Vincent VLES
L’aménagement touristique durable du territoire
Université de Pau et des Pays de l’Adour - U.M.R. C.N.R.S.
n° 5603 « Société, Environnement, Territoire » - octobre 2005
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Les ouvrages du même auteur disponibles chez les éditeurs :
Les stations touristiques, Paris : Economica, collection Économie des Services Poche, n° 2, 1996, 111 p.
Le projet de station touristique, Bordeaux : Presses Universitaires de Bordeaux., 1996, 403 p. (C.I.D., 131 boulevard Saint Michel 75005 PARIS - épuisé)
Dictionnaire des concepts et méthodes de l’observation touristique : ouvrage collectif du G.D.R. CNRS « Tourisme : lieux et réseaux », sous la direction de Josette MESPLIER-PINET et Sophie ELIAS : Paris : Observatoire National du Tourisme, 2, rue Linois, 75740 Paris cedex 15, 2000, p. 113-114 et p. 118.
Service public touristique local et aménagement du territoire, Paris : L’Harmattan, collection Logiques sociales, 2001, 220 p.
Aménagement touristique : les embarras d’une décentralisation inachevée.
Exemple aquitain, Pau: Hégoa n° 23, SET, Unité Mixte de Recherche du CNRS et de l’Université de Pau et des Pays de l’Adour, 2003, 103 p.
Ce livre est le fruit d’une expérience de terrain comme conseil, expert ou chercheur auprès des collectivités locales, des services de l’Etat français, et comme élu local. Il est aussi l’expression d’un enseignement principalement dispensé depuis 1985 dans les universités de Bordeaux, de Pau et de Paris.
Il s’adresse aussi bien à des étudiants qu’à des praticiens du développement territorial.
Mes remerciements vont à toutes celles et à tous ceux qui m’ont apporté leur soutien dans cette entreprise et plus particulièrement :
- au Conseil régional d’Aquitaine (Direction de l’Aide aux collectivités locales 1983 - 1986, Direction de l’aménagement du territoire 1987 - 2003, Délégation régionale au Plan 1998 – 2000, Direction du tourisme 2001 - 2005, CCRRDT 2000 – 2002, Service Pyrénées 2004 – 2005, Comité régional au tourisme 1988 – 2004) et au Conseil économique et social d’Aquitaine 1997, 2005.
- à la DATAR (2001, 2005), à l’Agence Française d’Ingénierie Touristique (2000), à ODIT France /DEATM Toulouse (1991, 2004), au Ministère délégué au Tourisme (2004 – 2005), au Ministère de l’Ecologie et du développement durable (2004–2006),
- à la Direction régionale des affaires culturelles d’Aquitaine 1995,
- aux Cabinets et services des Conseils généraux de Gironde et des Landes 1997 – 2004,
- à Jean-Pierre Lauwereins, Président d’Extel – pour l’appui permanent de la Société Centrale d’Equipement du Territoire et du groupe Caisse des Dépôts et Consignations,
- aux nombreuses villes et aux communes qui m’ont ouvert leurs archives et confié des missions de montage de projets de développement touristique.
Vincent Vlès
Sommaire
PROLOGUE...8
INTRODUCTION...11
1. OBJET ET MÉTHODES DES POLITIQUES D’AMÉNAGEMENT TOURISTIQUE...23
11. DOCTRINESDEL’AMÉNAGEMENTTOURISTIQUE...24
1. Politique contractuelle et démocratie de proximité...24
2. L’européanisation de l’action publique et le paradigme de l’aménagement équitable...29
3. Les conséquences de la diversification des modes de gouvernement...34
12. UNDOMAINED’INTERVENTIONRÉCENT...37
1. Des courants de pensée et des stratégies variés...37
2. Le tourisme à la recherche d’un chef de file depuis 1983...41
3. Des missions et des méthodes spécifiques...48
4. La planification de l’aménagement touristique...183
2. ACTEURS ET MOYENS DE L’AMÉNAGEMENT TOURISTIQUE...197
21. L’ADAPTATIONDEL’OFFREÀL’ÉCONOMIEDESLOISIRS...199
1. Qui doit anticiper et contrôler la demande de loisirs ?...199
2. Comment insérer la cité et le pays d’accueil dans l’économie touristique ?...201
22. LESACTEURSLOCAUX : COMMUNAUTÉSDECOMMUNESETSTATIONSCLASSÉES. 203 1. La législation relative aux stations classées...205
2. Les communes touristiques ou thermales...208
3. Les communes à forte fréquentation touristiques journalière...209
4. Un système fiscal désuet...210
23. LERÔLEGRANDISSANTDESRÉGIONSETDÉPARTEMENTS...214
1. les C.R.T...214
2. Les C.D.T...216
3. Les schémas régionaux et départementaux de développement et d’aménagement touristique...218
24. LEDÉSENGAGEMENTPROGRESSIFDES ETATS...225
1. Les services et structures interministériels...228
2. Le désengagement contemporain des Etats dans l’aménagement touristique...230
2. D’autres manières d’envisager l’administration du tourisme en Europe...242
25. LAGESTIONDEL’AMÉNAGEMENTTOURISTIQUEPARLESERVICEPUBLIC
TOURISTIQUELOCAL...245
1. Quatre principes juridiques...247
2. La gestion du service touristique local...249
3. Les statuts juridiques des organismes territoriaux de développement touristique ...259
3. FORMES ET RÉSULTATS DES POLITIQUES D’AMÉNAGEMENT TOURISTIQUE...275
31. LAFIND’UNOXYMORE : L’ESSORDEL’ENJEUTOURISTIQUEURBAIN...277
1. La mise en scène de la ville pour le tourisme:...283
2. Le tourisme urbain et les grands équipements de loisirs : parcs de loisirs, casinos. ...301
32. L’AMÉNAGEMENTTOURISTIQUERURAL...307
1. Des politiques anciennes...309
2. L’agritourisme...313
3. Les stations vertes de vacances...319
4. L’intervention européenne...323
5. Politiques des « pays » et bassins touristiques...330
6. Quelques outils nouveaux de cohérence territoriale pour l’aménagement touristique rural...347
33. L’AMÉNAGEMENTTOURISTIQUEETLAPROTECTIONDELAMONTAGNE...352
1. Une urbanisation très réglementée...362
2. Les enjeux actuels de l’aménagement et de la protection de la montagne...381
34. LAPROTECTIONETLAMISEENVALEURTOURISTIQUEDULITTORAL...407
1. La planification de l’espace touristique littoral...408
2. Les enjeux nouveaux de la gestion de l’espace touristique littoral...441
EPILOGUE...454
TABLEDESMATIÈRES...463
TABLEAUX...465
BIBLIOGRAPHIE...466
GLOSSAIREDEL’AMÉNAGEMENTTOURISTIQUE...489
1. Concepts...489
2. Lexique des termes techniques...493
1. Les données chiffrées figurant dans cet ouvrage sont les dernières connues pour la catégorie précisément citée. Les méthodes d’enquêtes, de recensement et l’évolution des observations étant parfois très variables dans le secteur du tourisme, certains chiffres ne peuvent pas être mis à jour à périodicité fixe : les formes des comptages, leur nature qui change selon les organismes commanditaires rendent parfois les comparaisons difficiles. C’est pourquoi certaines données qui figurent ici peuvent dater parfois de quelques années.
