HAL Id: halshs-00559522
https://halshs.archives-ouvertes.fr/halshs-00559522
Submitted on 25 Jan 2011
HAL is a multi-disciplinary open access archive for the deposit and dissemination of sci- entific research documents, whether they are pub- lished or not. The documents may come from teaching and research institutions in France or abroad, or from public or private research centers.
L’archive ouverte pluridisciplinaire HAL, est destinée au dépôt et à la diffusion de documents scientifiques de niveau recherche, publiés ou non, émanant des établissements d’enseignement et de recherche français ou étrangers, des laboratoires publics ou privés.
Dirección pública : gestión y legitimidad
Alain Burlaud, Romain Laufer
To cite this version:
Alain Burlaud, Romain Laufer. Dirección pública : gestión y legitimidad. Ministerio para las Admin- istraciones Publicas, pp.498, 1989, Coleccion Estudios. �halshs-00559522�
DIRECCIÓN PUBLICA:
GESTIÓN Y L E G I T I M I D A D
ROMAIN LAUFER ALAIN BURLAUD
DIRECCIÓN PUBLICA:
GESTIÓN Y LEGITIMIDAD
T r a d u c i d o p o r J o s é L u i s M a r c o s M a r t í n
INSTITUTO N A C I O N A L DE A D M I N I S T R A C I Ó N PUBLICA MADRID
1 9 8 9
C O L E C C I Ó N : E S T U D I O S
© by the autor, 1988
Edita: Instituto Nacional de Administración Pública Ministerio para las Administraciones Públicas ÑIPO: 329.89-009-0
ISBN: 84-7088-486-7
Depósito legal: M 3 7 0 6 7 / 1 9 8 9
IMPRENTA NACIONAL DEL BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO Trafalgar, 27. 2 8 0 7 1 Madrid
S U M A R I O
Páginas
PROLOGO 17 INTRODUCCIÓN 19
PARTE PRIMERA
L E G I T I M I D A D DE LA DIRECCIÓN
CAPÍTULO PRIMERO: CRISIS DE LEGITIMIDAD EN LAS GRANDES ORGANIZA- CIONES:
Introducción 25 Sección 1 .a Evolución del sistema de legitimidad en el sector
privado:
1. Del antiguo al nuevo sistema de legitimidad 28 2. La retórica del entorno y la cuestión de la legitimidad . . . 33
a) La teoría de la empresa como un sistema abierto — 34 b) Discusión sobre los poderes respectivos de la empresa
y de su entorno 34 c) Una estrategia concreta de relaciones entre una
organización y su entorno 36 Sección 2.a Evolución del sistema de legitimidad en el Sector
Público 37 1. La evolución del sistema de legitimidad de la Empresa
Pública 38 aj La Empresa Pública, resultado de la contestación del
sistema de legitimidad de la Empresa privada 38
b) El Informe Nora y la contestación del sistema de legitimidad de la Empresa nacional con carácter de
servicio público 42 2. Evolución del sistema de legitimidad de la Administración 43
a) El Estado-Policía y la legitimidad fundada en la
naturaleza del poder: el criterio de la potestad pública. 44 b) Aparición del Estado-Providencia y la legitimidad
basada en la naturaleza de los fines perseguidos: el
criterio del servicio público 45 c) El Estado Omnipresente: hacia una legitimidad apoyada
en los métodos utilizados; la crisis del criterio 4 6
Conclusión 51 Anexo:
El concepto de legitimidad 52
CAPÍTULO II: DEFINICIÓN DE LA DIRECCIÓN PÚBLICA: HACIA LA NOCIÓN DE MACRO-DIRECCIÓN
Introducción , . . 57 La Dirección Pública no es la Dirección del Sector P ú b l i c o . . . 57
La Dirección Pública más allá de las modas 60
Sección 1 .a Lenguaje y Administración . . 60
Sección 2 .A Crisis de los lenguajes tradicionales de la gestión
pública 6 2 1. La crisis del Derecho 62
a) El interés general ya no es la panacea 62 b) Se considera que todos conocen las Leyes 63 c) Igualdad de todos ante el servicio público 63 ó) La continuidad y la regularidad del servicio público 64
e) El poder discrecional 65 2. Críticas de la Micro-Economía 67 3. Críticas de la Macro-Economía 69
