Le Trésor
COLLECTION DIRIGÉE PAR PIERRE TABATONI
L ' É C O N O M I S T E
Le Trésor
F R A N Ç O I S E C K / 7
Docteur ès Sciences économiques Diplômé de l Institut d'Études politiques de P a r i s
Ouvrage p u b l i é avec le concours d u M i n i s t è r e de l ' E d u c a t i o n Nationale
PRESSES UNIVERSITAIRES DE FRANCE
A Coralie et Laurent
pour toutes les heures que je leur ai volées-!
ISBN 2 13 037561 8
Dépôt légal — ire édition : 1982, août
@ Presses Universitaires de F r a n c e , 1982 lUB, boulevard Saint-Germain, 75006 Paris
S O M M A I R E
INTRODUCTION
L ' é m e r g e n c e progressive d u T r é s o r 15 U n e n s e m b l e t o u j o u r s difficile à a p p r é h e n d e r 17
PREMIÈRE PARTIE
Principes budgétaires et politique du Trésor
CHAPITRE PREMIER.—L'équilibre budgétaire 23
1. L a loi d e finances : u n d o c u m e n t a u c o n t e n u instable 23 A) L e r e s p e c t f o r m e l d e l'unité b u d g é t a i r e 23
1) L e s principales exceptions admises j u s q u ' e n
1958 24
a) L e s b u d g e t s extraordinaires 24
b) L e s c o m p t e s spéciaux 25
2) L e r e t o u r a p p a r e n t à la règle d ' u n i t é 26 B) L a p r a t i q u e des d é b u d g é t i s a t i o n s 27
1) L a flexibilité naturelle o u volontaire des char-
ges 27
2) I m p o r t a n c e des d é b u d g é t i s a t i o n s intervenues
d e p u i s 1959 29
2. C o m m e n t a p p r é h e n d e r l'équilibre b u d g é t a i r e ? 34 A) L o i d e finances initiale o u loi d e finances exécu-
tée ? 35
B) O p t i q u e de l'exercice ou o p t i q u e d e la gestion ? . . . 37
1) La loi de règlement 37
2) Les SROT 38
3) Les résultats selon les deux approches 40
C) Quels soldes? 41
1) Les différents soldes dégagés 41
2) La signification des soldes de la loi de finances 44
a) Le solde budgétaire 44
b) Les opérations à caractère temporaire 45 3) Les correctifs à apporter aux soldes 47
a) Du côté des ressources 48
b) Du côté des charges 49
D) Quels résultats en termes patrimoniaux ? 51 a) Le solde entre les produits et les charges de
l'exercice 52
b) Les pertes et profits 53
c) Les résultats de l'année 53
CHAPITRE II. — La « neutralité » budgétaire 55 1. L'approche de la neutralité dans la théorie économi-
que et monétaire 55
A) L'impossibilité d'assimiler l'équilibre budgétaire et la neutralité économique des finances publi- 56 ques
1) Une approche incomplète : l'absence d'im-
passe 56
2) La non-neutralité d'un budget équilibré 57 B) L'impossibilité d'assimiler la neutralité financière
et le non-recours à la monnaie 58
1) La diversité des approches théoriques 58 2) Les conditions d'une neutralité monétaire et
financière du Trésor 60
2. L'approche de la neutralité dans la pratique des
gouvernements de la Ve République 61
A) La règle du « découvert rigide » 61
B) L'absence de découvert 62
C) Le financement par l'épargne du découvert . . . 64
3. Le bilan de la politique de neutralité budgétaire :
1960-1980 66
A) La neutralité économique 66
1) Approche étroite 67
a) Les dépenses de la loi de finances 67
b) Les recettes budgétaires 69
c) L'impact sur l'activité 69
2) Approche élargie 71
a) Les prélèvements obligatoires en France .. 72 b) Les prélèvements obligatoires dans le
contexte occidental 73
B) La neutralité monétaire 74
1) Les créances sur le Trésor 75
2) La monnaie externe 76
DEUXIÈME PARTIE La politique des concours
CHAPITRE PREMIER . — La panoplie des concours 81 SECTION 1 / LES CONCOURS à TITRE DÉFINITIF OU
PRINCIPAL 82
1. La nette prédominance des subventions 82 A) Le poids écrasant des subventions d'exploitation
aux entreprises nationales 82
1) Objet des subventions 83
2) Montant des versements 84
a) Les Houillères 85
b) La SNCF 85