Sauf indication contraire, les chiffres correspondent aux publications 2002 ou 2003 (évaluations et décomptes 2001-2002).
2. Les sommes évaluées en francs (portant sur des opérations programmées ou réalisées avant l’an 2000) figurent généralement en francs. Les sommes évaluées sur des opérations engagées ou à réaliser à partir du 1er janvier 2000 figurent la plupart du temps en euros. Lorsque les délais le permettaient, il est apparu utile, cependant, de convertir le maximum de montants d’investissement afin de faciliter les comparaisons.
3. Ce symbole (*) renvoie au lexique en fin d’ouvrage.
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Prologue
L’aménagement touristique « durable », une ardente obligation
Dans une recommandation au Conseil des ministres et à la Commission prise en septembre 2005, le Parlement Européen place le développement touristique au cœur des stratégies de développement durable et le définit comme une priorité de tout premier plan pour les politiques publiques territoriales des états européens1. Pourtant, avec la globalisation, nombreux sont ceux qui, dans les pays capitalistes des années 90, avaient tourné leur regard vers le marché en pensant qu’il serait dorénavant le grand ordonnateur de tout développement et, désormais, la seule référence de l’intervention publique. C’était faire fi de l’effet de levier que constitue encore pour demain le tourisme durable dans l’aménagement du territoire.
Le développement touristique traditionnel a longtemps fonctionné sur un modèle de croissance extensif lui-même basé sur l’augmentation constante du nombre de visiteurs (indépendamment de la capacité d’accueil des territoires) et la priorité des bénéfices à court terme. Son paradigme a souvent reposé sur une offre banale, consumériste et standardisée, peu liée aux cultures et traditions locales. Les conséquences de cette économie apparaissent vite dans la forte pression qu’elle fait peser sur l’environnement en termes de détériorations et de pertes irrémédiables des qualités paysagères des territoires de destination. En effet, entre les divers modèles qui ont présidé à l’aménagement touristique en Europe même, celui qui a prédominé depuis cinquante ans en Italie, en Espagne et en France est un tourisme de masse basé sur une offre standardisée de produits touristiques qui ont permis de gérer la demande d’un nombre élevé de touristes. Ce tourisme de masse a généré une croissance économique très forte sans prendre toujours bien en considération ni l’usage rationnel du territoire ni la conservation des systèmes naturels. En face de ce modèle touristique sans contrôle, une revendication s’est peu à peu faite jour au sein des sociétés exigeant un tourisme « soutenable » qui rende le développement de l’activité compatible avec le respect de la préservation des espaces naturels, des cultures et des sociétés.
1 Résolution du Parlement européen sur le tourisme et le développement (2004/2212(INI)), textes adoptés par le Parlement Jeudi 8 septembre 2005 - Strasbourg, Edition provisoire publiée le 23 septembre 2005.
Les sociétés modernes ont pris lentement conscience que la dépendance d’un territoire vis-à-vis du seul marché touristique, sans politiques publiques qui permettraient de le contrôler et de l’encadrer, reproduit sans coup férir les avatars propres à une économie de consommation avec son lot de gaspillages et d’atteintes irréversibles sur l’environnement social, culturel et naturel. Ce que souhaitent dorénavant les sociétés locales, c’est un contrôle par les citoyens du développement de leur territoire par le biais de politiques publiques participatives.
Ce mouvement touche au premier chef la définition des politiques de loisirs : la pratique et l’usage des espaces géographiques, revendiqués par les sociétés et de plus en plus de touristes, s’insèrent dans l’approfondissement de la démocratie et de ses institutions.. Depuis 1946, en France comme en Europe, l’histoire récente des politiques publiques renforce l’idée selon laquelle seule l’insertion du tourisme dans un projet local et maîtrisé dans le temps en rend les contraintes acceptables : non seulement d’un point de vue environnemental mais également « durable ». La revendication forte de sa gestion démocratique fonde le nouveau paradigme de l’aménagement touristique.
L’essentiel aujourd’hui n’est plus seulement, comme dans les années 1970 -1990, de suivre et satisfaire la demande en programmant localement une offre d’hébergements ou de produits standardisés, mais de maîtriser de cette demande.
Pendant un siècle, l’espace et l’énergie étaient en abondance et bon marché. De nos jours, les sociétés sont tenues de mettre en place des modes de consommation plus efficaces non seulement à cause d’une pénurie de ressources, mais en raison de contraintes socio environnementales plus larges : bruit, pollution, appauvrissement des liens sociaux, perte des particularités et des identités culturelles. Les aménageurs touristiques sont appelés à participer et plus encore sans doute à anticiper les changements des comportements des producteurs et des consommateurs pour maintenir les grands équilibres qui fondent la démocratie.
L’idée d’une pratique touristique plus économe de son espace et de son énergie et qui transformerait ainsi notre conception de la croissance économique fait peu à peu son chemin.
Cet ouvrage a pour ambition de montrer comment la nécessité du recours à l’aménagement touristique durable du territoire est une idée apparue dès les années 1975. Elle s’imposera ensuite sensiblement et de manière continue en France pour se concrétiser actuellement dans les modes de production de l’équipement et de l’urbanisme touristiques ainsi que dans les formes de sa gestion par l’État, les collectivités locales et les sociétés locales.
Introduction
Objet et méthode
Cet ouvrage est un peu particulier. Il reprend partiellement certains thèmes et conclusions publiés il y a dix ans dans ce qui fut la seconde partie du « projet de station touristique »2 : c’est donc en partie la réédition entièrement actualisée, refondue, restructurée et augmentée d’une publication qui a participé à la réflexion scientifique et technique relative à l’aménagement touristique local3. L’occasion est ici donnée de légitimer et de promouvoir à nouveau la connaissance des politiques publiques d’aménagement et de développement touristique local auprès de ceux qui désirent les connaître mieux, de ceux qui les utilisent, de ceux qui en définissent la portée et la nature. À la suite de la deuxième vague de cette
« décentralisation » d’août 2004, très controversée en ce qui concerne le tourisme, il importait de refonder entièrement la présentation et le contenu du discours sur les politiques publiques d’aménagement touristique en l’enrichissant des apports de nombreux débats, d’avancées notoires des pratiques sur le terrain et de l’évolution des politiques en cours. En les articulant et en les synthétisant, cet ouvrage reprend donc les conclusions d’une série d’articles publiés par l’auteur ces dernières années sur l’évolution de l’urbanisme touristique sur le littoral, la restructuration des domaines skiables et l’adaptation du fait touristique à l’environnement montagnard, la mise en scène de la ville touristique et les pratiques décentralisées de son aménagement4.
