Université Paris 1
École nationale d’administration
Master « Relations internationales et Actions à l’Étranger » Parcours « Administration publique et Affaires Internationales »
L’internationalisation et la gestion de la sécurité alimentaire
Le cas du lait contaminé en Chine
Sous la direction de M. Richard BALME
Professeur à l’École des Affaires Internationales Institut d’Études Politiques de Paris
Soutenu par M. ZHANG Bohui
CIP Promotion Jules Verne (2013-2014)
Remerciements
En préambule à ce premier mémoire professionnel que j’ai fait en français, je souhaiterais adresser mes plus sincères remerciements à Monsieur Richard BALME, en tant que tuteur de mémoire, qui m’a patiemment écouté et m’a délivré de précieuses connaissances. L’inspiration, l’aide et le temps qu’il a bien voulu me consacrer est indispensable sans qui ce mémoire n’aurait pas vu le jour.
Je tiens aussi à remercier Monsieur Fabrice LARAT, directeur adjoint de la formation en charge des Masters qui m’a proposé un sujet intéressant et m’a donné des idées à développer, ce qui m’a permis de mener de profondes réflexions d’un point de vue international sur le sujet.
J’exprime aussi ma gratitude à Madame Alexandra BLANC-JEANJEAN pour sa disponibilité de lire et corriger minutieusement ce travail. Mes remerciements vont également à Monsieur Christian MAZURAY, PDG de Synutra France et Madame ZHANG Yingjiu, la directrice des affaires publiques de Synutra International pour leur gentillesse d’avoir répondu à mes questions.
Je souhaiterais aussi exprimer une pensée particulière à mes parents ainsi qu’à mon épouse qui m’ont toujours soutenu et encouragé tout au long de la rédaction du mémoire.
Sommaire
Introduction ... 4
Première Partie : L’évolution du contexte et les avancées législatives ... 6
A. L’évolution du contexte à travers l’exemple du lait contaminé ... 7
1. Le processus d’industrialisation et la falsification des additifs ... 7
2. Le faible rapport de force des exploitants agricoles ... 8
B. Des dispositifs contre l’insécurité alimentaire, mais jugées insuffisantes ... 9
1. Les avancées législatives depuis des années 1990 ... 10
2. Le nouveau projet de loi de sécurité alimentaire de 2014 ... 11
2.1. L’évolution des autorités compétentes ... 11
2.2. La faible capacité d’inspection ... 12
2.3. Le paradoxe entre une responsabilisation accrue et les moyens financiers limités ... 13
2.4. Les avancées en termes d’évaluation scientifique ... 14
Deuxième Partie : L’internationalisation, un vecteur de solution à la sécurité alimentaire en Chine ? ... 15
A. Les pressions des organisations internationales ... 16
1. La contrainte posée par l’OMC ... 16
2. La transparence dans l’Accord SPS ... 18
3. Le Codex Alimentarius ... 19
4. L’OMS et l’INFOSAN ... 20
B. Les expériences étrangères et la coopération bilatérale avec la Chine ... 22
1. Les expériences de l’UE et la coopération avec la Chine ... 22
2. Les expériences des États-Unis et la coopération avec la Chine ... 26
Conclusion ... 30
Bibliographie ... 33
Annexe ... 36
Introduction
Avec le lancement de la politique d’ouverture vers l’extérieur menée par l’ancien dirigeant chinois, DENG Xiaoping il y a 35 ans, la Chine a pu maintenir une croissance économique rapide et stable. Surtout après l’entrée de la Chine à l’Organisation mondial du Commerce (OMC) en 2001, le développement économique s’est confirmé grâce à la multiplication des échanges commerciaux internationaux et au flux des investissements étrangers qui y entraient sans discontinuité. En 2013, pour la première fois depuis plus de 100 ans, la Chine a dépassé les États-Unis pour devenir la première puissance commerciale mondiale des marchandises avec un volume de 4,160 Mds$. Selon le Financial Times, l'économie de la Chine dépasserait celle des États-Unis dès 2014 au lieu de 2019, date sur laquelle la plupart des économistes misaient.1
Malgré ce développement économique rapide et des perspectives prometteuses qu’il engendrerait pour le futur, des risques liés aux problèmes environnementaux et sociétaux surgissent. Des inquiétudes s’accroissent dans plusieurs domaines sociétaux, dont l’insécurité alimentaire qui constitue l’un des sujets majeurs devenant de plus en plus préoccupant. En fait, de nombreux scandales ont été révélés au cours de ces 10 dernières années dont l’une des plus graves est l’intoxication de nourrissons par la mélamine en 2008 qui a provoqué la mort de 6 enfants et intoxiqué 300 000 enfants dans tout le pays. L’affaire est beaucoup médiatisée à cause des troubles semés chez les parents chinois ainsi que son impact en termes d’image sur la scène internationale.
Certains l’ont vu aussi comme une opportunité précieuse pour porter le dossier au plus haut niveau du gouvernement afin d’exprimer leurs critiques légitimes face à des pratiques frauduleuses et aux problèmes sociaux liés, tels que la corruption, le protectionnisme local et les problèmes environnementaux.
Certes, la question de la sécurité alimentaire que l’affaire du lait contaminé a soulevé relève plus d’une question d’ordre interne que d’ordre international au vu du
1.http://www.europe1.fr/International/L-‐economie-‐chinoise-‐va-‐detroner-‐celle-‐des-‐Etats-‐Unis-‐des-‐2014-‐2 107713/
2 Frederic Keck L’affaires du lait contaminé», Perspectives chinoises N°2009/1, P. 96
contexte spécifique chinois. Pourtant, cette affaire de lait contaminé a éminemment une dimension internationale compte tenu du lien économique et commercial de plus en plus étroit entre la Chine et l’extérieur du monde. En effet, le scandale a été dévoilé par une alerte lancée par l’entreprise néo-zélandaise de produits laitiers Fonterra qui a informé en premier le gouvernement néo-zélandaise le 5 septembre 2008 de problème sanitaires liés au lait contaminé à la mélamine produit par le groupe chinois Sanlu. C’est le Premier ministre de Nouvelle-Zélande de l’époque, M. Helen CLARK, qui a demandé ensuite au gouvernement chinois de retirer du marché les produits défaillants.2 D’ailleurs, les produits contaminés qui avaient été disséminés dans 46 autres pays3, ont rapidement été découverts ce qui a pénalisé fortement l’image de la Chine sur la scène internationale, car la révélation s’est faite juste après l’organisation des jeux olympiques par Pékin.
Sur le plan multilatéral, il faut saluer l’action de l’OMC et de l’OMS (Organisation mondiale de la Santé) pour leur implication respective dans l’établissement de standards internationaux dans les domaines du commerce international et de la santé humaine. En effet, il existe une panoplie de règles internationales qui constituent des contraintes exigeant des pays membres de s’aligner sur les normes internationales. D’ailleurs, il est très probable que la Chine n’a pas été le premier pays à vivre cette expérience douloureuse. Les pays développés ont dû rencontrer les mêmes problèmes par le passé et ils ont pu depuis étoffer leurs politiques de contrôles au fil du temps afin d’assurer d’une manière beaucoup plus satisfaisante la sécurité alimentaire dans leurs pays.
