L' immatriculation foncière et le cadastre en Tunisie

HATIONS UNIES

"ttONSEIL

ECONOMIOUE ET SOCIAL

Distr*

LBttTEE

E/CN.H/OART/271

26 novembre 1970 Original : FEANCAIS

ECONOMIQUE POUR L'AFRIQUE Seminaire sur le cadastre

AddiB-Abeba, 25 novembre - 9 deoembre 1970

L'IMKATRICULATION PONCIEHE ET LE CADASTRE EN TUWISIE

(Presente par le Gouvernement de Tunisie)

M7O-2751

E/CN-14/CART/271

L'IML'jATRICULATIOH FONCIERE ET LE CADASTRE EN TUNISIE

> II existe en Tunisie deux regimes d'immatriculation fonciere. Le regime

facultatif institue par la loi fonciere du 1er juillet 1885 (abrogee^et.rera—■/;

placee le 12 fevrier 1965 par le "Code des droits reels") et ie regime obli-

* gatoire promulgue par le decret-loi du 20 fevrier 19°"4j instituant lf "Imma- triculation fonciere obligatoire et gratuite".

I. REGIME FACULTATIF ... '

Au lendemairi de l'instauration du Protectorat, les autorites de la colo nisationse sont'attelees a dormer a, la propriete fonciere une organisation

•appropriee aux exigences des credits, de nature a favoriser 1'implantation de la colonisation et lui assurer la facilite et la securite des transactions.

Le regime foncier existant, "base sur l'autorite des tritmnaux musulmans

(CharSa) appliquant la loi coranique, n*etait pas pour encourager l'acqiii-

sitiori'des'terres par les colons, dfautant plus que les titres detenus par

les prdprietaires etaient assez rudimentaires ou assez confus, fournissant

des indications;, peu precises tant sur les limites que sur les conditions ju- ridiques de l'iraraeuble. .

C'est ainsi que la loi fonciere a ete alaboree et promulguee le 1er juil

let 1885i" mais elle nfes,t entree en vigaeur que le 15 juillet 1886 et n*a pris

de 1'extension qu!apres avoir ete amendee par les decrets du 15 et 16 mars 18^2 portant exoneration fiscale et reduction des frais d'immatriculatipn a la" charge du requerant.

Caracteristiques essentielles de ce regime foncier

L'immatriculation est facultative.

£ La procedure a ete inspiree des lois australiennes en la matiere (Act Torrens), de la loi algerienne du 28 juillet 1873 (purge des droits anterieurs) et du code civil francais (pour ce qui est notamment de la reglementation des

droits reels immobiliers).

Seuls peuvent §tre imrratricules les fonds de terre et les bUtimehts,

A cet effet' le legislateur a adopte le systeme du livre foncier (dit systeme de publicite reelle) ou la loi considere non le proprietaire mais

I'immeuble qu'elle suit dans ses mutations successives. A noter que le livre foncier est un registre public sur lequel chaque unite fohciere a son feuillet et qui obeit aux trois principes essentiels suivants :

1) "Etre legal, tout droit inscrit ne d^it figurer qu'avec beaucoup

: , de precautions et. fie garantie sous la responsabilite de 1'Etat";

.

2) "Etre complet : sur chaque feuillet, sont relates les faits et oon-

? ventions qui s*appliquent a 1'immeuble immatricule, il est d'autre pari; clair et facile a consulter";

i?$T&'fr"*i,vri?&~J>~fj;tV*' ■"'' .*?*•

Pago 2

/

3) "Avoir la force probante, en constituant une preuve absolue et irrefutable".

Procedure d'immatricuiation-

:Lreiecution de l'immatriculation est confiee a trois services distincts ;

1) Le Tribunal Immobilier re9oit la demande d'immatriculation et fait proceder par l'intermadiaire d*un juge rapporteur a toutes verifications et enqu§tes necessaires en vue de determiner le bien fonde des droits du reque- ■<

rant.et permettre,ainsi au tribunal de prononcer soit I'admission^ soit le rejet en totalite ou en partie de la demande d'immatriculation. La procedure de l'imiaatriculation est done; confiee en premier et dernier ressort ace tribunal| ,qui doit veiller au respect des droits des opposants, des tiers presents ou absents, des mineurs et des incapables.

