2001
J U I N
Pour une relance de la
politique communautaire en santé au travail
CES
Confédération Européenne des Syndicats
Bureau Technique Syndical Européen pour la Santé et la Sécurité BTS
74 confédérations syndicales nationales de 34 pays et 11 fédérations syndicales euro- péennes sont membres de la Confédération Européenne des Syndicats. La CES représente 60 millions de travailleuses et travailleurs au sein de l’Union européenne et hors Europe.
CES
5 bd du Roi Albert II B-1210 Bruxelles
Tél. : +32-(0)2-224 04 11 Fax : +32-(0)2-224 04 54/55 E-mail : etuc@etuc.org www.etuc.org
Le BTS apporte à la CES et à ses organisations affiliées un soutien en termes d’expertise et de recherche en santé au travail. Il a mis en place un Observatoire de l'application des directives européennes et anime des réseaux d'experts syndicaux en matière de normalisation technique (ergonomie, sécurité des machines) et de substances dangereuses.
BTS
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Préface
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La politique communautaire dans le domaine de la santé au travail est passée par différentes étapes. Toutes ont posé le problème de l’adéquation entre les objectifs poursuivis et les moyens adoptés. Toutes ont également été marquées par des difficultés en ce qui concerne l’articulation de l’intervention commu- nautaire spécifique en santé au travail et d’autres domaines de l’action commu- nautaire comme la réalisation du marché unique ou les politiques de l’emploi.
Depuis 1992, l’on a noté un net ralentissement des initiatives communautaires en matière de santé et sécurité. Différents facteurs ont contribué à cette situa- tion. Mentionnons, entre autres, les campagnes menées par le patronat avec l’appui d’un certain nombre de gouvernements en faveur de la dérégulation, un affaiblissement des ressources de la Commission consacrées à la santé au tra- vail, etc. Dans le même temps les risques se sont déplacés, de nouveaux risques sont apparus touchant de nouvelles catégories de travailleurs. L’augmentation de la précarité et des formes de contrats atypiques a encore compliqué et aggravé cette situation.
De la politique communautaire aux politiques nationales
L'ensemble des pays communautaires ont transposé les directives. Dans un pre- mier temps, la plupart des gouvernements ont considéré qu'il s'agissait d'appor- ter quelques ajustements à un système national de prévention qui ne fonction- nait pas trop mal. Certaines stratégies nationales de transposition visaient expli- citement à limiter, autant que possible, l'impact des directives communautaires (Royaume-Uni, Allemagne) ou à contourner les points qui soulevaient des diffi- cultés politiques (services de prévention en France). Seuls quelques pays ont entrepris une réforme législative d'ensemble (Espagne et Italie). La plupart des autres pays se situaient dans une position intermédiaire : réformant en profon- deur certains aspects de leur système de prévention (par exemple, les services de prévention en Belgique ou au Portugal) sans bouleverser nécessairement la structure générale de leur système.
Les transpositions ont été d'autant plus incertaines que la Commission semble avoir abandonné toute idée de pilotage politique du processus.
C'est pourquoi l'on peut considérer que, en règle générale, la transposition des directives communautaires a constitué souvent une occasion manquée d'entre- prendre une réforme globale des systèmes nationaux de prévention. Elle s'est déroulée principalement comme une opération de technique juridique visant à une mise en conformité des textes antérieurs sans réfléchir pleinement aux enjeux soulevés.
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Réaffirmer une politique communautaire
L’instrument privilégié de l’intervention communautaire en santé et sécurité au travail est l’harmonisation législative. Chaque Etat membre continue à exercer ses compétences dans le domaine de l’inspection et du contrôle et les politiques nationales de santé au travail restent déterminantes dans un grand nombre de domaines (recherche, mise en place de supports publics, etc.). L’harmonisation législative ne constitue cependant pas une fin en soi. Elle ne peut produire des effets positifs que si elle est guidée par une stratégie communautaire qui repose sur une évaluation des besoins.
Entre 1978 et 1992, trois programmes d’action ont été adoptés pour formuler une stratégie communautaire. Le plus ambitieux d’entre eux, le troisième program- me, a été adopté à la fin de l’année 1987 et il devait s’étendre jusqu’à 1992. Il cou- vrait de nombreux champs et a permis de développer de multiples initiatives communautaires tout en accordant la priorité à l’élaboration d’une législation cohérente.
Après la fin du troisième programme d’action, les tentatives d’élaborer un nou- veau programme d’action communautaire se sont heurtées à de nombreux obs- tacles et elles n’ont abouti qu’à une communication assez pauvre, dépourvue d’une vision stratégique d’ensemble. Le retard avec laquelle cette communica- tion fut adoptée (prévue initialement pour 1992, elle ne sortit qu’en 1995) et le rejet par le Conseil du programme SAFE, qui était censé constituer un des prin- cipaux instruments de la politique communautaire dans cette nouvelle étape, ont fait passer le message : la santé au travail ne constituait plus une priorité.
Un quatrième programme devait porter sur une période s’étendant de 1996 à 2000. Arrivé à son échéance, il ne déboucha sur aucun bilan systématique et l’élaboration d’un nouveau programme ne se mit en marche que très lentement.
Lorsque la présidence suédoise tenta, au cours du printemps 2001, de faire le point sur la politique communautaire en santé au travail, l’on s’aperçut que la Commission n’avait pas de proposition précise à formuler pas plus qu’elle ne pou- vait présenter un bilan de l’application des directives existantes.
Pour sa part, le patronat européen, à travers l’UNICE, a fait connaître ses posi- tions dès septembre 2000. Il entend limiter l’intervention législative communau- taire et présente un bilan enjolivé des conditions de travail.
Les propositions que nous présentons ici ont été élaborées pendant le premier semestre de l’année 2001. Elles représentent une réflexion commune des orga- nisations syndicales européennes et partent d’une série de constats assez simples.
• Les conditions de travail se sont détériorées pour de nombreuses caté- gories de travailleurs.
• Dans la plupart des pays de l’Union européenne, des débats sont en cours, souvent appuyés par des mobilisations sociales, pour remettre à l’ordre du jour la question de la qualité des conditions de travail.
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• L’application des directives dans les Etats membres laisse beaucoup à désirer.
• La faiblesse de certaines dispositions de ces directives les rend peu efficaces.
• Le cadre législatif existant devrait être amélioré et complété par une politique communautaire s’appuyant sur d’autres moyens d’intervention.
• La capacité de contrôle et de révision des directives doit être renforcée en donnant en particulier une responsabilité de veille et d’initiatives au Comité consultatif de Luxembourg.
• Les partenaires sociaux et les autorités publiques des pays candidats doivent être intégrés dans le processus du 5ème programme.
S’il est trop tôt pour savoir dans quelle mesure le futur programme d’action com- munautaire reprendra nos propositions, celles-ci n’en constituent pas moins un point d’appui important pour mener le travail de sensibilisation indispensable à la création d’une nouvelle dynamique communautaire en matière de santé et de sécurité et pour l’action des organisations syndicales en Europe afin d’améliorer les conditions de travail dans leurs pays et leurs secteurs.
Jean Lapeyre, Secrétaire général adjoint de la CES Marc Sapir, Directeur du BTS
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Préface. . . .