Mon travail sur le mémoire consiste en premier temps à illustrer l’évolution du contexte économique, social et législatif à travers le cas du lait contaminé en Chine.
En effet, le sujet de la sécurité alimentaire a été largement abordé et devient le centre du débat national à la suite de la révélation de l’affaire. Ensuite, Après de nombreuses lectures en creusant les ressources physiques et numériques, j’ai fait couler beaucoup d’encre sur les dispositifs internationaux existants qui constituent des pressions
2 Frederic Keck L’affaires du lait contaminé», Perspectives chinoises N°2009/1, P. 96
3 ching-‐fu lin, global food safety : exploring key elements in an international regulatory stategy» P.640
extérieurs pouvant avoir des impacts sur la prise de décision chinoise. Finalement, une présentation des expériences étrangères et la coopération avec la Chine viennent en complément pour mieux répondre au problématique.
En s’inscrivant dans cette logique, le présent mémoire dresse le contexte évolutif expliquant l’explosion de l’affaire et à cerner des dispositifs mis en place par le gouvernement chinois pour améliorer la sécurité alimentaire (Première Partie) et tente d’explorer de différentes pistes de solution biais international (Deuxième Partie).
Première Partie : L’évolution du contexte et les avancées législatives
La définition de la sécurité alimentaire a été formulée par le Comité de la Sécurité Alimentaire mondiale de l’ONU suite au Sommet mondial de l'Alimentation qui a eu lieu à Rome en 1996.4 « La sécurité alimentaire existe lorsque tous les êtres humains ont, à tout moment, la possibilité physique, sociale et économique de se procurer une nourriture suffisante, saine et nutritive leur permettant de satisfaire leurs besoins et préférences alimentaires pour mener une vie saine et active. » qui a posé les trois dimensions sur la sécurité alimentaire :
1. L’accès à une alimentation suffisante qui fait partie de la souveraineté alimentaire.
2. Salubrité alimentaire, qui exige une qualité sanitaire des produits alimentaire, prendre des mesures adéquates pour limiter les risques tout au long de toutes les chaines de l’industrie alimentaire de l’amont jusqu’à l’aval.
3. Qualité nutritive, qui exige des aliments et des régimes alimentaires nutritionnels.
Si de la crainte de faire face à une pénurie alimentaire ne fait plus partie des préoccupations majeures de la plupart des pays développés, ce n’est pas encore le cas pour beaucoup de pays en développement. Le contenu de la sécurité alimentaire des uns pourrait être bien différent des autres selon leurs différentes phases de
4 La définition de la sécurité alimentaire, http://fr.wikipedia.org/wiki/Sécurité_alimentaire
développement. Par conséquent, la régulation en cette matière pourrait être définie en fonction des priorités fixées par les régulateurs nationaux. Si l’assouvissement alimentaire est un acquis pour la plupart des citadins chinois, le problème de la salubrité alimentaire devient de plus en plus problématique dans la Chine qui vit une grande mutation économique et sociale. Le lait est un exemple type de l’évolution alimentaire chinoise dans la mesure où il était encore peu consommé dans les années 1980, mais connaît depuis lors une croissance de consommation rapide. En revanche, les politiques de régulation qui auraient dû s’adapter à l’évolution des pratiques de consommation n’ont pas su se développer aussi rapidement.
A. L’évolution du contexte à travers l’exemple du lait contaminé
En parallèle du développement économique, l’alimentation des chinois a aussi beaucoup évolué au cours de ces trente dernières années. Dans les années 1980, l’alimentation des chinois se composait essentiellement de céréales, principalement du riz, du blé, des bois et de légumes. La consommation de viande était quant à elle rationnée. A l’heure actuelle, l’alimentation s’est considérablement diversifiée : si les céréales continuent d’être la principale source d’énergie, leur consommation se réduit en faveur des produits d’origine animale. En prenant l’exemple du lait, les modalités de production ont beaucoup évolué. Si dans les années 1980, une partie des citadins chinois se contentaient de consommer du lait frais conservé dans les verres produits par les fermiers locaux. Depuis la production industrielle s’est développée progressivement. D’une part, l’industrialisation de la production a permis de répondre aux demandes accrues des consommateurs, d’autre part, elle crée de nouveaux risques qui sont à l’origine de l’affaire du lait contaminé à la mélamine.
1. Le processus d’industrialisation et la falsification des additifs
Le modèle de développement économique chinois comprend une production alimentaire à grande échelle pour répondre aux enjeux démographiques et spatiaux.
En effet, le développement économique relativement rapide dans la région urbaine favorise une mutation démographique de plus en plus tournée vers les grandes villes.
Ce changement rapide de panorama démographique a eu des impacts majeurs sur la
méthode de production des entreprises et la manière de consommation des nouveaux citadins. Par conséquent, les entreprises qui sont à la recherche des intérêts économiques développent l’industrie, au détriment des règles de sécurité alimentaire et de sécurité environnementale. Les risques dans ces domaines sont d’autant plus amplifiés que le pouvoir règlementaire et le système de contrôle peinent à suivre l’évolution du marché. L’explosion de l’utilisation d’additifs falsifiés dont la mélamine n’est que l’un des moyens permettant à tirer le maximum de profit, mais représente un danger énorme pour la santé publique.
Prenant le cas du lait comme exemple, pendant la période de modèle économique planifié, le lait comme la plupart des produits à l’origine animale était approvisionné par les fermiers de propriété nationale, la modalité de «produire local» et «consommer local» de petite échelle a permis d’assurer la sécurité alimentaire d’une manière assez satisfaisante. Cependant, les nouvelles modalités de production ont vu le jour avec les techniques variées de traitement tel que le lait pasteurisé a allongé la chaîne de production laitière. Le besoin accru de production s’est transformé en une compétition aux ressources d’où l’intérêt de construire le centre de collecte du lait cru au niveau local. Il y a des problèmes au moment où le résultat du contrôle de qualité5 peut être manipulé par les opérateurs du centre.
2. Le faible rapport de force des exploitants agricoles
Comme ce qui a été expliqué précédemment, l’exploitation laitière chinoise a démarré à grande échelle dans les années 1980, alors que la majorité des exploitants étaient indépendants ou familiaux avec des équipements et des techniques d’élevage peu moderne. Avec l’adoption d’une production à grande échelle, les grands industriels exigent une traite de lait mécanique pour éviter la présence de bactérie hors norme et préfèrent coopérer avec des centres de collecte, qui monopolisent le marché local de collecte de lait et induit une exploitation intensive en parallèle. Cette structure économique joue en défaveur des exploitants qui ont une marge de
5 Les contrôles de qualité sont souvent effectués à l’aide de la méthode de Kjeldahl consistant à mesurer la qualité d’azote dans un échantillon pour en déduire la teneur en protéine.
négociation faible. En outre, ce rapport de force inégal s’aggrave dans la mesure où la commercialisation des produits laitiers représente une proportion importante dans la formation du prix final. Comme les exploitants laitiers sont souvent les plus sensibles à la variation de prix, cela réduit encore leur pouvoir de négociation face aux grands industriels. Faute de régulation visant à équilibrer les rapports de force, cela peut constituer une incitation à des pratiques frauduleuses.
