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Décision n° 450.21
Fondée sur l’article 25 des décret et ordonnance conjoints du 16 mai 2019 de la Région de Bruxelles-Capitale, la Commission communautaire commune et la Commission communautaire française relatifs à la publicité de l’administration
dans les institutions bruxelloises (ci-après « les D.O.C. »)
En cause : XXX
partie requérante;
Contre : la Ville de Bruxelles partie adverse;
A – Les faits
1. Le 11 mars 2021, XXX (ci-après dénommé « le requérant ») adresse, via la plateforme en ligne « Transparencia », un courrier électronique à la partie adverse, en vue d’obtenir une copie du « fichier audio/vidéo + le transcrit écrit de l'ensemble des 'chats' adressés aux autorités publiques. En ce compris les 'chats' qui n'ont pas été répondus par la Ville. » concernant une « une soirée d'information sur les 'Abords de l'ancienne Gare de Laeken'. »
2. Le 15 avril 2021, le requérant adresse à la partie adverse, via la plateforme en ligne
« Transparencia », un courrier électronique par lequel il sollicite une
« reconsidération » de sa demande qui est, semble -t- il, restée lettre morte.
3. Le même jour, le requérant introduit, par courrier électronique, le présent recours.
Dans son recours, il sollicite « un avis de la CADA quant à l’obtention de ce document administratif ». Une lecture bienveillante du recours doit conduire à constater que le requérant sollicite, en réalité, de la Commission qu’elle donne à la partie adverse l’injonction de donner l’accès au document sollicité ou, le cas échéant, qu’elle le lui communique elle-même, ainsi que le prévoit désormais l’article 25, §1er des D.O.C..
4. Le 23 avril 2021, la partie adverse a fait savoir à la Commission, par courrier électronique, que :
« Comme pour le dossier 451.21, Le Collège ne s’étant pas réuni en raison des vacances de Pâques, celui-ci n’a pu adopter la réponse à la demande de [XXX] que le 15/04.
2 Nous avons finalement répondu à sa demande le 16/04. Vous trouverez la réponse apportée ci-joint.
Puisque sa demande est désormais sans objet, pourriez-vous nous confirmer que nous pouvons clôturer le dossier ? »
5. A ce courriel est joint la copie d’un courriel adressé au requérant par la partie adverse, le 16 avril 2021, lequel est formulé comme suit :
« Je fais référence à votre demande du 11 mars.
L’accord des personnes présentes à la réunion avait été demandé pour procéder à l’enregistrement de la réunion mais celles-ci n’ont pas donné leur accord pour que leurs données personnelles (qui incluent toute information se rapportant à une personne physique identifiée ou identifiable, donc également son nom et son image) soient transmis [sic] à des tiers ou publiées sur internet. Conformément à l’article 6 du RGPD, la Ville ne peut transmettre ces données.
Concernant les messages adressés dans le chat, vous pourrez trouver ceux-ci à l’adresse suivante : https://www.bruxelles.be/acces-aux-documents-administratifs. » 6. Le 7 mai 2021, à la demande de la Commission, la partie adverse lui a transmis l’enregistrement vidéo de la séance d’information dont il est question.
B – Recevabilité du recours
7. L’article 27 des décret et ordonnance conjoints dispose que :
« § 1er. Sous peine d'irrecevabilité, la Commission est saisie d'un recours visé à l'article 25, § 1er, 2° et 3°, dans les 30 jours du refus. Lorsque le demandeur sollicite l'examen de son recours en urgence, le délai pour introduire son recours est réduit à 5 jours ouvrables.
Le point de départ des délais visés à l'alinéa 1er est le jour de la prise de connaissance de la décision expresse de refus ou, à défaut d'une telle décision, le jour de l'expiration du délai dans lequel l'autorité administrative devait se prononcer sur la demande.
Les délais visés à l'alinéa 1er sont interrompus par l'introduction d'une réclamation devant le médiateur bruxellois. Un nouveau délai de 30 jours ou de 5 jours commence à courir à dater de la réception par le demandeur de la notification du médiateur l'informant de la fin de son intervention.