Résumé . . . .
Pour une relance de la politique communautaire en santé au travail
Introduction . . . .
Un bilan préoccupant des conditions de travail et de leur impact
sur la santé. . . .
La relance des débats nationaux et des mobilisations sociales. . . .
La nécessité d'un débat politique communautaire. . . .
Pour un bilan de l'application des directives. . . .
L'harmonisation législative : base de l'action communautaire
en santé au travail. . . . Assurer la cohérence de la législation communautaire sur la base
des principes fondamentaux de la directive-cadre
Etendre la législation communautaire en santé au travail à l’ensemble des travailleurs de l’Union européenne
Pour un examen de l'ensemble des moyens d'intervention
communautaires. . . .
Les rapports entre la santé au travail et les autres politiques
communautaires. . . . Quelques principes : interaction, spécificité et complémentarité
Les règles du marché et la santé au travail
L'égalité entre hommes et femmes et la santé au travail Les politiques de l'emploi et la santé au travail
La sécurité sociale et la santé au travail La santé publique et la santé au travail L'environnement et la santé au travail
Les dimensions internationales de la politique communautaire
de santé au travail. . . . L'élargissement de l'Union et la santé au travail
Les rapports avec les organisations internationales
Les rapports avec les autres pays ou organisations régionales
La stratégie communautaire dans le domaine de la santé et de la sécurité
Résolution adoptée par le Comité exécutif de la CES, 13-14 juin 2001. . . .
Sommaire
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Résumé
Un bilan préoccupant des conditions de travail et de leur impact sur la santé
De nombreuses catégories de travailleurs sont confrontées à une détérioration de leurs conditions de travail. L'Union européenne devrait mettre en place un dispo- sitif d'observation (monitoring) permanent des conditions de travail. L'intensifi- cation du travail et la précarisation se traduisent par des troubles musculo- squelettiques, du stress et de l'épuisement professionnel et un niveau élevé des accidents du travail parmi les travailleurs intérimaires. Les inégalités sociales devant la santé augmentent.
La relance des débats nationaux et des mobilisations sociales
L'on assiste à une relance des débats nationaux sur la santé au travail. Un certain nombre de préoccupations communes émergent: comment assurer le respect des règles, comment répondre à l'évolution du travail, quelle évaluation faire des poli- tiques de prévention suivies au cours de ces dernières années ?
Dans plusieurs pays, le débat ne se limite pas aux institutions. Il est appuyé par une mobilisation sociale. De façon générale, les exigences liées à la sécurité, la santé et la dignité au travail ont été présentes dans un nombre croissant de conflits sociaux en Europe.
La nécessité d'un débat politique communautaire
Les différents débats nationaux n'ont pas débouché jusqu'à présent sur un véri- table débat communautaire. La capacité d'impulsion politique de la Commission est très faible. Les ressources matérielles et humaines destinées à la santé au travail au sein de la Commission ont diminué de façon inquiétante.
La déclaration passe en revue le rôle joué par les autres institutions communau- taires. Elle relève le faible niveau de coopération entre ces différentes institutions.
Elle souligne la nécessité de renforcer le rôle du Comité consultatif de Luxembourg.
Pour un bilan de l'application des directives
La déclaration souligne l'importance d'un débat communautaire fondé sur un bilan politique de l'application des directives. De façon générale, l'application des directives reste très inégale entre les pays mais aussi, à l'intérieur de chaque pays, en fonction des secteurs, des catégories de travailleurs ou du type d'entreprise.
L'harmonisation législative : base de l'action communautaire en santé au travail
L’harmonisation législative correspond à plusieurs exigences qui n'ont rien perdu de leur actualité:
•protéger la vie et la santé des travailleurs dans des conditions similaires dans les différents Etats communautaires;
•éviter que la concurrence et la libre circulation des marchandises ne se fassent au détriment de la santé au travail.
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Il faudrait compléter l’harmonisation législative en tenant compte des priorités suivantes :
Assurer la cohérence de la législation communautaire sur la base des principes fondamentaux de la directive-cadre
La déclaration demande :
•des initiatives législatives permettant de couvrir l'ensemble des risques physiques;
•la révision de la directive de 1986 sur le bruit;
•une accélération de l'établissement de valeurs-limites communautaires en ce qui concerne les risques chimiques;
•une protection égale et efficace de tous les travailleurs de l'Union européenne contre les risques chimiques et notamment contre les agents cancérogènes;
•la révision de la directive concernant la protection des travailleurs exposés à l'amiante;
•la révision de la directive sur certains aspects de l’aménagement du temps de travail. Réduction de la durée maximale du travail hebdomadaire de 48 à 44 heures et suppression de la possibilité pour les Etats de prévoir des dérogations individuelles en dehors de toute convention collective;
• une directive d'ensemble concernant les problèmes ergonomiques avec une attention particulière portée sur les troubles musculo-squelettiques;
• une meilleure attention pour les problèmes de santé mentale au travail. Des questions comme le stress ou le harcèlement moral justifient un approfondisse- ment de l'action législative communautaire ainsi que des programmes d'action.
Etendre la législation communautaire en santé au travail à l’ensemble des travailleurs de l’Union européenne
La déclaration demande :
•que le champ d'application des directives soit étendu aux travailleurs domestiques et aux travailleurs indépendants;
•un accès effectif de tous les travailleurs au système de prévention. En particulier, en ce qui concerne la couverture de tous les travailleurs par des représentants spé- cifiques en matière de santé et de sécurité, la couverture des travailleurs par des services multidisciplinaires de prévention, une amélioration des systèmes d'inspec- tion du travail, un élargissement de l'obligation de sécurité de l'employeur à l'en- semble des personnes sur les conditions de travail desquelles il exerce un contrôle.
Les petites et moyennes entreprises méritent une attention particulière dans l'éla- boration d'une stratégie de santé au travail. La déclaration définit différentes approches qui méritent d'être combinées.
Pour un examen de l'ensemble des moyens d'intervention communautaires L'harmonisation par voie de directives devrait être complétée par d'autres moyens d'intervention :
•le rôle des Etats membres reste déterminant dans le développement d'une stratégie nationale en santé au travail;
•le dialogue social peut contribuer à une meilleure application des directives tant au niveau sectoriel qu'au niveau intersectoriel;
•l'Union européenne pourrait élaborer de façon plus systématique des documents d'accompagnement des directives qui fourniraient des orientations générales;
•le rôle de la normalisation européenne reste important;
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• il faudrait assurer une meilleure articulation entre les différents organismes communautaires;
• il faudrait mieux intégrer la santé au travail dans les politiques de recherche communautaire.
Les rapports entre la santé au travail et les autres politiques communautaires
Les règles du marché et la santé au travail
Tant en ce qui concerne les équipements de travail, les équipements de protection individuelle et les substances et préparations chimiques, les règles du marché n'intègrent pas suffisamment les exigences de santé au travail.
Une telle situation devrait être améliorée par :
•la mise en place de systèmes efficaces de contrôle du marché;
•l'organisation d'un retour d'expérience permettant de tenir compte des problèmes de santé constatés sur les lieux de travail pour améliorer les règles du marché;
•une meilleure participation syndicale aux travaux de normalisation technique tant dans les instances européennes que nationales.