2 V. Vles, Le projet de station touristique, Bordeaux : Presses Universitaires de Bordeaux., 1996, 403 p, ISBN 2-86781-184-8, (C.I.D., 131, boulevard Saint Michel 75005 PARIS)
3 P. Merlin, Tourisme et aménagement touristique, des objectifs inconciliables ?, Paris : La Documentation française, col. Les Etudes de la Documentation Française, 2001, 216 p.
4 V. Vles et al., « À propos de la tourismologie, la science par autoproclamation », Espaces, n° 178, Paris : Editions ETE - G.D.R. CNRS n° 503-, 2001, p. 16 à 19. ; « Autour de l’image de la cité : urbanisme et production touristique », Communication aux XXVIIIèmes Journées de Géographie du Tourisme et des Loisirs de Lyon, 9 – 10 – 11 mai 2001, 13 p. ; V. Vles et A. Escadafal, L’apport des stations et territoires touristiques au développement local, rapport d’étude, Paris : Délégation à l’Aménagement du Territoire et à l’Action Régionale – Université Michel de Montaigne-Bordeaux 3, 2000, 50 p. ; Service public touristique local et aménagement du territoire, Paris : L’Harmattan, collection Logiques sociales, 2001, 220 p, Aménagement touristique : les embarras d’une décentralisation inachevée. Exemple aquitain, Pau: Hégoa n° 23, SET, Unité Mixte de Recherche du CNRS et de l’Université de Pau et des Pays de l’Adour, 2003, p, ISBN 0937-9366 ; Espaces publics et mise en scène de la ville touristique, Rapport intermédiaire, UPPA-Laboratoire SET UMR 5603 et Ministère de l’Equipement - Direction du tourisme, juillet 2004, 188 p. ;
On essaie ici de comprendre, d’utiliser et de s’insérer dans les politiques et les techniques de management touristique local pour y déceler ce qui a changé dans les modes opératoires, comment sont apparues les différentes formes de la prise en compte de la « durabilité ». L’ouvrage revêt, pour cela, une forme un peu particulière : à la fois descriptif, historique et analytique, ce n’est ni un manuel (qui ne serait qu’une compilation ordonnée d’informations objectives), ni un ouvrage de recherche fondamentale (avec exposé et démonstration d’une hypothèse d’explication d’un phénomène isolé). Descriptif, il dresse un tableau aussi riche que possible des politiques publiques touristiques locales des territoires français et européens, de leurs effets dans leur contexte mondial et de leurs évolutions.
Historique, il contient des renseignements sur la genèse de ces politiques et des organismes qui les ont conduits, objet de culture en soi bien évidemment, mais surtout instrument de connaissance pour celles d’aujourd’hui ou de demain.
Analytique, le propos n’est pas seulement d’en dresser un état des lieux définitif, mais bien également de tenter l’évaluation des pratiques de « durabilité » sur le terrain. Il ne pouvait être question de renoncer à l’un de ces objectifs pour en privilégier un autre. Le propos de cet ouvrage lie en permanence des savoirs théoriques ou parfois à tendance encyclopédique à des exemples, des études de cas concrets. À ce titre, ils sont très circonscrits dans le temps et dans l’espace : qu’il s’agisse de l’exemplarité de politiques locales d’équipement et d’hébergement touristiques, des méthodes de management territorial du tourisme, des évolutions des couples produits/clients en station ou équipement touristique, de la gestion des grands sites, des clubs d’investisseurs, des schémas directeurs d’aménagement touristique, des connaissances des partenaires, des actions sur la qualité de service…
L’ensemble de l’essai repose entièrement sur l’analyse des méthodes de l’aménagement et du management touristique local dans leurs dimensions d’anticipation, d’implantation négociée et de médiation. Lorsque les espaces sont différenciés (la ville littorale, la ville montagnarde, la ville à la campagne...), après un exposé de cadrage économique général portant sur la consommation touristique qui vise à marquer les continuités ou les différences économiques, chaque thème d’intervention fait l’objet d’une analyse diachronique des modes d’intervention publique et d’une tentative d’évaluation de leurs résultats.
Le premier chapitre interroge longuement l’évolution des doctrines et les méthodes générales de la prospective touristique territoriale. Les chapitres suivants fournissent des applications sur des cas concrets de modes de gestion des politiques touristiques dans leur environnement spatial et institutionnel. Car il n’y a pas de pensée hypothético-déductive sans exemples. En raison du foisonnement des expériences locales, ceux-ci ne sauraient, toutefois, prétendre à l’exhaustivité. L’ouvrage n’est donc pas une compilation désordonnée d’études de cas. Son rôle est double : il consiste à retenir et à classer les expériences les plus fréquentes, sans la connaissance desquelles il serait impossible de comprendre la réalité de ces politiques publiques locales, et à présenter celles qui sont révélatrices d’échecs ou de réussites.
Dans l’exposé de ces exemples, on se réfère à des équipes d’étude dirigées en laboratoire de recherche universitaire et qui ont souvent travaillé en groupes pluridisciplinaires. Leurs travaux couvrent des exercices souvent délicats de planification et de management sur une station ou une ville. C’est pourquoi une partie des ouvrages de référence figurant en bibliographie concerne des études de cas concrets qu’on ne trouve pas en librairie mais seulement dans les services de prêt inter-bibliothèques des universités.
L’analyse des expérimentations que constituent ces études va de l’exposé de la commande d’un programme (de tourisme durable) au projet de management.
L’ouvrage propose : d’en resituer le contexte institutionnel, d’en définir les enjeux, d’identifier les stratégies possibles des acteurs, d’évaluer l’avant-projet sommaire (pré-programme) enfin d’en étudier les phases opérationnelles de sa conduite sur le terrain (échéancier, maîtrise d’ouvrage, coûts et financements).
En résumé, l’ensemble des analyses porte davantage sur les faits de terrain que sur les discours et les représentations.
Aménagement touristique
Les collectivités locales mettent en œuvre, depuis 1990, des politiques touristiques renouvelées, conformes à la mission de développement économique que leur donne le Code général des collectivités territoriales. Le Conseil d’État, dans une décision prise en 1985, a considéré que cette mission était une mission
de service public5. La grande variété des opérations d’équipement et les expériences nouvelles de gestion développées par ce service public confortent les modèles d’un aménagement du territoire transformé par les pouvoirs locaux.
Lequel a cessé d’être uniquement fondé sur l’utilité économique et le zonage fonctionnaliste. Les opérations et les missions locales révèlent une intervention spatiale diversifiée, plus soucieuse des volontés et des possibilités locales, dans un schéma où les collectivités ne copient plus un modèle de développement mais tentent de s’adapter à une économie soutenable.
Voici posés les cadres du propos : on y analyse le rôle des territoires touristiques dans l'économie, leur production immobilière, les politiques d'aménagement durable qui encadrent leur développement et leurs modes de gestion. On y examine les conditions du développement touristique du territoire sous l’angle de la maîtrise institutionnelle des politiques touristiques d’urbanisme. On y présente les nouveaux modèles de fonctionnement du service public touristique local, fondés sur les principes de liberté d’entreprendre des collectivités locales, d’égalité et de différence dans la question de l’équité territoriale. Et ce, tout en maintenant la mixité des interventions publiques et privées propres à ce secteur : on y interroge des politiques de management qui fondent l’action publique sous des modalités souvent pour le moins originales.