§ 2. Sous peine d'irrecevabilité, le recours est introduit par une demande écrite qui : 1° est signée par le demandeur. Les personnes morales, outre la signature de leur fondé de pouvoir, mentionnent dans leur demande leur numéro d'inscription à la banque-carrefour des entreprises visée à l'article III.15 du code de droit économique ou fournissent une copie de leurs statuts lorsqu'il s'agit d'une personne morale de droit étranger.
3 En cas d'envoi de la demande par courriel, celui-ci est considéré comme valablement signé lorsque le demandeur, ou le fondé de pouvoir de la demanderesse personne morale, joint à son courriel une photocopie, une photographie ou un scan d'un document d'identité.
Lorsque la demande est signée par un avocat ou qu'elle est transmise par courriel par un avocat, le demandeur ne doit pas y joindre les documents visés par les alinéas précédents ;
2° précise le nom et l'adresse du demandeur ;
3° est adressée à la Commission de façon à lui assurer une date certaine.
§ 3. Lorsque le recours est dirigé contre une décision rejetant la demande d'accès visée au Chapitre III ou une décision rejetant la demande de rectification visée au Chapitre IV, le recours contient, sous peine d'irrecevabilité, une copie de la demande d'accès ou de rectification et, si le refus est exprès, une copie de la décision de refus.
§ 4. Quand un recours n'est pas recevable pour l'un des motifs visés aux §§ 1er à 3, la Commission doit le faire savoir au requérant dans les plus brefs délais, pour autant que celui-ci soit identifié dans le recours.
§ 5. Lorsqu'elle est saisie d'un recours, la Commission le notifie sans délai à l'autorité administrative concernée. »
Aucune exception d’irrecevabilité ne doit être soulevée eu égard à cette disposition.
8. Le recours est recevable.
C – Fond
9. Il ressort du courriel adressé au requérant le 16 avril 2021 par la partie averse que cette dernière rejette sa demande d’accès, en ce qui concerne l’enregistrement vidéo, au motif que les participants à la séance d’information n’ont pas donné leur accord quant à la communication ultérieure de l’enregistrement vidéo, en sorte qu’une telle communication contreviendrait à l’article 6 du Règlement général sur la protection des données (le « RGPD »).
10. L’article 6 du RGPD, auquel se réfère la partie adverse, dispose comme suit :
« 1. Le traitement n'est licite que si, et dans la mesure où, au moins une des conditions suivantes est remplie:
a) la personne concernée a consenti au traitement de ses données à caractère personnel pour une ou plusieurs finalités spécifiques;
4 b) le traitement est nécessaire à l'exécution d'un contrat auquel
la personne concernée est partie ou à l'exécution de mesures précontractuelles prises à la demande de celle-ci;
c) le traitement est nécessaire au respect d'une obligation légale à laquelle le responsable du traitement est soumis;
d) le traitement est nécessaire à la sauvegarde des intérêts vitaux de la personne concernée ou d'une autre personne physique;
e) le traitement est nécessaire à l'exécution d'une mission d'intérêt public ou relevant de l'exercice de l'autorité publique dont est investi le responsable du traitement;
f) le traitement est nécessaire aux fins des intérêts légitimes poursuivis par le responsable du traitement ou par un tiers, à moins que ne prévalent les intérêts ou les libertés et droits fondamentaux de la personne concernée qui exigent une protection des données à caractère personnel, notamment lorsque la personne concernée est un enfant.
Le point f) du premier alinéa ne s'applique pas au traitement effectué par les autorités publiques dans l'exécution de leurs missions.
2. Les États membres peuvent maintenir ou introduire des dispositions plus spécifiques pour adapter l'application des règles du présent règlement pour ce qui est du traitement dans le but de respecter le paragraphe 1, points c) et e), en déterminant plus précisément les exigences spécifiques applicables au traitement ainsi que d'autres mesures visant à garantir un traitement licite et loyal, y compris dans d'autres situations particulières de traitement comme le prévoit le chapitre IX.