a) Al nivel de la política coyuntural 70 b) Al nivel de la política a largo plazo 70 Sección 3.a El desarrollo de la utilización de las Ciencias
Sociales en la decisión administrativa 71 1. Apunte histórico del desarrollo de las Ciencias Sociales
aplicadas 71 2. Apunte histórico del desarrollo de la política social 72
3. Las relaciones entre política económica y política social a
través de los Planes 5.Q a 8.Q 73
a) La política social en el 5.Q Plan: política de rentas y
equipamientos colectivos 74 b) La política social en el 6 .q Plan: funciones colectivas y
grupos-objetivo 74 c) La política social en el 7 .9 Plan y las opciones del 8 .g
Plan 76 El maximalismo 76
La visión minimalista: las opciones del 8.Q Plan 76
Sección 4 .a La Dirección como lenguaje 78
1. La Dirección como análisis de sistemas 79 2. El análisis de sistemas es la construcción de un lenguaje 83
Sección 5.a Dirección Pública y Macro-Dirección 84
1. Insuficiencia de la definición restringida 84
La tesis del Estado corporativo 85 La tesis de la colectivización de la «economía de posición» 86
2 . La Macro-Dirección o la Dirección Pública en sentido
extenso 87 a) El principio del empresario 87
b) La Dirección 8 8 c) La Macro-Dirección 9 0
Definición 90 Las consecuencias de esta definición 91
Las características de la Macro-Dirección 91
Conclusión 9 3
CAPÍTULO I I I : EXTENSIÓN DE LA DIRECCIÓN PÚBLICA: U N A LÓGICA PARA
TODOS Y NO PARA TODO 95
Sección 1 .a Condiciones de aplicación 97
1. Delimitación 97 aj Lo que ya está delimitado 98
Cuando Ricard y Gaumont legitiman su actuación . . . 98
Darty 101 Carrefour 101 El caso de Rhóne-Poulenc 105
b) Lo que está perdido en el «magma administrativo» ... 1 0 7 Desarrollo de organismos de intermediación en la
relación Administración-administrado 1 1 8 Conclusión sobre la Dirección del formulario 1 1 8
2 . Identificación 1 1 9 a) En el caso de la Administración 1 1 9
b) En el caso de la empresa 1 2 1 c) Visión amplia del papel de la prensa 1 2 3
d) Visión amplia de las relaciones entre la organización y
el público 1 2 4
Sección 2 .A Las críticas formuladas a la Dirección 1 2 6
1 . Compatibilidad entre Dirección y Sector Público 1 2 6
a) Clientes y competencia 1 2 7 b) No hay objetivo cuantif¡cable 1 3 2 c) Restricciones presupuestarias y estatutarias 1 3 3
d) Variables que influyen en la utilización de la Dirección
en el Sector Público 1 3 4 2 . Crítica de la aplicación de la Dirección al Sector Privado . 1 3 5
a) Críticas del marketing 1 3 5
b) Posturas IN 1 3 9 c) Las posturas OUT 1 4 6
Conclusión 1 4 9 El control de gestión y sus críticas 1 5 1
PARTE SEGUNDA
D I R E C C I Ó N D E L A L E G I T I M I D A D
CAPÍTULO PRIMERO: EL ENFOQUE MARKETING EN EL SECTOR PÚBLICO. . 1 5 7
Sección 1.A El contenido del marketing público 1 5 8
1 . La lógica de la actuación administrativa y el marketing... 1 5 9 2 . El marketing público: interés de este punto de vista:
a) El marketing público: definición 1 6 1 b) La información al público 1 6 4 cj El estudio del público 1 6 4 d) La distribución del servicio público 1 6 4
e) Definición de una política coherente 1 6 5 f) El sistema de pago indirecto 1 6 6
g) La diferencia entre «mercado» y «público» y el concepto
de competencia 166 h) La importancia del factor político 167
3. Los dos niveles del marketing público: marketing del
producto y marketing de la «caja negra» 167
Sección 2.a Necesidades e indicadores sociales 170
1. Del concepto de necesidad al estudio del mercado 171 a) Los enfoques teóricos de la noción de necesidad 172 b) Enfoque psicosociológico: las necesidades humanas
según Maslow 175 c) Enfoque sociológico: necesidad y aspiración 177