Le lieu touristique, qui est une destination pour les voyageurs, tire son originalité économique du processus inversé qui lie la consommation touristique au déplacement des consommateurs vers le produit à consommer. Ce phénomène de délocalisation a le grand avantage de permettre, par la mesure des flux de clients, l'évaluation de la consommation mais également celle des processus de relocalisation qui concernent la production des équipements d'accueil. On aurait tort cependant de réduire l'analyse des destinations à la perception de sommes d'argent se déplaçant dans l'espace. La réduction de la connaissance des flux à celui de la connaissance des pouvoirs d'achat, des investissements, des gisements économiques est lourde de signification : cette forme de mépris (Urbain, 1991 : 47) dévalorise le touriste en ne le reconnaissant pas en tant qu'homme. À terme, elle dévalorise donc également ce même produit, le banalise et, ce faisant, provoque en station des références et des comportements anti-touristes. Si l'estimation économique légitime l'action du planificateur, la sous-estimation culturelle du tourisme peut déterminer sa sous-estimation économique. Le travail sur la satisfaction du visiteur en tant "qu’être culturel" est indissolublement lié à la valorisation à long terme de la station. La différence fondamentale entre le touriste
5 L’ensemble des bases juridiques de cette mission d’intervention publique est analysé dans : Vincent Vlès, Service public touristique local et aménagement du territoire, Paris : L’Harmattan, collection Logiques sociales, 2001, 220 p
et la vache à lait est que le touriste est Homme : au fil des années, « l'homo touristicus », exigeant, a acquis une autonomie de décision qui embarrasse déjà (et embarrassera sans cesse davantage) les professionnels de la commercialisation du produit touristique. Les tenants de l'optique "produit" le sa- vent pourtant bien : on n'attire pas le touriste en station comme on écoule des paquets de lessive en supermarché. La différence entre ces deux "objets" qui justifie leur mise en vente est essentielle et réside entièrement dans leur contenu : le produit touristique témoigne de l'insertion dans la vie sociale et culturelle et réfère à l'épanouissement de l'individu ; c'est un service d'enrichissement de l'être humain. Le paquet de lessive est d'essence purement utilitaire et matériel : il agit sur le paraître.
Ces raisons, qui paraissent essentielles, fondent la présentation qui suit de la station comme destination(*). On y place l'analyse économique à ce qu'elle doit rester à nos yeux : un moyen contrôlé, non une fin.
Le terme de station(*). est très souvent employé pour désigner la seule urbanisation touristique des bords de plage ou de haute montagne. Cette réduction est étymologiquement erronée : le mot station vient du verbe latin stare ; statio = je m'arrête, je reste. Gérer une destination, c’est seulement y faire venir les touristes, alors que gérer une station, c’est aussi les faire rester au moins pour une nuitée, au mieux pour un séjour. Petite ou grande, la ville touristique qui accueille des voyageurs pour des arrêts de courte ou de longue durée est donc une station. En termes économiques, le territoire touristique est un système spatial de production et de distribution de biens et services de loisirs : unité géographique, économique et sociale. Organisée d'hébergements et d'équipements, elle offre un ensemble de prestations généralement diversifiées, elle est gérée comme une ville mais aussi comme un pôle de vente de services regroupant des entreprises variées. La commune est juridiquement fondée à se déclarer responsable de leur coordination et de la promotion du site. Cependant, la station n'étant pas une structure de droit privé, la municipalité n'a pas autorité sur les opérateurs économiques et acteurs sociaux locaux. Du point de vue social et culturel, la ville touristique offre des activités de loisirs fondées sur la mise en valeur de ressources naturelles (rivages de mer, montagne, eaux thermales, espaces agro-sylvo-pastoraux, patrimoines culturels), ou sur l'enrichissement personnel (de l'esprit, du corps). Elle permet à des populations différentes de se rencontrer, de se connaître. En termes d'aménagement du territoire et de planification économique et sociale, c'est au niveau de la ville qu'est effectivement organisé le tourisme et qu'il produit une
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valeur ajoutée. Ce tourisme contribue à polariser l'urbanisation et créer de la richesse économique. Seules les villes ou les agglomérations, quelle qu'en soit la taille, offrent les fonctions de service et de commandement nécessaires à la pratique de l'activité touristique. Elles rythment la répartition de la consommation touristique en pôles aux formes, à la nature et au fonctionnement différents.
Aujourd’hui l’aménagement et l’urbanisme ne sont plus dans l’ignorance de ce secteur d’activité mais plutôt volontiers dans sa reconnaissance. En conséquence, il importait de faire un point complet sur les recherches et les pratiques récentes dans un secteur d’avenir de l’aménagement touristique qui lui a longtemps tourné le dos : le tourisme urbain et sa gestion publique. L’oxymore produit par les deux termes « tourisme » et « ville » disparaît peu à peu pour l’urbaniste. Faire du tourisme, ce n’est plus fuir la ville ! Intégrer les problématiques du tourisme durable dans la gestion urbanistique de la ville devient peu à peu envisageable. Le tourisme apporte ici un éclairage nouveau à des disciplines déjà installées : comment, par l’image qu’il permet de délivrer d’un lieu, pose-t-il des problèmes nouveaux (de mise en scène des espaces publics, par exemple) que l’urbanisme ne se posait pas ? La ville (la station, le village, le site) est de plus en plus perçue, conçue, comme une scène touristique. Les interrogations sur sa mise en forme sont nombreuses. Cette perspective est d’autant plus importante qu’elle traverse tous les milieux (la ville internationale, la station balnéaire, la station d’alpinisme et de sports d’hiver, le village de caractère ou la station verte de vacances) et interpelle des disciplines variées : urbanisme, sociologie, anthropologie, géographie, économie, gestion, histoire de l’art, architecture, management public...
Si le tourisme urbain est l’une des formes les plus anciennes de l’activité touristique, la ville n’est vraiment prise en considération par les politiques publiques d’aménagement touristique que depuis le milieu des années 90, à quelques cas près, d’ailleurs limités aux capitales. Aujourd’hui, le tourisme apparaît comme un véritable enjeu pour les cités petites ou grandes tant du point de vue économique que par la production d’une image valorisante susceptible d’accroître leur attractivité. En France, les villes génèrent désormais la plus forte consommation touristique, estimée à 23,6 milliards d’euros, dont 60 % proviennent des touristes étrangers. Le tourisme urbain représente 25 % des nuitées totales, 30 % des séjours effectués par les Français eux-mêmes (soit la deuxième place dans le choix de la destination de vacances, devant la mer et la montagne) et 40 % des séjours effectués par les étrangers (Direction du Tourisme, 2003).