3. Le fondement du traitement visé au paragraphe 1, points c) et e), est défini par:
a) le droit de l'Union; ou
b) le droit de l'État membre auquel le responsable du traitement est soumis.
Les finalités du traitement sont définies dans cette base juridique ou, en ce qui concerne le traitement visé au paragraphe 1, point e), sont nécessaires à l'exécution d'une mission d'intérêt public ou relevant de l'exercice de l'autorité publique dont est investi le responsable du traitement. Cette base juridique peut contenir des dispositions spécifiques pour adapter l'application des règles du présent règlement, entre autres: les conditions générales régissant la licéité du traitement par le responsable du traitement;
les types de données qui font l'objet du traitement; les personnes concernées; les entités auxquelles les données à caractère personnel peuvent être communiquées et les finalités pour lesquelles elles peuvent
5 l'être; la limitation des finalités; les durées de conservation; et les opérations et procédures de traitement, y compris les mesures visant à garantir un traitement licite et loyal, telles que celles prévues dans d'autres situations particulières de traitement comme le prévoit le chapitre IX. Le droit de l'Union ou le droit des États membres répond à un objectif d'intérêt public et est proportionné à l'objectif légitime poursuivi.
4. Lorsque le traitement à une fin autre que celle pour laquelle les données ont été collectées n'est pas fondé sur le consentement de la personne concernée ou sur le droit de l'Union ou le droit d'un État membre qui constitue une mesure nécessaire et proportionnée dans une société démocratique pour garantir les objectifs visés à l'article 23, paragraphe 1, le responsable du traitement, afin de déterminer si le traitement à une autre fin est compatible avec la finalité pour laquelle les données à caractère personnel ont été initialement collectées, tient compte, entre autres:
a) de l'existence éventuelle d'un lien entre les finalités pour lesquelles les données à caractère personnel ont été collectées et les finalités du traitement ultérieur envisagé;
b) du contexte dans lequel les données à caractère personnel ont été collectées, en particulier en ce qui concerne la relation entre les personnes concernées et le responsable du traitement;
c) de la nature des données à caractère personnel, en particulier si le traitement porte sur des catégories particulières de données à caractère personnel, en vertu de l'article 9, ou si des données à caractère personnel relatives à des condamnations pénales et à des infractions sont traitées, en vertu de l'article 10;
d) des conséquences possibles du traitement ultérieur envisagé pour les personnes concernées;
e) de l'existence de garanties appropriées, qui peuvent comprendre le chiffrement ou la pseudonymisation. »
11. Il n’est pas contestable que l’enregistrement vidéo litigieux contient des données à caractère personnel, à savoir « toute information se rapportant à une personne physique identifiée ou identifiable (ci-après dénommée «personne concernée»); est réputée être une «personne physique identifiable» une personne physique qui peut être identifiée, directement ou indirectement, notamment par référence à un identifiant, tel qu'un nom, un numéro d'identification, des données de localisation, un identifiant en ligne, ou à un ou plusieurs éléments spécifiques propres à son identité physique, physiologique, génétique, psychique, économique, culturelle ou sociale » (article 4.1.
du RGPD).
Toutefois, l’enregistrement vidéo de la séance d’information publique ne constitue pas, pour autant, un document administratif visé à l’article 17, §3, alinéa 1er des D.O.C., à
6 savoir un document pour lequel le demandeur doit démontrer son intérêt à accéder à un document administratif. L’enregistrement vidéo en question ne contient, en effet, manifestement pas « de l'information se rapportant à une personne physique identifiée ou identifiable » qui constituerait « une appréciation ou un jugement de valeur relatif à cette personne » ou porterait sur « un comportement de cette personne dont la divulgation peut manifestement lui causer préjudice ».
