sur le tourisme (LT)

(1)

MESSAGE N^o197 9 mai 2005 du Conseil d’Etat au Grand Conseil

accompagnant le projet de loi sur le tourisme Nous avons l’honneur de vous soumettre un message à l’appui d’un projet de loi sur le tourisme.

Le présent message est structuré de la manière suivante:

1. INTRODUCTION 1.1 Rappel chronologique 1.2 Motifs de la révision

a) L’évolution du tourisme fribourgeois (1990 – 2004)

b) L’apport du tourisme à l’économie cantonale c) Un environnement totalement nouveau d) Une reconnaissance enviée

e) Mieux engager les soutiens à la promotion ré- gionale

f) En résumé

2. TRAVAUX PRÉPARATOIRES 2.1 Résumé des travaux

2.2 Les grandes lignes du projet de loi 3. LA CONSULTATION

3.1 En général

3.2 Approbations et réserves

3.3 L’opposition au chapitre «Réseaux de randonnée»

3.3.1 Les arguments de l’AFTP 3.3.2 La position du Conseil d’Etat a) L’approche globale du projet de loi

b) Prise en compte des différents types de réseaux de randonnée

c) Les législations cantonales en matière de ré- seaux de randonnée

d) Le rôle de l’UFT, en l’absence d’un service cantonal du tourisme

4. L’ÉTAT ET LA PROMOTION TOURISTIQUE 4.1 La philosophie générale du texte de loi 4.2 L’intervention de l’Etat

a) Au plan régional b) Sur le plan cantonal

5. LES ASPECTS FINANCIERS: DONNÉES ACTUELLES, COMMENTAIRES ET PERSPECTIVES

5.1 L’UFT

5.2 L’aide à la promotion régionale 5.3 Le Fonds d’équipement touristique 6. LE PROJET DE LOI

6.1 Organisation du texte 6.2 Commentaires des articles 7. CONSÉQUENCES DU PROJET

7.1 Conséquences financières 7.2 Conséquences en personnel 7.3 Autres conséquences 8. CONCLUSION

1. INTRODUCTION 1.1 Rappel chronologique

L’actuelle loi sur le tourisme a été adoptée par le Grand Conseil le 20 septembre 1990. Elle est entrée en vigueur le 1^eravril 1991 – respectivement le 1^erjanvier 1992 en ce qui concerne le chapitre relatif aux taxes de séjour – et n’a fait l’objet, depuis lors, que des révisions rendues néces- saires par les nouvelles procédures applicables en matière de recours.

Constatant les mutations commerciales, concurrentielles et technologiques considérables survenues au cours des quinze dernières années au sein de l’économie touristique internationale et nationale et dans le but de créer les conditions devant permettre au tourisme fribourgeois d’y faire face avec l’efficacité et la flexibilité requises, l’Union fribourgeoise du tourisme (ci-après: l’UFT) a proposé en automne 2000 à la Direction de l’économie et de l’emploi de procéder à une révision complète des dispositions légales en vigueur.

Nanti de cette intention, le Conseil d’Etat a décidé d’ins- crire la révision proposée à son programme de législature 2002–2006.

Quelques mois plus tard, le 19 septembre 2001, les dépu- tés Louis-Marc Perroud et Beat Vonlanthen ont déposé chacun une motion demandant l’élaboration – en lieu et place du simple arrêté aujourd’hui en vigueur – d’une loi d’application de la loi fédérale sur les chemins pour pié- tons et les chemins de randonnée pédestre. Le Conseil d’Etat a accepté cette double motion, proposant d’y don- ner suite dans le cadre de la révision déjà engagée de la loi sur le tourisme, mais relevant toutefois que d’autres réseaux touristiques avaient été créés au cours des der- nières années et qu’il importait de les prendre simultané- ment en considération.

1.2 Motifs de la révision

a) L’évolution du tourisme fribourgeois (1990 – 2004) La révision de la loi sur le tourisme du 20 septembre 1990 est rendue nécessaire par l’évolution importante du tourisme fribourgeois et de son environnement au cours des quinze dernières années. Au nombre des faits à relever, on mentionnera ainsi:

• l’adoption et la mise en vigueur du plan directeur cantonal, qui consacre directement ou indirectement de nombreux chapitres à l’offre touristique et à son déve- loppement;

• la construction, puis la mise en exploitation des deux importants centres d’expositions et de congrès «Forum Fribourg» et «Espace Gruyère», ainsi que l’implantation à Kerzers de l’un des parcs touristiques les plus vi- sités de Suisse, le Papiliorama;

• la modification sensible, quantitative et qualitative, de l’offre fribourgeoise, concrétisée en particulier par:

– l’ouverture de l’autoroute A 1, avec pour effet – cu- mulé à celui de l’A12 – l’accroissement du trafic de transit et d’excursion;

– une réduction supérieure à 25 % du nombre des hô- tels, avant tout dans la catégorie des petits établis- sements, et néanmoins une augmentation globale de l’offre (nombre de lits supplémentaires entre 1990 et 2002: 161);

(2)

– la création dans ce contexte de capacités hôtelières, nouvelles ou réouvertes, appréciables: Hôtel du Cheval Blanc à Bulle, Hôtel Cailler à Charmey (agrandissement), Hôtel du Sauvage à Fribourg, Hôtel du Vanil-Noir à Grandvillard, Hôtel Ibis à Granges-Paccot, Motel-Restoroute «Rose de la Broye» à Lully, Seepark Hotel à Muntelier, Hôtel Ermitage aux Paccots, etc;

– la modernisation de plusieurs installations de re- montée mécanique d’importance cantonale, à Char- mey, Moléson-sur-Gruyères et Schwarzsee.

• l’intensification progressive, par les milieux concer- nés, des activités de promotion et de commercialisation, particulièrement nécessaires dans le contexte de morosité économique nationale et internationale de la décennie 90.

b) L’apport du tourisme à l’économie cantonale Depuis la publication, à fin 1984, de l’étude Barras/Gau- dard consacrée aux «Dépenses des touristes dans le canton de Fribourg (1981–1982)» – réactualisée depuis lors (données 1999–2000) –, on connaît l’apport considérable du tourisme à l’économie fribourgeoise. Compte tenu de l’essor que ce secteur a continué à enregistrer au cours des dernières années, et malgré l’impact de la conjoncture sur la branche, on peut raisonnablement estimer que cet apport (dépenses directes des touristes et effets induits) est en passe d’approcher le milliard de francs par année.

Il n’en reste pas moins que l’apport direct (sans les effets induits) du tourisme fribourgeois ne contribue encore qu’à raison de 4.7 % au produit cantonal brut, alors que ce taux approche 6.5 % sur le plan suisse. Au demeurant, tous les spécialistes s’accordent à considérer que, même s’il a opté pour un tourisme à visage humain, respectueux des vœux de la population indigène, des aspirations des hôtes, ainsi que des exigences de la protection des sites et de la nature, le Pays de Fribourg dispose d’un potentiel de développement touristique qui est encore loin d’avoir atteint ses limites, ainsi que la récente Expo 02 en a apporté la preuve.

c) Un environnement totalement nouveau

La nécessité d’adapter la loi actuelle apparaît évidente aussi à la lumière des mutations géopolitiques et des ré- volutions technologiques et concurrentielles réellement considérables auxquelles le tourisme international et suisse s’est trouvé confronté ces dernières années: chute du mur de Berlin, création de la «zone Euro», situation au Moyen Orient, terrorisme et crise du transport aérien, épi- démies, mondialisation économique, ou encore essor, ba- nalisation et fulgurance du développement d’Internet.