B. Des dispositifs contre l’insécurité alimentaire, mais jugées insuffisantes Il faut dire que la bonne performance chinoise en matière de développement économique ne s’est pas réalisée sans en payer le prix. En fait, un tas de problèmes se sont posés à l’accompagnement du processus du changement de paradigme économique, politique et social. Certes, la libéralisation du marché ouvre l’esprit des chinois et la politique mise en place ayant pour effet de faire émerger une classe moyenne a bien fonctionné. Pourtant, influencé par le courant ultra-libéral économique et à défaut d’un système social mis sur pied en parallèle, la société s’organise plus sur les intérêts privés que publics. Dans ce contexte, il n’est pas étonnant de voir des problèmes surgirent sous différentes formes, dont l’insécurité alimentaire. L’affaire du lait contaminé n’est que la partie émergé d’iceberg. On peut relever trois types de dysfonctionnements :
! L’inertie des entreprises qui voulaient minimiser les dégâts. Il semblait que l’entreprise Sanlu ait reçu les plaintes de consommateurs fin 2007, mais qu’elle n’ait testé ses produits qu’en juin 2008. Après que l’affaire a éclaté, l’entreprise Sanlu a préféré acheter des parents des enfants victimes en échange d’une non-poursuite en justice. D’ailleurs, l’entreprise a voulu ensuite plaider non coupable en rejetant la faute sur les agriculteurs.
! D’une part, le rôle ambigu des autorités de contrôle qui ont des liens étroits avec les entreprises. D’autre part, le concept de sécurité alimentaire était une notion floue pour les consommateurs avant la crise. Ainsi, la pratique des régulateurs consistant à exempter d’inspections certaines entreprises dont Sanlu, est bel et bien à l’origine de ce scandale.
! Le protectionnisme local qui protège souvent les entreprises représentant un enjeu économique important. Dans un système de jugement de la performance d’une collectivité locale uniquement par la croissance du point de PIB, les autorités locales se soucient du développement économique sans calculer les prix environnementaux et sociétaux.
Dans le contexte d’une multitude de scandales révélés ces dernières années, et en particulier après l’affaire du lait contaminé à la mélamine, le gouvernement central chinois a tenté de prendre le dossier en main et mène des réformes profondes sur le plan administratif et législatif, mais le bilan reste à ce jour mitigé en raison de nombreux problèmes qui persistent.
1. Les avancées législatives depuis des années 1990
Avant la nouvelle loi sur la sécurité alimentaire promulguée en 2009, la Chine était marquée par un système de régulation complexe, où il y avait plusieurs lois sur la sécurité alimentaire et un émiettement des autorités compétentes en la matière.
! La loi sur les normes d’hygiène des aliments, élaborée en 1994 par le Ministère chinois de la Santé publique et entrée en vigueur le 30 octobre 1995 suite à l’approbation de l’Assemblé populaire national (APN, le parlement chinois), a été remplacée par la loi sur la sécurité alimentaire de l’année 2009.
! La loi sur la qualité des produits élaborée en 1992 par le SAIC (State Administration for Industry and Commerce) a été approuvée par l’APN le 22 février 1993 et révisée en l’an 2000, Elle reste toujours valide et s’applique à tous les produits transformés alimentaires et industriels destinés à la commercialisation.
! La loi sur la sécurité et la qualité des produits agricoles, entrée en vigueur le 29 avril 2006 avec l’approbation de l’APN, établit des normes sur la production, l’étiquetage ainsi que sur le système de contrôle. Cette loi s’applique spécifiquement aux produits agricoles et elle reste toujours valide jusqu’aujourd’hui en parallèle avec la nouvelle loi sur la sécurité alimentaire
qui vient d’être approuvée par le conseil des affaires d’État en mai 2014 et qui devrait ensuite approuvée par l’APN dans les prochains mois à venir.
La loi de 1995 sur l’hygiène alimentaire constituait le premier dispositif législatif sur l’hygiène alimentaire. Pour la première fois, elle faisait porter la responsabilité de la sécurité alimentaire sur les producteurs. Pourtant, elle ne définissait pas une approche globale du producteur jusqu’au consommateur. Ce fut en 2009 que le concept de sécurité alimentaire a été introduit dans la loi qui renvoie à des aliments non-toxiques, non-nuisibles, conformes aux exigences nutritives et ne portant pas atteinte à la santé publique. Elle n’a pas englobé l’amont de la chaîne alimentaire, à savoir, l’exploitation agricole qui reste dans le champ de la loi sur la sécurité et la qualité des produits agricoles, mais couvre les secteurs suivants : la transformation et la distribution des produits alimentaires ; la production et le commerce des additifs ; la production et le commerce et l’utilisation des matériaux d’emballage, des ustensiles, détergents, désinfectants et équipements utilisés dans la production et le commerce d’aliments ; la gestion de la sécurité des aliments et des additifs. Elle a posé certaines obligations pour les entreprises de production et constitue une première étape vers un système plus complet de contrôle sur la sécurité alimentaire en Chine.
2. Le nouveau projet de loi de sécurité alimentaire de 2014
Le conseil des affaires d’État (le gouvernement chinois) vient d’adopter le nouveau projet de loi sur la sécurité alimentaire le 14 mai 2014. Il a vocation à remplacer la loi de l’année 2009 sur la sécurité alimentaire. Elle comporte des avancées par rapport à la loi de 2009, mais ne résout pas les problèmes de fond.
2.1. L’évolution des autorités compétentes
C’était en 2013 que le Conseil des affaires d’État a passé un projet de réforme sur l’organisation et la fonction des administrations centrale chinoise dans lequel les organismes en charge de sécurité sanitaire ont été modifiés. Avant, la répartition des compétences était dispersée dans plusieurs organismes de niveau ministériel, coordonnés par le MOH (Ministère de la Santé). Entretemps, il a fait l’objet de beaucoup de critiques dû à la duplication de fonctions. Le schéma pourrait se résumer
comme ci-dessous.
! L’exploitation agricole : Ministère de l’Agriculture (licence de production agricole, standard de production)
! La production et la transformation : AQSIQ (licence de production, inspection sur la qualité et les ustensiles), SAIC (State Administration for Industry and Commerce, licence d’opération, contrefaçon, protection des consommateurs)
! Les import-export : AQSIQ (l’Administration générale sur la supervision, l’inspection de la qualité et la Quarantaine), MOFCOM (Ministère chinois du Commerce) qui s’occupe aussi de l’abattage des porcins.
! La distribution : AQSIQ et SAIC (Inspection conjointe)
! La restauration : AQSIQ et SFDA (State Food and Drug Administration) Selon le nouveau projet de loi, le SFDA sera en charge de la régulation générale sur l’inspection et le contrôle et jouera le rôle de coordinateur au sein du conseil des affaires d’État ; MOH sera en charge de l’évaluation de risques et l’élaboration de normes ; AQSIQ sera en charge du contrôle sur la qualité de la production et d’import-export ; Ministère de la Sécurité publique (MPS) sera en charge de l’enquête sur les infractions commises en matière de sécurité alimentaire.