Il n’en demeure pas moins que, comme la Commission l’a observé dans son avis interprétatif n°7.20, l’intérêt exposé par le demandeur – d’initiative ou sur invitation de l’autorité à ce faire – peut s’avérer utile pour apprécier la conformité d’un traitement de données à caractère personnel au regard du RGPD.
En l’espèce, le demandeur expose spontanément son intérêt dans sa demande initiale adressée à la partie adverse, en mentionnant que :
« En date du 10 mars 2021 la Ville de Bruxelles en partenariat avec BELIRIS a organisé une soirée d'information sur les 'Abords de l'ancienne Gare de Laeken'.
Les riverains ont pu découvrir le projet.
La Ville de Bruxelles a demandé l'accord des participants pour que la Ville procède à l'enregistrement audio/vidéo + messages adressés aux autorités publiques en 'chat'.
Les riverains souhaitent obtenir le fichier audio/vidéo + le transcrit écrit de l'ensemble des 'chats' adressés aux autorités publiques. En ce compris les 'chats' qui n'ont pas été répondus par la Ville. »
L’intérêt du requérant à obtenir une copie du document litigieux résulte donc, en tout état de cause, de sa qualité de riverain des projets menés dans le cadre du contrat de quartier durable dit « Bockstael ».
12. L’article 6 du RGPD, reproduit ci-dessus, détermine les conditions dans lesquelles un traitement de données à caractère personnel est considéré comme licite.
La partie adverse semble ériger le consentement des personnes figurant dans l’enregistrement vidéo litigieux en une condition sine qua non de la licéité du traitement des données à caractère personnel que constituerait la délivrance d’une copie de cet enregistrement vidéo au requérant.
Elle se réfère, pour ce faire, sans développer plus amplement son point de vue, à l’article 6 du RGPD.
Ce dernier prévoit effectivement que le consentement de la personne dont les données personnelles sont traitées confère au traitement un caractère licite, mais ce n’est qu’une des hypothèses de licéité du traitement envisagées par cette disposition.
L’article 6 du RGPD prévoit d’autres hypothèses de traitement licite de données à caractère personnel, sans consentement de la personne concernée, notamment dans le cas où « le traitement est nécessaire au respect d'une obligation légale à laquelle le responsable du traitement est soumis ».
7 La Commission rappelle que l’accès au document administratif, visé à l’article 32 de la Constitution, est un droit fondamental qui a pour corollaire l’obligation pour l’autorité administrative saisie d’une demande d’accorder l’accès au document sollicité, sauf à démontrer que l’une des exceptions prévues par la législation concernée est applicable au cas d’espèce. Par conséquent, le traitement de données à caractère personnel que constitue, le cas échéant, la mise à disposition d’un document administratif, est
« nécessaire au respect d'une obligation légale à laquelle le responsable du traitement est soumis », au sens de l’article 6.1., c) du RGPD, et est donc licite indépendamment du consentement de la personne dont les données à caractères personnel font l’objet du traitement.
13. Il reste que l’article 19, §2, 1° des D.O.C. impose à l’autorité administrative de rejeter une demande d’accès lorsqu’elle constate que l’intérêt de la publicité ne l’emporte pas sur les libertés et les droits fondamentaux des administrés, en ce compris la vie privée.