Le jugement ordonnant ltinnnatriculation est definitif et sans appel»

II est a noter que la loi stipule a ce sujet que : "toute personne dont les ■■

droits auraient ete leses par suite d'une iramatriculation ou d!une inscrip- tion n'aura jamais de recours sur l^mmeuble, mais en cas de dol, une action

personnelle en dommage-interSts contre l'auteur du dol".

2) La Direction de la topographie et de la cartographie est chargee d'une part de proceder au bornage de I'immeuble dont lUmmatriculation est requise, et d'autre part de dresser un plan de cet immeuble seloh des

topographiques permettant a tout moment le retablissement precis des limites.

La conservation et l!archivage des documents techniques ayant servi a l'eta- blissement du Plan sont assures pax ce Service. . .

3) La conservation de la propriete fonciere a qui incombe la tenue a jour du livre foncier.

' ■ ' -. . ' ■ ' -

Le Conservateur. est charge notamment : . '•', ,

1) De l'innnatricuiation des immeubles;

2) De la constitution des titres de propriete;. , 3) De ,1a conservation des actes relatifs aux immeubles immatricule"s|

4) De 1'inscription des droits et charges afferents aux immeubles'

immatricules. . . . '

En outre, il doit veiller a la mise a jour des titres.

Nous avons signale plus haut, que le livre foncier est base sur le prin- cipe de la publicite complete et reelle, du fait qu!il est a la disposition du public pour toutes consultations et gu'il y est enregistre toutes les ope- rations juridiques et tous les droits -reels existant sur I'immeuble, de fa9on 'qu*aucune charge de nature a. ihteresser les acquereurs ou les cr^anciers

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ne reste oooulte* De m§me aul..oours de I.1 operation I'iramatriculation (dep8t ' de la demande d!immatriculation, bornage, clSture de bornage, etc*) il est j

procede a une large publicity destinee a faire connaltre au public les dif-

ferentes etapes de cette operation en vue de permettre aux ayant droits et

a ceux qui oht des pretentious* *'sur l^immeuble dont 1'immatriculation est N i-

requise, de se manifester. I

Resultat s accrui s ■ . . jr

: . " .... ■ ... . . . j;

La surface immatriculee a ce jour par la procedure de la loi fonciere, !•>

est de l'ordre de 3 047 000 hectares (voir tableau joint en annexe). |- II a ete depose. 90 950 requisitions dfinmatriculation et a ete e*tabli [■

167 260 titres de proprieteV Gee d&rniers proviennent notamment des lotis- [

sements executes au cours des dernieres decennies a l'interieur et autour

des centres urbains par suite de l'extension de la construction. : La superficie susceptible d1 immatri culat ion a ete evaluee, a la suite '

d'une enquSte entreprise en 1962 a j 000 000 d'hectares environ. r

II reste done a immatriculer 4 000 000 d'hectares environ. iI

Ainsi la surface passee bous'le'regime de la loi fonciere au bout d'une :

periode de 9° ans environ represente a peine les 43 p. 100 de la surface

immatriculable* C'est dire que l'immatriculation se developpe trop lentement, Les causes de cette lenteur sont dues essentiellemeni au caractere facultatif

de ce regime foncier, qui fail'que les operations topographiques pour l'^ta- I, blissement du Plan du titre, se font au gre des demandes, dans des conditions "

qui ne sont pas favorables a un grand rendement.

Cependant, il faut reconnattre, que,l'assainissement accompli par cette |; I?

procedure dans le regime "■foncier est tres important. Les proprietes urbaines |;

et rurales immatriculees,' representent une partie considerable de la richesse |.

immobiliere du pays. 'La presque totalite des biens entres dans la circulation ! sont immatriculese II rests toutefois-en dehors de l'immatriculation la !.' majeure partie des patites proprieties agricolos, ainsi que les vastes terres !

incultes du centre et du sud, qui representent certainement une richesse ! latente mais dont la misesen valeur a ete retardee notamment par des facteurs [*

demographiquer.eociologique ex climatique. j.