Certes, les avancées en matière de contrôles sur la sécurité alimentaire sont non-négligeables. Or, il existe toujours le partage des responsabilités pour les produits d’origine agricole : le Ministère de l’Agriculture étant chargé de la production agricole chez les agriculteurs et l’AQSIQ, compétent dans l’inspection de la transformation et de la distribution. Le manque de contrôle des entreprises intermédiaires perdure encore, ce qui est au centre de l’affaire du lait contaminé à la mélamine.
2.2. La faible capacité d’inspection
Il existe un décalage entre les exigences en matière de qualité du contrôle et la mise en application concrète de la législation. Cela s’explique tout d’abord, parce que le travail du contrôle est confié aux collectivités locales, si l’on met à part une
possible inertie des contrôleurs, dont les capacités de contrôle sont très différenciées entre les collectivités les plus métropolitaines et celles lointaines. D’une manière générale, on constate une insuffisance de moyens, en termes de nombre de contrôleurs et d’équipements d’analyse. Le nombre de contrôleurs dans l’industrie alimentaire et des boissons aurait été 50 000, mais en réalité, seulement 10 000 étaient opérationnelles en 2012.6 Selon les données de GFSF (Global Food Safety Forum) en 2011, il n’y avait que 70 écoles ingénieurs qui proposaient des formations en analyse technique des aliments et la plupart d’entre elles sont récemment établies et donc de qualité médiocre et peu expérimentale. D’ailleurs, peu de recherches sur les installations d’analyse de sécurité alimentaire existe. Une étude de 2008 a indiqué qu’il y avait 3 913 laboratoires d'analyse des aliments agréés par le CNCA (l’autorité chinoise pour la certification et l’accréditation), un rapport plus récent indique qu’il y a plus de 6 000 laboratoires employant 60 000 chercheurs.7 La politique actuelle prévoit le développement d'un système de laboratoire à trois niveaux de collectivité locale (province, ville, commune), avec des responsabilités définies par niveau de laboratoire (Conseil des affaires d'État, 2011).
2.3. Le paradoxe entre une responsabilisation accrue et les moyens financiers limités
Le nouveau projet de loi est ambitieux dans la mesure où le gouvernement central prendra en compte la performance des autorités locales en matière de sécurité alimentaire dans son évaluation globale. Dans ce cadre, il demande aux autorités locales d’intégrer les objectifs de sécurité alimentaire dans le plan global de développement économique et social. S’il leur laisse une grande autonomie en matière de l’organisation et la mise en œuvre qui se compose :
! L’élaboration du plan annuel d’inspection et sa mise en œuvre
! Le renforcement de la capacité d’analyse et d’allocation du budget ad hoc.
6 HOLDAWAY Jennefier, Food Safey In China : A Mapping of Problems, Governance and Reaserch, Acte of Forum on Health, Environment and Development (FORHEAD), Working Group on Food Safty, 2014. P.42 7 HOLDAWAY Jennefier, Food Safey In China : A Mapping of Problems, Governance and Reaserch, Acte of Forum on Health, Environment and Development (FORHEAD), Working Group on Food Safty, 2014. P.42
! L’évaluation d’inspection et d’analyse.
! La solution appropriée de l’incident de la sécurité alimentaire (information aux autorités supérieures, la retenu d’information condamnable et encourrait la punition pénale)
Les autorités locales doivent faire le nécessaire au cas où un incident grave se déclarait, le chef de la collectivité locale ainsi que les fonctionnaires concernées qui n’auraient pas pris des mesures adéquates seraient mises en cause. A l’opposé, les autorités locales devront financièrement autonomes, cela a créé de grandes disparités entre les différentes autorités locales et le système de transfert fiscal ne parvient pas à le compenser. A l’heure actuelle où il y a déjà une explosion de la dette publique qui a atteint 58% par rapport à PIB,8 il représente un fardeau de plus sur le plan financier pour les collectivités locales. Par conséquent, les autorités locales face à un dilemme de mettre en œuvre la politique du gouvernement central, d’un part, à renforcer le mécanisme d’inspection, et d’autre part, éviter la fermeture nombreuse des entreprises industrielles qui constituent des berceaux d’emploi et des ressources fiscales.
2.4. Les avancées en termes d’évaluation scientifique
Le nouveau projet de loi a mis en exergue l’importance de la mise en place d’un système de surveillance et d’évaluation des risques sur les additifs. Pour ce faire, le MOH est chargé de la création d’un Groupe d’Évaluation des Risques (GER) composé d’experts dans les domaines agricole, alimentaire et médical. En outre, Le MOH est chargé de faire le toilettage et l’élaboration des normes nationales sanitaires, un comité national d’évaluation des normes sera créé pour étudier et valider les normes tout en prenant en compte les avis de GER et en référence aux normes internationales. Ces dispositions constituent les avancées législatives incontestables.
En revanche, le système chinois d’une administration « de haut en bas » qui ignore la participation active de la société civile dans le processus de décision pose toujours des problèmes. A cet égard, le nouveau projet a marqué le pas en stipulant qu’un individu
8.http://bourse.lesechos.fr/infos-‐conseils-‐boursiers/actus-‐des-‐marches/infos-‐marches/pekin-‐promet-‐de-‐s urveiller-‐la-‐dette-‐des-‐collectivites-‐locales-‐939974.php
est tenu de ne pas publier les informations sur la sécurité alimentaire sans une autorisation préalable. Par contre, l’affaire du lait contaminé a mis en évidence qu’une transparence des informations est nécessaire pour la révélation et la résolution du problème. Les medias et les associations indépendantes peuvent jouer un rôle crucial pour surveiller les comportements des entreprises qui tentent de chercher les intérêts économiques au détriment de la sécurité alimentaire.
Deuxième Partie : L’internationalisation, un vecteur de solution à la sécurité alimentaire en Chine ?
Il faut reconnaître que la sécurité alimentaire n’est plus un sujet uniquement national avec le développement rapide des échanges commerciaux internationaux. Le commerce des aliments devient de plus en plus un sujet internationalisé avec une chaîne d’approvisionnement complexe et interdépendante, ce qui soulève la nécessité d’aborder la question de la sécurité alimentaire à l’échelle mondiale. Surtout après la création de l’OMC à la suite de négociation d’Uruguay Round, qui permettait une libéralisation de commerce des biens et favorisait l’accélération du flux des marchandises. En effet, le régime multilatéral établi dans le cadre de l’OMC a pour objectif de réduire les barrières commerciales et le foisonnement des accords de coopération économique multilatéraux et bilatéraux a la même conséquence sur les échanges commerciaux. D’ailleurs, les grandes entreprises de production alimentaire et les distributeurs internationaux représentent les forces motrices pour la mondialisation des denrées alimentaires. L’approvisionnement en grande quantité leur permet de réaliser une économie d’échelle avec moins de coûts grâce à leur présence internationale. Pourtant, tous ces éléments accroissent les risques en matière de sécurité alimentaire. Le résultat est assez inquiétant : un tiers des personnes affectées chaque année par les maladies d’origine alimentaire, près de 1,8 millions d’enfants, meurent chaque année du fait des agents microbiologiques dans les aliments et l’eau
contaminés.9 L’affaire du lait contaminé en Chine est un cas exemplaire, peu après la révélation du scandale, les produits contenant du lait chinois des grands producteurs internationaux (Cadbury, Kraft, Nestlé) ont été retirés dans le monde entier. L’UE a interdit l’importation de tous les produits alimentaires qui pourraient contenir du lait en poudre chinois. D'autres pays ont pris des mesures préventives, notamment l'Inde qui a suspendu pour trois mois toute importation de produits laitiers chinois sur son territoire. Cela montre que la crise ne peut plus être résolue que par des efforts unilatéraux et qu’une coopération internationale est nécessaire.