Ces mutations ont créé un environnement totalement nouveau, accentuant de manière substantielle non seulement les défis et les exigences de tous ordres, mais aussi la nécessité d’adapter tant les structures et l’organisation que les concepts et les méthodes de travail, notamment en matière de partenariats internes et externes.

d) Une reconnaissance enviée

Face à cette évolution, il sied d’observer qu’au cours de la dernière décennie, la loi actuelle a eu de nombreux effets bénéfiques: par la régionalisation de l’action promo-

tionnelle et par la décentralisation des responsabilités qui en est résultée, elle a notamment suscité dans les diverses régions du canton une réelle prise de conscience touristique – certes encore perfectible – en même temps que l’instauration d’un professionnalisme accru dans l’action. C’est ainsi que, depuis quelques années, des partenariats promotionnels volontaires ont vu le jour. C’est ainsi également qu’en automne 2002, Suisse Tourisme a officiellement reconnu le Pays de Fribourg en tant que

«grande région touristique suisse», lui conférant de la sorte, en considération de l’ensemble de cette évolution comme aussi de la substance croissante de l’offre touristique fribourgeoise, un statut envié d’interlocuteur direct ainsi que de nouvelles et importantes possibilités de partenariats dans l’action promotionnelle nationale et internationale.

e) Mieux engager les soutiens à la promotion régionale En revanche, force est de constater que, tel que prévu par l’actuelle loi, le mécanisme de subventionnement régio- nal n’a que partiellement atteint les objectifs fixés à l’origine.

Concrètement, il s’est trouvé fréquemment – de la part des organisations régionales à faible budget domiciliées auprès d’un office de tourisme local – que les contributions cantonales en faveur de l’action marketing décen- tralisée ont eu tendance à financer d’abord les activités promotionnelles «endogènes» ainsi que les charges de personnel et de fonctionnement liées à ces activités.

Face aux réalités économiques et financières d’aujour- d’hui, de telles distorsions – mais aussi le risque d’un certain saupoudrage des aides – ne sont plus acceptables.

f) En résumé

Il importe dès lors, par des mesures incitatives nouvelles, d’engager le tourisme fribourgeois à rationaliser ses structures et son action, à regrouper ses forces et moyens au travers de synergies optimalisées et à intensifier le professionnalisme des institutions, pour lui permettre d’être toujours plus efficace, mais aussi plus flexible en ce qui concerne la valorisation de l’offre touristique du canton.

Dans cette perspective et aussi pour tenir compte des ex- périences de la dernière décennie et des possibilités de rationalisation et d’efficience accrues qu’elles ont mises en lumière, il convient également de réviser partiellement les chapitres que l’actuelle loi consacre aux taxes de sé- jour et au Fonds cantonal d’équipement touristique.

En ce qui concerne enfin les réseaux de randonnée – pé- destre, cyclotouristique ou relevant d’autres types de mo- bilité douce – la place qu’ils tiennent de plus en plus dans l’offre touristique n’est plus à démontrer. S’agissant du canton de Fribourg, il y a lieu aujourd’hui de leur confé- rer un statut officiel et de structurer de manière précise et complète les principes de leur gestion (juridique et maté- rielle) et de leur mise en valeur, notamment en fixant les responsabilités et compétences respectives des collectivi- tés publiques et des organismes touristiques, ainsi que les indispensables procédures administratives. Un chapitre nouveau est donc intégré à la loi sur le tourisme; il est notamment appelé à remplacer l’arrêté du Conseil d’Etat du 14 avril 1987, qui, en matière de chemins pour piétons et chemins de randonnée pédestre, tient lieu actuellement de disposition d’application de la législation fédérale.

(3)

2. TRAVAUX PRÉPARATOIRES 2.1 Résumé des travaux

C’est au terme d’une très large «pré-consultation» menée par l’UFT que, sous l’égide de la Direction de l’économie et de l’emploi et en qualité de commissions d’experts, le Comité de l’UFT, d’une part, et, pour le chapitre consi- déré, le Comité de gestion du Fonds d’équipement touristique, d’autre part, se sont engagés, fin 2002 / début 2003, dans l’élaboration du projet de loi, objet du présent message.

Les travaux de ces deux comités ont notamment tenu compte du plan directeur cantonal et de divers avis et informations recueillis auprès d’instances telles que la Di- rection de l’aménagement, de l’environnement et des constructions, le Service des constructions et de l’aména- gement, le Service des ponts et chaussées, etc.

Quant au nouveau chapitre consacré aux réseaux de ran- donnée, il a été conçu et rédigé avec pour références, entre autres, la loi fédérale du 4 octobre 1985 sur les chemins pour piétons et les chemins de randonnée pédestre, les lois ou ordonnances d’application bernoise, neuchâte- loise, valaisanne et vaudoise, ainsi que l’avant-projet pré- paré de sa propre initiative par l’Association fribourgeoise de tourisme pédestre (AFTP).

2.2 Les grandes lignes du projet de loi

Les deux comités susmentionnés ont considéré que la loi cantonale sur le tourisme se doit d’être et de rester une loi cadre. Il importe en effet que, dans toute la mesure du possible, l’activité touristique continue à se déployer dans l’esprit du libéralisme économique qui lui est propre et de manière à pouvoir tenir compte des exigences de flexibilité et de souplesse qu’impose la concurrence.

Telle que proposée, la nouvelle loi n’entend ainsi ni régler complètement, ni assumer dans sa totalité la responsabi- lité de l’essor touristique futur du Pays de Fribourg. En tout état de cause, l’essor souhaitable au sein de la branche doit rester d’abord l’affaire des milieux concer- nés, à l’échelle des prestataires et de leurs associations professionnelles, des localités et des régions touristiques.

Par rapport à la loi actuelle, les nouveautés du projet sont essentiellement:

• d’ordre structurel, avec:

– la redéfinition des régions touristiques, par réfé- rence à leurs pôles touristiques cantonaux respec- tifs;

– le maintien des associations touristiques régionales en charge de la promotion régionale ou leur remplacement par la société de développement du pôle touristique cantonal concerné, en fonction du choix de rationalisation que feront ces régions.

• d’ordre financier, avec:

– l’octroi possible d’un mandat de prestations pour le soutien des activités de l’UFT;

– la suppression des contributions cantonales annuelles directes allouées aux associations touristiques régionales et leur remplacement par une contribution annuelle globalement équivalente en faveur d’un nouveau «Fonds cantonal de marketing

coordonné», appelé à financer des projets (et non plus des activités en général);

– l’instauration d’une modeste taxe régionale de sé- jour – en principe déduite, le cas échéant, de la taxe locale – destinée spécifiquement à financer l’information touristique (y compris via Internet), une ac- tivité à la fois importante et toujours plus exigeante qui, en conséquence, sera désormais centralisée par région sur les organismes touristiques les mieux en mesure d’y pourvoir avec l’efficacité requise, à savoir ceux des pôles touristiques cantonaux;

– enfin un accroissement des moyens d’action du Fonds d’équipement touristique;

• d’ordre matériel, avec l’introduction d’un chapitre complet consacré aux réseaux de randonnée officiels, et plus spécifiquement à leur statut juridique, aux pro- cédures les concernant, à leur entretien et à leur mise en valeur, ainsi qu’à la répartition des responsabilités matérielles et financières qui s’y rapportent;

• d’ordre administratif, avec la rationalisation de l’encaissement de l’ensemble des taxes de séjour et l’attribution centralisée de cette tâche à la «Centrale» que l’UFT exploite déjà depuis une dizaine d’années sur la base de mandats volontaires, confiés par 19 des 26 so- ciétés de développement reconnues;

• d’ordre formel enfin, avec l’adaptation de la systéma- tique du texte et la correction des insuffisances et im- précisions de certaines des dispositions actuelles, en matière de taxes de séjour notamment.

3. LA CONSULTATION 3.1 En général

Lors de la consultation, ouverte du 4 octobre au 30 no- vembre 2004, l’ensemble des milieux politiques, institu- tionnels, économiques et professionnels concernés ont été invités à faire connaître leur position.

Les 45 avis exprimés sont globalement favorables à l’esprit, aux objectifs et aux options fondamentales du projet.

Ce constat inclut le nouveau chapitre consacré aux ré- seaux de randonnée, qui est approuvé sans réserves ma- jeures non seulement par la grande majorité des instances consultées, mais aussi par des organismes directement concernés par certains types de randonnée, équestre ou pédestre alpine en particulier.

A cette approbation d’ensemble, il convient cependant d’opposer la prise de position totalement négative de l’Association fribourgeoise du Tourisme pédestre (ci- après: l’AFTP).

3.2 Approbations et réserves

Dans le cadre de la consultation, de nombreuses ques- tions ou remarques – positives ou négatives, de principe ou de détail – ont évidemment été formulées. Toutes ces observations ont été dûment évaluées et la rédaction du projet définitif en a tenu compte dans toute la mesure où cela se justifiait en regard des objectifs poursuivis.