c) La RATP 87
d) Bilan des versements à la SNCF et à
la RATP 87
B) Le recul des subventions à la Caisse des prêts aux
HLM 90
C) La « modestie » des subventions aux entreprises privées . . . 91
1) Des subventions de portée générale en faible
croissance 91
a) Les primes de développement régional . . . . 91
b) L'aide à l'innovation 92
c) Bilan 94
2) Des subventions sectorielles en léger déclin . . . 96
a) La construction navale 97
b) L'aéronautique et l'informatique 97
c) Bilan 98
2. Des dotations en capital qui marquent le pas 99 A) Le volume des participations publiques 99
1) Le montant global fin 1980 99
2) Flux annuels 102
B) Pourquoi cette politique de dotations ? 102 SECTION 2 / LES CONCOURS À TITRE REMBOURSABLE OU
COMPLÉMENTAIRE 106
1. La peau de chagrin des prêts 106
A) La suppression des prêts au logement social 107
1) Les HLM 107
2) Les prêts spéciaux à la construction 107
3) Bilan 108
B) Le recul des concours aux grandes entreprises
nationales 108
C) Des concours plus soutenus au secteur « privé » .. 110 D) Un faible courant de prêts à l'extérieur 114
1) Les prêts du Trésor au Crédit national et à la
BFCE 114
2) Les prêts à divers États étrangers 115 3) La consolidation des dettes commerciales de
certains pays étrangers 116
E) Les prêts nets consentis 118
2. L'inexorable montée des bonifications 119
A) Le phénomène 119
1) Les bonifications intéressant le logement 120 2) Les bonifications intéressant les entreprises . . . 121
a) Directement consenties 122 b) Versées aux intermédiaires financiers 122 c) Consenties dans le cadre de procédures
spéciales de financement 123
3) Les bonifications intéressant l'agriculture . . . . 125
4) Les autres bonifications 125
B) Les incidences d'une politique de bonification . . . 126 1) Les différents types de bonifications 126 2) Intérêt pour le Trésor d'une politique de
bonification 127
a) Bonifications forfaitaires 128
b) Bonifications variables 128
3) Intérêt pour l'économie d'un recours aux
bonifications 129
a) Incidence sur la demande de fonds
prêtables 129
b) Incidence inflationniste 130
3. Des garanties coûteuses 132
A) La garantie du risque économique 133
B) La garantie des risques politiques : l'assurance-
crédit 136
C) L'assurance prospection et l'assurance foire 136 D) La garantie des risques de change 137
CHAPITRE II. — Le Trésor et le réaménagement des circuits de
financement 139
1. Les financements « débudgétisés » sur la Caisse des
dépôts 140
A) La diversité des charges budgétaires transférées à
la Caisse des dépôts 140
1) Le logement social 140
2) L'aménagement foncier 142
3) Les grandes entreprises nationales 143 4) Les concours aux intermédiaires financiers . . . 144 5) Autres opérations débudgétisées 146 B) Essai de bilan du rôle joué par la CDC dans
la politique de débudgétisation . . . 147
2. Deux exemples de financements « détrésorisés » :
les autoroutes et le téléphone 148
A) Les autoroutes 150
B) Le téléphone 153
3. L'appel aux marchés de capitaux internationaux 156 A) L'intérêt d'un recours aux financements étran-
gers 156
B) Les montants concernés 158
C) Le risque de change 159
4. La surveillance des circuits de financement par le
Trésor 160
A) Le Trésor gardien de l'équilibre d'ensemble des
financements 160
B) L'utilisation des « tableaux carrés » 161 Conclusion : bilan de la politique de concours 164
1) Des mécanismes d'intervention profondément
renouvelés 165
2) Un volume global de concours en faible pro-
gression 166
TROISIÈME PARTIE La politique d'endettement
CHAPITRE PREMIER. - Des modalités d'appel à l'épargne peu
satisfaisantes 171
SECTION 1 / DES FORMULES D'ENDETTEMENT LONG TOU-
JOURS DÉSÉQUILIBRÉS 171