L'égalité entre hommes et femmes et la santé au travail
La déclaration souligne le lien étroit entre les questions liées à l’égalité et la santé au travail. Elle demande une révision de la directive sur la protection de la mater- nité. Elle souligne l'importance d'une politique active pour réaliser la mixité du tra- vail. Le critère d'un travail compatible avec la santé est qu'il soit organisé dans des conditions telles que les deux genres y aient accès pour la durée normale d'une vie professionnelle sans qu'il ne porte atteinte à leur santé.
Les politiques de l'emploi et la santé au travail
Les dispositions adoptées en santé au travail peuvent certainement contribuer à la politique de l'emploi dans la mesure où la qualité du travail accroît l'accès à l'emploi et le maintien de l'emploi dans des conditions compatibles avec la santé.
• Il faudrait mesurer la cohérence des mesures de prévention par rapport à la durée normale d'une vie professionnelle entière.
• L’intégration de personnes handicapées sur les lieux de travail constitue une priorité.
•La sélection sur la base de l'état de santé doit être combattue.
•Les politiques de l'emploi devraient également être évaluées par rapport à leur impact sur la santé au travail.
La sécurité sociale et la santé au travail
L'échec des tentatives visant à harmoniser les conditions de reconnaissance des maladies professionnelles est patent. Il convient de s'interroger sur la pertinence d'une politique reposant sur des instruments non contraignants alors qu'il existe aujourd'hui la possibilité d'adopter des directives sur la base du nouvel article 137 du Traité.
La santé publique et la santé au travail
La déclaration se prononce pour une prise en compte des conditions de travail dans les politiques communautaires de santé publique. Elle définit les critères d'une politique de promotion de la santé sur les lieux de travail.
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L'environnement et la santé au travail
Il faudrait établir des mécanismes de participation des travailleurs qui permettent d'étendre les compétences des représentants pour la santé au travail au domaine de l'environnement. La révision de la directive Seveso devrait prendre en considération le rôle des travailleurs et de leurs représentants dans la défense de l'environnement.
Les dimensions internationales de la politique communautaire de santé au travail
L'élargissement de l'Union représente un défi important dans le domaine de la santé au travail. Le processus de réception de l'acquis communautaire ne doit pas se limiter à une transposition réglementaire. Il doit se traduire par une amélioration réelle des situations nationales. Cela implique l'allocation de ressources significati- ves. Il faudrait envisager la création d'un Fonds communautaire pour l'amélioration du milieu de travail.
La déclaration se prononce :
•pour une coopération plus systématique avec l'OIT;
•pour une évaluation des effets potentiels des accords de l'OMC sur la politique communautaire de santé au travail.
En outre, l'Union européenne devrait :
• inclure les questions de santé au travail dans les accords qu'elle passe avec d'autres pays ou des organisations régionales;
•veiller à ce que les entreprises de l'Union qui investissent dans des pays tiers respectent les règles fondamentales en matière de santé au travail;
•assurer que les exportations vers des pays tiers soient compatibles avec la santé au travail dans ces pays.
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1... La santé au travail constitue une priorité importante pour le mouvement syndical.
La défense de la vie et de la santé mises en danger par la recherche du profit a été un des motifs majeurs pour la constitution des premières organisations de tra- vailleurs dès le début de la révolution industrielle. L’enjeu permanent de cette lutte est de soustraire la personne humaine à un rapport contractuel qui tend à la rédui- re à une simple force de travail ou "ressource humaine" et à la transformer en une marchandise sous l’effet de la contrainte économique. La lutte pour la santé est inséparable d'une action et d'une organisation collectives destinées à transformer les conditions de travail. Sans une telle action collective menée par les travailleurs eux-mêmes, ni la progression des connaissance médicales, ni l'évolution technique n'assurent spontanément des améliorations durables. C'est pourquoi, aujourd'hui encore en Europe, la défense de la santé au travail est indissociable de l'action syndicale. Dans tous les pays d'Europe, l'écrasante majorité des représentants des travailleurs pour la santé sont des militants syndicaux même là où la législation permet l'élection de représentants sans liens avec les syndicats. Les exemples récents de l'amiante, des troubles musculo-squelettiques ou du harcèlement moral montrent que la défense de la santé au travail dépendent étroitement de la capacité de rendre visibles les souffrances individuelles, de la capacité de trans- former celles-ci en des éléments de conscience collective et de la capacité de pas- ser de cette conscience collective des problèmes à une action pour la transforma- tion des conditions de travail. Dans un tel parcours, le rôle des organisations syn- dicales est essentiel.
2... Pendant presque un quart de siècle, les conditions de travail ont subi le contre- coup du chômage de masse. Il s'est produit une précarisation du travail dont les modalités pratiques sont multiples. Le recul du chômage, la prise de conscience des effets particulièrement négatifs de la précarisation et la conscience diffuse qu'il s'est produit une déshumanisation des conditions de travail dans de nom- breux secteurs ont relancé les débats sur la qualité du travail. Différentes mobili- sations sociales ont mis ce point à l'ordre du jour. De nombreux débats nationaux portent sur le harcèlement moral, le stress ou les troubles musculo-squelettiques.
Ces débats ont en commun de mettre l'accent sur une conception plus large de la santé qui entend garantir le bien-être au travail. Certains grands objectifs des luttes des années ’70 pour l’humanisation des conditions de travail et pour un contrôle des travailleurs et de la société sur les changements technologiques réapparaissent sous de nouvelles formes et dans des conditions différentes. La conscience des effets désastreux de l’actuelle organisation productive sur l’envi- ronnement apporte une dimension nouvelle à ces objectifs et crée la possibilité d’élargir les alliances des syndicats.
Introduction
Pour une relance de la politique communautaire en santé au travail
Laurent Vogel, chargé de recherches au BTS
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3... Au cours de ces deux dernières années, les institutions de l'Union européenne ont commencé à discuter de façon plus systématique de ce thème. Ce point a été abordé notamment au sommet de Lisbonne en 2000. Il a fait l'objet d'une impor- tante conférence organisée par la présidence suédoise en janvier 2001. La CES considère qu'il doit constituer un élément central de l'agenda social dans les années à venir. C'est pourquoi, le groupe Travailleurs du Comité consultatif souhaite par la présente déclaration présenter ses priorités dans le cadre de la préparation d'un nouveau programme d'action communautaire en santé au travail.
4... Les données disponibles dans l'Union européenne nous incitent à relancer les débats autour de la santé et de la sécurité comme thèmes prioritaires des poli- tiques sociales communautaires. En dépit du caractère incomplet des indicateurs disponibles et du manque d'homogénéité entre les données nationales, différents éléments indiquent qu'une confiance excessive dans l'impact positif des mutations technologiques sur la santé au travail n'est pas fondée.