Les innovations suivantes ont été majoritairement très bien accueillies par les instances consultées:

• la flexibilisation des structures régionales;

(4)

1)Cf. commentaire ad article 8

2)Cf. chiffres 5.2 et 5.3 ci-après

3)Cf. commentaire ad articles 2 à 5 et 54 à 67

• la création du Fonds de marketing coordonné et les effets de synergie qui en découleront;

• la régionalisation de l’information et, pour corollaire, la création d’une modeste taxe régionale de séjour;

• la centralisation administrative de l’encaissement de la taxe de séjour;

• l’attribution à l’UFT de la gestion et supervision de l’ensemble des réseaux de randonnée.

Quant aux quelques réserves ou remarques négatives, elles ont notamment porté sur:

• la reconnaissance officielle des régions touristiques et des organismes touristiques officiels par l’UFT¹⁾;

• les modalités financières du projet, notamment les montants «insuffisants» des contributions annuelles de l’Etat au Fonds de marketing coordonné et au Fonds d’équipement touristique²⁾;

• l’insuffisance de précision quant aux attributions et responsabilités respectives de l’Etat, des communes et des organismes touristiques, notamment en matière de réseaux de randonnée³⁾;

• certains choix terminologiques et l’organisation du texte, s’agissant notamment du chapitre premier et du chapitre 5, lesquels ont fait l’objet en conséquence d’une rédaction presque entièrement nouvelle.

3.3 L’opposition au chapitre «Réseaux de randonnée»

3.3.1 Les arguments de l’AFTP

Dans le cadre de la procédure de consultation, l’AFTP s’est opposée aux dispositions de l’avant-projet relatives aux réseaux de randonnée. Elle estime notamment que la gestion du réseau de randonnée pédestre doit lui être confiée par l’Etat, par l’octroi d’un mandat direct, car elle est l’organisation la plus compétente en ce domaine, et que la solution consistant à confier la gestion des réseaux de randonnée à l’UFT n’est pas conforme à la législation fédérale et est financièrement moins favorable.

3.3.2 La position du Conseil d’Etat

Le Conseil d’Etat confirme sa position exprimée dans la réponse aux motions des députés Perroud et Vonlanthen et estime opportun d’intégrer dans la loi sur le tourisme un chapitre relatif aux réseaux de randonnée plutôt que d’y consacrer une loi spécifique.

a) L’approche globale du projet de loi

S’il vise certes, en particulier, à remplacer l’arrêté du Conseil d’Etat du 14 avril 1987 fondant actuellement la gestion des seuls chemins de randonnée pédestre, le projet de loi entend prendre en considération l’ensemble des réseaux de randonnée ainsi que la place qu’ils tiennent de plus en plus dans l’offre touristique et les activités de la société.

Cette solution moderne fera d’ailleurs de Fribourg le premier canton à disposer d’une législation intégrant l’ensemble des réseaux ouverts à la mobilité douce: pédestre,

cyclotouristique et autres (équitation, VTT, ski de ran- donnée, raquette à neige, «rollers», voire «canoë») Elle correspond au demeurant parfaitement à la philosophie de l’important projet national SwissMobile, en travail actuellement sous l’égide et grâce au financement, notamment, de la Confédération, des cantons, de Suisse Tourisme, de la Fédération suisse du tourisme et des grandes régions touristiques suisses.

SwissMobile vise à structurer, à coordonner et à valoriser de manière globale les réseaux, nationaux et régionaux de randonnée pédestre, cyclotouristique, «VTT», «rollers»

et «canoë». A l’instar de l’Etat de Fribourg et de l’UFT, la Fédération suisse du tourisme pédestre est partie pre- nante à ce projet, piloté institutionnellement par la Fédé- ration suisse du tourisme et techniquement par la Fonda- tion «La Suisse à vélo».

L’option d’approche globale prévue par la nouvelle loi constitue également une réponse rationnelle et appropriée au besoin objectif de coordination de l’offre et de la gestion «inter-réseaux». Cette coordination doit être confiée à un organisme neutre, conscient de la réalité de l’ensemble des réseaux.

b) Prise en compte des différents types de réseaux de randonnée

S’il est exact que la randonnée pédestre occupe une place prépondérante dans les activités de la population et des touristes, les autres types de randonnée prennent une place de plus en plus importante:

– La Fondation «La Suisse à vélo» – dont Fribourg est l’un des cantons partenaires – fournit par exemple les informations suivantes: Année après année, quelque 150 000 excursions de plusieurs jours et 3,5 millions d’excursions à la journée empruntent les itinéraires de

«La Suisse à vélo». Leurs usagers parcourent ainsi plus de 150 millions de km; il en résulte jusqu’à 600 000 nuitées et un chiffre d’affaires approchant les 170 millions de francs.

– Il y a lieu de rappeler dans ce contexte que le canton est traversé par trois des neufs routes cyclotouristiques nationales et qu’il propose en complément un réseau régional propre de plus de 500 km.

– Quant aux circuits VTT et aux parcours en raquettes à neige, dont la plupart ont été mis en place sous l’égide des sociétés de développement, leur succès croissant n’est plus à démontrer.

Au demeurant, il ne saurait être question d’opposer entre eux ni les divers réseaux de randonnée du canton ni les catégories de randonneurs qui les fréquentent. A cet égard, la solution d’une gestion officielle neutre semble évidemment des plus adéquates.

c) Les législations cantonales en matière de réseaux de randonnée

Dans une recherche comparative toute récente portant sur les législations cantonales en matière de chemins de ran- donnée pédestre, l’Institut du fédéralisme de l’Université de Fribourg a fait le constat suivant:«Dans la grande ma- jorité des cas, les textes cantonaux contiennent simple- ment une disposition rappelant de manière très générale que les communes peuvent déléguer des tâches en la ma- tière à des organisations ou à des privés. ... Dans de rares

(5)

cas, certaines organisations sont mentionnées expressé- ment. ... Mais dans l’ensemble, les dispositions demeu- rent extrêmement générales ...».

Il s’avère en outre que les responsabilités et dispositions d’organisation varient considérablement selon les cantons, nombre d’entre eux ayant de fait transféré l’ensemble des compétences aux communes. Cette diversité des solutions s’explique aussi par le fait que certains cantons disposent d’un service cantonal du tourisme au sein de leur administration ou en ont formellement désigné un comme tel, alors que d’autres, comme c’est le cas de Fri- bourg, n’en ont point.

L’organisation prévue par le projet de loi ne contrevient ainsi nullement à la législation fédérale, tant il est évident d’ailleurs que celle-ci ne saurait imposer aux cantons quelque mode d’organisation interne que ce soit. En ma- tière d’appel à des organisations privées spécialisées, la Confédération ne fait au reste que formuler une recom- mandation.

d) Le rôle de l’UFT, en l’absence d’un service canto- nal du tourisme

L’UFT remplit depuis de nombreuses années les tâches d’un service cantonal du tourisme, qui n’existe pas dans l’administration cantonale.

S’agissant du contrôle et de la mise en valeur de l’ensemble des réseaux de randonnée officiels, c’est ce statut dévolu à l’UFT que le projet de loi, en parfaite cohérence avec les attributions définies en son article 8, met tout naturellement à contribution.

Compte tenu de l’ensemble des considérations susmen- tionnées et en parfaite cohérence avec un dispositif orga- nisationnel qui a fait ses preuves, le Conseil d’Etat a maintenu dans le projet de loi la solution qu’il proposait dans son avant-projet, à savoir:

• l’attribution de tâches générales de supervision, de coordination et de valorisation de l’ensemble des réseaux officiels à son organisme touristique cantonal officiel, l’UFT (art. 8 let. j et 59 al. 1);

• l’octroi par l’UFT – sous le contrôle des trois délégués de l’Etat qui siègent statutairement dans son comité – de mandats à des prestataires externes ou à des organisations privées spécialisées; comme le spécifiait ex- pressément le rapport explicatif de l’avant-projet, l’AFTP figure d’ores et déjà dans la liste des organismes pressentis en l’occurrence et susceptibles, aux conditions qui seront fixées par le règlement d’exécu- tion, de se voir confier un mandat dans leur domaine de spécialisation.

Cette solution comporte les avantages notables suivants:

• Comme ce fut le cas pour l’ensemble des activités et réalisations effectuées jusqu’à ce jour en matière de ré- seaux de randonnée, celles-ci pourront continuer à être financées en partie au moyen de la taxe de séjour, cantonale ou locale.