L’entrée de la Chine à l’OMC s’inscrit dans la démarche du gouvernement chinois visant à améliorer son accès aux marchés étrangers. Pour atteindre cet objectif, la Chine se voit contrainte de s’approcher des normes internationales en sachant que les mesures de sécurité alimentaire qui se conforment aux normes internationales sont à l’abri des contestations éventuelles des autres membres. En même temps, il donne raison à des réformes de grande ampleur à l’intérieur de la Chine, comme ce qui a été expliqué dans le paragraphe précédent, les avancées en matière de régulation sont énormes, mais l’enjeu reste toujours important dans un pays en pleine mutation économique et sociétale.
A. Les pressions des organisations internationales 1. La contrainte posée par l’OMC
Il faut savoir que la plupart des incidents dus aux problèmes de sécurité alimentaire sont résolus à travers la problématique de la liberté des échanges commerciaux.10 Par conséquent, l’OMC se pose comme un organisme important non seulement pour la libéralisation du commerce, mais aussi pour la sécurité alimentaire, qui permet de restreindre le flux des aliments problématiques. C’est ce qui s’est avéré à travers l’exemple du lait contaminé. A cet effet, les dispositions concernées sont l’Accord Général sur les Tarifs Douaniers et le Commerce (GATT de 1947) Article XI et XX et L'Accord sur l'application des mesures sanitaires et phytosanitaires
9 Ching-‐Fu LIN, SPS-‐PLUS ans Bilateral Treaty Network : A Global Solution to the Global Food-‐Safety Problem, Conference on International Heath and Trade, Taiwan, 2011, Vol.29 NO.4 P. 699
10 Ching-‐Fu Lin, Global Food Safety : Exploring Key Elements For an International Regulatory Strategy», Virgina Journal of International Law. 2011, Vol 51-‐ Issue 3 – Page 665, http://www.vjil.org
(“l'Accord SPS”).
L’Article XI de GATT visant à l’élimination de restrictions quantitatives stipule que les membres de l’OMC n’instituent pas de prohibitions ou de restrictions autres que des droits de douane, taxes mais une telle action est nécessaire au motif de l’application de normes ou réglementations concernant le contrôle de la qualité.
L’Article XX de GATT cherche à restreindre l’importation des aliments dangereux à condition que les prohibitions ou les restrictions soient imposées pour la raison légitime de protéger la santé des êtres humains et que le pays appliquant des mesures doit se justifier.
L’Accord SPS est entré en vigueur au moment de la création de l'OMC, le 1er janvier 1995. Il a trait à l'application des règlementations concernant l'innocuité des produits alimentaires, ainsi que la protection de la santé des animaux et la préservation des végétaux dans les dispositions énoncées dans les articles 2, 3 et 5 de l’Accord. L’article 2 stipule que les membres sont autorisés à procéder à des évaluations des risques et à imposer des mesures SPS afin de contrer les produits jugés dangereux pour la santé et la vie des personnes et des animaux ou dans l’objectif de préserver des végétaux. Toutefois, ces mesures doivent être prises de manière qu’elles soient les moins restrictives pour les échanges commerciaux.
L’article 3 et 5 précise que les mesures de SPS sur la sécurité alimentaire doivent être conformes aux normes, directives ou recommandations internationales. Si les membres souhaitent appliquer des mesures d’un niveau supérieur de protection à celles incarnées dans les normes internationales existantes, une justification sous la forme d’une évaluation des risques est nécessaire.
De ce point de vue, les mesures prises par les membres de l’OMC permet de restreindre le flux des aliments dangereux et constitue un garde-fou pour les échanges commerciaux internationaux. La Chine, soucieuse d’être confrontée aux contestations émanant d’autres membres, est fortement incitée à améliorer sa régulation, ce qui est bénéfique pour les exportateurs, mais aussi pour les consommateurs chinois.11
11 Denise PRÉVOST, séurité alimentaire en Chine : les implications de l’accession à l’OMC», Perspectives chinoises, N° 2012 / 1, P. 41
2. La transparence dans l’Accord SPS
Un autre aspect de l’Accord SPS porte sur le fait que chaque membre de l’OMC a des obligations relatives à la transparence. En fait, selon l’Article 7 et l’Annexe B, les pays sont tenus de publier toutes les mesures sanitaires et phytosanitaires et d’en notifier les modifications. Pour ce faire, ils doivent établir un point d’information chargé de répondre aux questions posées par d’autres pays concernant les mesures SPS.
Dans le cadre de l’Accord SPS, une notification préalable des mesures SPS projetées est exigée aux membres pour que les autres pays puissent présenter des observations au sujet des mesures projetées d’un part et que les exportateurs des pays concernés puissent être informés des éventuelles modifications règlementaires d’autre part. Dans la pratique, tous les pays qui projettent d’instituer une nouvelle SPS doivent 12:
a) Présenter une notification par l'intermédiaire du Secrétariat de l'OMC lorsqu'une nouvelle mesure est projetée ou lorsqu'une mesure est modifiée;
b) Ménager un délai raisonnable aux autres pays pour leur permettre de présenter leurs observations par écrit;
c) Discuter de ces observations si la demande lui en est faite;
d) Tenir compte de ces observations et des résultats de ces discussions;
e) Expliquer au pays qui présente des observations comment il entend en tenir compte;
f) Le cas échéant, fournir tout autre renseignement pertinent sur le projet de mesure SPS en question;
g) Fournir au pays qui présente des observations copie du texte du règlement SPS qui a été adopté ou l'informer qu'aucune mesure SPS ne sera mise en application pour le moment.
De ce point de vue, il est essentiel que les membres de l’OMC exercent leurs droits et de contrôler la mise en œuvre des obligations de l’Accord SPS. S’il y a des
12 Secrétariat de l’OMC, Comment applique les dispositions relatives à la transparence de l’Accord SPS. P.10
contestations, les membres peuvent mener des discussions bilatérales ou multilatérales au sein des réunions du comité SPS avec le pays en question pour trouver une solution. D’ailleurs, le système de management d’information et de notification dans le cadre de l’Accord SPS permet aussi aux pays en développement d’avoir plus d’accès aux ressources d’informations sur la sécurité alimentaire, ce qui leur permet de renforcer les capacités d’analyse des données scientifiques, règlementaires et ainsi contribue à une amélioration de connaissances en matière de sécurité alimentaire.
3. Le Codex Alimentarius
Il faut reconnaître que le fait que les normes de Codex Alimentarius soient considérées aujourd’hui comme les normes internationales n’est pas un acquis naturel.