1. Une politique d'indexation excessivement onéreuse .. 172 A) Les caractéristiques des emprunts concernés . . . . 172
1) Le 7 % 1973 172
a) La clause de garantie principale sur l'unité
décompte 172
b) La clause de garantie subsidiaire sur le
lingot 173
2) Le 4,5% 1973 . . . 176
a) La conversion de la rente Pinay 176 b) Les débours liés au nouvel emprunt 178
3) Le 8,8 % 1977 181
B) Le sur-coût pour le Trésor des indexations 182
1) Le sur-coût effectif 184
2) Le sur-coût potentiel 185
3) Les issues envisageables 186
a) Le nécessaire respect des contrats d'émis-
sion 186
b) ... limite strictement le champ des possi-
bilités 187
2. Des emprunts « classiques » aux résultats décevants .. 188 A) Un recours à nouveau fréquent aux émissions
longues 189
B) Un mode d'appel banalisé au marché financier . . . . 192 C) Un placement aux résultats médiocres pour
l'épargnant 195
SECTION 2 / DES TENTATIVES D'HARMONISATION QUEL-
QUE PEU AVORTÉES 197
A) Des bons sur formules banalisés mais délaissés . . . 197 1) Une politique d'émission en dents de scie 198 2) L'alignement des bons sur formules 199 B) Des « correspondants » encore bien maltraités . . . . 200 1) Une liberté donnée avec parcimonie 201
a) Des déposants pour l'essentiel par obliga-
tion 201
b) Une libéralisation de portée limitée 203 2) Des rémunérations toujours modestes 206 a) Une très grande disparité de traitement . . . . 207 b) Le réajustement des conditions de rémuné-
ration des ccp 209
CHAPITRE II. — Des relations avec les liquidités à réhabiliter . . . 212 SECTION 1 / LE TABOU PU RECOURS à LA « VRAIE MONNAIE» . . . 212
1. Une comptabilisation archaïque des ressources de
caractère monétaire 213
A) Le cas des dépôts des correspondants et des bons
sur formules 213
1) Le Conseil national du crédit et les avoirs des
correspondants 213
2) Les bons sur formules et les bons de caisse . . . . 215
3) Les montants en cause 216
B) Le cas des bons en comptes courants 217 1) Un mode d'émission modernisé à la fin des
années soixante 218
2) Des émissions étroitement corrélées avec le niveau des découverts de trésorerie 219 3) Un mode de financement purement monétaire
des besoins de trésorerie 222
2. Une hypocrisie persistante dans les rapports entre
le Trésor et l'Institut d'émission 223
A) Une meilleure transparence depuis la réforme de
1973 224
1) La complexité du régime en vigueur jusqu'en
1973 224
a) Les prêts et avances 224
b) Les autres concours 226
2) Les simplifications apportées par la conven-
tion du 17 septembre 1973 227
a) Une réorganisation des concours de la
Banque de France au Trésor 228
b) Une neutralisation des résultats du Fonds
de stabilisation des changes 229
c) Une rémunération du compte courant du Trésor à l'Institut d'émission 230 B) Des relations toujours non dépourvues d'ambi-
guïté 231
1) Des facilités de trésorerie sans relation avec les
besoins 231
2) Des profits aux effets inattendus 233 a) Le haut niveau des bénéfices de la Banque
de France . . . 234
b) La signification des versements de la Ban-
que à l'Etat 235
SECTION 2 / UN RÔLE MONÉTAIRE ORIGINAL ET FONDÉ .. 236 1. Le pouvoir de création monétaire directe du Trésor
est réduit 237
A) Les possibilités de création monétaire liées au
réseau des ccp 237
1) Les liens entre les ccp et le Trésor 238 2) La création potentielle de monnaie réalisée par
le Trésor par le biais des CCP 239
a) L'émission de monnaie liée aux dépôts des
PTT 240
b) La « création » de monnaie liée au paie-
ment d'une dépense par ccp 242
3) La création effective de monnaie postale 244 B) Les possibilités de création monétaire liées au
réseau des correspondants non monétaires 245 C) La création de monnaie divisionnaire 248 2. Un appel régulier du Trésor à la création monétaire