d) Conclusión sobre los enfoques teóricos del concepto
de necesidad 177 e) Tipología pragmática de las necesidades sociales — 179
f) Segmentación de los mercados y decisión política . . . 181 2. Indicadores sociales para la definición de las imágenes y
de los productos de la Administración 186 a) Concepción clásica de los indicadores sociales 187
b) Los indicadores de la legitimidad organizativa: imagen
y producto 204
Sección 3.a El funcionamiento del marketing público 210
1. El marketing en la Administración Central: el «marketing
fragmentario» 211 a) El marketing de la Ley 212
b) Los estudios e investigaciones 217 Interés de los estudios cualitativos 223 Los límites del método experimental 224 Desarrollo de la experimentación social 224 Límites al «cientifismo» de los dispositivos evaluadores 226
c) El contacto: información, canalización, atención 231 La experiencia del Ministerio de Hacienda 236 Las dificultades encontradas en estas iniciativas 237 Informática y relación Administración-administrado 238
La comunicación en la Administración 241 Las campañas de comunicación en la organización
administrativa 250
Conclusión 256
2. El marketing en los servicios públicos administrativos:
esfuerzos de integración del marketing alrededor de un
producto ..• 256 a) El producto del servicio público 256
La definición del producto . . . 257 b) El ciclo de la vida del producto administrativo 260
c) La fijación de precios 263 d) La política de comunicación . . 267
3. Los servicios públicos industriales y comerciales 267
a) El producto . 269 b) Relación entre marketing de producto y marketing de
la relación 270 c) El precio 273 d) La distribución 274 e) La organización 275 Sección 4 .a Los otros enfoques de la relación Administración-
administrado 276 1. La contractualización 276 2. La negociación 278 3. La mediación 280 4. La participación 281 5. Las asociaciones 282 Comunicación social: El sentido cívico existe, yo lo he
encontrado 285
CAPÍTULO II: LA GESTIÓN DE PERSONAL EN LA FUNCIÓN PÚBLICA:
Introducción . . 291 Sección 1 .a Selección y formación:
Introducción 293 1. El sistema de legitimidad pública y la selección: la
oposición 295 2. La evolución de los métodos de selección y margen del
sistema de legitimidad pública 301 a) Evolución de los procedimientos de selección en Gran
Bretaña, en Alemania y en los Estados Unidos 302 b) Evolución de los procedimientos de selección en
Francia: la eclosión de los no titulares 306
c) La programación de efectivos 325
3. El dúo selección-formación 329 a) La formación requerida antes de la selección . . . 329
b) La formación posterior a la selección 332
Conclusión . . . 348 Sección 2.a Remuneraciones:
Introducción 349 1. Legitimación de la gestión de los salarios: la búsqueda del
mínimo coste 351 2. Gestión de la legitimidad de los salarios: la coartada de los
reglamentos y de la rejilla indicativa 357
Conclusión 364 Sección 3.a Relaciones jerárquicas, autoridad y motivación
en la FP:
Introducción 365 1. La autoridad jerárquica tradicional:
a) El principio de obediencia jerárquica y sus límites . . . 366
bj La obligación de reserva 369
c) La calificación 371 d) El sindicalismo de la Función Pública 375
e) La crisis del sistema jerárquico en la Función Pública 378 2. Los retoques introducidos en el sistema jerárquico tradi-
cional 382 a) La huida y la creación de estructuras paralelas 382
b) La experimentación de reformas en profundidad . . . . 385 3. La dirección por objetivos (DPO) . 389
Conclusión 393 La negociación colectiva: de la empresa al Estado 394
CAPÍTULO III: EL CONTROL DE LA GESTIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS.