II.' HEGTOD3 OBI.IGATOIRE

f

La Tunisie etant un pays a vocation essentiellement agricole, il a ete

imp^rieux, des l'independance (et ce dans le but de favoriser l'essor Scono-

mique), de permettre aux proprietaires terriens n'ayant pu beneficier jusque-

la du regime de l'immatriculation fonciere et qui sont constitues pour la

plupart de petits Fellahs, de posseder des titres fonciers negociables leur

donnant acces aux prSts banoaires et a toutes sortes de transactions. C'est

ainsi que fut promulgue le decret-loi du 20 fevrier 1964, instituant l'imma-

trioulation obligatoire par une cadastration generale et systematique de tout

le pays.

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Caraoteristiques prinoipales de oette procedure de cadastration

L'immatriculation obligatoire est decidee pour tous les immeubles non immatricules, conformement aux dispositions de la loi fonciere et aux moda- lites particulieres de ce decret-loi qui ne s'interesse dans cette premiere etape qu'aux proprietes rurales.

L'unite regionale pour les operations cadastrales est le CheSkhat qui est generalement subdivise en plusieurs secteurs. La surface moyerine d'un secteur est de l!ordre de 1 000 hectares.

Un juge commissaire designe pour chaque secteur est charge de proceder a lfenqu@te juridique sur tous les immeubles du secteur, il est assiste pour les operations de delimitation d'un technicien assermente du Service topo-;

graphique*

L'immatriculation est prononcee des l'achevement de lfenqu§te juridique.

Comme dans la procedure de lfimmatriculation facultative, la procedure de l!immatriculation obligatoire est marquee a chaque etape par une large publicite.

Cette procedure de cadastration est gratuite.

II est a noter que la procedure de l'immatriculation normals et faculta tive continue de se poursuivre dans les perimetres urbains et les zones ru rales n'ayant pas encore fait lfoT3jet d'un arrSte d'ouverture des operations cadastrales.

Ainsi, ce cadastre est purement juridique, il equivaut a une application systematique et generalised de l'immatriculation instituee par la loi fonciere de 1885. II se distingue done nettement du cadastre francais qui garde un caractere essentiellement fiscal, et dont l'operation premiere oonsiste a- rechercher non le proprietaire reel pour l'inscrire sur la matrice cadastrale, mais le "proprietaire apparent" e'est-a-dire le "debiteur legal de I'impSt foncier".r

Les prenderes operations entreprises en execution du decret-loi du 20 fevrier 1964 debuterent quatre mois apres la promulgation de ce decret.

Le Tribunal Iramobilier constitua a cet effet, sept commissions cadastrales dont le nombre passa ensuite a vingt.

Chacune de ces commissions est compos^e d'un magistrat. responsable des operations, assiste pour la delimitation d'un technicien assermente du Service topographique.

Le probleme qui s'est pose alors au Service topographique du fait de lfapplication de ce decret est double :

e

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1) Designer les techniciens assermentes devant assister les magistrats du tribunal immobilier dans les operations de delimitation;

2) Etablir un plan topographique de toutes les parcelles cadastrees dans un delai aussi court que possible, et ce, afin d'assurer a l!operation l'efficacite escompte'e, tout en veillant a obtenir une precision suffisante, ce plan etant le document definitif a annexer au titre foncier.

Le groupement sur une m§me zone de plusieurs commissions cadastrales operant simultanement et a un rythme d'execution assez rapide a amene le Service topographique, tenu de remettre les plans aussitSt l!immatriculation prononcee, a. reviser ses methodes traditionnelles de leve.

C'est ainsi que le leve regulier au tacheometre et au ruban d'acier seule methode appliquee dans la procedure de l'immatriculation facultative

en raison de sa precision, a ete ecartee, (a cause de sa lenteur et de son

prix de revient assez eleve), au profit des msthodes enumerees ci-apres :

1) Leve direct soit a la planchette equipee d'une alidade autoreduc- trice soit au tacheometre et a la mire. 145 000 hectares furent traites par ces procedas qui se sont reveles finalement assez

onereux;

2) Redressement, employe uniquement sur les zones plates et a pente faible. Les plans ainsi realises couvrent 30 000 hectares environ*

Uais les resultats n'ont pas ete satisfaisants; le precede a ete purement et simplement abandonne;

3) Restitution photogrammetrique, mais sans presignalisation des limites.