Cette activité est loin d’être anecdotique car en termes de chiffre d’affaires, le tourisme représente la première activité économique mondiale. Dans l’Union européenne, ce secteur emploie directement 9 millions de personnes et participe à hauteur de 5,5 % du P.I.B. européen. Les régions du Sud sont particulièrement concernées (plus de 10 % pour la Toscane, l’Andalousie, 8 % pour l’Aquitaine, l’Aragon). L’Europe compte 12 des 40 premières destinations de vacances dans le monde. La majorité des Européens restent dans leur pays d’origine ou se rendent dans un autre pays européen pour y passer leurs vacances. Plus de 90 % des Européens fixent leurs séjours dans des villes, que ce soient des centres urbains montagnards, des stations littorales (63 % des Européens portent leur préférence sur les plages bordant la Méditerranée), des sites patrimoniaux du continent, des stations nouvelles, anciennes, des « villages verts » ou des europoles.
L’importance du tourisme pour les cités et les territoires est aujourd’hui indiscutable.
Les nouvelles politiques locales le montrent à trois niveaux :
- La mise en place de stratégies de développement du tourisme par les collectivités locales urbaines (qui n’existaient, avant les années 1990, que dans les très grandes destinations internationales) et la recherche de l’efficacité de leur système municipal ou intercommunal de gestion touristique,
- Le développement du tourisme comme une stratégie pour définir un modèle de territoire du présent et du futur, dans une dialectique renouvelée des processus de production et de consommation des services et dans une recherche différente du sens donné aux espaces urbanisés : espaces de production, espaces de consommation, scènes symboliques et de représentation, espaces de pratiques ludiques pour les habitants permanents,
- Le tourisme comme moyen pour renforcer la fonction internationale et les avantages concurrentiels de la cité sur la scène mondiale.
La ville touristique, la station est donc avant tout une collectivité territoriale organisée autour d’hébergements, d’équipements et de services marchands. Elle concentre un volume de lits hôteliers, para-hôteliers et non banalisés important et offre un ensemble de prestations ludiques ou de découverte toujours plus diversifiées. Gérée par une collectivité locale (commune, communauté de communes ou d’agglomération), la cité est aujourd’hui appréhendée et dirigée
comme une station touristique dont on cherche à rapprocher les activités, c’est-à- dire comme une unité de production et de consommation de loisirs constituée de sites multiples, souvent indépendants à l’origine mais qui le sont de moins en moins. Il est rare, cependant, que l’ensemble des services ou équipements touristiques urbains soient gérés par un seul prestataire et encore plus rare qu’ils le soient par la seule collectivité locale. Dans ce cas, et dans ce cas seulement, on peut faire l’analogie en Europe avec la « station intégrée » américaine ou des destinations tropicales artificielles, le « resort ».
Destination complexe, difficile à cerner et plus encore à gérer, le territoire touristique est multiforme et regroupe des pratiques (tourisme d’agrément, de vacances, d’affaires, de passage) et des durées de séjours qui varient fortement.
L’articulation du marketing et de l’aménagement (le tourism planning des anglo- saxons) dans ce système territorial combine production et distribution de biens et services marchands. Cette intervention relève d’organismes touristiques locaux au statut et aux compétences aujourd’hui totalement clarifiés (enfin presque…) qui mettent en œuvre les politiques publiques locales de développement touristique dans un cadre juridique, fiscal et technique codifié. Le management des services touristiques locaux fait appel à des savoir-faire précis et spécialisés, notamment dans l’exercice des fonctions de commandement, de coordination, de prospective et de développement territorial. La charge d’assurer, en partie ou en totalité, des missions touristiques fondamentales revient aux collectivités dans la quasi-totalité des pays démocratiques : accueil et information de la clientèle, réservations centralisées et partagées, promotion et communication publicitaire, relations publiques, animation générale des loisirs, appui technique ou commercial auprès des entreprises et des hôtels, exploitation de services d’équipements de loisir et forfaits produits/hébergements, fabrication et commercialisation de produits touristiques à l’échelon du bassin touristique, aménagement des espaces publics, construction et vente de biens immobiliers, recherche d’investisseurs, d’aménageurs, d’exploitants ou de prestataires spécialisés.
Or ces missions ne relèvent pas de la seule sphère publique : afin de faire bénéficier pleinement leur entreprise des avantages des réseaux économiques dans lesquels ils insèrent leur activité, les hôteliers, restaurateurs mais également tous les services liés à l’organisation et au déroulement des séjours (transports, commerces, gestionnaires d’événements, de congrès, d’équipements ludiques, de salles de spectacle, agences immobilières) participent à la réflexion sur les missions et les méthodes de travail des organismes publics ou parapublics de conception des politiques d’aménagement et de développement touristique.
Ces mouvements de fond qui traversent la gestion de la cité sont suffisamment puissants et nouveaux pour qu’on s’attarde sur leurs tenants, enjeux et aboutissants.
Tourisme durable et gestion intégrée du territoire
6Les chercheurs s’accordent à dire que le concept de « développement durable », de nature polysémique, est encore extrêmement controversé. Certains y voient un oxymore, forme linguistique qui concilie les contraires et qui relève donc d’abord du discours diplomatique (Rist, 1996 : 315). Pour ceux-ci, le développement durable serait une « opération de camouflage [qui] apaise les craintes provoquées par les effets de la croissance économique pour empêcher sa radicale remise en cause » (id. : 316). Les approches critiques du concept ne manquent pas (Blot, 2005 : 129- 146). Cependant, la montée en puissance de la question des limites des ressources naturelles, des problèmes sociaux, économiques et culturels dans la notion de développement a progressivement poussé les gouvernements vers l’objectif d’un « développement socio-économique équitable respectueux de l’environnement » (Sachs, 1997 : 16).
Le concept de « tourisme durable », dans son mode d’approche globale (environnementale, économique, sociale et éthique) apparaît au sein de ce courant de pensée et a trouvé un écho et des applications opérationnelles de plus en plus réelles dans les politiques publiques nationales puis régionales depuis une huitaine d’années. Issu du rapport Bruntland (1988), qui décrit le développement durable comme « un processus de changement par lequel l’exploitation des ressources, l’orientation des investissements, les changements techniques et institutionnels se trouvent en harmonie et renforcent le potentiel actuel et futur de satisfaction des besoins des hommes », le tourisme durable marque la priorité donnée dorénavant à des problématiques plus globales que sectorielles (Hunter, 1997 ; Céron Dubois, 2002 : 11). Il s’agit, sur le long terme, de conjuguer les dimensions sociales, économiques et environnementales avec le tourisme, qui, lorsqu’il n’est pas maîtrisé, devient facteur de dégradation des milieux naturels et de désorganisation des sociétés.
L’essor paradigmatique du référentiel « tourisme durable » est rapide et récent.
En 1992, l’Agenda 21 ne mentionne le tourisme que très brièvement : aucun
6 VLES (V), CLARIMONT (S),Tourisme durable et intercommunalité dans le massif pyrénéen. Analyse comparée transfrontalière, rapport intermédiaire, Ministère de l’Ecologie et du Développement Durable – Laboratoire SET UMR 5603 CNRS-Université de Pau et des Pays de l’Adour, 2005, 211 p.
chapitre n’est spécifiquement consacré au tourisme (alors que l’agriculture, l’industrie, les services et même l’eau font l’objet, chacun, d’un important chapitre).