Seuls les organismes touristiques officiels reconnus étant juridiquement habilités à percevoir et à utiliser le produit de cette taxe, l’octroi de mandats directs, à quelque mandataire «non touristique» que ce soit, au- rait pour effet de priver l’Etat de ce cofinancement et donc d’accroître ses propres charges.

• Les sociétés de développement, qui demeureront im- pliquées en la matière, notamment financièrement,

continueront à ne dialoguer, hiérarchiquement parlant, qu’avec un seul référant, l’UFT.

• Un mandat dont l’exécution ne donnerait plus satis- faction pourra être retiré selon les formes usuelles, sans que cela rende nécessaire une modification de la loi.

4. L’ÉTAT ET LA PROMOTION TOURISTIQUE 4.1 La philosophie générale du texte de loi

Dans son esprit, le texte proposé exprime une intention politique fondamentale: poursuivre la construction de l’avenir touristique du canton, en cherchant notamment à renforcer toujours davantage l’efficacité de l’action de développement, de promotion et d’accueil.

A cet égard, les dispositions de la loi tendent à simplifier et à flexibiliser l’organisation, à rationaliser les processus et à susciter, y compris par le biais d’arguments financiers, les synergies, les coopérations et les regroupements souhaitables.

En revanche, dans tous les domaines où ils ont fait leurs preuves, le projet maintient les principes, les structures et les instruments qui ont permis au tourisme fribourgeois d’atteindre le niveau de développement qu’on lui connaît aujourd’hui et d’être l’un des secteurs prometteurs de l’économie du canton.

4.2 L’intervention de l’Etat

Le tourisme étant l’un des secteurs de l’économie parmi les plus naturellement indépendants, en raison notamment de la multiplicité des (petites) entreprises qui y sont actives, la question de l’opportunité d’une intervention fi- nancière, voire d’une intervention financière accrue de l’Etat en faveur de sa promotion peut se poser.

A cet égard, il convient de considérer les réalités suivantes:

a) Au plan régional

Tous les spécialistes du marketing touristique affirment que c’est au niveau des entreprises, des stations et des ré- gions – autrement dit, de ce que l’on appelle aujourd’hui les «destinations» – que l’on peut réellement parler de produit. C’est donc bien d’abord au plan régional que doit être initiée l’action de promotion des ventes et de commercialisation.

Il faut cependant convenir qu’à l’échelle des régions touristiques fribourgeoises qui sont, dans la plupart des cas, des régions à moindre essor économique, les moyens financiers libérables par les milieux liés au tourisme et par les collectivités publiques locales ne peuvent, seuls, être qu’insuffisants. Une aide cantonale s’avère donc néces- saire, puisque l’Etat a effectivement en vue, dans les ré- gions périphériques notamment, l’amélioration et la di- versification de l’avenir économique du canton par le dé- veloppement touristique (art. 1 al. 2, let. a du projet de loi).

Cela étant, même s’il continue évidemment à postuler l’existence de structures professionnelles au niveau des régions, le nouveau régime légal ne prévoit plus de contributions directes en faveur de leur action générale. Il les remplace par une contribution globale en faveur d’un

(6)

fonds cantonal appelé à financer, à concurrence de 50 %, les projets que les régions auront elles-mêmes initiés et qui auront été admis aux programmes annuels de marketing coordonné que l’UFT pilote aujourd’hui déjà, dans le cadre de sa collaboration avec les organismes régionaux.

Ces programmes s’inscrivent pour une part toujours plus importante dans le contexte des actions promotionnelles proposées par Suisse Tourisme.

En outre, le projet de loi encourage indirectement l’esprit d’initiative, puisque, sous réserve de parts minimales ga- ranties à chaque région en cas (sans doute peu fréquents) de sollicitation trop importante des disponibilités du fonds, les plus dynamiques d’entre elles pourront, le cas échéant, profiter des moyens que les autres n’auront pas utilisés. A l’inverse, en cas de sollicitation insuffisante, l’UFT sera appelée à accroître sa propre action promotionnelle à hauteur de 50 % des moyens non utilisés. Tel que voulu à l’échelle du canton, l’impact de l’action marketing globale s’en trouvera ainsi renforcé.

b) Sur le plan cantonal

Quant à l’action cantonale assurée par l’UFT, elle continuera à se situer naturellement d’abord au plan du marketing, en Suisse et à l’étranger, de manière à créer auprès du grand public et des intermédiaires un climat propice aux activités de commercialisation et de vente incombant aux prestataires, aux stations et aux régions.

Et comme il importe, selon le scénario fribourgeois, de solliciter le moins possible les milieux touristiques du front, afin de permettre aux régions de disposer d’un maximum de moyens propres, le soutien de l’Etat aux ac- tivités cantonales de l’UFT n’est pas modifié, d’autant que cette action cantonale devra à l’avenir se déployer dans un contexte de concurrence toujours plus forte, notamment de la part des autres cantons touristiques suisses, et qu’en outre, l’UFT est appelée désormais, selon le fonctionnement prévu du fonds de marketing co- ordonné, à intensifier ses activités de coordination et de conduite des partenariats les plus divers.

Ainsi, tant sur le plan cantonal qu’au profit des régions, l’intervention financière de l’Etat demeure nécessaire.

Elle est cependant appelée à prendre la forme de mesures d’encouragement et de stimulation nouvelles, qui auront pour effet un usage toujours mieux ciblé et plus efficace des moyens mis à disposition. Ce faisant, l’Etat continuera à jouer pleinement son rôle de promoteur de l’éco- nomie, au profit de l’ensemble de la collectivité.

5. LES ASPECTS FINANCIERS: DONNÉES 5. ACTUELLES, COMMENTAIRES ET 5. PERSPECTIVES

Dans le régime actuel, sont au bénéfice d’une contribution légale annuelle de l’Etat les instances suivantes:

l’UFT, les associations régionales reconnues et le Fonds d’équipement touristique.

5.1 L’UFT

L’intervention en faveur de l’UFT consiste en une contribution annuelle portée au budget de l’Etat et inscrite au plan financier de la législature. Cette contribution – de 1 394 500 francs en 2004 – inclut un modeste subside de 4500 francs en appui très partiel aux activités et charges, évidemment bien supérieures, que l’UFT assume par le

1)Par opposition au produit de la taxe cantonale de séjour qui, conformé- ment à la jurisprudence péremptoire du Tribunal fédéral, ne peut être affecté qu’au financement de prestations directes en faveur des hôtes et en aucun cas à celui d’activités publicitaires ou promotionnelles.

2)L’UFT salarie actuellement un personnel permanent de 17 personnes (soit 12,9 postes) et assure en outre la formation d’une stagiaire et de trois ap- prenties

biais de la taxe de séjour en ce qui concerne les sentiers pédestres.

A cette contribution s’ajoute, de la part de la Direction de l’aménagement, de l’environnement et des constructions, une participation de 75 000 francs aux coûts de l’information touristique assurée par l’UFT sur les aires de repos A 1 et A 12 de Lully et d’Avry-devant-Pont.

Avec les moyens libres¹⁾dont elle disposait en 2004 (soit quelque 1 900 000 francs, cotisations des membres et re- cettes propres comprises), l’UFT couvrait:

• les investissements directs (950 000 francs) de son programme annuel de marketing et de sensibilisation interne (publicité, édition et diffusion d’imprimés, information promotionnelle sur les marchés étrangers, service de presse, relations publiques, etc.);

• et, pour un montant équivalent, le 50 % de ses frais de fonctionnement²⁾.

Quant au solde de ses charges – investissements et prestations en faveur des hôtes et charges de fonctionnement y relatives –, l’UFT les finance, légalement mais sans charge pour l’Etat, au moyen de la part cantonale de la taxe de séjour (produit annuel: environ 1 300 000 francs).

Les mécanismes de financement des activités de l’UFT ne sont pas appelés à être modifiés; ils n’engendreront donc, pour l’Etat, aucune charge autre que celles qui dé- coulent de la loi actuelle.