peut être utile 250
A) Un flux soutenu de bons du Trésor est de nature à faciliter un bon fonctionnement du marché
monétaire 250
B) Une complète substitution des banques au Trésor
n'est ni réaliste ni souhaitable 255
1) Les conséquences économiques et sociales
d'un retrait du Trésor 256
2) Les conséquences monétaires et financières . . . 258
Conclusion: Aperçu sur la dette publique 263
a) Une reprise récente au rythme de crois-
sance du produit intérieur 263
b) Une structure interne toujours caractérisée par la prédominance des apports liquides en provenance des « correspondants » 266 c) Une rapide montée des charges en intérêts . 267
CONCLUSION GÉNÉRALE : Quel avenir pour le Trésor ? 269 Une probable réhabilitation du pouvoir
monétaire du Trésor 270
— Un danger de confusion des responsabi- lités banques-Trésor . . . 272
Introduction
L'émergence progressive du Trésor
En France comme ailleurs, la mise en place du Trésor a demandé des siècles. La conquête de l'indépendance finan- cière de l'Etat a dû se faire à la fois vis-à-vis du Prince et vis- à-vis des personnes chargées, en son nom, de percevoir l'impôt. La première étape a été franchie aux débuts du XIIIe siècle, lorsque Philippe Auguste a institué une sépara- tion entre ses avoirs personnels et les fonds publics.
Beaucoup plus lent et difficile a été l'affranchissement de l'Etat à l'égard des fermiers et baillis, le pouvoir royal restant, jusqu'à la Révolution, tributaire des collecteurs d'impôts. En fait, c'est seulement avec les réformes intro- duites au début du xixe siècle que l'indépendance finan- cière du Trésor sera définitivement conquise.
La formation, le 16 juillet 1806, par le comte Mollien d'une caisse unique (« la caisse de service ») et d'un ministère du Trésor constitue de ce point de vue l'étape ultime. Elle n'a pas pour autant donné lieu à l'apparition d'une institution nouvelle, qui aurait fait en quelque sorte pendant à la création de la Banque de France intervenue dès 1800. Ni à cette époque ni plus tard ne sera consacrée une séparation entre le Trésor et l'Etat. Comme le rappelle Paul- Marie Gaudemet, « le Trésor n'est pas une personnalité juridique distincte de l'Etat »1. Un mémoire de 1866 publié
1. P.-M. GAUDEMET, Précis de Finances publiques, 1969, p. 428.
par la Direction du mouvement général des fonds2 tendait à accréditer la thèse suivant laquelle le Trésor constituait « un établissement particulier ». C'est une orientation qui aurait pu être suivie, mais elle a été abandonnée. Vouloir voir dans le Trésor un organe doté d'une sorte d'autonomie par rapport au reste de l'administration est une vision erronée :
« Le Trésor se confond juridiquement avec l'Etat »3.
Pourtant s'il est possible de soutenir, comme le fait le doyen Trotabas en se situant au plan du droit, que le « Trésor présente cette originalité majeure de ne pas exister »4, cela ne signifie pas pour autant que l'expression ne recouvre aucune réalité.
L'Etat a « créé le Trésor sans s'en apercevoir ». Il a été engendré de façon « spontanée » pour permettre à la puissance publique d'exercer ses prérogatives financières5.
Si aucune loi n'a concrétisé formellement sa naissance, pour la simple raison qu'il fait partie intégrante de l'Etat, qu'il ne constitue tout au plus qu'un de ses « services » particuliers, le Trésor n'existe pas moins incontestablement dans les faits. L'ordonnance portant loi organique du 2 janvier 1959 reconnaît du reste au moins implicitement cette existence du Trésor dans la mesure où il est écrit dans son article 15 que
« le Trésor public exécute sous la responsabilité de l'Etat des opérations de trésorerie ».