Il faut remonter jusqu’aux années 1950 pour voir la volonté d’harmoniser les règlements relatifs aux denrées alimentaires en reconnaissant que les règlements contradictoires constituent un obstacle aux échanges commerciaux mondiaux. C’était en 1962 que la conférence FAO/OMS sur les normes alimentaires établit le cadre de coopération entre les deux organisations. La commission du Codex Alimentarius est chargée de la mise en œuvre du programme. Lors du 16ème Assemblé mondiale de la Santé, la création de la Commission du Codex Alimentarius (CCA) a été approuvée.
Depuis, il n’est toujours pas au centre de débats sur la sécurité alimentaire entre les pays membres puisqu’il s’agit plus d’une organisation technique qu’une organisation dont l’application des règlementations est contraignante. Avec la reconnaissance du Codex Alimentarius dans l’Accord SPS de l’OMC en 1995, les normes et les lignes directrices du codex sont reconnues comme la référence en matière de sécurité alimentaire d’une manière effective. Les études ont montré aussi que le Codex est devenu de plus en plus un forum très politisé.13 En effet, les pays membres préféreraient faire emporter les intérêts commerciaux sur les préoccupations de la sécurité alimentaire. En conséquence, de nombreuses normes, directives ou
13 Ching-‐Fu Lin, Global Food Safety : Exploring Key Elements For an International Regulatory Strategy», Virgina Journal of International Law. 2011, Vol 51-‐ Issue 3 – Page 672, http://www.vjil.org
recommandations ont tendance à refléter les compromis politiques visant à promouvoir le commerce international au détriment de la sécurité alimentaire.
La Chine est membre de la CCA depuis 1984 et a participé activement aux réunions et aux séminaires. Elle a établi un comité d’organisation composé des hauts fonctionnaires du Ministère d’Agriculture et du Ministère de la Santé qui coordonne la dizaine d’administrations publiques concernées. En 2006, la Chine a réussi à organiser deux importants comités de la CCA, qui sont le Comité Codex sur les additifs alimentaires et le Comité Codex sur les résidus de pesticides. Le rôle presque législatif de Codex Alimentarius se pose comme une incitation pour les pays comme la Chine à s’y aligner, comme ce qui a été montré dans le nouveau projet de loi de 2014. En harmonisant ses règlementations, la Chine peut espérer sécuriser son import-export, mais aussi contribuer à relever le niveau de protection de la santé publique.
4. L’OMS et l’INFOSAN
Créé en 1948, l’OMS est une organisation internationale spécialisée dans l’élaboration des normes relatives à la santé publique. Elle vise un niveau élevé de protection de la santé publique selon sa constitution. Lors du 53ème Assemblée mondiale de la Santé, l’OMS a passé une résolution OMS 53.15 en mai 2000 qui a demandé au directeur général de mettre en place une stratégie mondiale pour mieux assurer la salubrité alimentaire. Après plusieurs réunions, l’OMS a élaboré une stratégie pour la salubrité des aliments dont le but est de réduire la charge sanitaire et sociale des maladie d’origine alimentaire en suivant trois axes principaux 14:
! Promouvoir et appuyer l’élaboration de systèmes de salubrité des aliments qui soient fondés sur les risques, durables et intégrés ;
! Concevoir des mesures ayant une base scientifique tout au long de la chaîne de production alimentaire pour prévenir l’exposition à des niveaux inacceptables d’agents microbiologiques et de substances chimiques dans les aliments ;
14 OMS, <<La stratégie mondiale de l’OMS pour la salubrité des aliments», P. 2, http://apps.who.int/iris/handle/10665/42706
! Évaluer et gérer les risques alimentaires et communiquer l’information en coopération avec les autres secteurs et les partenaires.
L’une des actions concrètes en conformité avec la résolution 53.15 est la création du mécanisme d’échanges d’information sur la gestion de la sécurité alimentaire en 2004 – The International Food Safey Authorities Network (INFOSAN). Le nombre des membres d’INFOSAN a augmenté régulièrement depuis son lancement en 2004 et à ce jour 181 États membres ont adhéré, dont la Chine depuis sa création. Les membres sont demandés de créer des points focaux et un point de contact d’urgence.
Elle permet aux membres de notifier l’INFOSAN et un échange d’informations en cas de crise alimentaire. En outre, la participation des membres crée un réservoir de ressources que d’autres peuvent utiliser et facilite le renforcement des capacités des membres au sein de sa propre organisation. D’ailleurs, les États membres appliquent depuis 2007 le Règlement sanitaire international (RSI - 2005). Cet accord juridiquement contraignant contribue à la sécurité sanitaire mondiale, car il offre un cadre permettant de coordonner la gestion des événements susceptibles de constituer une urgence sanitaire de portée internationale.15 A cet égard, le mécanisme peut constituer un vecteur contraignant qui oblige les pays en développement incluant la Chine de renforcer la capacité de déceler, d'évaluer, de signaler les menaces sanitaires et alimentaires pour la santé publique et d'y faire face. Pour faire face à ce défi, l’OMS contribue à améliorer la salubrité des aliments dans les pays en développement par l’intermédiaire de ses bureaux régionaux. A titre d’exemple, le bureau régional du pacifique occidental a passé la stratégie régionale en matière de sécurité alimentaire (2011-2015) qui défini les principales mesures pour développer des systèmes nationaux de contrôle alimentaire efficace que la Chine pourrait en bénéficier : 1) renforcement du contrôle alimentaire et de la coordination tout au long de la chaîne alimentaire et financement adapté ; 2) cadres réglementaires basés sur les risques ; 3) disponibilité des données sur la sécurité sanitaire des aliments renforcée afin de mieux orienter la politique et l'analyse des risques ; 4) services d’inspection ; 5) éducation et
15 OMS/FAO, Réseau international des autorités de sécurité sanitaire des aliments (INFOSAN), rapport d’activité INFOSAN 2011-‐2012 P. 11
formation en matière de sécurité sanitaire des aliments ; et 6) capacité à détecter, évaluer et gérer les incidents et urgences en matière de sécurité sanitaire des aliments.16
B. Les expériences étrangères et la coopération bilatérale avec la Chine L’internationalisation serait aussi fructueuse dans la mesure où une approche comparative avec les pays développés permet aux autorités chinoises d’en tirer des expériences de bonnes pratiques. Le système actuel de régulation moderne ne s’est pas construit en une seule fois, mais par itération. Les États-Unis et l’Europe ont connu des problèmes de même nature au cours de leur processus d’industrialisation et d’urbanisation. La Chine pourrait raccourcir leur démarche de sécurisation alimentaire en s’inspirant des pratiques des pays développés qui ont une compréhension plus profonde sur le sujet et la coopération bilatérale serais très utile pour prévenir d’éventuels risques et construire son propre système de régulation.
1. Les expériences de l’UE et la coopération avec la Chine
En réponse à de nombreuses crises alimentaires (ESB, dioxine,…) et des consommateurs de plus en plus soucieux de la sécurité alimentaire en Europe, la législation européenne évolue beaucoup depuis les années 2000 pour répondre à cette demande. C’est le livre blanc sur la sécurité alimentaire du 12 janvier 2000 qui constitue le premier document de réflexion sur la stratégie de l’UE en matière de sécurité alimentaire qui vise un cadre juridique couvrant toute la chaîne de production : de la ferme à la table.