Il sied toutefois de noter que si les moyens injectés an- nuellement dans le Fonds de marketing ne sont pas entiè- rement utilisés – parce que, pour leur part, les régions n’auraient pas réuni les moyens de financer un programme suffisant de projets –, l’UFT sera appelée, en suppléance, à renforcer l’année suivante sa propre action marketing au profit de l’offre touristique cantonale. Ce supplément promotionnel sera financé par le 50 % de l’avoir non utilisé du Fonds.

5.2 L’aide à la promotion régionale

Au nombre de six à être reconnues officiellement, les associations touristiques régionales actuelles couvrent les rayons d’activité suivants: la Gruyère, la Région de Fri- bourg, la Haute-Singine, la Glâne-Veveyse, Estavayer-La Broye et le District du Lac.

Toutes ces associations se voient attribuer une subvention annuelle cantonale. Fixée à l’origine à 75 000 francs par région, cette contribution a été régulièrement indexée au coût de la vie; elle se situe en 2005 à quelque 93 000 francs (soit un engagement global pour l’Etat de quelque 558 000 francs).

S’agissant de l’aide future en direction des régions touristiques, l’article 24 du projet prévoit une contribution annuelle de l’Etat pour l’alimentation du Fonds de marketing, dont le montant sera fixé par voie budgétaire;

cette contribution remplacera celles qui sont versées actuellement aux associations touristiques régionales.

(7)

L’affectation de ce subventionnement est en revanche modifiée. Comme déjà indiqué, les moyens mis à disposition ne feront plus l’objet de versements directs, utili- sables pour l’action promotionnelle globale. En lieu et place, ils alimenteront un fonds de marketing coordonné qui financera des projets, inscrits dans des programmes promotionnels cantonaux élaborés, conjointement avec les organismes régionaux intéressés, sous l’égide de l’UFT. Sous réserve d’un dispositif transitoire plus favorable pendant les deux premières années du nouveau ré- gime, le principe «un franc de l’Etat pour au minimum un franc en propre» est également maintenu.

5.3 Le Fonds d’équipement touristique

La contribution ordinaire de l’Etat au Fonds d’équipe- ment touristique est, selon la loi, de 300 000 francs au minimum par année. Fixée par voie budgétaire, elle se situe dans les faits en 2004 à 500 000 francs. A ce montant s’ajoute le 40 % du produit des patentes d’établissements publics, soit, en 2004, quelque 436 000 francs.

Quant aux avoirs dont le Fonds disposait à fin 2004 (1 206 000 francs), ils pourraient laisser l’impression que ses moyens sont suffisants. La réalité est cependant diffé- rente dans la mesure où les engagements qu’il assume sont par principe pluriannuels et que certains d’entre eux, pris récemment, n’ont pas encore déployé leurs effets. En outre, la politique actuelle du Comité de gestion du Fonds tend à privilégier les équipements générateurs des valeurs ajoutées les plus fortes, des équipements qui, la plupart du temps, sont aussi ceux dont les coûts de réalisation sont les plus élevés et pour lesquels l’aide attendue de la part du Fonds devra être la mieux adaptée.

Cela étant, on observera que le projet de loi n’accroît pas l’engagement de l’Etat au-delà de ce qu’il assume aujourd’hui déjà. Par ailleurs, renonçant à la formule du prêt sans intérêt et ne conservant comme mode d’intervention ordinaire que la seule prise en charge partielle d’intérêt, au demeurant limitée à une durée maximale de huit ans (au lieu de douze actuellement), il supprime ipso facto les risques de pertes sur débiteurs et réduit l’ampleur maximale des engagements.

La contribution annuelle de 400 000 francs mentionnée à l’article 44 est à considérer comme un minimum; en fait, elle sera prévue dans les plans financiers et dans les bud- gets futurs selon la planification des besoins.

Sous réserve des charges cantonales nouvelles relatives aux réseaux de randonnée, le projet de loi ne crée ainsi aucune contrainte financière supplémentaire pour l’Etat.

6. LE PROJET DE LOI 6.1 Organisation du texte

En huit chapitres contenant 79 articles, le texte de loi pro- posé traite des objets suivants:

• Dispositions générales, notamment:

– But de la loi

– Attributions: Etat, communes et organismes touristiques officiels

• Organismes touristiques officiels:

– En général

– Union fribourgeoise du tourisme – Organisations touristiques régionales – Sociétés de développement

s’agissant notamment de leur statut juridique, de leur reconnaissance officielle, de leurs attributions et de leurs ressources.

• Fonds de marketing touristique coordonné: but, ressources et gestion

• Taxes de séjour, en particulier: principes de base et normes d’assujettissement, calcul de la taxe et règles de perception et d’encaissement

• Fonds d’équipement touristique: dispositions géné- rales (but, ressources, gestion, conditions d’intervention), aide ordinaire et aide extraordinaire

• Réseaux de randonnée officiels:

– Attributions: collectivités publiques et organismes touristiques

– Réseaux et règles de balisage – Dispositions financières particulières

• Quant aux deux derniers chapitres, ils sont consacrés aux dispositions pénales et voies de droit, d’une part, et aux dispositions transitoires et finales, d’autre part.

6.2 Commentaires des articles Article 1

Cette disposition réaffirme les intentions fondamentales définies par la loi actuelle.

S’y ajoutent à l’alinéa 2, en tant qu’objectifs nouveaux ou reformulés:

let. b: la référence expresse – en matière de développe- ment touristique – aux principes du développe- ment durable;

let. d: l’exploitation des synergies entre le tourisme et les autres activités économiques, notamment celles du secteur primaire (tourisme rural);

let. e: la définition des tâches relevant de la compétence respective des collectivités publiques et des organismes touristiques;

let. f: la mise en place d’une organisation touristique rationnelle;

let. g: la définition des principes et modalités relatifs au statut, à la gestion et à la mise en valeur des ré- seaux de randonnée officiels.

Articles 2 à 5

Au travers de ces quatre dispositions, le projet de loi supprime les incertitudes qui entourent fréquemment la ré- partition des responsabilités entre collectivités publiques et organismes touristiques.

• S’agissant des premières, les articles 3 et 4 définissent clairement les tâches respectives de l’Etat et des communes, en matière de développement touristique et de soutien – y compris financier – aux organismes et instruments touristiques, ainsi que les responsabilités et charges leur incombant en matière de réseaux de ran- donnée officiels.

(8)

Dans ce contexte, l’Etat s’engage à faciliter et à appuyer les activités de l’UFT (art. 3 al. 1 let. b), ainsi que l’action du Fonds de marketing et celle du Fonds d’équipement touristique (art. 3 al. 1 let. c): les dispositions financières des articles 9, 24 et 44 sont la consé- quence de cet engagement.

Toutefois, l’Etat n’émet pas un chèque en blanc: il conserve la haute surveillance sur les activités des dif- férents organismes chargés du tourisme (art. 3 al. 2), ainsi que le prévoient l’article 7 al. 1 et 2 ou les dispositions en matière de recours.

• Quant aux organismes touristiques, c’est à eux que sont logiquement confiées à l’article 5 les activités relatives à la demande et aux attentes de la clientèle:

marketing, information et accueil au sens large du terme.

– L’article 5 al. 1 ouvre légalement la possibilité de déployer ces activités dans le cadre de collaborations internes ou externes au canton: les produits touristiques et la perception qu’en a la clientèle ignorent en effet totalement les frontières politiques ou administratives.

– S’agissant du concept territorial à trois niveaux du tourisme fribourgeois, l’article 5 al. 2 en donne confirmation; il redéfinit cependant la notion de ré- gion en la reliant de manière expresse à la référence des neuf pôles touristiques cantonaux. Ce faisant, le projet de loi souligne la cohérence qui se doit dé- sormais d’exister entre l’organisation touristique cantonale et les principes fondamentaux du plan directeur cantonal.

Quant au nombre de régions, il est probable qu’il ne sera guère différent de ce qu’il est aujourd’hui. En revanche, leurs structures organisationnelles seront amenées à se modifier dans plusieurs cas. En effet, l’abandon du subventionnement direct en faveur des organismes régionaux – tel que pratiqué actuellement – et son remplacement par des aides ciblées sur des projets auront sans doute pour effet la suppression dans plusieurs régions des doublons in- utiles dus à l’existence simultanée d’un organisme régional et de l’office de tourisme du pôle cantonal, à vocation régionale également.