Introducción 399 Sección 1 .a Contribución a la definición de un sistema de
control de gestión en los servicios públicos 401 1. Los objetivos del servicio público y el control de su gestión 401
a) Los objetivos explícitos 402 b) Los objetivos internos 403 c) Los conflictos de objetivos 404
2. ¿Existe convergencia entre los sistemas de control de gestión de los servicios públicos y los de las empresas
privadas? 408 a) La convergencia sector público-sector privado 408
b) Las particularidades de los servicios públicos respecto
del sector privado 413 3. Los instrumentos de medida y de control de la gestión de
los servicios públicos 415 a) Control de gestión y lenguaje 416
b) El control de gestión, reacción a la «internalización»
del poder 417 Sección 2 .a Los problemas planteados por la práctica del
control de gestión en los servicios públicos 4 2 0 1. La racionalización de las opciones presupuestarias (RCB) y
los presupuestos y las cuentas por programas 4 2 4 a) El «movimiento RCB»: un nuevo estado de ánimo 427 b) El «movimiento RCB»: un conjunto de técnicas y un
modo de presentación de las cuentas 429 c) ¿Debe ser la RCB una racionalización «del margen»? 436
2. Los sistemas de contabilidad analítica en los servicios públicos:
a) Los objetivos específicos de la contabilidad analítica
en los servicios públicos 439 b) Las dos nociones claves de la contabilidad analítica:
los costes y la producción 4 4 0 c) ¿Es autónoma la contabilidad analítica respecto de la
contabilidad pública? 442 d) Los problemas particulares planteados por el trata-
miento de las cargas 443 e) La articulación de las diferentes contabilidades 445
fj Conclusión 446 3. El desarrollo de sistemas de información más flexibles: los
indicadores 446 a) Metodología de los indicadores 447
b) La utilización de las baterías de indicadores 449 c) Un ensayo de utilización de indicadores en un marco
contable: el método de los excedentes 451 4. La implantación del control de gestión en los servicios
públicos 453
a) La organización de un servicio de control de gestión . 453 b) El ejercicio o la práctica del control de gestión 455
Conclusión 456 Planificación y gestión presupuestaria en las Universidades 458
A N E X O S
ANEXO 1: EJEMPLO DE PRESUPUESTO POR PROGRAMAS 465 ANEXO 2: EJEMPLO DE CUADRO DE MANDO DE LA ASISTENCIA PÚBLICA DE
PARÍS 4 7 4 B I B L I O G R A F Í A 481
P R O L O G O
La D i r e c c i ó n Pública es una d i s c i p l i n a n u e v a . C o m o es f r e c u e n t e e n el t e r r e n o de la g e s t i ó n , el t r i u n f o de las p r á c t i c a s precede a la c o h e r e n c i a de las c o n c e p c i o n e s . Por eso, c o n s a g r a r una o b r a , u n m a n u a l , a esta m a t e r i a , s u p o n e p o n e r o r d e n e n la m u l t i p l i c i d a d de los h e c h o s . M a s para p o n e r o r d e n e n los h e c h o s hay q u e p o n e r o r d e n e n las p a l a b r a s y, por lo t a n t o , dar c u e n t a del carácter c o n t r a d i c t o r i o de la e x p r e s i ó n « m a n a g e m e n t public», q u e asocia, i n c l u s o e n f r