Pourtant, une première interrogation porte sur son impact sur la consommation d’énergie, la pollution atmosphérique et sa contribution à l’effet de serre (WTTC, 1997). La croissance continue des transports et des mobilités touristiques contribue largement aux émissions de gaz. De plus, les déplacements liés aux loisirs sont devenus un des principaux facteurs de conflits entre développement durable et développement touristique : effet de serre, énergie, pollution de l’air, bruit, morcellement des habitats, coûts sociaux des déplacements remettent en question l’organisation traditionnelle de l’aménagement touristique. D’autres problèmes, plus localisés, comme l’artificialisation des milieux fragiles en montagne, la consommation d’eau, l’appauvrissement de la biodiversité sont l’objet d’une attention nouvelle de la société. De manière plus systématique, depuis 5 ans les impacts du tourisme sur les pollutions, l’érosion, la flore et la faune, la consommation des ressources naturelles, l’urbanisme et l’architecture, les paysages ont alimenté le discours sur le tourisme durable (Fullana, Ayuso, 2001 : 26).
Le thème de la durabilité du tourisme a été enfin largement débattu en 1995 à la Conférence de Lanzarote. Réunie pour débattre des moyens de contrôle du tourisme balnéaire dans les îles (notamment Canaries et Baléares), cette dernière déboucha sur l’adoption d’une Charte du tourisme durable. Elle a ensuite inspiré la mise en place d’une Charte européenne du tourisme durable dans les espaces protégés (1999) elle-même élaborée par un groupe mixte composé de représentants des organismes de gestion des espaces protégés européens, du tourisme et de leurs divers partenaires. La Fédération EUROPARC est à l’origine de l’initiative.
La Charte européenne renvoie aux trois dimensions utilisées pour définir le développement durable :
- Environnementale : préservation des ressources naturelles en vue de leur transmission aux générations futures (solidarité intergénérationnelle) ;
- Économique : un développement viable à long terme ; - Sociale : équité et participation des populations.
Les principes du tourisme durable y sont définis comme «la forme de développement, aménagement ou activité touristique qui respecte et préserve à long terme les ressources naturelles, culturelles et sociales, et contribue de
manière positive et équitable au développement économique et à l’épanouissement des individus qui vivent, travaillent ou séjournent dans les espaces protégés » (p. 3). Les objectifs affichés dans la Charte sont donc dorénavant de « répondre aux attentes de nouvelles clientèles européennes en redonnant du sens au voyage : celui de prendre le temps de découvrir et de rencontrer d’autres gens, d’autres lieux, de s’enrichir de cette rencontre en donnant un peu de soi ».
Cependant, ni le concept de « tourisme durable » ni sa mise en application n’ont été jusqu’ici clairement définis, ce qui place les acteurs et opérateurs locaux dans une grande méfiance vis-à-vis de ce terme. D’autant que le tourisme durable n’est pas seulement une adaptation du discours sur le développement durable. Le concept renvoie à des problématiques spécifiques, nouvelles et très précises posées à la société dans le domaine particulier des loisirs et de l’aménagement touristique tels qu’ils ont été conçus pendant les « trente glorieuses ». Les questionnements actuels de la société concernant le tourisme sont devenus très précis et restent souvent encore sans réponse. Par exemple, on ne peut plus réduire l’évaluation du tourisme à une dialectique économie - environnement, mais on doit le replacer au centre d’une problématique de territoire : Que rapporte le tourisme ? À qui ? Comment est-il vécu et accepté par la société locale ? Pose-t-il des problèmes d’environnement social, économique, écologique locaux? Au-delà du territoire, comment le tourisme participe-t-il à l’équilibre global des sociétés ? Le territoire concerné contribue-t-il à la cohésion de la société en accueillant le temps des vacances des publics variés ? Le tourisme rentre-t-il par exemple en concurrence pour l’usage de l’eau avec des activités situées dans le même bassin versant ? A-t-il des effets sur les équilibres naturels ou humains au-delà du territoire de destination ? ...
L’ensemble de ces questions renvoie à la nécessaire coordination des projets et programmes qui ne traitent pas seulement du tourisme en tant que branche économique créatrice d’emplois et de services. Parce qu’il fait intervenir ou se greffe sur tous les autres secteurs d’activité (transports, environnement, agriculture, ressources en eau, paysages, hébergement, habitat et urbanisme, ramassage et traitement des déchets, etc.), le tourisme durable suppose que les opérateurs dépassent dorénavant la simple procédure d’aménagement ou le très classique plan d’action « marketing de produits de séjours » : il requiert la mise en œuvre d’une démarche intégrée dans la définition et la conduite des projets.
Qu’implique la gestion intégrée du tourisme ? Dans le rapport pour une redéfinition de la politique française du littoral, publié par la DATAR en septembre
2004, la gestion intégrée occupe une place de choix. C’est « une nouvelle façon d’agir » (DATAR, 2004 : 129) qui se décline à différents niveaux :
- Au niveau politique, avec le dépassement des politiques sectorielles partielles nombreuses sur l’espace littoral ou montagnard (politiques de l’eau, de prévention des risques, agricole, touristique, de transport) ;
- Au niveau territorial avec l’établissement d’une meilleure hiérarchisation des objectifs et des instruments de l’aménagement du territoire, de l’échelon européen à l’échelon local. Ce qui suppose de dépasser l’empilement d’outils et de procédures ;
- Au niveau spatial avec une prise en compte de l’espace touristique ne pouvant être réduit aux territoires des stations et à leurs prolongements immédiats.
Le tourisme durable fait référence à cette vision systémique entre interactions constantes et rend vaine toute tentative de « regarder séparément chaque côté de l’interface » (DATAR, 2004 : 130). Il implique concrètement une triple intégration : sectorielle, verticale (« l’intégration verticale des outils d’aménagement du territoire ») et spatiale (stations – vallées). Il rejette, dans les projets d’aménagement, la « juxtaposition ou superposition de solutions partielles » (id :129).
Loin d’être un « écran de fumée destiné à masquer l’acuité de la crise environnementale en la diluant dans l’économique et le social » (Moissec & al., 2004 : 87), le tourisme durable s’inscrit donc dans un contexte idéologique nouveau que Marcel Jollivet qualifie « d’humanisme moderne » (2001 : 9).
L’aménagement touristique durable est considéré ici comme un objet révélateur des interrelations sociales : il suppose une approche interdisciplinaire, indispensable à l’appréhension des problèmes posés dans ce contexte.
1. Objet et méthodes des politiques d’aménagement touristique
Les politiques publiques d'organisation de l’aménagement touristique sont récentes ; les élus leur confèrent généralement une importance bien moindre qu'à d'autres secteurs de l'aménagement (aux politiques des transports, du logement, des services collectifs, du développement économique). La compréhension de l'importance de ce secteur d’activité dans l'économie mondiale relève d’une lente prise de conscience depuis les années 1990 : le tourisme n’est affiché comme la première activité mondiale de services que depuis 1994. Or, même s’il domine nettement en France le secteur de l'agro-alimentaire, que ce soit en termes d'emploi, de produit intérieur brut ou d'excédent dans la balance des paiements, son image reste floue et peu valorisante.