! Une définition claire des rôles de toutes les parties prenantes
! La mise en place d’une administration alimentaire indépendante, chargée de l’élaboration d’avis scientifiques
! Un système de contrôle plus encadré
! Une communication plus large possible pour toutes les parties prenantes Pour mettre en œuvre l’orientation formulée dans le livre blanc, le règlement (CE)
16 OMS, bureau régional du pacifique occidental, point 12 de l’ordre du jour provisoire, sécurité sanitaires des aliments, P. 6
NO 178/2002 du Parlement européen et du Conseil a établi les principes généraux sur la législation alimentaire :
La responsabilité des exploitants du secteur alimentaire a été mise en évidence (Art. 17). Ils veillent à toute la chaîne alimentaire, de la production, de la transformation et de la distribution. Pour ce faire, un système de traçabilité des denrées alimentaires, des aliments pour animaux, des animaux producteurs de denrées alimentaires et de toutes autres substances doivent être établie (Art.18). Si un exploitant considère que l’aliment n’est pas conforme à la sécurité des denrées alimentaires, il engage immédiatement les procédures de retrait du marché (Art. 19).
D’ailleurs, il a été décidé d’établir une organisation indépendante, Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA) dont la mission principal est de fournir des avis et une assistance scientifique et technique dans tous les domaines ayant un impact direct ou indirect sur la sécurité des denrées alimentaires et des aliments pour animaux (Art. 22). Pour ce faire, il constitue un comité scientifique et les groupes scientifiques selon les différents sujets qui sont chargés de fournir les avis scientifiques et ont la possibilité d’organiser les débats publics. L’EFSA doit être indépendant, les membres doivent s’engager à travailler indépendamment de toute influence externe (Art. 37) et ses activités doivent être menées dans une large transparence, les avis doivent être rendu public sans retard une fois adopté (Art. 38) et elle veille à une communication soit faite pour que le public et toute partie intéressé reçoivent rapidement des informations objectives, fiable et facilement accessible (Art. 40). En outre, compte tenu de l’objectif de la politique de l’UE est de garantir un haut degré de sécurité alimentaire, une approche proactive plutôt que réactive doit être mise en place. Ainsi, le principe de précaution a été introduit dans une communication de la commission européenne du 2 février 2000. Selon la Commission, le principe de précaution peut être invoqué lorsqu’un phénomène, un produit ou un procédé peut avoir des effets potentiellement dangereux, identifiés par une évaluation scientifique et objective, si cette évaluation ne permet pas de déterminer le risque avec suffisamment de certitude. Le recours au principe de précaution n'est donc justifié que lorsque trois conditions préalables sont remplies: 1)
l'identification des effets potentiellement dangereux; 2) l'évaluation des données scientifiques complète; 3) l'étendue de l'incertitude scientifique.
En ce qui concerne les règlementations qui s’appliquent directe aux parties prenantes, il existe un paquet hygiène dont le règlement n°852/2004 aux exploitants d’aliments et n°853/2004 et aux exploitants d’aliments d’origine animal ; et le règlement n°882/2004 aux contrôles des denrées alimentaires et n° 854/2004 aux contrôles des produits d’origine animale destinés à la consommation humaine.
Le règlement n°852/2004 et n°853/2004 exigent que les exploitants du secteur alimentaire fassent leurs enregistrement auprès de l’autorité compétente et soient agréées par la dernière le cas échéant. Les exploitants des produits d’origine animale doivent être pourvus d’une marque de salubrité (chapitre III) qui soit lisible, indélébile et visible pour les autorités du contrôle et contenir les informations relatives au nom du pays expéditeur et le numéro d’agrément de l’établissement où ces opérations ont lieu. Ils doivent mettre en place des systèmes et des procédures permettant la traçabilité des ingrédients et denrées alimentaires et, le cas échéant, des animaux utilisés pour la production de denrées alimentaires. Pour assurer la sécurité alimentaire, les exploitants doivent appliquer les principes du système HACCP (analyse des risques et maîtrise des points critiques) introduit par le Codex Alimentarius. Pour atteindre cet objectif, les États membres encouragent l’élaboration de guides nationaux de bonnes pratiques, comprenant des conseils relatifs au respect des règles générales d’hygiène et des principes HACCP.
Le règlement n°882/2004 et n° 854/2004 stipulent que les États membres désignent les autorités compétentes pour exécuter les contrôles officiels et ils doivent rendre public les informations pertinentes, notamment lors qu’il existe des motifs raisonnables qu’une denrée alimentaire peut présenter un risque pour la santé humaine.
Les États membres doivent aussi élaborer un plan de contrôle national pluriannuel conformément aux orientations établies par la commission afin de favoriser une approche harmonisée. D’ailleurs, les contrôles communautaires peuvent être menés par l’Office alimentaire et vétérinaire (OAV) de la Commission, le résultat et les recommandations seront transmis aux États membres pour qu’ils puissent les prendre
en compte lors des futures actions de contrôle. Lorsque l'autorité compétente relève un manquement, elle prend les mesures nécessaires pour que l'exploitant remédie à cette situation (Art. 54). L’autorité compétente peut restreindre ou interdire la mise sur le marché, l'importation ou l'exportation d'aliments pour animaux, de denrées alimentaires ou d'animaux; superviser et, si cela est nécessaire, ordonner le rappel, le retrait et/ou la destruction d'aliments pour animaux ou de denrées alimentaires; Les sanctions effectives, dissuasives et proportionnées peuvent être infligées aux exploitants lors qu’un manquement relevé au cours de contrôle officiel. En ce qui concerne les produits en provenance des pays tiers, le contrôle régulier par les États membres doit être effectué à n’importe quelle étape. Pour les produits d’origine animale, la Commission dresse des listes des pays tiers en provenance desquels les importations de produits d'origine animale sont autorisées. En principe, un pays tiers ne peut figurer sur ces listes que si un contrôle européen dans ce pays a eu lieu et démontre que l'autorité compétente fournit des garanties suffisantes concernant la conformité ou l'équivalence de leurs dispositions au regard de la législation européenne.
En plus de tous ces dispositifs législatifs, il existe aussi au niveau communautaire une série de systèmes d’échanges d’informations relatifs à la sécurité alimentaire (TRACES, SID) dont le plus connu est le RASFF (le Système d’Alerte rapide pour les Denrées alimentaires et les Aliments pour animaux) qui date de 1979 du fait d’une affaire de terrorisme d’un groupe extrémiste arabe. Durant des années, il a permis d’échanger rapidement les informations et les mesures urgentes pour permettre d’écarter les risques liés à la sécurité alimentaire. Ce qui a été attesté et approuvé par plusieurs affaires d’ampleur majeur : le vin frelaté en Italie en 1985, les aflatoxines dans des pistaches importées d’Iran en 1998, les dioxines révélées en Belgique en 1999 et le lait contaminé à la mélamine en Chine en 2008.