Article 6

L’alinéa 1 de cet article fixe de manière exclusive le cercle des organismes touristiques officiels qui, en tant que tels, sont dès lors seuls à être directement concernés par les dispositions de la présente loi, qu’il s’agisse de droits (art. 11 al. 3 et 18 al. 2) ou d’obligations.

Cela ne signifie en aucune manière que d’autres organisations, représentatives de secteurs de l’économie ou d’intérêts proches du contexte touristique, soient exclues de toute implication dans l’action concernant la demande touristique. Elles ne le seront cependant, le cas échéant, que de manière facultative et circonstancielle, dans le cadre de partenariats ou de relations initiés ou ouverts par les organismes touristiques officiels.

Au niveau des régions, on ne parle plus des associations touristiques régionales actuelles; on mentionne simple- ment, en termes généraux, les organisations touristiques régionales, par anticipation à l’option ouverte par l’article 15.

Les alinéas 2 et 3 reprennent le texte de la loi actuelle.

Articles 7 et 8

De par l’article 7, l’UFT – dont le mandat général est adapté, précisé et complété, tout en restant dans l’esprit de la loi actuelle – se voit légalement confirmée à la fois dans son rôle d’organisme officiel du tourisme cantonal et dans celui d’organe de consultation privilégié de l’Etat en matière de développement touristique.

Les lettres a, b, c et e de l’article 8 sont inchangées par rapport à la loi actuelle. En revanche, les lettres d et f à j confèrent formellement de nouvelles attributions à l’UFT, soit dans le contexte du rôle officieux de «service cantonal du tourisme» qui lui est dévolu, soit en relation avec les innovations que constituent le principe de marketing cantonal coordonné, la centralisation de l’encaissement de la taxe de séjour et les dispositions relatives aux réseaux de randonnée officiels.

Article 9

Les commentaires relatifs à l’ensemble des aspects financiers de la nouvelle loi figurent ci-avant au chapitre 4.

Article 10

En plus de la définition du statut de l’organisation touristique régionale, l’article 10 fournit deux précisions importantes:

• d’une part, le principe selon lequel, outre les sociétés de développement de son rayon d’activité, elle peut ac- cueillir d’autres membres;

• d’autre part, le fait qu’il peut aussi s’agir d’une association ayant pour but la promotion générale de la ré- gion, pour autant évidemment que, prise en compte de manière appropriée, la promotion touristique y bénéfi- cie de l’indépendance opérationnelle qui lui est indispensable.

Ces deux précisions excluent en revanche que le statut d’organisation touristique régionale puisse être dévolu à des associations de communes (de droit public) ou à des associations professionnelles de secteurs de la branche touristique.

Articles 11 à 15

L’article 11 précise les conditions touristiques qui doivent présider à la reconnaissance officielle d’une organisation régionale, notamment l’exigence de structures professionnelles, d’aptitudes techniques appropriées et de moyens conformes aux besoins de sa mission. Si ces conditions ne sont plus satisfaites, la conséquence obligatoire, déjà prévue dans la loi actuelle, est le retrait de la- dite reconnaissance (art. 14).

Quant aux conditions de représentation des valeurs touristiques essentielles de la région et d’adhésion néces- saire de l’ensemble des sociétés de développement, elles répondent logiquement aux objectifs de rationalité et de coordination de l’article 1 al. 2 let. e.

Il faut souligner par ailleurs que, selon l’article 12, la vocation fondamentale des organisations touristiques régio- nales demeure l’action régionale de marketing, dont l’article 13 précise ce que cette action couvre techniquement et ce qu’en revanche elle exclut.

Article 15

Conformément au souci de rationalisation déjà évoqué, l’article 15 ouvre la possibilité de confier à la société de

(9)

développement du pôle cantonal concerné les attributions et prérogatives dévolues en principe à l’organisation touristique régionale.

Avec l’accord de l’UFT et l’aval de la Direction en charge du tourisme, une telle solution est testée depuis près de trois ans en Glâne/Veveyse: la régionalisation des socié- tés de développement de Châtel-St-Denis et Romont, d’une part, et la mise «en retrait» de l’Association touristique régionale, d’autre part, sont d’ores et déjà considé- rées comme une solution réaliste, fonctionnelle et appro- priée aux attentes de la clientèle et de la branche.

On peut s’attendre à l’exploitation de cette option dans plusieurs régions.

Si l’article 16 est inchangé par rapport à la loi actuelle, l’article 17 précise les conditions touristiques qui doivent présider à la reconnaissance officielle d’une société de développement, soit:

• la référence à des réalités touristiques minimales, notamment à un pôle touristique:

La société requérante devra donc établir qu’elle est un véritable acteur de la vie touristique régionale; à dé- faut, elle pourra évidemment poursuivre ses activités, sans le statut d’organisme touristique officiel, soit de manière autonome, soit en tant que section d’une so- ciété de développement officielle reconnue (exemple:

Société de développement de l’Intyamon et ses sections villageoises réparties dans les diverses localités de la vallée);

• l’adhésion à l’organisme touristique régional et l’appui à son action touristique;

• l’exigence d’une organisation interne dûment structu- rée, de moyens financiers appropriés ainsi que du soutien officiel et financier de la ou des communes concernées.

Si ces conditions ne sont plus satisfaites, la conséquence obligatoire est aussi le retrait de la reconnaissance accor- dée (art. 22); en tout état de cause, elles feront désormais l’objet de vérifications régulières, dans la mesure où la validité de la reconnaissance officielle sera désormais soumise à confirmation périodique (art. 18 al. 1 et 3).

Pour sa part, l’article 19 confirme en le précisant le ca- ractère essentiellement réceptif des tâches des sociétés de développement. C’est en effet prioritairement d’accueil, d’offre en équipements publics et d’animation qu’elles demeureront responsables.

En revanche, dans le souci d’une rationalisation et d’une efficacité optimales à tous les niveaux, ce n’est plus à elles qu’incombera désormais la perception, à l’avenir centralisée au plan cantonal, de la taxe de séjour (voir commentaire ad article 39), ni non plus l’information touristique, dorénavant régionalisée auprès de la société de développement du pôle cantonal concerné, voire – à des conditions et selon une procédure déterminée – auprès de l’organisation touristique régionale (art. 20). Le projet de loi ouvre même la porte, le cas échéant, à davantage encore de rationalisation, puisqu’il admet que cette régio- nalisation (de l’information) puisse s’étendre à d’autres tâches réceptives.

Quant à l’article 21, il est inchangé par rapport à la loi actuelle.

Tel qu’institué et décrit à l’article 23, le nouveau Fonds de marketing coordonné supprime l’actuel mode de subventionnement direct de l’activité des associations touristiques régionales. Il lui substitue un mécanisme d’aide ponctuelle en faveur des projets marketing régionaux, au- tonomes ou en partenariats, qui, sous l’égide de l’UFT, mais d’entente avec les organisations intéressées, auront été intégrés aux programmes annuels des actions et mesures de marketing coordonné cantonal.

Conforme à l’objectif visant à cibler toujours mieux les aides publiques, cette formule n’engage pas l’Etat davantage, puisque sa contribution sera financièrement égale à son engagement actuel en faveur de l’action promotionnelle régionale (art. 24).

Au demeurant, sous réserve d’un régime transitoire légè- rement plus favorable durant deux ans, la participation exigée des porteurs de projets continuera, selon l’article 25, à se référer au principe de répartition 50 / 50.

Dans ce contexte, il est toutefois prévu, s’agissant des dispositions d’application,

• qu’elles considèreront les investissements et charges externes de chaque projet à un taux global de 130 %, de manière à permettre une prise en compte forfaitaire des coûts de planification, de préparation et de suivi:

cette solution – simple, équitable, facilement contrô- lable et objectivement peu onéreuse pour le Fonds – a en outre le gros avantage d’être administrativement lé- gère;

• qu’en cas de programmation globale excédant les dis- ponibilités du Fonds, les attributions liées aux projets retenus seront réduites proportionnellement, mais avec la garantie pour chaque région d’un droit minimal à ce que ses propres projets soient pris en considération;

• enfin que, dans le but, le cas échéant, de préserver la continuité promotionnelle indispensable, le 50 % des avoirs du Fonds disponibles au 31 décembre de chaque année sera attribué à l’UFT, à charge pour elle de les engager l’année suivante dans le cadre de ses propres actions générales de promotion et de marketing en faveur du produit touristique de l’ensemble du Pays de Fribourg.