5... Les statistiques concernant les accidents du travail enregistrés montrent une diminution de ceux-ci quand on prend des périodes de référence de longue durée (de l'ordre de 10 à 20 ans). Une telle évolution générale s'explique en partie par des modifications structurelles importantes dans les activités économiques (réduction de la part de la population employée dans les secteurs primaire et secondaire, diminution très forte de l'emploi dans la plupart des industries à risques élevés d'accidents comme les mines ou la sidérurgie, etc.). L'évolution technique contribue également à modifier les problèmes de santé au travail : l'ac- cident du travail constitue dans de nombreux secteurs un risque moins significatif que l'usure progressive par le travail ou certaines maladies. Enfin, les statistiques concernant les accidents du travail montrent de fortes inégalités suivant les rap- ports sociaux qui caractérisent différentes catégories de travailleurs. En particu- lier, les travailleurs intérimaires connaissent une "sur-accidentabilité" importante.
Le caractère peu homogène des statistiques et la part importante de sous-décla- rations rendent difficile les comparaisons entre différents pays. Les données d'Eurostat mettent en évidence que le niveau de sous-déclarations des accidents du travail est très élevé dans de nombreux pays.
6... Les statistiques concernant les maladies professionnelles reflètent principalement les caractéristiques des différents systèmes nationaux de reconnaissance de ces maladies à des fins de compensation. Elles permettent de constater le retard pris dans la mise en place d'un système plus équitable, ouvert à la reconnaissance de l'ensemble des maladies causées par le travail et indiquent les énormes inégalités entre pays, entre hommes et femmes et entre les différentes catégories de victimes suivant le type de maladie. Il existe un nombre considérable de maladies qui ne sont que difficilement reconnues en tant que maladies professionnelles et qui affectent des quantités importantes de travailleurs. Certaines d'entre elles peuvent avoir des consé- quences graves et empêcher les victimes de continuer à travailler (troubles musculo- squelettiques, asthme rendu chronique par des expositions professionnelles, etc.).
Un bilan préoccupant des conditions de travail
et de leur impact sur la santé
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7... Les données concernant l'absentéisme et l'invalidité sont d'une interprétation dif- ficile. Elles dépendent en partie des évolutions des systèmes de sécurité sociale.
L'absentéisme de courte durée n'est pas nécessairement l'indicateur de mauvaises conditions de travail. L'absentéisme de longue durée et les données concernant l'invalidité sont plus pertinentes pour évaluer les conditions de travail.
8... Une politique dynamique de santé au travail rend indispensable la mise en place d'indicateurs plus sensibles à la réalité des problèmes. Cette question se pose dans presque tous les Etats membres et elle met en lumière une grande faiblesse dans l'action communautaire. Il s'agit d'élaborer un ensemble d'indicateurs portant sur trois aspects au moins :
•le suivi des facteurs de risque et des expositions;
•le suivi des conditions de santé non seulement à partir des indicateurs traditionnels d'accidents de travail et de maladies professionnelles mais aussi à partir de l'étude des relations entre différentes pathologies et groupes sociaux et professionnels;
•la perception par les travailleurs de leurs conditions de travail et de l'impact qu'el- les ont sur leur santé.
L'ensemble de ces indicateurs devraient également inclure la dimension du genre en santé au travail et permettre de mesurer la compatibilité des conditions de tra- vail avec des exigences de santé à moyen et à long terme. Des indicateurs comme la durée de la vie professionnelle par profession et les conditions de santé des per- sonnes âgées ou retraitées en fonction de leurs conditions de travail antérieures méritent une attention particulière.
Sur la base d'une combinaison d'indicateurs, l'Union européenne devrait mettre en place un dispositif d'observation (monitoring) permanent des conditions de travail de manière à pouvoir réagir rapidement à des problèmes spécifiques.
9... Les risques "traditionnels" liés à la sécurité des équipements et des processus de travail, à l'exposition à des substances chimiques, à des facteurs physiques ou à des agents biologiques continuent à provoquer des milliers de morts et des dizai- nes de milliers d'invalides chaque année. Et pourtant les solutions préventives existent et sont généralement connues depuis longtemps. Dans certains pays, l'on observe même une augmentation du nombre d'accidents du travail déclarés en étroite relation avec le développement du travail précaire. Par ailleurs, les débats autour de l'amiante ont montré la faible capacité des dispositifs de prévention à réagir rapidement à des menaces graves pour la santé dont les conséquences ont commencé à être connues depuis près d'un siècle.
10... Les risques liés à l'organisation du travail augmentent de façon assez régulière. La troisième enquête sur les conditions de travail menée par la Fondation de Dublin met en lumière qu'un nombre croissant de travailleurs perçoivent qu'ils sont exposés à de tels risques et qu'ils en ressentent les effets sur leur santé.
11... L'on retiendra en particulier l'intensification du travail comme une caractéristique importante de la réorganisation des processus de production. La proportion de travailleurs qui déclarent qu'ils sont soumis à un rythme de travail très élevé est passée de 48 % en 1990 à 56 % en 2000, ceux qui sont tenus par des délais stricts sont passés de 50 % en 1990 à 60 % en 2000. Ces données européennes sont généralement corroborées par les enquêtes nationales disponibles.
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Parmi les conséquences de l'intensification du travail, les troubles musculo-squelet- tiques sont particulièrement répandus. En 2000, 33 % des travailleurs se plaignent de lombalgies et 23 % de douleurs au cou et aux épaules. Le stress et l'épuisement professionnel concernent également des proportions importantes de travailleurs.
12... Le harcèlement moral apparaît également comme un problème qui affecte un nombre élevé de travailleurs et dont les conséquences peuvent être très graves. Il est lié à différents facteurs parmi lesquels l'intensification du travail, les méthodes de direction et la mise en concurrence des collectifs de travail jouent un rôle important.
Il renvoie à des facteurs sociaux et d'organisation du travail et requiert une approche préventive collective. A ce titre, il fait pleinement partie des questions qui doivent être traitées dans le cadre des politiques du milieu de travail.
13... Les progrès enregistrés dans le domaine de l'emploi, avec un lent repli du chômage, n'ont pas été de pair avec une amélioration de la qualité du travail. Au contraire, la précarisation du travail est devenue une caractéristique commune des différents pays de l'Union européenne même si ses formes et son niveau diffèrent d'un pays à l'autre. Les pays où la précarisation de l'emploi a été la plus forte sont aussi ceux qui connaissent la situation la plus défavorable en ce qui concerne les accidents du travail (Espagne notamment).
14... La dégradation des conditions de travail s'inscrit également dans le contexte plus large d'une croissance des inégalités sociales devant la santé. Un tel phénomène a pu être observé dans la plupart des Etats communautaires. Il s’inscrit dans une ten- dance plus lourde de croissance rapide des inégalités sociales à l’échelle mondiale.
Certes, les conditions de travail ne constituent qu'une des causes de cette situation mais il nous paraît évident que faute d'une relance énergique de l'action commu- nautaire en santé au travail, elles risquent de contribuer à l'érosion de la cohésion sociale en Europe dans ce domaine particulièrement sensible qu'est la santé.
15... L'on assiste aujourd'hui à une relance des débats nationaux sur la santé au travail.