Ces politiques sont également récentes parce que les lois qui les encadrent ont été promulguées seulement lors de la dernière décennie et que la décentralisation de ce secteur n’était pas encore achevée en 2004. Les premières lois relatives à l’organisation régionale du tourisme datent de 19877. La première tentative de répartition des compétences dans le domaine du tourisme date de la loi du 23 décembre 19928, qui porte et donne à la commune la compétence de l’urbanisme touristique et l’organisation de cette activité. Insuffisante, elle a dû être complétée par la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, puis par la loi de décentralisation d’août 2004.
7 Loi n° 87-10 du 3 janvier 1987 relative à l'organisation régionale du tourisme, Journal Officiel de la république Française, 13 janvier 1987, page 454.
8 Loi n° 92-1341 du 23 décembre 1992, dite « Loi Mouly », portant répartition des compétences dans le domaine du tourisme, Journal Officiel de la république Française,24 décembre 1992 page 17657.
11. Doctrines de l’aménagement touristique
Les collectivités locales ont pleinement investi le tourisme comme nouveau champ d’intervention économique et d’aménagement ou d’urbanisme ouvert par la loi. L’enjeu politique paraît aujourd’hui évident compte tenu de l’interaction du tourisme avec le développement durable et l’aménagement du territoire9. Cependant, pour entreprendre cette démarche, les collectivités territoriales ont dû libérer leur politique d’aménagement de la seule fonction d’organisation de l’espace que l’État avait donné pendant les décennies précédentes à l’aménagement touristique. En effet, le concept d’aménagement touristique en Europe occidentale a fortement évolué depuis 40 ans. L’influence conjuguée de l’économie néo-libérale et des décentralisations ou des régionalisations (Espagne, Italie, France...) a conféré aux pouvoirs locaux un statut nouveau et produit une fragmentation de l’action publique (GAUDIN, 1999).
La diversification actuelle des modes de gouvernement est née de l’émergence de politiques procédurales qui opèrent par contractualisation du financement des projets et des opérations.
1. Politique contractuelle et démocratie de proximité
Le modèle européen et surtout français d’action publique a été très longtemps prescriptif, centralisateur et très peu pluraliste (Billé, Mermet, 2003). Ce n’est que très récemment et très progressivement que le mode d’intervention des pouvoirs publics est davantage négocié à l’échelle des territoires, des acteurs et des populations locales. Par la politique du contrat, qui a placé depuis 1974 les collectivités locales sur un même pied d’égalité que l’État - Nation, le centralisme a cessé de représenter seul l’intérêt général. La gestion du « bien commun » et du
« service public » locaux est peu à peu revendiquée par les collectivités locales.
Le contrat initie dans un premier temps la décentralisation française (1981) ou espagnole (1985) qui met en place des dispositifs de délibération en vue de la formulation d’accords collectifs autour de projets locaux. Cette diffusion de
9 F. Gerbaux, « Le développement touristique local entre régulations sectorielles et gestion territoriale », Le tourisme, facteur de développement local, Presses Universitaires de Grenoble, col. Débats, 1999, p. 71 à 87.
modèles délibératifs nouveaux s’effectue progressivement en France, en Espagne alors que les pays nord européens (ou l’Italie, pour des raisons historiques qui tiennent à la construction de l’unité du pays et au refus du modèle mussolinien) l’expérimentent depuis plus longtemps.
L’intervention touristique marque particulièrement bien ce glissement progressif, dans les trente dernières années, d’une démarche d’aménagement
« descendante » (top-down), conçue autour d’une conception d’organisation spatiale du territoire national, de son zonage fonctionnaliste à celle de la prise en compte de revendications ou d’initiatives (souvent dans le cadre des contrats de Plan, de pays d’accueil, de pôles de séjours) « ascendantes ». Cette démarche nouvelle de type « bottom-up » (GAUDIN, 1999 : 236) met fin à l’aménagement touristique planifié par l’État qui se positionnait au nom des rééquilibrages de l’espace national et promeut les territoires dans leur pluralité et leur diversité. Pris dans le tourbillon de cette thématique « des territoires », le paradigme de l’aménagement touristique comme revendication locale prend de l’ampleur et domine totalement aujourd’hui les politiques publiques. Il repose désormais sur une conception de développement économique, social et culturel dans le respect des équilibres et des volontés locales : même si le terme est encore peu employé, il est fondé sur un développement qui se veut durable.
La participation du public devient peu à peu un des principes de l’action publique qui s’impose aux principes de l’action publique d’aménagement touristique. Cette préoccupation, inscrite dans la loi française sur la démocratie de proximité du 25 juin 2001, s’efforce de répondre à l’attente, sans cesse exprimée par les acteurs locaux depuis les années 1968 -1975, d’une transformation des processus de décision dans le sens d’une plus large concertation. À l’interface de l’économie et de l’environnement, le tourisme n’échappe pas à ce mouvement, il en est même souvent un des symboles affichés.
Dans cette perspective générale de co-production de l’aménagement, les approches des politiques publiques ont permis de mettre l’accent sur les interdépendances directes ou indirectes entre des logiques d’acteurs fort différentes et sur le fait que l’aménagement fait intervenir, en plus des professionnels de la politique et des élites administratives, un nombre croissant d’experts privés, des leaders d’opinion et de médiateurs entre plusieurs mondes d’intervention (Gaudin, 1999 : 231). Les configurations des négociations contractuelles observées dans le champ de l’aménagement touristique font apparaître des principes nouveaux dans l’intervention publique dans laquelle le
« bricolage » des normes d’action et l’émergence de solidarités nouvelles (notamment autour de l’intercommunalité) tient une place de choix. En
aménagement touristique comme dans les autres secteurs du développement territorial, le répertoire du « pays », par exemple , prend tout son sens comme rencontre de démarche descendante conçue il y a quarante ans dans le cadre de l’État-Nation et les revendications ou les initiatives locales actuelles, de type ascendant.
La connaissance scientifique de l’aménagement touristique, qui reconnaît aujourd’hui très précisément le principe de la participation, est restée très longtemps enfermée dans les raisonnements englobants de la doctrine d’aménagement du territoire de l’État-Nation, celle qui examinait seulement l’utilité marchande des investissements en fonction de leur localisation et de leur rentabilité économique attendue. L’aménagement touristique national s’indexait alors sur la souveraineté de l’État. La référence actuelle des « territoires » marque, par cette simple utilisation du pluriel, la pluralité des logiques ascendantes. Dans les opérations de loisirs des villes, des stations, des « pays », cette seule perspective ne peut plus retranscrire la part symbolique de plus en plus forte de l’aménagement touristique comme expression de la diversification des modes de gouvernement des démocraties occidentales. La seule perspective économique ou « marketing » du phénomène explique peu, explique mal l’extraordinaire foisonnement des pratiques du « service public touristique local » et de ses résultats.