Pour l’essentiel, les normes fondamentales relatives à la taxe de séjour – principe (art. 26 et 28), affectation (art. 29), assujettissement (art. 30), calcul (art. 34, 37 et 38) et encaissement (art. 40 à 42) – sont analogues à la législation actuelle. Elles découlent d’ailleurs, pour l’essentiel, de la jurisprudence du Tribunal fédéral et de la doctrine en la matière.

Le projet de loi instaure toutefois un certain nombre de nouvelles règles ou apporte quelques modifications aux dispositions en vigueur:

Art. 27: Dans le but de financer les tâches d’information touristique, la perception d’une nouvelle taxe ré- gionale de séjour est désormais possible dans chaque région.

Fixée par le Conseil d’Etat, cette nouvelle taxe demeurera concrètement modeste, de l’ordre de 15 centimes par nuitée lors de son introduction.

De plus, dans la mesure où elle correspond de

(10)

fait à un mécanisme de centralisation – des so- ciétés de développement vers l’organisme touristique du pôle cantonal concerné –, la taxe régio- nale sera en principe instaurée en déduction du montant des taxes locales en vigueur.

Art. 31: Aux catégories d’hôtes exemptés de la taxe de séjour s’ajoute – pour tenir compte de la jurisprudence du Tribunal administratif – celle des personnes en séjour professionnel régulier dans un lieu, sur requête formelle de leur part et pour l’unité d’hébergement dont elles disposent contractuellement à cet effet.

Il est d’autre part prévu à l’alinéa 2 que seront également exemptées les personnes disposant d’une résidence primaire et d’une résidence se- condaire sises l’une et l’autre sur le territoire d’une seule et même société de développement.

Art. 32: Nouvelle, cette disposition met la loi en confor- mité avec les exigences actuelles en matière de protection des données, sans influer sur le traitement statistique des informations recueillies.

Art. 33: Sans constituer véritablement une nouveauté, la perception de la taxe de séjour par mois fait son entrée dans la loi, alors que cette possibilité, pré- cisée par l’article 36, n’était prévue jusqu’à pré- sent que par le règlement d’exécution.

Art. 35: Il sied tout d’abord de préciser que l’hôte est de fait assujetti à une taxe globale, faisant l’objet d’un seul versement de sa part.

Cela étant, les réalités en cause sont les suivantes:

Taxe Maxima Situation Nouveaux

actuels actuelle maxima

locale Fr. 2.– Fr. 1.55 Fr. 2.–

régionale —- —- Fr. 0.50

cantonale Fr. 1.– Fr. 0.80 Fr. 1.50

On constate que les maxima de la loi actuelle n’ont pas été atteints: c’est dire que le Conseil d’Etat, l’UFT et les organisations touristiques locales ont su faire preuve de la modération requise en la matière. Il n’en est pas moins raison- nable d’élargir quelque peu l’assiette de la perception, de manière à anticiper d’éventuelles né- cessités d’adapter les tarifs soit à l’évolution des coûts, soit à celle des prestations, sans avoir à procéder à une révision de la loi.

Art. 36: voir commentaire de l’article 33.

Art. 39: Comme déjà indiqué dans le commentaire géné- ral sous chiffre 2.3. in fine, l’encaissement de l’ensemble des taxes de séjour sera légalement confié à la Centrale que l’UFT exploite déjà, de manière convaincante, depuis une dizaine d’an- nées sur mandat d’une majorité des sociétés de développement.

Il en résultera une rationalisation et une efficience optimale, une réelle égalité de traitement des hôtes sur l’ensemble du territoire cantonal, ainsi qu’une décharge importante pour l’ensemble des organismes régionaux et locaux, qui pourront dès lors se vouer entièrement à leurs attributions principales.

On observera au demeurant que la commission prévue en couverture des charges d’encaissement est de 3 % dans le cadre de cet encaissement centralisé, alors qu’elle est de 5 % dans le dispositif inverse actuel (encaissement légal par les sociétés de développement et commission due par l’UFT).

A l’instar de quelques dispositions particulières – comité de gestion (art. 45), conditions générales de l’aide (art. 46) –, le concept fondamental du Fonds d’équipe- ment demeure inchangé par rapport à la loi actuelle. Tou- tefois, un certain nombre de nouveautés affectent son dispositif et ses règles de fonctionnement:

Art. 43: Par référence au plan directeur cantonal, le Fonds d’équipement touristique peut intervenir sur le territoire des pôles touristiques cantonaux et régionaux, ainsi qu’en faveur d’équipements nécessairement délocalisés, et non plus dans les régions et communes «à vocation touristique»:

s’agissant du Fonds, la liste objectivement dé- suète de ces dernières est supprimée.

S’agissant des pôles touristiques régionaux – encore non définis à ce jour, faute de plans direc- teurs régionaux – le projet de loi comporte une disposition transitoire qui prévoit l’établisse- ment d’une liste de localités d’importance régio- nale: de validité limitée dans le temps, cette liste servira également, à titre supplétif, de référence pour la reconnaissance officielle des sociétés de développement.

Art. 44: Selon la loi, la contribution annuelle de l’Etat en faveur du Fonds est désormais de 400 000 francs au minimum, et non plus de 300 000 francs.

Dans les faits, la contribution effective de l’Etat est aujourd’hui déjà de 500 000 francs.

Quant à l’alinéa 2, qui reprend la disposition de la loi actuelle, il y a lieu de souligner qu’il concerne aussi bien le mode ordinaire d’intervention du Fonds (art. 47 ss) que le mode extraordinaire (art. 50 ss).

Art. 47: En mode ordinaire, c’est-à-dire dans le contexte de nouveaux équipements ou lors de l’améliora- tion effective d’une offre existante, le Fonds in- tervient désormais uniquement par le biais de prises en charge d’une partie des intérêts:

– Inscrit dans la loi actuelle, mais de moins en moins utilisé, le prêt sans intérêt, en raison des risques de pertes sur débiteurs, est aban- donné. Il en va de même de la participation au capital, laquelle n’est maintenue à l’article 53 al. 2 que dans le contexte du mode extraordinaire.

– L’intérêt pouvant être pris en charge est in- changé, à 3 % au maximum; la durée de l’aide, actuellement de 12 ans, est ramenée à 8 ans, comme dans la loi de 1973: l’expé- rience a montré en effet qu’au-delà de cette durée, l’aide du Fonds perd son caractère d’appui incitatif pour devenir un élément ordinaire de financement.

Il convient d’ajouter que le comité de gestion du Fonds applique de plus en plus le principe de l’aide dégressive.

(11)

Art. 48: S’agissant du montant de référence applicable à la prise en charge partielle d’intérêt, la distinc- tion nouvelle entre projets privés et équipements d’intérêt général et d’utilité publique traduit l’engagement accru que le Fonds estime devoir prendre en faveur des seconds.

Art. 49: Cette nouvelle disposition de procédure vise à permettre au Comité de gestion d’apprécier en toute connaissance de cause et avec l’objectivité requise les projets qui lui sont soumis.

Art. 50: Disposition de base concernant l’aide extraordinaire, l’alinéa 1 reprend la norme de la loi actuelle.

A son alinéa 2, le projet exclut expressément du champ de l’aide extraordinaire les équipements d’enneigement technique, eu égard à leur carac- tère naturellement complémentaire et à leur durée de vie relativement courte.

Art. 51: Sous réserve des cas d’implantation nécessaire- ment délocalisée, l’aide extraordinaire n’est dé- sormais possible qu’en faveur d’équipements si- tués dans le périmètre d’un pôle touristique cantonal.

Cette norme est en parfaite cohérence avec les principes fondamentaux du plan directeur cantonal.

Il faut noter encore que, plus stricte que dans le cas de l’aide ordinaire, l’exigence d’une participation de la ou des collectivités régionales et communes intéressées est en l’occurrence requise dans tous les cas.

Quant aux autres conditions préalables (al. 4), il est prévu qu’elles demeurent ce qu’elles sont selon l’article 57 du règlement d’exécution actuel, à savoir «... notamment:

a) un équipement ne peut plus être maintenu fi- nancièrement en raison d’exigences techniques imposées par une autorité compétente;

b) après une opération d’assainissement financier, pour assurer à long terme la viabilité technique de l’équipement;

c) pour favoriser d’éventuelles fusions de socié- tés, destinées à assurer la rentabilisation d’équipements importants.»