Dans la plupart des Etats communautaires, la transposition de la directive-cadre et des autres directives concernant la santé et la sécurité n'avait pas été accom- pagnée par un large débat. A quelques exceptions près, les gouvernements avaient considéré qu'il s'agissait essentiellement d'une mise à jour de la législa- tion existante. Le fonctionnement général du système de prévention ne suscitait pas de véritable inquiétude. Aussi, dès que la transposition fut considérée comme achevée, régnait-il un certain optimisme. Les systèmes mis en place avaient été modernisés. Le mot d'ordre de beaucoup était d'instaurer une pause tant dans l'élaboration législative que dans la réflexion politique. Les difficultés du passage à la pratique et, surtout, la détérioration des conditions de travail ont mis fin à cette pause. Ces débats réapparaissent surtout dans des cadres nationaux, qui restent marqués par des différences importantes. Il est vite apparu que si la directive-cadre était d'une utilité réelle pour définir les règles du jeu dans les
La relance des débats nationaux et des
mobilisations sociales
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entreprises, elle ne suffisait pas à répondre à l'ensemble des défis de la prévention.
Il fallait aussi revoir la politique nationale de prévention et lui fournir les moyens adéquats.
Les difficultés du passage à la pratique sont aussi liées aux stratégies suivies lors de la transposition des directives. Lorsqu'une transposition littérale a été effectuée, elle a rarement été efficace parce qu'elle se "greffait" mal au système de préven- tion existant. Dans certains pays, cela a provoqué des difficultés énormes. Ainsi au Portugal, il a fallu attendre le début de l'année 2001 pour qu'un accord tripartite permette de donner finalement un contenu concret à certaines dispositions de la directive-cadre dont la transposition avait été effectuée dès 1991.
16... En France, l'affaire de l'amiante a joué un rôle important dans la résurgence d'un débat public pour la première fois depuis presque un quart de siècle. Après avoir sous-estimé, pendant des décennies, le danger représenté par l'amiante, le gou- vernement français a interdit en 1996 toute utilisation de l'amiante. La question de l'amiante est apparue rapidement comme le révélateur des insuffisances du système de prévention en tant que tel dans ses différentes fonctions (décision politique, recherche, utilisation des données de la surveillance médicale pour définir les priorités de la prévention, problèmes posés par la gestion paritaire des insti- tutions liées à la réparation des risques professionnels, liens entre santé publique et santé au travail, etc.).
17... En Italie, les données inquiétantes concernant les accidents du travail déclarés, le fonctionnement très irrégulier des organismes paritaires créés à différents niveaux, les nombreux problèmes laissés en suspens depuis l'adoption du décret législatif de 1994 qui transposait la directive-cadre ont débouché sur un débat politique sans précédent depuis plus de vingt ans sur la cohérence du système de prévention. Une importante conférence a été organisée par le gouvernement en décembre 1999 tandis que les organisations syndicales ont été à l'initiative de la première assemblée nationale des représentants des travailleurs pour la sécurité à Modène en septembre 2000. Cette assemblée a défini un programme destiné à inten- sifier l'action revendicative des syndicats dans le domaine de la santé au travail.
18... Au Royaume-Uni, pour la première fois depuis une vingtaine d'années, la vision optimiste et rassurante proposée par le Health and Safety Executive fait place à une évaluation plus nuancée des réalisations et, surtout, à une réelle inquiétude sur la capacité du système de prévention d'affronter les défis nouveaux. Une série impressionnante de "désastres" - de Piper Alpha au naufrage du "Herald of Free Enterprise" à Zeebrugge, de l’épidémie de ESB à la catastrophe de chemin de fer de Paddington - a démontré les impasses d’une approche qui privilégie l’autoré- gulation par les employeurs et qui affaiblit les mécanismes de contrôle public et les contrepoids sociaux à la recherche du profit. Plus que jamais, les questions de santé au travail et de santé publique apparaissent dans leurs liens avec les gran- des orientations politiques. Il est significatif que certains de ces désastres se sont produits dans des secteurs soustraits au contrôle du Health and Safety Executive.
La dérégulation, la privatisation des services publics, le recours inconsidéré à des formes de "soft law" ou d’autorégulation basée sur la bonne volonté d’acteurs privés ont joué un rôle important dans ces désastres.
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19... En Espagne, comme en Italie, l'élément qui a déclenché de façon immédiate les débats est constitué par les statistiques dramatiques concernant les accidents du travail et par les liens évidents qui apparaissent dans celles-ci entre le développe- ment de l'emploi précaire et les risques d'accident. Après l'euphorie qui avait régné vers 1996-1997 à la suite de l'approbation de la loi sur la prévention des risques du travail, on constate avec inquiétude que le niveau d'application de la loi est resté très faible et que le système de contrôle et de sanction est peu efficace.
Un Plan d'action visant les entreprises où se produisent le plus d'accidents a été mis en pratique. Il vise à coordonner l'action de l'ensemble des autorités publiques.
Un plan de choc développe l'intervention propre des syndicats. Ceux-ci contactent systématiquement les délégués de prévention et leur apportent le soutien néces- saire pour faire respecter les mesures de prévention dans les entreprises où les accidents sont particulièrement nombreux. Les organisations syndicales ont aussi développé leurs instruments d'intervention autonome en santé au travail.
20...Aux Pays-Bas comme en Suède, la montée de l'absentéisme est liée à une dégra- dation des conditions de travail. Dans le cas des Pays-Bas, le mouvement syndical a formulé une série de critiques à l'égard des services de prévention dont les missions ne sont pas toujours exercées en tenant compte de la priorité d'une amélioration collective des conditions de travail.
21... Si dans d'autres pays les débats n'ont pas la même intensité, un certain nombre de préoccupations communes émergent : comment assurer le respect des règles, comment répondre à l'évolution du travail, quelle évaluation faire des politiques de prévention suivies au cours de ces dernières années ? De façon générale, la déréglementation, l'affaiblissement des systèmes de contrôle, la faiblesse ou l'ab- sence de représentation des travailleurs dans les petites et moyennes entreprises ont joué un rôle important. Mais au-delà de ces problèmes qui affectent les sys- tèmes de prévention, il y a un problème de fond plus essentiel. Les politiques de l'emploi ont souvent été menées en favorisant la précarisation du travail. Qu'un travail précaire soit aussi généralement un travail nocif, voilà un constat dont il conviendrait de tenir compte.
22...Dans plusieurs pays, le débat ne se limite pas aux institutions. Il est appuyé par une mobilisation sociale dont témoignent les succès de deux grèves générales dans le secteur du bâtiment en Espagne en février 2000 et mars 2001 et l’arrêt de travail pour la santé et la sécurité en Italie le 20 octobre 2000. De façon géné- rale, les exigences liées à la sécurité, la santé et la dignité au travail ont été pré- sentes dans un nombre croissant de conflits sociaux en Europe. Elles ont égale- ment été à la base de certaines actions transnationales notamment dans le sec- teur des transports routiers. Elles sont abordées comme des thèmes prioritaires par un nombre croissant de Comités d'entreprise européens notamment dans le textile et la sidérurgie.