e n t a , algo q u e n o r m a l m e n t e está separado: el Sector Público y el sector p r i v a d o . Estudiar la D i r e c c i ó n Pública es p l a n t e a r s e al m i s m o t i e m p o el p r o b l e m a del Sector Público y el .de la d e f i n i c i ó n del « m a n a g e m e n t » . La D i r e c c i ó n Pública no es la a p l i c a c i ó n de la D i r e c c i ó n al Sector Público, es el r e s u l t a d o de la c r i s i s q u e c o n o c e la d e l i m i t a c i ó n e n t r e Sector Público y sector p r i v a d o . Esto p o n e e n p r i m e r p l a n o u n f e n ó m e n o social q u e afecta a la sociedad e n t e r a : a las A d m i n i s t r a c i o n e s , q u e a m p l í a n s u s c a m p o s de i n t e r v e n c i ó n ; al d e s a r r o l l o de las g r a n d e s e m p r e s a s , q u e se v e n o b l i g a d a s a c o n s i d e r a r el aspecto i n s t i t u c i o n a l de su e x i s t e n c i a ; y a la e m e r g e n c i a de u n n ú m e r o c r e c i e n t e de o r g a n i z a c i o n e s s i t u a d a s e n t r e el Sector Público y el sector p r i v a d o : s o c i e d a d e s de e c o n o m í a m i x t a , a s o c i a c i o n e s , f u n d a c i o n e s , etc. En este s e n t i d o , la D i r e c c i ó n Pública afecta t a n t o a los g e s t o r e s del sector p r i v a d o c o m o a los del Sector Público, t a n t o a la e n s e ñ a n z a de la g e s t i ó n c o m o a la de las C i e n c i a s A d m i n i s t r a t i v a s , y t a n t o a los a c t u a n t e s e n la a c c i ó n social c o m o a los a n a l i s t a s de los f e n ó m e n o s sociales: a los s o c i ó l o g o s de las o r g a n i z a c i o n e s , de la c o m u n i c a - c i ó n , t a m b i é n a los e s p e c i a l i s t a s de las C i e n c i a s Políticas.
Si la c o n f u s i ó n r e i n a n t e e n t r e Sector Público y sector p r i v a d o parece t a n difícil de c o m p r e n d e r , es p o r q u e sobre esta d i s t i n c i ó n se f u n d a la l e g i m i t i d a d de los p r i n c i p i o s de a c t u a c i ó n q u e r i g e n cada u n o de estos u n i v e r s o s . No es, p u e s , s o r p r e n d e n t e q u e sea p r e c i s a m e n t e a l r e d e d o r de este c o n c e p t o de la l e g i t i m i d a d , q u e
DIRECCIÓN PUBLICA: GESTIÓN...-2
se ha v u e l t o p r o b l e m á t i c o , d o n d e se pueda a r t i c u l a r una d e f i n i c i ó n c o h e r e n t e de u n m o d o de g e s t i ó n a p r o p i a d o para estas a m b i g u a s s i t u a c i o n e s . Este c o n c e p t o de la l e g i t i m i d a d estará e f e c t i v a m e n t e e n el c e n t r o de n u e s t r o a n á l i s i s . E s p e r a m o s q u e este e n f o q u e e n t é r m i n o s de l e g i t i m i d a d a r r o j a r á n u e v a luz sobre los n u m e r o s o s i n t e n t o s de a p l i c a c i o n e s y de e x p e r i e n c i a s de los q u e se habla e n esta obra y a y u d a r á a los l e c t o r e s a i n t e r p r e t a r de f o r m a n u e v a las e x p e r i e n c i a s a las q u e ellos m i s m o s se e n f r e n t a r á n .