Art. 52: Comme dans la loi actuelle, la forme de l’aide extraordinaire demeure celle du prêt condition- nellement remboursable.

Il est toutefois prévu, s’agissant des dispositions d’application, que le remboursement d’une aide extraordinaire soit imposé en cas d’aliénation de l’équipement financé.

Art. 53: Cette disposition reprend les principes qui ont été approuvés par le Grand Conseil lors de l’octroi de l’aide extraordinaire dont ont bénéficié, il y a quelques années, les installations de remon- tée mécanique de base de Charmey et Moléson.

Cette solution s’est avérée en effet pertinente. Il est en effet conforme à l’intérêt public que des équipements d’importance maintenus et renou- velés grâce à l’engagement financier substantiel de la collectivité soient mis « à l’abri » des aléas

de la conjoncture susceptibles de peser sur leur exploitation.

Les dispositions de ce chapitre entièrement nouveau se situent dans le contexte des commentaires introductifs formulés notamment sous chiffres 1.1., alinéa 4, 1.2. in fine et 2.1 alinéa 3. Elles sont au demeurant le résultat de l’appréciation d’ensemble développée dans le chapitre 3.

Dans le détail, il y a lieu de formuler les observations suivantes:

Art. 54: En parfaite conformité avec le libellé de l’article 2, cette disposition instaure le principe d’une répartition des tâches entre collectivités publiques et organismes touristiques officiels.

Art. 55: En ce qui concerne l’Etat, la loi lui confère dans le domaine considéré des tâches relevant:

– de la politique et de l’organisation territoriale cantonale (al. 1 let. a et al. 2 et 3);

– de l’entretien des sols, sur le réseau des routes cantonales (al. 1 let. b);

– et du financement des activités attribuées à l’organisme touristique officiel cantonal.

Elle prévoit en outre, le cas échéant, que l’Etat puisse être amené à suppléer toute commune qui, en la matière, ne remplirait pas ses obligations.

Art. 56: S’agissant des communes, leurs responsabilités relèvent, sur leur territoire, de deux domaines:

a) l’entretien des sols, ouvrages et infrastructures des secteurs de réseaux – hormis sur les réseaux de montagne balisés comme tels – pour lesquels elles doivent veiller à leur conservation et à la liberté d’accès.

b) le financement du matériel de balisage, financement variable selon la classification des ré- seaux et l’existence ou non d’une société de développement locale.

Art. 57: Cette obligation, reprise d’une norme que l’on trouve dans plusieurs législations cantonales, est apparue supportable pour les collectivités con- cernées et conforme aux intérêts du canton et de l’offre qu’il entend proposer à sa population et à ses hôtes.

Art. 58: Mentionnée à titre de rappel, cette règle renvoie de fait à la législation spécifique, sans la res- treindre ni l’aggraver.

Art. 59 et 60: Ces deux dispositions fixent les attributions matérielles et financières respectives des organismes touristiques concernés.

Comme déjà mentionné, les activités de l’UFT relèvent en l’occurrence de celles de l’officieux service cantonal du tourisme qu’elle est pour le compte de l’Etat. Il lui incombe au demeurant de financer une partie du matériel de balisage mis en place sur les réseaux principaux.

Dans ce contexte, la loi charge expressément l’UFT de mandater des organisations privées spécialisées reconnues, dans le sens de la recom- mandation de la législation fédérale applicable.

(12)

S’agissant du réseau de chemins de randonnée pédestre, il est prévu que, dans son règlement d’exécution, le Conseil d’Etat reconnaisse en tant qu’organisations privées spécialisées l’AFTP et les sections fribourgeoises du Club Alpin Suisse; l’octroi d’un mandat en leur faveur interviendra sur la base d’un cahier des charges et d’une offre spécifique de l’organisation inté- ressée.

Art. 61 à 67: Pour le reste, le projet de loi:

– définit la notion de réseau et détermine les priorités en ce qui concerne leur approbation, tout en ouvrant formellement selon les besoins la possibilité d’approbations identiques pour d’autres réseaux (art. 61);

– introduit le principe d’une classification en réseaux principaux et réseaux secondaires (art. 62);

– définit les références de procédure en matière de planification (art. 63);

– prévoit les démarches requises en matière d’approbation officielle, par l’Etat, d’un ré- seau ou d’un secteur de réseau (art. 64);

– définit les principes et obligations relatifs à la pose de balisage (art. 65);

– et définit certaines règles financières particu- lières, s’agissant des types de randonnée pouvant créer des dommages et lors de la création d’un nouveau réseau ou secteur de réseau (art. 66 et 67).

Ces dispositions sont reprises de la loi actuelle.

Parmi les mesures transitoires, les dispositions suivantes requièrent d’être soulignées et commentées:

• L’article 71 pallie l’absence actuelle de plans direc- teurs régionaux et, par conséquent, d’une liste des pôles touristiques régionaux qu’ils pourraient proposer; simultanément, cette disposition ouvre pour l’UFT la possibilité de reconnaître des sociétés de dé- veloppement appelées à être actives dans les lieux considérés, et pour le Comité de gestion du Fonds d’équipement touristique, celle d’appuyer en aide ordinaire de nouveaux équipements qui y seraient réali- sés.

• L’article 74 instaure, s’agissant des participations fi- nancières du Fonds de marketing en faveur des projets régionaux, un régime légèrement plus favorable durant deux ans, de manière à permettre aux organismes concernés de restructurer leurs finances et leur fonctionnement.

• L’article 75 fixe les règles d’entrée en vigueur de la nouvelle taxe régionale de séjour et les conditions de réadaptation subséquente des taxes locales.

• Quant à l’article 77, il règle l’approbation initiale des réseaux actuels et définit les documents de référence à

cet effet. Il est au demeurant prévu que sa disposition d’application prescrive les délais dans lesquels les in- ventaires périodiques devront être exécutés, à savoir, à compter de la date d’entrée en vigueur de la loi,:

a) dans les 2 ans, s’agissant du réseau de randonnée pédestre;

b) dans les 5 ans, s’agissant du réseau cyclotouristique.

7. CONSÉQUENCES DU PROJET 7.1 Conséquences financières

Financièrement, les dispositions du projet de loi concernant les contributions de l’Etat en faveur des organismes touristiques officiels, y compris l’alimentation du Fonds de marketing coordonné, ou du Fonds d’équipement touristique n’entraînent pas de dépenses nouvelles ou supé- rieures aux charges que l’Etat assume déjà actuellement.

La seule dépense nouvelle est celle que l’Etat devra prendre en charge pour assurer le contrôle et la mainte- nance du balisage des réseaux de randonnée. Cette dé- pense ne devrait pas dépasser 150 000 francs par année.

7.2 Conséquences en personnel

Le projet n’implique aucun accroissement du personnel de l’Etat (ni d’ailleurs du personnel de l’UFT).

7.3 Autres conséquences

Le projet n’a aucune influence sur la répartition des tâches Etat–communes. Dans le chapitre consacré aux ré- seaux de randonnée officiels, les attributions des collecti- vités publiques relatives notamment à l’entretien des sols, ouvrages et infrastructures sont définies de manière pré- cise; elles ne diffèrent toutefois pas de celles qui existent actuellement déjà.

Le projet est enfin conforme au droit de l’Union euro- péenne.

8. CONCLUSION

Confirmer, préciser, innover, le tout afin d’améliorer l’organisation, le fonctionnement et les méthodes de déve- loppement et de promotion au service du tourisme fribourgeois, de les adapter au mieux aux réalités de plus en plus volatiles des marchés et de la concurrence et, ainsi, de doter le canton d’instruments plus efficaces et plus porteurs pour son développement économique, telles sont les ambitions du projet de loi faisant l’objet du présent message.

Organiquement mieux situées les unes par rapport aux autres, appelées à être actives dans des sphères de com- pétences mieux définies et encouragées par des incita- tions financières exigeant la recherche de synergies, de collaborations et de partenariats, les organisations touristiques fribourgeoises seront désormais à même d’agir avec davantage d’efficacité, mais aussi de souplesse et de professionnalisme. Elles pourront mieux faire profiter le