Ce procede s!est reyele peu rentable en raison des travaux de pre- completement qui ont ete longs et onereux.

En definitive toutes ces methodes n'ont pas fourni les resultats escomptes,

(notamment pour ce qui est de la precision); neanmoins leur rapidite d'exscu-

tion a ete appreciable.

Apres cette experience qui sfest poursuivie de juin 1964 a juin 1970

et qui a permis de cadastrer tout le gouvernorat de Mabeul (160 100 hectares pour 135 618 parcelles) et une partie du gouvernorat de Sousse (26 000

hectares pour 23 000 parcelles) la Direction de la topographie et de la

cartographie entame a compter de septembre 1970, une deuxieme phase de ca- dastration, pour laquelle 1!option arr§tee quant a 1'etablissement du plan est la methode photogrammetrique par restitution avec presignalisation des limites des parcelles et application de la methode du survol pour la couver-

ture aerienne (realisation d'une double prise de vues aeriennes de la zone a cadastrer a 2 echelles differentes).

La Direction de la topographie et de la cartographie envisage, par ail- leurs, d'entreprendre a partir de 1973-1974 la realisation du cadastre nume- rique. A cet effet, toutes les dispositions sont d!ores et deja prises pour I'acquisition du materiel approprie ainsi que la formation du personnel spe cialise.

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/

Difficultes enregistrees dans les differentes etapes de la procedure cadastrale et d'immatriculation

1. Retards dans l'execution des operations successives du cadastre

t.ss n^^ationp tcmojr^phi-n-^s du cadastre ont toujours accuse un certain

retard par rapport aux operations juridiques (be retard a ete de neuf mois

pour le cadastre du Cap-3on). Cela est normal compte tenu de la rapidite de 1'op^ration juridique qui se limite sur. le terrain a la delimitation et a l!enque"tet alors que lfoperation topographique est beaucoup plus laborieuse, et done plus longue-

Mais, dans la suite de la procedure cadastrale (voir tableau synoptique

joint en .annexe) : traitement et jugement des requisitions cadastrales par le Tribunal Immobilier, confection des plans des requisitions par le Service topographique, et enfin traitement de ces requisitions par la conservation fonciere (cette derniere operation se traduisant par l'etablissement du titre de propriete)j il a toujours ete enregistre un retard plus ou moins important dBune etape a l*autre.

Le tableau ci-apres arr§te au 15 novembre 1969 indique le retard releve sur les etapes successives du cadastre du Cap-Bon.

' |Requisitions

: traitees par

Nombre total Requisitions la conserva-

de requisitions traitees et Requisitions tion fonciere

dans le jugees par . traitees par (titres

. gouvernorat le T. I. la P. T. C. etablis)

54 745 34 885 16 673 13 232

Retard par rapport au nombre de requisi

tions jugees par le Tribunal Immobilier 18 212 21 653

Ces retards cumules sur les differentes etapes de la procedure entrainent fataleiaai/- Aea retards aussi importants dans la remise des titres de propriete a leurs titulaires. Les premiers titres issus de cette procedure ont ete distribues officiellement le 23 juin 1965 au cours d!une ceremonie presidee

par le Secretaire djEtat a la justice (a El Haouai'ia,. gouvernorat de Nabeul),

Cette remise de titres a done eu lieu un an apres le commencement des ope rations de delimitation, Mais depuis, ce delai nJa pu §tre maintenu, il s'est demesurement allonge et a depasse souvent trois anse

Or pour assurer a 1'operation cadastrale tout le credit necessaire_au—

pres des proprietaires terriens, il est essentiel de delivrer les titres de propriete dans des delais raisonnables, Aussi, pour assainir la situa tion, le probleme de resorber dans les meilleurs delais,. les retards enre- gistres, s!est pose avecrune certaine acuite.

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La Direction de la topographie et de la cartographie pour ce qui la conoerne a apporte une premiere solution a ce probleme, en procidant a la

revision de ses methodes traditionnelles de confection de requisitions ca-

dastrales, en les simplifiant, d!une part, et en renforcant le personnel

charge de cette operation, d-autre part.