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23...Malheureusement, les différents débats nationaux n'ont pas débouché jusqu'à présent sur un véritable débat communautaire. Les quelques documents adoptés par la Commission, notamment le rapport intérimaire concernant le programme communautaire dans le domaine de la sécurité, de l'hygiène et de la santé sur les lieux de travail (1996-2000), sous-estiment fortement l'ampleur des problèmes et proposent un bilan trop optimiste de la transposition des directives communau- taires. La capacité d'impulsion politique de la Commission est très faible dans ce domaine. Il est douteux que la stratégie qui a parfois été proposée de lier la santé au travail aux politiques de l'emploi soit d'une grande efficacité si l'on ne définit pas clairement des objectifs en santé au travail qui correspondent aux besoins réels. Les ressources matérielles et humaines destinées à la santé au travail au sein de la Commission ont diminué de façon inquiétante alors même que la Commission aurait dû disposer de moyens adéquats pour suivre la mise en œuvre des directives adoptées. L'on voit mal comment elle pourrait garantir que l'élar- gissement de l'Union européenne se fasse dans des conditions satisfaisantes sans retrouver des capacités humaines et matérielles adéquates. L'incapacité dans laquelle se trouve la Commission de publier un rapport sur l'application de la directive-cadre et sur les problèmes qui y sont liés illustre l'affaiblissement de son rôle. Certes, l'absence de bilan global ne devrait pas justifier l'inaction de la Commission par rapport à des problèmes dont l'importance est reconnue et nous pensons qu'il ne faut pas attendre le bilan pour adopter de nouvelles initiatives.
24...En dépit de la résolution qu'il avait adoptée en mars 1995 sur la transposition et l'application de la législation sociale communautaire, le Conseil n'a pas pris d'ini- tiative importante au cours de ces dernières années dans le domaine de la santé au travail. L'échec du programme SAFE est le révélateur de la difficulté de trouver un accord politique au Conseil sur les questions de santé au travail. De même, en dépit de la règle de la majorité qualifiée, la plupart des propositions de directive soumises par la Commission au Conseil au cours de ces cinq dernières années ont connu un iter législatif lent et tortueux dont les résultats ne sont pas toujours satisfaisants (blocage sur la proposition de directive concernant le transport des travailleurs handicapés, approche fragmentaire et restrictive en ce qui concerne les agents physiques, etc.).
25...Le Comité consultatif de Luxembourg assure une fonction cruciale en permettant une consultation tripartite sur toutes les questions de santé au travail. Le Comité consultatif a indiqué quelles pouvaient être les grandes lignes d'une réforme de ce Comité qui tienne compte des transformations introduites par le traité d'Amsterdam et par la perspective de l'élargissement. La CES a pu élaborer un certain nombre de propositions conjointes avec l'UNICE sur ce point. Une association plus étroite de ce Comité à tous les aspects de l'action communautaire qui touchent à la santé et à la sécurité est indispensable. En particulier, le Comité devrait être étroitement associé à l'élaboration du bilan de l'application des directives.
La nécessité d'un débat politique
communautaire
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26...La mise en place de l’agence de Bilbao a parfois été présentée comme un substi- tut à l’action de réflexion et d’orientation politique de la Commission. L’agence a un rôle important à jouer dans le domaine de l’information et la CES souhaite qu’elle se développe. Mais en aucun cas le travail de diffusion et de traitement de l’information réalisé par l’agence ne rendra superflu la définition par la Commis- sion d’une politique communautaire précise et cohérente et la mise en œuvre de celle-ci avec des moyens adéquats et des ressources suffisantes. Il nous paraît important de développer une véritable approche tripartite dans toutes les activi- tés de l'agence et notamment dans ses points focaux nationaux. La dissémination de l'information collectée par l'agence ne peut être pleinement utile que dans la mesure où cette information fait l'objet d'un traitement qui permette d'en dégager en synthèse des problèmes communs et des solutions utiles. La simple juxtaposi- tion de données nationales hétérogènes dans des tableaux comparatifs devrait être évitée au profit d'une évaluation qualitative des données recueillies. Une plus grande attention devrait être accordée à l'ensemble des utilisateurs de l'informa- tion, y compris les travailleurs, notamment en ce qui concerne le langage utilisé et les supports matériels de cette information.
27... La Fondation de Dublin apporte une contribution très utile grâce à sa politique de recherche qui couvre les différentes facettes des conditions de vie et de travail.
Cette approche large lui permet de tenir des interactions entre la vie au travail et la vie hors-travail. Par ailleurs, l'enquête sur les conditions de travail qui a été orga- nisée à trois reprises au cours de ces dix dernières années fournit d'importantes indications pour élaborer les politiques communautaires de santé au travail. Une telle enquête devrait être poursuivie à l'avenir et il conviendrait de l'articuler avec des enquêtes et des recherches spécifiques plus précises dans l'ensemble des pays communautaires.
28...Le Parlement européen a pris des initiatives positives comme la tenue d'auditions consacrées aux conditions de travail et au bilan de la directive sur les travailleuses enceintes. Le 25 février 1999, il a adopté une importante résolution qui aborde les principaux aspects de la politique communautaire dans ce domaine et formule des propositions utiles pour un renforcement de celle-ci. Cette résolution était basée sur un rapport d'ensemble préparé par Mme Outi Ojala. En particulier, le Parlement européen signalait une série de problèmes pour lesquels le cadre législatif com- munautaire restait insuffisant (amiante, cancers professionnels, secteur des trans- ports, stress, surmenage, violence et harcèlement sur le lieu de travail, troubles musculo-squelettiques, monotonie et caractère répétitif du travail). Il recommandait l'adoption d'une politique qui tienne compte des problèmes spécifiques des femmes.
Il se prononçait pour une extension du champ d'application de la législation vers des catégories non couvertes (travailleurs indépendants) ou insuffisamment proté- gées (télétravailleurs, travailleurs sous contrats atypiques ou d'entreprises sous- traitantes). Il s'inquiétait de l'attention insuffisante accordée à la santé au travail dans les politiques d'élargissement et demandait une intégration des questions de santé au travail dans les accords internationaux conclus par l'Union. L'essentiel des questions soulevées par cette résolution reste d'actualité même si des progrès ont été réalisés actuellement dans des domaines particuliers (amiante et échafaudages, par exemple).
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29... Le Conseil économique et social a adopté en décembre 1999 un avis d'initiative qui a le mérite d'inscrire la discussion sur les politiques communautaires de santé au travail dans une vision large. Il prépare actuellement l'adoption d'un nouvel avis concernant l'avenir de la politique communautaire dans ce domaine.
30...La Cour de justice a aussi contribué à une meilleure interprétation de l'article 118A (actuellement intégré dans le nouvel article 137) et des directives concernant la santé au travail. L'essentiel de sa jurisprudence a été adoptée dans le cadre de l'examen de recours préjudiciels. La Cour a souligné le caractère étendu des compétences communautaires liées à la notion de milieu de travail. Elle s'est prononcée en faveur de la pleine capacité des Etats membres d'adopter ou de maintenir des mesures nationales qui assurent une protection plus élevée des travailleurs. Elle a défini les bases d'une coopération meilleure avec l'Organisation Internationale du Travail dans le cadre d'une politique d'harmonisation vers le haut qui privilégie les normes plus favorables - qu'elles soient d'origine communautaire ou internationale.