Pour comprendre le fondement de l’intervention publique dans l’urbanisme touristique, il convient désormais de lire l’aménagement touristique autrement qu’une seule affaire de rangement des activités et des hommes sur l’espace, ou d’un agencement efficace des équipements, des services, des activités sur le territoire. Il est aussi la résultante de l’adaptation à une modernité, de l’exercice libre et équitable (ou jugé comme tel par les habitants autochtones et les voyageurs) d’une activité distributive de services et usages attachés à la découverte d’un lieu.
Or il y a un demi-siècle « l’aménagement du territoire, [c’était encore] la recherche dans le cadre géographique de la France, d’une meilleure répartition des hommes, en fonction des ressources naturelles et des activités économiques»
(Claudius-Petit, 195010). L’État autorisait l’aménagement et la construction des équipements touristiques en fonction de leur utilité, dans un schéma de meilleure répartition des hommes et des activités sur le territoire national. Dans les premiers Plans économiques et sociaux nationaux, puis lors de la mise en place des Missions d’aménagement du littoral (1967-1982), du Plan neige, les logiques
10 Conseil des Ministres
d’intervention relatives à l’urbanisme touristique, étaient celles de la recherche d’une plus grande homogénéité spatiale11. Elles impliquaient une intervention directe sur les parties de l’espace national ou régional les plus défavorisées, par des aides ou des schémas d’aménagement. Les actions sur le littoral étaient soutenues et polarisées alors que déjà, à l’inverse, le développement touristique de l’espace rural et de la montagne était systématiquement contractualisé.
Aujourd’hui, les États européens, tout en se désengageant politiquement et financièrement de ce secteur, prennent davantage acte de l’inégalité des chances des villes et territoires en termes d’accès au développement touristique. Ils veillent à établir une équité territoriale par des textes de lois qui précisent les droits et les devoirs des collectivités. Parce qu’avec la globalisation de l’économie, les États Nations ne sont plus des États « Providences », l’inégalité spatiale et l’absence de richesse locale ne font plus guère l’objet d’un traitement de discrimination positive systématique à l’échelon central. En France, les deux mouvements de décentralisation ont accompagné ce désengagement progressif et introduit peu à peu dans les esprits et dans les pratiques l’idée de différenciation spatiale12 au profit de villes ou de stations emblématiques disposant déjà d’une notoriété et d’un outil de production organisés. Ainsi, en Aquitaine, les pôles urbains de renom (Bordeaux, Biarritz, Arcachon, Pau...) apparaissent aujourd’hui systématiquement dans les priorités régionales affichées aux contrats de Plan (contrats de stations).
Ce qui est valable en Aquitaine l’est (sous d’autres appellations de procédures de mise en œuvre) pour toutes les régions françaises ou européennes.
L’urbanisme touristique n’est donc plus si étroitement lié à l’ordonnancement très technocratique et hiérarchisé qu’il était du temps de Claudius-Petit, de Pierre Racine ou d’Emile Biasini13. L’aménagement touristique est devenu producteur d’une dynamique négociée de développement pour et par la société locale. Cette négociation sur le terrain oblige peu à peu la Cité à adopter, dans son fonctionnement, des principes de neutralité, d’égalité devant tous les opérateurs et les usagers et de continuité de son action publique. Alors qu’il y a vingt ans, l’intervention puissante des États avait l’ambition de « ranger » des activités
11 V. Vles. Production de l’aménagement rural et recherche de l’équité spatiale, H.D.R. sous forme de Doctorat d’Etat.93/BOR3/0006, discipline : aménagement, Université Michel de Montaigne- Bordeaux 3, 1993, Éditeur : Atelier National de Reproduction des Thèses : 9, rue Auguste Angellier 59046 Lille cedex, n° 1449.15041/93, 412 p.
12 V. Vles, Service public touristique local et aménagement du territoire, collection Logiques sociales, Paris : L’Harmattan, mars 2001, 222 p.
13 Respectivement Président du Conseil, Président de la Mission d’aménagement touristique du littoral Languedoc-Roussillon (« Mission racine ») et Président de la Mission interministérielle d’aménagement de la côte aquitaine (« MIACA »).
économiques sur ses territoires avec (ou sans) leur accord, aujourd’hui la communauté d’agglomération, la communauté de communes ou la ville ont repris l’initiative et doivent se livrer à un exercice beaucoup plus difficile : coordonner l’action des opérateurs publics et privés, avec la volonté de soumettre le flux des touristes à un dessein local de gestion d’ensemble de la Cité. La description et l’entendement de cette activité impliquent donc moins la référence au paradigme utilitariste du schéma d’aménagement classique dans lequel la connaissance des faits sociaux et spatiaux précède et commande l’intervention, qu’à la prise en compte d’un projet sociétal à long terme porteur de sens démocratique.
Ces dynamiques nouvelles d’aménagement touristique interviennent dans un cadre de référence profondément modifié, marqué par le paradigme de l’action nationale « équitable ». Elle intervient non plus partout avec des procédures et des programmes stéréotypés, mais laisse à chaque ville, à chaque communauté locale le soin d’intervenir en fonction : de sa situation, des avantages distincts de catégories d’opérateurs ou d’usagers qui la fréquentent, des ressources territoriales qu’elles possèdent. Ou en fonction de ce qui leur manque. Ce nouveau modèle de l’aménagement touristique tourne volontairement le dos à la conception
"égalitariste" de l'intervention publique traditionnelle qui promouvait une forme d’urbanisme reproduit presque à l’identique en tout lieu. Le projet d’aménagement touristique est aujourd’hui d’abord le fruit du projet politique local et celui des pratiques sociales dans l'espace économique. Désormais, l’aménagement touristique est un signe intentionnel des collectivités territoriales, le moyen volontaire de communiquer, le produit d'une idée conceptualisée, bref une réalité strictement déterminée en tant qu'intention locale.
En effet, l’ensemble des opérations en cours depuis une dizaine d’années montre aujourd’hui que l'aménagement touristique n'est plus fondé sur un seul code14 où l’objectif et le contenu du projet seraient analysés sur un même plan et une fin uniques étant : « faire venir toujours plus de visiteurs ». Même si le terme n’est pas très utilisé, la préoccupation du tourisme durable15 dans les destinations apparaît très clairement dans la plupart des projets des collectivités qui ont à gérer leurs flux touristiques. L’action publique qu’elles mettent en œuvre pour inventer du développement territorial s’appuie sur l'interprétation désormais locale de
14Code : système conventionnel de signes, signaux ou symboles, grâce auquel un
"émetteur" peut transmettre un message, une information, une idée à un "récepteur" ; en ce sens l'aménagement touristique est un code dont la création artificielle fait l'objet de conventions explicites entre les différents types d'usagers.
15 J-P. Ceron et G. Dubois, Le tourisme durable dans les destinations, Limoges : Pulim- UMR 6062 CNRS, 2003, 169 p.