L'organisation actuelle du Trésor s'est mise en place tout au long du xixe siècle. Le décret de 1806 instituant la
« Caisse de service » avait réalisé sa cohésion en posant le principe fondamental de l'unité de caisse. La transformation de cette caisse en « Bureau du mouvement général des fonds », réalisée en 1814 par le baron Louis6 lui donne les
2. Le service de la Trésorerie de 1796 à 1860.
3. H. LAUFENBURGER, Budget et Trésor, Sirey, 1948.
4. L. TROTABAS, Finances publiques, Dalloz, p. 152.
5. G. DEVAUX, La comptabilité publique, Dalloz, 1957, p. 152.
6. Parallèlement à l'unification des ministères des Finances et du Tré- sor et à l'institution d'un corps de contrôle connu sous le nom de l'« Ins- pection générale du Trésor », devenue en 1831 l'« Inspection des finances ».
caractéristiques qu'il possède aujourd'hui encore sous le nom de « Direction du Trésor » 7. La mise en place d'un corps hiérarchisé de comptables améliore sa structure.
L'établissement de prescriptions strictes, édictées avec le souci d'empêcher le détournement des fonds et codifiées par Achille Fould dans le décret du 31 mai 1862 sur la comptabilité publique, réglemente son fonctionnement — et notamment le fameux principe de la séparation des ordonna- teurs et des comptables.
Avec le développement de l'interventionnisme étatique lié aux guerres et aux crises économiques, le Trésor va voir ses attributions se diversifier, son rôle s'étendre considérable- ment. Il apparaît désormais comme « investi de fonctions multiples »8. Aussi nier la réalité du Trésor aujourd'hui serait faire preuve d'une singulière myopie.
Ne s'agit-il pas de l'une des directions les plus influentes et même, selon certains, de la plus importante, non seulement du ministère de l'Economie dont elle relève, mais de l'ensemble de l'administration ?
Un ensemble toujours difficile à appréhender
La quasi-totalité des auteurs qui l'ont étudié soulignent leur gêne à caractériser le Trésor. Pour Pierre de Vogue
« l'activité du Trésor est une des plus malaisées à définir de façon rigoureuse »9. Ses prérogatives sont trop nombreu- ses,ses compétences trop diverses, son rôle trop fluctuant, pour qu'il soit possible de résumer son activité dans une formule intangible.
Mettant l'accent sur l'entité propre qu'il constitue, G. Devaux l'envisage comme « l'ensemble des services
7 . N o m d o n n é p a r Y v e s B O U T H E L L I E R , m i n i s t r e d e s F i n a n c e s e n a o û t 1 9 4 0 .
8 . A . B A R R È R E , É c o n o m i e f i n a n c i è r e , D a l l o z , 1 9 7 1 , p . 3 8 2 .
9 . P . d e V O G U E , L e T r é s o r e t les f o n c t i o n s d e l a t r é s o r e r i e , C o u r s d e D r o i t , 1 9 6 9 - 1 9 7 0 , p . 1.
financiers de l'Etat solidairement liés par une unité de trésorerie »10. S'attachant davantage aux fonctions qu'il remplit, François Bloch-Lainé voyait en lui, en 1951, « un service de l'Etat qui effectue conformément aux lois de finances, pour le compte de l'Etat et de la plupart des autres collectivités administratives, les opérations de caisse et de banque que comporte la gestion des finances publiques, et qui exerce sur l'ensemble des activités financières les pouvoirs de tutelle conférés à l'Etat »n. Mais, en 1960, F. Bloch-Lainé et P. de Vogue, après avoir dit que « le Trésor était assurément plus facile à définir autrefois qu'il ne l'est aujourd'hui »12, ont préféré ne pas donner de définition.
C'est sans doute la voie de la sagesse : indissociable de l'Etat au service duquel il fonctionne, non concrétisé matériellement par un organe spécifique, doté de pouvoirs innombrables, le Trésor se prête mal aux simplifications.
Les nécessités de l'analyse impliquent malgré tout une certaine schématisation. Les prérogatives du Trésor présen- tent toutes un caractère commun qu'illustrent les appella- tions fréquemment utilisées en guise de synonyme pour parler du Trésor, d' « Etat financier »13, de « personnalisa- tion financière de l'Etat »14, d' « Etat banquier » 15.