Une telle approche lui a permis également d'interpréter certaines dispositions des directives (notamment en ce qui concerne la définition du temps de travail). Enfin, la Cour a consolidé sa jurisprudence concernant la capacité des Etats membres d'adopter des règles affectant la libre circulation des marchandises lorsque celles-ci reposent sur des objectifs de santé. Cependant, le rôle de la Cour a été limité par les difficultés que les organisations syndicales rencontrent pour la saisir dans le cadre étroit des recours préjudiciels et par la lenteur avec laquelle la Commission traite les recours en manquement. Certaines questions essentielles sur lesquelles le mouvement syndical attire l'attention depuis près de dix ans n'ont toujours pas fait l'objet d'arrêts de la Cour (caractère inconditionnel de l'obligation de sécurité de l'employeur, nombreux problèmes concernant l'organisation des services de préven- tion dans différents pays communautaires, insuffisance de certaines législations nationales en ce qui concerne la représentation des travailleurs, etc.).
31... Si différentes institutions ont ainsi contribué à l'action communautaire en santé au travail, cela ne devrait pas dissimuler le caractère de moins en moins systématique de celle-ci, les difficultés d'apporter des réponses adéquates aux problèmes nouveaux et la grande quantité de problèmes auxquels se heurte une application efficace des règles communautaires dans les Etats membres. Nous considérons que le débat devrait partir du bilan de l'application des directives et porter sur les perspectives d'une action communautaire plus efficace basée sur les exigences du traité.
32...Le bilan de l'application des directives ne se borne pas à un relevé statistique du nombre de directives transposées dans les différents Etats membres. A cet égard, le critère utilisé par le rapport intérimaire de 1998 de la Commission (le taux de transposition des directives est passé à 95 %) n'est guère pertinent.
De façon générale, nous considérons que le niveau d'application des directives reste très inégal entre les pays mais aussi, à l'intérieur de chaque pays, en fonction des secteurs, des catégories de travailleurs ou du type d'entreprise. Si les direc- tives ont eu le mérite d'enclencher ou d'accélérer la réforme des cadres juridiques
Pour un bilan de l'application
des directives
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nationaux, cette impulsion initiale a été affaiblie par une série de facteurs. En particulier, il faut mentionner les éléments suivants :
•Les offensives dérégulationnistes ont cherché à limiter les transpositions à un exer- cice de mise en conformité législative formelle et ont transformé les exigences minimales communautaires en des objectifs maximaux.
•La faible capacité d'impulsion politique de la Commission n'a pas permis de débat- tre au niveau communautaire des problèmes posés par la transposition et par l'ap- plication. Cette faiblesse politique a été renforcée par l'inapplication de la décision du 24 février 1988 qui prévoyait la mise en place d'un système communautaire d'information sur l'évolution des réglementations nationales en santé au travail.
•Les lacunes des directives elles-mêmes rendaient indispensable une réflexion sur différents éléments des systèmes nationaux de prévention qui ne faisaient pas l'objet de dispositions systématiques. C'est ainsi que les systèmes de représenta- tion des travailleurs en santé au travail ne couvrent généralement pas la totalité des travailleurs des Etats membres, l'accès aux services de prévention reste éga- lement limité et les institutions publiques chargées de l'inspection, du contrôle, des sanctions, de la recherche et de l'information n'ont pas toujours vu leur rôle redéfini de manière cohérente.
33... Des rapports nationaux concernant l'application des directives ont été élaborés.
Bien que la grille d'analyse destinée à les structurer soit tout à fait insuffisante, leur discussion dans un cadre communautaire tripartite devrait aider à identifier les problèmes communs, à formuler des amendements aux directives ou des propositions de directives nouvelles de manière à combler les lacunes du cadre existant et à mieux répondre aux problèmes nouveaux.
Un tel exercice est de nature politique. Le contrôle de la conformité juridique des mesures nationales de transposition constitue une autre tâche indispensable et distincte qui repose essentiellement sur la Commission. Jusqu'à présent, les ini- tiatives prises dans ce domaine nous paraissent insuffisantes. Certes, nous savons qu'avant que la Cour de justice ne soit saisie d'un recours en manquement, des procédures non publiques permettent parfois de convaincre les Etats membres de corriger un certain nombre de manquements. Néanmoins il nous paraît inquiétant qu'un retard important ait été pris et que, dans plusieurs cas où les manquements paraissent évidents et graves, aucun remède n'ait été apporté à cette situation. A plusieurs reprises, saisie de questions préjudicielles, la Cour de justice a été contrainte à ne pouvoir que constater l'inadéquation de certaines transpositions sans pouvoir y apporter des remèdes efficaces (affaire italienne concernant le tra- vail sur écran, affaire espagnole concernant la définition du temps de travail qui concerne également d'autres mesures nationales de transposition). Dans sa réponse du 28 mars 2000 à la question parlementaire posée par M. Alavanos, Mme Diamantopoulou a indiqué que la Commission pourrait entamer des procé- dures en manquement si les Etats membres n'exerçaient pas un contrôle et une surveillance effective garantissant le respect de la directive-cadre. Nous considé- rons cette déclaration comme très positive et nous souhaitons qu'elle soit mise en pratique. Enfin la CES réaffirme qu'il est nécessaire de reconnaître le droit des organisations syndicales à introduire des recours devant la Cour de justice dans le domaine des règles sociales communautaires.
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34...Depuis l’adoption de l’Acte unique en 1986, la santé au travail constitue un des élé- ments essentiels de la politique sociale communautaire. Dans ce domaine, l’objec- tif est l’harmonisation dans le progrès. Un tel objectif passe prioritairement par l’adoption de directives qui fixent des prescriptions minimales applicables dans l’ensemble des Etats membres. Contrairement à ce qui se passe dans d’autres domaines, comme la politique de l’emploi, le traité fixe des objectifs plus ambitieux que la simple convergence des politiques nationales.
L’harmonisation législative correspond à plusieurs exigences. Il s'agit de protéger la vie et la santé des travailleurs dans des conditions similaires dans les différents Etats communautaires. Il s'agit également d'éviter que la concurrence ne se fasse au détriment de la santé au travail et de garantir que la libre circulation des marchandises se fasse dans des conditions de santé et de sécurité.
35... De l’avis de la CES, le travail d’harmonisation législative dans le domaine du milieu du travail a connu une impulsion considérable dans la période qui a suivi l’Acte uni- que. L’adoption de la directive-cadre en 1989, l’adoption de directives particulières ont constitué des acquis importants qui ont représenté pour l’ensemble des Etats membres une opportunité unique d'améliorer le cadre juridique de la santé au tra- vail et de développer leurs dispositifs de prévention. Après 1992, l’harmonisation législative a marqué le pas pour différentes raisons. L’adoption des directives est devenue plus difficile en raison de fortes pressions visant à instaurer une "pause législative". La création du groupe Molitor a reflété de telles pressions. Le rapport final établi par ce groupe exprimait une méfiance profonde à l'égard de l'harmo- nisation communautaire et les propositions qu'il formulait dans le domaine de la santé et de la sécurité ne tenaient nullement compte des objectifs sociaux du traité.