Esta p r e s e n t a c i ó n de la D i r e c c i ó n Pública es el r e s u l t a d o de una r e f l e x i ó n y de una e n s e ñ a n z a iniciada hace siete a ñ o s e n el m a r c o de la o p c i ó n de Economía y G e s t i ó n de las O r g a n i z a c i o n e s Públicas de la Escuela de A l t o s E s t u d i o s de C o m e r c i o (HEC), c u a n d o la D i r e c c i ó n Pública estaba e n s u s c o m i e n z o s . Hay q u e resaltar t o d o lo q u e hay q u e a g r a d e c e r al e q u i p o de e n s e ñ a n t e s q u e se dedicó a d e s a r r o l l a r estas n u e v a s e n s e ñ a n z a s , a los e s t u d i a n t e s q u e se h a n e n f r e n t a d o a f o r m a s s u c e s i v a s de esta e l a b o r a c i ó n y q u e la h a n e n r i q u e c i d o m u c h o , t a n t o por la vivacidad de su e s p í r i t u crítico c o m o por la c a l i d a d de los t r a b a j o s q u e se c i t a r á n e n d i f e r e n t e s pasajes de esta o b r a . U n t r a b a j o de este t i p o no sería, e n e f e c t o , posible s i n las a p o r t a c i o n e s de t o d o s a q u e l l o s q u e h a n q u e r i d o h a c e r n o s partícipes de su e x p e r i e n c i a o, i n c l u s o , h a c e r n o s p a r t i c i p a r e n e l l a . H a c e m o s expreso n u e s t r o a g r a d e c i m i e n t o a t o d o s los o r g a n i s m o s y a t o d a s las p e r s o n a s q u e nos h a n a y u d a d o d u r a n t e n u e s t r a i n v e s t i g a c i ó n y, sobre t o d o , e s p e c i a l m e n t e , al e q u i p o G e s t i ó n des O r g a n i s a t i o n s P u b l i - q u e s del CESA, al D e p a r t a m e n t o de M a r k e t i n g del CESA, al I n s t i t u í Frangais de S c i e n c e A d m i n i s t r a t i v e (I.F.S.A.), al I n s t i t u í I n t e r n a t i o n a l de S c i e n c e A d m i n i s t r a t i v e (I.I.S.A.), al C e n t r e de D o c u m e n t a t i o n de l'Ecole N a t i o n a l d ' A d m i n i s t r a t i o n , así c o m o a la Revue Frangaise de Gestión.
Romain LAUFER
HEC. Licenciado en Ciencias Económicas, M.A., Ph.D., Université de Cornell (U.S.A.), Profesor asociado en el C.E.S.A.
Alain BURUVUD
ESCP. Experto contable, Doctor en Ciencias de Gestión, Profesor en la Facultad de Derecho, y de Ciencias Económicas
de Tours
I N T R O D U C C I Ó N
La D i r e c c i ó n Pública se ha c o n v e r t i d o e n pocos a ñ o s e n una r e a l i d a d . C i t e m o s a l g u n o s i n d i c i o s v i s i b l e s :
— La A d m i n i s t r a c i ó n está a p u n t o de c o n v e r t i r s e e n el p r i m e r a n u n c i a n t e de p u b l i c i d a d , a d e l a n t a n d o a los d e t e r g e n t e s , a los b a n c o s y a los g r a n d e s g r u p o s de la d i s t r i b u c i ó n .
— Desde el I n f o r m e N o r a , e n las E m p r e s a s Públicas se h a n producido m o d i f i c a c i o n e s i m p o r t a n t e s de sus t é c n i c a s de g e s t i ó n .
— Los M i n i s t e r i o s h a n desarrollado sus servicios i n f o r m a t i v o s de a t e n c i ó n al p ú b l i c o y de r e l a c i o n e s p ú b l i c a s .
