) 334 final ). Et plus récemment, après que la communication de la Commission du 30 avril 2007 intitulée « Examen à mi-parcours du sixième programme d'action communautaire pour l'environnement » et le rapport de la Commission du 23 juillet 2009 sur l'application et l'efficacité de la directive 85/337/CEE du Conseil, ont souligné la nécessité d'améliorer les principes de l'évaluation des incidences sur l'environnement des projets et d'adapter la directive EIE, avec la directive n° 2011/92/UE du 13 décembre 2011 concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement (JOUE-L, n° 26, 28 janvier 2012), et enfin, avec la directive n° 2014/52/UE du Parlement et du Conseil du 16 avril 2014 (JOUE-L, n° 124, 25 avril 2014).
31 - CATHERINE DAY, Directeur général - DG Environnement de la Commission européenne, Mise en œuvre de la directive 2001/42 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement, non daté (mais exploité par l’auteur de la présente contribution dès 2004), 68 p. Comme le souligne la Commission européenne au point 1.3 de ce document, dont il sera également facile d’observer qu’il a grandement aidé la présente contribution : « Le document a été préparé par des représentants des États membres et de la DG Environnement de la Commission européenne qui rassemblaient une certaine expérience de la négociation de la directive et de la réalisation d’évaluations environnementales à divers niveaux (voir annexe II). Il a également bénéficié du débat entre les experts nationaux de l'EES des États membres et des pays en voie d’adhésion. Les auteurs ont surtout pensé aux questions que les États membres devront aborder quand ils appliqueront la directive dans leur propre système juridique ».
plans applicables à l'ensemble d'un secteur ou d'une zone géographique »
32. En outre, le caractère trop tardif de la procédure d’étude posait également problème du point de vue de la légitimité démocratique étant donné que, dès lors que les plans ou programmes sont souvent adoptés au terme de procédures démocratiques (lois, délibérations des collectivités territoriales, etc.), ils accordent à la réalisation de travaux ou d’opérations d’aménagement une légitimité qui rend beaucoup plus difficile leur mise en cause ultérieure, et ceci quel que soit ce que révèle l’étude d’impact réalisée en aval de la planification, au stade de l’autorisation du projet
33. Celle-ci pouvait certes conduire à une modification des modalités de réalisation du
« projet » ou de l’« activité » considérée, mais rarement à la remise en cause de son principe.
Dans la mesure où l’on pouvait « mettre en doute l'existence d'une décision administrative indépendante et impartiale tenant pleinement compte d'une éventuelle évaluation des incidences sur l'environnement et des observations du public si les instances politiques responsables se sont clairement prononcées pour le projet »
34, il convenait de se placer au stade du processus décisionnel où des choix sont opérés qui ouvrent la voie à sa réalisation et la rendent possible. En somme, se fit rapidement jour la « nécessité de saisir les projets d’ouvrages et de travaux, qui devront faire l’objet d’une étude d’impact le moment venu, dès que le principe de leur réalisation est envisagé »
35. « Il fallait aller plus loin, car c’est en fait au niveau des options stratégiques que les choix structurants, souvent irréversibles, sont effectués »
36.
Or, précisément, après que certains Etats aient à nouveau ouvert la voie, et plus spécialement, les Etats-Unis ou le Canada, dont la pratique des évaluations environnementales a dès l’origine concerné les politiques publiques et documents de planification
37, c’est bien là
32 - Vade-mecum de la Commission européenne, p.2.
33 - Voir en ce sens les principales propositions du Rapport public du Conseil d’Etat de 2011, selon lequel en particulier, il s’agit d’« opérer un choix de principe consistant à généraliser les concertations ouvertes très précoces, intervenant le plus en amont possible de la procédure d’élaboration de la décision, pour alléger au maximum les consultations d’aval des organismes, souvent formelles et de faible portée sur le contenu de la décision qui va être prise ou de la réforme qui va être adoptée » (Conseil d’Etat de 2011, Consulter autrement, participer effectivement, La Documentation française, Volume 2, 28 juin 2011).
34 - Conclusions de l’avocat général Juliane Kokott du 29 novembre 2007 sous CJCE, 28 février 2008, Paul Abraham e.a. c/
Region wallonne e.a., aff. n° C-2/07, point 78 ; JOCE-C n° 107, 26 avril 2008.