2. Diffioultes d'ordru conservatoire

Au titre des difficultes constituant une entrave a la mobilisation et a la circulation des biens immatricules et par voie de consequence h l'epa- nouissement du regime de l'immatriculation, il faut citer la situation en-

gendree par les titres geles.

Un titre gele est un titre dont la situation juridique n'est pas a jour

(aucune inscription conservatoire ne peut y §tre operee tant qu'il n'est p».g a jour).

En general, toute operation immobiliere (vente, partage, echange, etc.)

dont l!objet est le transfert de la "propriete" du fonds immatricule" soit en

totalite, soit en partie et qui n1est pas inscrite sur le livre foncier en-

gendre a plus ou moins longue echeance ^immobilisation ou "gel" du titre en le soustrayant a toute transaction immobiliere officielle. Citons un exemple pour illustrer cela : un fonds immatricule passe par voie de vehte ou de partage successoral d'un proprietaire a un autre sans que la conserva tion de la propriete fonciere soit saisie de 1'operation pour regularisation

et miee a jour du titre foncier.

Le titre figurant sur le feuillet foncier demeure done au nom du premier proprietaire, et aucune inscription conservatoire (pour mutation, succession, etc.) ne pourra Stre operee tant qu'il n!y a pas apurement de la situation

juridique de lsimmeuble. Le titre est ainsi gele.

La mise a jour d^un titre gele implique la reconstitution de toute la chalne des mutations dont l^mmeuble a fait 1'objet. Cette operation est tres difficile (et parfois impossible). En effet elle necessite la produc tion de tous ies aciies et documents, dument regularises, necessaires a chaque mutation (actes de decss, actes de vente, actes de precision, etc*) ainsi que le reglement des divers droits de conservation et d'enregistrement dfts a chaque operation. Ce qui pourrait necessiter des frais dont le montant depasserait facilement dans beaucoup des cas, la valeur venale du fonds

objet du titre gele.

Pour ces raisons un titre gele est pratiquement condamne a le rester

longtemps et meme indefiniraent. II faut signaler cependant a ce sujet, q^ie

1'article 16 de la loi du 21 fevrier 19^4 portant reorganisation de la

conservation de la propriete fonciere, stipule "qu'a titre transitoire, le

tribunal immobilier, soit d'office, soit a la demande de tout interesse pro- cede a la mise a jour des titres fonciers et procede aux apurements neces saires, Mais jusqu'a present aucune mise a jour n'a ete tentee.

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Page 8 ■ f

Par ailleurs, les causes susceptibles de provoquer le "gel" d*un titre ' k sont innombrablesj 1'exemple cite plus haut n!est qu*un cas parmi tant d'autree. !•

Le nombre exact dee titres geles est assez difficile a determiner. On j

distingue les titres geles dont la conservation de la propriety fonciere est , \

saisie et dont on estime le norobre a 8 000 environ, et les titres geples dont h

le cas n'a pas ete soumis a la conservation de la propriete fonciere, leur i!

nombre depasserait facilement 10 000 et ils se situent pour la plupart dans *

la region de Sf&x.

Ainsi sur un total de 167 000 titres environ inscrits sur le livre fon- . j

cier, 18 000 environ sont immobilises et sont done retires de la circulation. j Lorsque l!on considere la valeur en especes, que 1'operation immobiliere 9 (vente, partage, hypothequej etc) rapporte au tresor (l'equivalent de 14 p.

100 environ du montant de 1'operation), on concoit ce que cette masse de [ X

titres geles fait perdre a l*Etat, tout en paralysant relativement le secteur

economique du pays relatif aux transactions immobilieres, (secteur dont la

contribution pour 1'alimentation des caisses de l!Etat est considerable).

D'ailleurs, 1'un des facteurs majeurs qui militent en faveur de l'eta- blissement d'un cadastre dans un pays, est precisement la possibility de

recouvrement des frais d'execution et de conservation de ce cadastre par lfins titution de l'impSt foncier pour' le cadastre a caractere fiscal et des frais d'enregistrement, de timbre et de conservation sur les operations immobilieres pour le cadastre a caractere juridique.