Contenant toutes le mot Etat, ces expressions rappellent l'absence de personnalité propre dont jouirait par rapport à lui le Trésor. Mais elles mettent aussi en relief ce qui constitue sa spécificité : son rôle financier. En parlant non plus de l'Etat, mais du Trésor, pour retracer les activités
10. G. DEVAUX, op. cit., p. 145.
11. F. BLOCH-LAINÉ, Introduction à une étude du Trésor public en France, Revue économique, avril 1951.
12. F. BLOCH-LAINÉ et P. de VOGUE, Le Trésor public et le mouvement général des fonds, PUF, 1960, p. 3.
13. S. de BRUNHOFF, Capitalisme financier public, Paris, Sedes, 1965.
14. J. MARCHAL, Monnaie et crédit, Cujas, 1967, p. 201.
15. G. de MARGERIE et J.-B. de FOUCAULD, Législation financière- Trésor, ministère de l'Economie et des Finances, mars 1971, p. 2.
financières de la puissance publique, la comptabilité natio- nale aussi souligne l'originalité de ce dernier : elle choisit volontairement d'en faire deux personnifications différentes bien que non séparées.
En dépit de son caractère formellement contestable, une certaine séparation conceptuelle entre l'Etat et le Trésor doit en effet être introduite. De très nombreux auteurs qui ont étudié le Trésor ont été amenés à la poser comme point de départ. Reprenant les concepts élaborés par Gurley et Shaw, Sylviane Guillaumont-Jeanneney déclare qu'il faut « consi- dérer d'une part l'Etat comme un agent économique spécial dont les opérations sont recensées dans le compte des administrations, d'autre part le Trésor public comme un intermédiaire financier dont les opérations sont recensées dans le TOF à côté de celles des autres institutions financiè- res »16. Dans une approche voisine, mais avec une termino- logie différente, Michel Lelart insiste sur la nécessité de distinguer le Trésor agent économique et le Trésor institu- tion financière 17 . Eric Froment souligne également l'obliga- tion de « présenter le Trésor comme une banque »18 dont l'Etat serait le principal client. Renaud de La Genière enfin, l'actuel gouverneur de la Banque centrale, estime que « la présentation qui fait du Trésor une banque à part entière est plus complète et, partant, plus exacte que la conception classique 19 .
Coordonateur de l'ensemble des activités financières de l'Etat, c'est bien comme un « intermédiaire financier » à part qu'il doit être traité.
16. S. GUILLAUMONT-JEANNENEY, Le rôle des actifs financiers dans la croissance, thèse, Paris I, 1964, p. 13.
17. M. LELART, L'émission de monnaie dans l'économie française, Paris, Nouvelles Éditions Latines, 1966, p. 136 et suiv.
18. E. FROMENT, L'offre de monnaie, essai d'analyse à partir de l'exemple français, thèse, Paris I, 1971, p. 86.
19. R. de LA GENIÈRE, Différents aspects de la fonction monétaire du Trésor, Bulletin trimestriel de la Banque de France, n° 20, septembre 1976, p. 31.
P R E M I È R E P A R T I E
Principes budgétaires et politique du Trésor
Le rôle du Trésor dans les domaines financier et monétaire est largement conditionné par la politique budgé- taire suivie.
Le diagnostic établi à la fin de 1958, qui attribue au niveau trop élevé des découverts mis à la charge du Trésor une responsabilité majeure dans le développement de l'infla- tion, va exercer à cet égard une influence considérable.
Connu sous le nom de « rapport Rueff », ce document va en effet inspirer les politiques d'équilibre budgétaire et de
« neutralité monétaire », qui vont s'imposer à partir des années 1963-1964 et resteront vivaces jusqu'à la fin des années soixante-dix.
C H A P I T R E PREMIER
L'équilibre budgétaire
Poser le problème de l'équilibre ou du non-équilibre du budget suppose préalablement résolue la question des ressources et des charges prises en compte qui permettront d'apprécier la situation d'ensemble. C'est à ce niveau, et également à celui des soldes et de leur signification, que se posent les problèmes de fond.
Or le contenu de la loi de finances — puisque tel est le nom officiel donné au budget de l'Etat dans l'ordonnance portant loi organique du 2 janvier 1959 — est difficile à appréhender avec sûreté : il s'agit d'un ensemble mouvant dont la croissance globale recouvre des évolutions internes différenciées.