Il importe, à cet égard, de garder à l’esprit le considérant n°154 du préambule du RGPD, selon lequel :
« Le présent règlement permet de prendre en compte, dans son application, le principe de l'accès du public aux documents officiels. L'accès du public aux documents officiels peut être considéré comme étant dans l'intérêt public. Les données à caractère personnel figurant dans des documents détenus par une autorité publique ou un organisme public devraient pouvoir être rendues publiques par ladite autorité ou ledit organisme si cette communication est prévue par le droit de l'Union ou le droit de l'État membre dont relève l'autorité publique ou l'organisme public. Ces dispositions légales devraient concilier l'accès du public aux documents officiels et la réutilisation des informations du secteur public, d'une part, et le droit à la protection des données à caractère personnel, d'autre part, et peuvent dès lors prévoir la conciliation nécessaire avec le droit à la protection des données à caractère personnel en vertu du présent règlement. Dans ce contexte, il convient d'entendre par «autorités publiques et organismes publics», toutes les autorités ou autres organismes relevant du droit d'un État membre en matière d'accès du public aux documents. La directive 2003/98/CE du Parlement européen et du Conseil (14) laisse intact et n'affecte en rien le niveau de protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel garanti par les dispositions du droit de l'Union et du droit des États membres et, en particulier, ne modifie en rien les droits et obligations prévus dans le présent règlement. En particulier, ladite directive ne devrait pas s'appliquer aux documents dont l'accès est exclu ou limité en application de règles d'accès pour des motifs de protection des données à caractère personnel, et aux parties de documents accessibles en vertu desdites règles qui contiennent des données à caractère personnel dont la réutilisation a été prévue par la loi comme étant incompatible avec la législation concernant la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel. »
14. En l’espèce, la partie adverse n’invoque aucun élément – sinon l’absence de consentement des participants à la séance d’information, dont il a été constaté qu’elle n’entraînait pas, en soi, l’illicéité du traitement des données à caractère personnel – qui permettrait de conclure que l’intérêt du requérant à obtenir la copie de l’enregistrement d’une réunion publique, qui visait précisément à informer les riverains de projets de réaménagement prévus dans le quartier où il réside, devrait être
8 contrebalancé par l’intérêt des autres participants à la réunion à la non communication de cet enregistrement. La Commission n’aperçoit, quant à elle, aucun élément qui permettrait de constater qu’en l’espèce, l’intérêt de la publicité ne l’emporterait pas sur la protection de la vie privée des participants à cette réunion. La Commission tient particulièrement compte de la circonstance qu’il s’agissait d’une réunion publique, et que son objectif était précisément d’informer le public concerné par les différents projets menés par la partie adverse dans le quartier. L’enregistrement vidéo consiste, dans sa majeure partie, en une présentation de ces différents projets par les représentants de la partie adverse et comporte une partie, plus courte, consistant en un échange de vues et de questions entre les participants et les représentants de la partie adverse. Dans ce contexte, la communication de l’enregistrement vidéo de la réunion n’est pas susceptible de porter une atteinte disproportionnée à la vie privée des autres participants.
Cependant, la Commission entend souligner qu’il relève de la responsabilité du demandeur d’accès de respecter le RGPD, lorsqu’il dispose des documents administratifs comportant des données à caractère personnel, notamment les dispositions qui s’appliquent au traitement ultérieur, comme celle selon laquelle les finalités d’un traitement ultérieur doivent être compatibles avec les finalités initiales de la collecte et du traitement des données à caractère personnel (article 5.1., b) du RGPD.
15. S’agissant des échanges écrits qui ont eu lieu sur internet à l’occasion de la séance d’information (le « chat »), la Commission constate que la partie adverse les a publiés sur son site internet. Le recours est par conséquent sans objet en ce qu’il porte sur ce document.
D – Décision
16. Conformément à l’article 25, §1er, alinéa 2, 1° des D.O.C., la Commission donne l’injonction à la partie adverse de communiquer au requérant une copie de l’enregistrement vidéo litigieux dans un délai de trente jours à compter de la notification de la présente décision. A défaut, la Commission communiquera elle-même ce document administratif au requérant, sur simple demande de ce dernier.
Le recours est sans objet pour le surplus.
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Décision adoptée le 5 juillet 2021 par la Commission d’accès aux documents administratifs, sur rapport de Monsieur J. Hobé.
9 Ont participé à la délibération, Monsieur M. Oswald, Président ; Mesdames et Messieurs C. Aerts, N. Meysmans, I. Fontaine, Q. Peiffer, V. Schmitz, A. van Steenberge, L. Janssens, J. Sautois, L. Therry, F. Eggermont, J. Hobé et R. van Melsen, membres.
La Secrétaire-adjointe Le Président
V. Meeus M. Oswald