Outre ces repercussions d'ordre tant conservatoire (livre foncier non a jour) qu1economique (retrait du titre du circuit des transactions immobi lieres), les effets du titre gele sur le plan cadastral, se traduisent gene-

ralement par un morcellement souvent tres pousse du fonds dont plusieurs

proprietaires (ignores par la loi) se partagent la jouissance, morcellement

qui evidemment n!est pas materialise sur le Plan du cadastre, dont la mise a jour nfest possible qu!apres regularisation de la situation juridique de l'immeuble.

Certes, le cadastre est un instrument essentiel au service du developpe- ment economique; mais la condition necessaire pour l'institution et le succes

d*un cadastre generalise dans un pays (qu'il soit a caractere fiscal ou juri dique) est l!existence dfune legislation sur la propriete fonciere, avec tous

les droits immobiliers que cela comporte.

Cela etant, l'etablissement d!un cadastre, repondant aux besoins modernes,

en matiere fonciere, economique, et sociale, pose les problemes essentiels de la formation professionnelle et de 1!infrastructure.

a) Formation professionnelle. Elle concerne tant le personnel executant

que le personnel d'encadrement et de maltrise, pour, les differentes techniques

et e*tapes de la procedure cadastrale :

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- Bornage et etaolissement du plan cadastral;

- Entretien et conservation des divers dossiers et documents afferents au plan cadastral;

- Etablissement du registre foncier pour 1!enregistrement des titreB de propriete et inscription des droits et charges s'y rapportantj.

- Entretien et conservation du registre foncier, des titres des pro- prietes et actes et documents y afferents.

t>) Equipement en infrastructure et en materiel necesaaire au fonction*- nement des differents services du cadastre

Par ailleurs, I'epanouissement du regime cadastral, en supposant rea- lisees toutes les conditions necessaires, pour une gestion et une conserva

tion convenatles du cadastre (dont I1organisation incombe principalement a

l'Etat) depend du propretaire, titulaire du titre foncier, et par consequant de son degre d'evolution sociale,

Ce dernier doit Stre conscient de la valeur juridique, technique et

economique des documents cadastraux (titre et plan) qu*il detient.

C

ANNEXE

ETAT BE L 'IMMATRICULATION EN TONISIE

Annexe

Gouvsrnorats

Tunis Nabeul-' Bizerte Beja Jendouba Le Kef Kasserine

Sousse Kairouan

Sfax Gabes Gafsa Medenloe .

Surface immatricu-

lable (H)

208 900 430 300 489 700

557 800

313 200 806 000 904 000 547 200 715 500

887 000

217 000 595 400 328 000 ' 7 000 000

Surface immatri-

culee (H)

141 100 415 700 230 240 374 500 140 800 266 800 152 900 148 700 392 700 278 430 48 940 439 910

15 890

3 046 610

Pourcentage

67,5

96,6 47

67J

45 33,1 16 9 27,2

54,9 31,4

22,6 73,8 4,8 43

Nombre de requisi

tions

18 807 J 54 125 )

4 049 824 3

1 048 ;

1 950 ]

697 \

3 918 : 567 : 2 877 S

485 ;

-

554 j 346 !

90 947

Nombre de titres

124 927

10 311 9 230

2 197

9 667

11 930

167 262

\] Ces chiffres tiennent compte du recent cadastre qui a couvert la totalite

des zones rurales de oe gouvernorat.

TABLEAU SYNOPTIQUE DE LA PROCEDURE CADASTRALE

cm© Ed a! o

m

Bureaudes ConvenancesPltnsMumf* Tiilrmtn

OUVERTURE DU CADASTRE PAR D£CRET

PR£PARATlO TechniqueO.T.C Bureau deConfecfion desCaiques Atelierzinco

juridiqueT.

m

COMMISSIONCADASTRALE BUREAUTECHNIQUE Dttt Ppurtriticthia

CHEF DE LA SUBDIVISION DU CADASTRE

Bureaude Confechondes

Requisitions

Tribunal Immobiher Conservahon Fonciere ItCop/*eft/Tifr»ArchivesCenfrales 070-910