1. LA LOI DE FINANCES I
UN DOCUMENT AU CONTENU INSTABLE
Le respect du principe d'unité budgétaire peut masquer des modifications importantes au niveau de la structure de la loi de finances.
A) Le respect formel de l'unité budgétaire
La règle de l'unité budgétaire, pendant longtemps plus
ou moins gravement battue en brèche, n'a été pleinement restaurée qu'en 1959.
1) Les principales exceptions admises jusqu'en 1958. — Posé en tant que règle impérative dans le décret du 31 mai 1862, qui rassemble l'ensemble des dispositions traitant de comptabilité publique, le principe d'unité « ne fut jamais vraiment contesté jusqu'à la guerre de 1914 »1.
C'est surtout à partir du premier conflit mondial, avec le développement de l'interventionnisme étatique, que cette règle a été remise en cause dans les faits. Jusqu'aux lendemains de la Seconde Guerre mondiale le budget ne comprenait pratiquement que les dépenses de fonctionne- ment des services civils, les dépenses de reconstruction et d'équipement de l'Etat et les dépenses militaires. Un grand nombre de charges de nature budgétaire n'étaient pas intégrées dans le budget général mais réalisées dans le cadre de budgets extraordinaires, voire sous la couverture de
« comptes spéciaux du Trésor complètement soustraits, à cette époque, à toute autorisation et à tout contrôle parlementaire »2
a) Utilisée jusqu'en 1947, la pratique des budgets extraor- dinaires, qui consiste à regrouper à part certaines dépenses d'investissement financées sur des recettes extraordinaires et des emprunts, se réfère à l'idée que « ces dépenses n'ont pas à être couvertes par la fiscalité normale »3. Elle revêt donc une signification intéressante d'un point de vue théorique.
C'est ce type de solution qui a du reste été retenu en Grande-Bretagne où le « budget » au-dessous de la ligne est un budget extraordinaire qui groupe des éléments « en capital » et des éléments « extraordinaires ». Toutefois ce mode de présentation ne se justifie qu'à partir du moment
1. Inventaire de la situation financière établi en 1946 sur les instructions de M. Robert SCHUMAN.
2. François DERUEL, Finances publiques, Dalloz, 1970, p. 3.
3. BROCHIER et TABATONI, Economie financière, PUF, 1963, p. 518-527.
où il débouche sur un véritable compte de capital reprenant l'ensemble des dépenses d'investissements. Or tel n'était pas le cas des budgets extraordinaires dont l'objet principal était de dissimuler le déficit budgétaire.
b) Il en allait de même des comptes spéciaux qui consti- tuaient de véritables démembrements du budget. Soumis à aucune réglementation générale4, ils étaient, une fois accep- té le principe de leur ouverture, placés hors budget et soustraits au contrôle parlementaire... ce qui explique leur très grande prolifération 5 : l'ouverture d'un compte spécial apparaissait pour le financement d'un grand nombre d'opéra- tions comme la solution de facilité proposée par les ministres dépensiers à leur collègue de la rue de Rivoli. La loi de finances du 6 janvier 1948, tout en les assujettissant à un contrôle parlementaire strict (autorisation expresse pour l'ouverture d'un compte, valable pour la seule durée de l'exercice) et à des règles de fonctionnement précises (distinction de six catégories de comptes spéciaux ayant chacune leurs caractéristiques propres), a réduit considéra- blement leur nombre. Celui-ci a été ramené, soit par suppression pure et simple, soit par réincorporation de leurs opérations au sein du budget général, à moins de 100.
Malgré la clarification importante apportée par la soumis- sion au Parlement de l'ensemble des dépenses des comptes spéciaux, il subsistait une « mosaïque de textes autono- mes »6 dans la mesure où la totalité des charges de l'Etat n'était pas regroupée dans une loi unique. Il faudra attendre le décret du 19 juin 1956 sur le mode de présentation du
4. Une loi du 30 avril 1921 avait certes prévu que les règles du budget général devaient leur être appliquées mais cette disposition ne fut guère respectée dans les faits.