Par la suite, même si la virulence des polémiques s'est atténuée en raison notam- ment du changement de majorité gouvernementale au Royaume-Uni, d'autres ini- tiatives ont été lancées (comme BEST et SLIM) qui risquent sous le prétexte de simplifier les directives existantes de porter atteinte à leur cohérence. Une telle situation a eu des conséquences dommageables du point de vue de la cohérence de l’intervention communautaire. Le retard mis à adopter la directive sur les risques chimiques, l’impossibilité d’adopter une directive couvrant l’ensemble des risques physiques qui a débouché sur l’adoption d’une position commune ne por- tant que sur les vibrations, l’abandon ou l’enlisement d’une série de directives qui avaient fait l’objet d’une proposition de la Commission ou qui avaient été envisa- gées par celle-ci témoignent de ces difficultés. Il apparaît nécessaire aujourd’hui de compléter l’harmonisation législative en tenant compte des priorités suivantes.
36...Un certain nombre de matières restent couvertes par des directives adoptées avant la directive-cadre sur la base d’une approche différente. C’est le cas de l’en- semble des risques physiques à l’exception des vibrations. Une telle situation n’est pas acceptable. Le bruit, en particulier, fait l’objet d’une directive qui, dès son adoption, a été considérée comme insuffisante par la CES et par plusieurs Etats
Assurer la cohérence de la législation communautaire sur la base des principes fondamentaux de la directive-cadre
L'harmonisation législative : base de l'action
communautaire en santé au travail
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membres. Cette adoption constituait un compromis politique dont un des élé- ments était l’engagement de réviser dans des délais assez brefs les dispositions de la directive. Cette révision n’a pas fait l’objet de proposition de la part de la Commission qui estimait que l’adoption d’une directive concernant l’ensemble des facteurs physiques permettrait de résoudre les problèmes de compatibilité entre la directive sur le bruit de 1986 et la directive-cadre.
A lui seul, le bruit est la principale cause des maladies professionnelles reconnues et indemnisées dans la plupart des pays communautaires. Les données de l'en- quête de la Fondation de Dublin sur les conditions de travail font état d'une légè- re progression du nombre de travailleurs soumis à un bruit intense durant au moins un quart de leur temps de travail dans l'Union européenne (27 % en 1990 contre 29 % en 2000). C'est pourquoi nous estimons indispensable la révision de la directive de 1986 sur le bruit et l'intégration des dispositions améliorées de celle-ci (notamment par un abaissement des valeurs-limites) dans le dispositif de la directive-cadre (champ d'application, suppression de la clause du "raisonnable- ment praticable", etc.). La nouvelle directive devrait tenir compte de l'approche globale de la directive-cadre : le bruit ne doit pas être considéré uniquement en tant que cause possible de lésion pour les fonctions auditives. C'est également un risque important du point de vue du bien-être au travail. Un niveau déterminé de bruit peut ne pas être dangereux pour l'ouïe mais provoquer des difficultés de concentration, de communication ou d'autres perturbations.
37... La directive concernant les risques des agents chimiques de 1998 a représenté un progrès important. Cependant l'expérience montre qu'elle n'est pas suffisante pour affronter efficacement les risques existants. La bonne application de cette directi- ve dépend étroitement des règles du marché qui déterminent la classification, l'étiquetage et l'emballage des substances et préparations.
Une trop grande dépendance à l'égard des règles du marché que nous examine- rons plus loin crée des problèmes sérieux pour les catégories exclues par ces règles (produits pharmaceutiques et cosmétiques, munitions, additifs alimentaires, etc.).
Elle concentre l'attention sur les substances et les préparations et rend difficile une approche qui tienne compte des combinaisons de substances et des combinaisons d'expositions.
Le tournant adopté par la Communauté en 1988 en décidant de privilégier l'adop- tion de valeurs-limites communautaires indicatives a donné lieu à deux types de problèmes. D'une part, l'élaboration de ces valeurs-limites est trop lente et les retards s'accumulent. D'autre part, l'on constate que même quand des valeurs- limites communautaires existent, les Etats membres les considèrent comme de simples recommandations et continuent d'adopter des valeurs-limites nationales très divergentes. Une protection égale de tous les travailleurs de l'Union européenne constitue une priorité pour l'action syndicale de la CES. Cela implique l'alignement des valeurs-limites nationales au moins sur la valeur la plus basse et un effort plus systématique pour intégrer les exigences de la santé au travail dans la classification des substances et produits.
38...La directive concernant la protection des travailleurs exposés à l'amiante de 1983 (révisée en 1991) fait l'objet d'une nouvelle révision. Celle-ci est indispensable à la lumière des données concernant la protection très imparfaite assurée par les règles existantes. En particulier, il convient d'établir des mécanismes efficaces
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pour que tous les travaux de démolition ou de transformation soient effectués par des entreprises agréées par les autorités publiques et avec du personnel formé à cet effet. Dans ce domaine comme pour les autres risques cancérogènes, il faut que la valeur-limite communautaire corresponde en tout cas à la valeur-limite la plus basse actuellement fixée par une des quinze législations nationales (0,1 fibre par cm3 dans la législation française contre 0,2 fibre dans la proposition de la Commission). La révision de la directive ne devrait pas se limiter aux obligations des employeurs. Elle devrait permettre l'établissement rapide d'une base de don- nées publique des bâtiments contenant de l'amiante et fixer clairement les res- ponsabilités des autorités publiques. L'Union européenne devrait également adop- ter des mesures pour empêcher l'exportation de produits à base d'amiante vers d'autres régions du monde.
39... D’autres matières restent insuffisamment couvertes alors même que les données nationales indiquent qu’il s’agit de questions importantes en santé au travail. Ainsi, la directive sur le temps de travail apparaît comme un instrument insuffisant. Il conviendrait de la réviser en réduisant la durée maximale hebdomadaire du travail de 48 h à 44 h et de supprimer l'article qui permet des dérogations individuelles en dehors de toute convention collective. Seul un Etat de l'Union européenne (le Royaume-Uni) a fait usage de cette faculté et elle est à l'origine de nombreux abus.
40...Les troubles musculo-squelettiques ont une importance considérable. La directive sur la manutention manuelle de charges ne couvre qu'une partie des facteurs contribuant à ces pathologies. En particulier, elle ne traite pas du travail monoto- ne et répétitif. D'autre part, la prise en compte d'exigences ergonomiques dans les travaux de normalisation reste lente et difficile. Quels que soient les progrès qui pourraient être réalisés dans ce domaine, la nécessité de définir de façon plus pré- cise les critères ergonomiques sur les lieux de travail ne pourra trouver une répon- se dans la seule normalisation. Un certain nombre d'Etats (la Suède par exemple) disposent déjà de réglementations couvrant de façon plus adéquate les exigences ergonomiques. Une directive d'ensemble sur ces questions devrait être élaborée.
41... Les problèmes de santé mentale au travail apparaissent également de façon très aiguë. Des questions comme le stress ou le harcèlement moral justifient un appro- fondissement de l'action législative communautaire ainsi que des programmes d'action. Un meilleur équilibre entre le travail salarié et les autres aspects de la vie apparaît souvent comme un élément important pour aborder les problèmes de santé mentale au travail.
42...La directive-cadre a représenté un progrès important dans de nombreux pays en définissant un champ d'application très large. Cependant, un certain nombre de travailleurs restent exclus - partiellement ou totalement - de la réglementation communautaire. Il nous semble important de revoir ces exclusions, d'en discuter le fondement et d'élaborer des propositions qui permettraient de couvrir de façon efficace et rationnelle les catégories exclues.