" La coopération avec la Chine en matière de sécurité alimentaire
La Chine est l’un des plus grands pays partenaires commercial de l’UE en termes de produits agroalimentaires, mais aussi l’un des pays où il y a le plus grand nombre de problèmes révélés. Afin de renforcer la sécurité des produits alimentaires
d’import-export, la DG santé et consommateur a signé un mémorandum le 16 janvier 2006 avec l’AQSIQ pour construire ensemble une plate-forme d’échange d’informations sur les normes et les contrôles ainsi que l’évaluation des risques liés à la sécurité alimentaire. En ce qui concerne les mesures SPS dans le cadre de l’OMC, les deux entité se sont mis d’accord sur l’établissement d’une commission mixe dans l’enceinte de laquelle les informations sur les pratiques peuvent être échangées pour trouver des solutions aux contentieux. De plus, la Chine aura le droit d’accès au système RASFF pour permettre à l’UE d’avoir des alertes ex-ante sur certains produits alimentaires susceptibles de présenter un danger pour la santé humaine.
D’ailleurs, ils se sont également mis d’accord sur l’échange d’informations et la notification mutuelle des incidents alimentaires de chaque partie.
2. Les expériences des États-Unis et la coopération avec la Chine
Les États-Unis possèdent l’un des régimes de sécurité alimentaire les plus modernes dans le monde. Cependant, il s’est construit progressivement. En effet, il faut remonter au début du 20ème siècle pour voir la naissance des deux lois principales sur la sécurité alimentaire suite à la révélation par le livre «The Jungle»17 des pratiques frauduleuses dans l’industrie de l’emballage de la viande. La première loi porte sur l’inspection de viande qui a été votée en 1906 par le congrès américain.
C’est le Ministère de l’Agriculture américain (USDA) qui était chargé de sa mise en œuvre. La seconde est la loi sur l’aliment et le médicament pur (PFDA), qui interdit « tout l’ajout d’additifs toxiques et délétères rendant l’aliment nuisible à la santé humaine ». Le bureau de Chimie de l’USDA est chargé de la mise en œuvre. Elle est devenue en 1930 l’Administration américaine sur l’Aliment et le Médicament (FDA) d’aujourd’hui. Pour cette raison historique, le système de sécurité alimentaire est géré par 30 lois et 15 agences nationales sont concernées. En revanche, les fonctions essentielles sont partagées entre l’USDA et la FDA.18
! Sous le tutelle de l’USDA, le service d’inspection sur la sécurité alimentaire
17 UPTON SINCLAIR, THE JUNGLE (1906)
18 Ashely B. Burkett, Food safety in the United States : Is the food safaty modernization act enough to lead us out of the juncle, P.924
est habilité pour assurer la sécurité de la viande, de la volaille et les produits des œufs.
! La FDA est l’autorité compétente pour assurer la sureté et la sécurité de tous autres produits qui représentent 80% des produits alimentaires américains: le lait, les fruits de mer, les fruits et les légumes ainsi que les produits alimentaires importés. Sous sa tutelle, le centre pour la sécurité alimentaire et la nutrition appliquée (CFSAN) est chargé d’élaborer les normes sanitaires basées sur la science, incluant les additifs, les pharmacopées et les aliments pour les animaux. D’ailleurs, les États ont aussi leurs rôles à jouer dans la sécurité alimentaire, mais il n’existe pas d’organisme officiel au niveau fédéral pour coordonner leur travail.
Sur le plan législatif, la loi qui constitue le cadre principal de la règlementation sanitaire aux États-Unis est celle sur l’Aliment, le Médicament et les Produits cosmétiques (FD&C). C’est une loi fédérale signée en 1938 par le président Franklin Roosevelt. Durant des années, elle a fait l’objet de plusieurs révisions dont le dernier est la loi de modernisation sur la sécurité alimentaire.
Après l’attentat terroriste de 2001, la loi de 2002 relative à la sécurité de la santé publique et la réponse au Bioterrorisme «Bioterrorism Act» impose à la FDA de mettre en place une nouvelle réglementation qui exige un enregistrement des établissements alimentaires. Les établissements nationaux et étrangers qui fabriquent, transforment, conditionnent ou stockent des produits alimentaires, destinés à la consommation humaine ou animale aux États-Unis, doivent s’inscrire auprès de la FDA. En même temps, la FDA doit établir une base de données lui permettant de mettre à jour les informations relatives aux établissements et ainsi faciliter l’identification de l’origine de problèmes sanitaires. La FDA est aussi dotée par la loi d’un pouvoir dissuasif en imposant la suspension d’enregistrement et la fermeture de l’établissement s’il y une probabilité justifiée que la consommation peut porter atteinte à la santé humaine. L’établissement doit soumettre un plan de mesures correctives à la FDA, une fois qu’il est approuvé, l’enregistrement pourrait être repris.
Si l’UE attache plus d’importance à mettre en place une chaîne alimentaire
complète et sécurisée, les États-Unis ont mis plutôt l’accent sur l’inspection, qui constitue sa principale force de frappe. En vertu de FD&C, la FDA est habilitée à inspecter les équipements d’exploitants de production, de transformation et d’emballage des produits alimentaires. Elle mène les opérations d’inspection et de contrôle avec ses 19 agences locales et avec les autorités des États fédérés sous forme de contrat. Une fois l’inspection terminé, la FDA attribue à un établissement l’un des trois classifications19 : Action officielle Indiquée (OAI) qui signifie qu’une violation significative a été repérée ; Action volontaire indiquée (VAI) qui signifie que des violations sont repérées mais ne suffisent pas pour déclencher une action règlementaire ; Pas d’action indiquée (NAI) signifie qu’aucune violation n’est repérée.
Quand un opérateur reçoit une classification de l’OAI, la FDA lui donne des recommandations pour qu’il puisse corriger ses pratiques. La FDA est aussi habilitée à prendre des mesures contraignantes, par exemple, elle peut ordonner une saisie des produits en question si l’inspecteur juge que les produits représentent un danger potentiel pour la santé publique. En outre, sous le mandat de FD&C, la FDA a le droit de poursuivre l’opérateur en question devant la justice. Dans ce cas, la FDA prend souvent en considération les points suivants : des pratiques répétées contre la loi ; des actions flagrantes contre la loi; des pratiques intentionnelles et frauduleuses. Des sanctions pénales restent un outil important dans la mesure où une seule infraction peut conduire à un an de prison ferme et 1000 USD d’amende et l’amende pourrait atteindre 10,000 USD avec plus de 3 ans de prison si l’action est intentionnellement frauduleuse et répétée. (Art (a) section 331 FD&C). L’autre élément particulier aux États-Unis consiste à accorder une prime à tout citoyen qui fournit des informations conduisant à la révélation d’une affaire de santé publique, le montant ne dépassant pas 250,000 USD ou la moitié de la somme de l’amande imposée à l’infracteur.
Devenant de plus en plus vigilant sur la sécurité alimentaire, le 4 janvier 2011, le président Barack Obama a signé la loi de Modernisation de la Sécurité alimentaire (FSMA) qui vise un système de sécurité alimentaire tourné plus que jamais vers la
19 Ashely B. Burkett, Food safety in the United States : Is the food safaty modernization act enough to lead us out of the juncle, P.925