5. Au nombre d'une trentaine en 1916 les comptes spéciaux étaient près de 80 en 1920. Revenus à 55 en 1934, leur progression a repris très fortement par la suite : 76 en 1938, plus de 100 en 1940 et près de 400 en
1947.
6. Mise à jour de l'inventaire SCHUMAN, réalisée en 1951, p. 16.
budget de l'Etat pour que le projet de loi de finances devienne effectivement le cadre général, insérant certes un certain nombre de comptes et budgets particuliers, mais contenant l'ensemble des dispositions financières proposées par l'exécutif au Parlement.
2) Le retour apparent à la règle d'unité. — Le texte fondamental sur les lois de finances du 2 janvier 1959, actuellement en vigueur, reprend pour l'essentiel les disposi- tions du décret de 1956. Il parachève quelque peu l'intégra- tion dans un document unique des dépenses et recettes de l'Etat dans la mesure où, d'une part, la suppression par la loi de finances pour 1959 de la Caisse autonome d'amortisse- ment s'accompagne d'une réintégration dans le budget général des recettes affectées dont elle bénéficiait, et où, d'autre part, les charges entraînées par l'émission des titres de dommages de guerre effectuées par la Caisse autonome pour la reconstruction (CAREC) sont également reprises au sein même du budget (titre VII). Depuis lors la loi de finances « prévoit et autorise » effectivement, « pour cha- que année civile, l'ensemble des ressources et des charges de l'Etat »7. Elle reprend dans un document unique la totalité des recettes et des dépenses, que celles-ci s'imputent directement sur le budget général, des budgets annexes ou des comptes spéciaux, qu'elles donnent lieu ou non à une affectation de recettes. Les charges permanentes (qui com- prennent les dépenses ordinaires, les dépenses en capital et les prêts et avances) de même que les ressources perma- nentes (dont la liste précise est donnée dans le texte organique) sont elles-mêmes regroupées en opérations à caractère définitif et opérations à caractère temporaire.
Introduite de manière « à permettre d'apprécier séparément l'activité de l'Etat dépensier et l'activité de l'Etat ban- quier »8, cette dernière distinction constitue une améliora-
7. Ordonnance du 2 janvier 1959, art. 2.
8. « Rapport de la Commission des finances de l'Assemblée nationale sur le projet de loi de finances pour 1960. »
tion importante par rapport aux présentations budgétaires antérieures qui mélangeaient dans un même titre budgétaire subventions aux investissements et prêts et avances.
L'évolution amorcée par les réformes de l'immédiat après-guerre semble ainsi avoir atteint en 1959 son terme : le contenu de la loi de finances apparaît à la fois clair et exhaustif. La seule exception notable, sur laquelle il sera revenu infra, concerne l'amortissement du capital de la dette à moyen et long terme que l'ordonnance de 1959 ne prévoit pas de reprendre dans les opérations de la loi de finances, contrairement à la pratique suivie par d'autres pays, la Grande-Bretagne notamment.
B) La pratique des débudgétisations
1) La flexibilité naturelle ou volontaire des charges. — Les charges de la loi de finances ne peuvent manquer d'évoluer au cours du temps. L'extension des attributions de l'Etat conduit la puissance publique à assurer provisoirement et le plus souvent durablement — ainsi que l'exprime la célèbre loi de Wagner formulée dès 18929 — le financement d'un grand nombre d'opérations nouvelles. De même à l'inverse l'amélioration de la situation économique ou le changement des conceptions doctrinales peuvent être à l'origine de l'abandon de certaines charges autrefois assumées par l'Etat (par exemple en matière d'investissements) par transfert au secteur privé. Les variations du poids relatif du budget par rapport au revenu national ou au PIB illustrent ces phénomè- nes : le volume du budget, exprimé en pourcentage du RN, est ainsi passé de 10,6 % en 1822 à 18,5 % en 1882 avant de revenir à 13,50 % en 1912 ; il s'est ensuite considérablement alourdi pour atteindre 35,5 % du revenu national en 1959.
9. Selon l'économiste allemand WAGNER on observerait une croissance permanente et continue des dépenses publiques liée à de multiples causes sociologiques, historiques, politiques, économiques et sociales (cf. P.-M.
GAUDEMET, Finances publiques, 1977, p. 100 à 122).
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