35 - J.-P. LEBRETON, L’évaluation environnementale et le droit de l’urbanisme: perspective comparative, op. cit., p. 638.
36 - R. ROMI, La directive relative à l’évaluation des incidences des plans et programmes : conjuguer la prévention et la transparence, Dr. Env., n° 92, octobre 2001, p. 225.
37 - Aux Etats-Unis, le National Environmental Policy Act (NEPA) du 22 décembre 1969 fut en effet le premier texte à prévoir, en même que l’étude d’impact classique était consacrée pour les travaux ou opérations d’aménagement ponctuels, une évaluation environnementale des politiques, plans et programmes. Au Canada ensuite, ou la pratique a à notre connaissance débuté dans les années 1980, une directive gouvernementale impose désormais la réalisation d’évaluations stratégiques environnementales (Directive du Cabinet sur l’évaluation environnementale des projets de politiques, de plans et de programmes. Voir le site internet de l’Agence canadienne d’évaluation environnementale : http://www.ceaa.gc.ca). On pourra également relever que droit néerlandais en 1987, et le Danemark en 1993, furent manifestement parmi les pays européens les plus volontaires et en avance en la matière. Pour un recensement plus exhaustif, voir en particulier M.
toute l’ambition ou le ratio legis de la directive n° 2001/42/CE du 27 juin 2001 relative à l’évaluation de certains plans et programmes sur l’environnement
38, ainsi que du Protocole additionnel à la Convention Espoo signé à Kiev (Ukraine) en mai 2003 et relatif à l’« évaluation stratégique environnementale », textes qui, par l’ouverture qu’ils consacrent d’un cadre « stratégique » au pilier procédural du droit de l’environnement, marquent indéniablement, comme nous nous attacherons à le démontrer, non seulement l’entrée de l’évaluation environnementale dans une nouvelle ère, mais plus encore, une avancée considérable pour le droit de l’environnement à l’aube du 21
èmesiècle.
En effet, ces deux textes, qui constitueront la matière première de la présente contribution, comblent les lacunes de l’évaluation limitée aux seules exigences de la Convention d’Espoo et de la directive EIE en réclamant l’évaluation de l’impact environnemental d’une variété de plans et de programmes, sources d’informations essentielles au sujet de la pertinence ou de l’opportunité des politiques publiques dans les champs de l’environnement, de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme. L’idée directrice est désormais la suivante : dès lors qu’elle est réalisée en amont du processus décisionnel, l’évaluation environnementale permet aux décideurs d’envisager une plus large gamme de solutions visant à atténuer les effets dommageables à l’environnement et pourra ainsi encourager des réorientations politiques, juridiques ou structurelles. Il s’agissait de considérer l’emboitement d’opérations qui n’étaient jusque-là appréhendées qu’isolément, et d’envisager d’appliquer l’évaluation, non-plus seulement pour un choix ponctuel, « mais à toutes les facettes d’une politique de territoire »
39. Et cette prise en compte globale de l’environnement, le plus tôt possible et au plus haut niveau dans le cadre de la prise de décision relative aux plans et programmes, est appelée « évaluation de l’impact sur l’environnement des décisions stratégiques » (« EIEDS »), ou plus simplement, « évaluation stratégique environnementale » (« ESE » ; « SEA » pour « Strategic Environmental Assessment » en anglais), cette dernière formule étant expressément consacrée par le Protocole de Kiev et manifestement la plus répendue en pratique
40, en particulier dans le cadre des différents rapports des instances nationales et européennes ou internationales
41. Aussi, pour bien comprendre les portées et
SCHMIDT, E. JOÃO, E. ALBRECHT, Implementing Strategic Environmental Assessment, Springer Berlin, Heidelberg, 2005, 742 p.
38 - JOCE-L, n° 197, 21 juin 2001, p.30.
39 - P.LEBRETON, L’étude environnementale et le droit de l’urbanisme : perspective comparative, op. cit., p. 634.
40 - Pour des raisons de commodité, et du fait de sa charge évocatrice ou signifiante, elle sera donc celle que nous retiendrons ci-après.
41 - Sur le sujet, comme le souligne la Commission européenne au point 1.1 de son vade-mecum, « bien que le terme
«stratégique» n’apparaisse pas dans son titre ou dans son texte, [la directive 2001/42/CE] est souvent appelée « directive relative à l'évaluation environnementale stratégique » (ou EES) car elle traite de l’évaluation de l'impact sur