Es, p u e s , posible hablar a partir de a h o r a de la D i r e c c i ó n Pública no sólo c o m o de algo q u e ha de llegar, s i n o c o m o de u n n u e v o c a m p o de la D i r e c c i ó n . Este n u e v o c a m p o es el r e s u l t a d o del e n c u e n t r o de dos m u n d o s a n t i n ó m i c o s , el del sector privado y el del S e c t o r Público. Si s i t u a r s e e n los c o n f i n e s de los dos u n i v e r s o s es una f u e n t e de riqueza para la D i r e c c i ó n Pública, i g u a l m e n t e es u n foco de d i f i c u l t a d e s : e n el e n c u e n t r o de dos c u l t u r a s c u a l q u i e r e n r i q u e c i m i e n t o q u e se p r o d u c e no se hace s i n d e s c o n f i a n z a .
Esta d e s c o n f i a n z a e s t á , s i n d u d a , j u s t i f i c a d a por el h e c h o de q u e de u n a c o n f r o n t a c i ó n p e r s o n a l no se sale i n d e m n e . Por u n lado, el Sector Público no es s o l a m e n t e el lugar d o n d e se d e s a r r o l l a n estas n u e v a s e x p e r i e n c i a s , s i n o su reto. Por o t r o lado, la e x t e n s i ó n de la D i r e c c i ó n al Sector Público c o n d u c e a una e v o l u c i ó n del p r o p i o c o n c e p t o de D i r e c c i ó n , al i n t r o d u c i r l a e n una esfera d o n d e la m a x i m i z a c i ó n del b e n e f i c i o y la v e n t a de p r o d u c t o s no s o n i m p e r a t i v o s c a t e g ó r i c o s .
Í9
La Dirección Pública se sitúa, en efecto, en un cruce de l e n g u a j e s y de t r a d i c i o n e s h e t e r o g é n e a s : D i r e c c i ó n y C i e n c i a s de la O r g a n i z a c i ó n , de u n lado. C i e n c i a s A d m i n i s t r a t i v a s y C i e n c i a s Políticas, de o t r o . Tres vías se o f r e c e n , p u e s , para proceder a su e x p o s i c i ó n :
1. La a p l i c a c i ó n m i m é t i c a e n el Sector Público de la e x p e r i e n c i a g e r e n c i a l . Este e n f o q u e , q u e ha m a r c a d o , c o m o era n a t u r a l , los c o m i e n z o s de la D i r e c c i ó n P ú b l i c a , nos parece a n t i c u a d o .
2. La d i s o l u c i ó n de la p r o b l e m á t i c a de la D i r e c c i ó n e n los l e n g u a j e s t r a d i c i o n a l e s de la Ciencia A d m i n i s t r a t i v a . Este nos parece u n s e g u n d o escollo a evitar, y ello p o r q u e la Ciencia de la A d m i n i s t r a c i ó n es ella m i s m a p r o d u c t o del e n c u e n t r o de á m b i t o s t a n v a r i a d o s c o m o el del D e r e c h o Público, de la Ciencia de la O r g a n i z a c i ó n , de la Historia A d m i n i s t r a t i v a , de la Ciencia Política, etc. (1).
3. La e l a b o r a c i ó n de u n a e s t r u c t u r a c o n c e p t u a l específica y c o h e r e n t e .
H e m o s elegido esta ú l t i m a vía por t r e s razones:
1. Porque este e n f o q u e p e r m i t e dar c u e n t a de la realidad de las prácticas y de su e v o l u c i ó n .
2. Porque este e n f o q u e p e r m i t e p r o f u n d i z a r y d e s a r r o l l a r el propio concepto de Dirección, y t a m b i é n , ofrecer a los responsables de las g r a n d e s e m p r e s a s privadas las l e c c i o n e s q u e se d e c a n t a n e n la e v o l u c i ó n del Sector Público.
3. Porque este e n f o q u e p u e d e i n s c r i b i r s e e n el s e n o del m o v i m i e n t o de c o n s t i t u c i ó n de u n «marco c o h e r e n t e y razonado»
para la Ciencia A d m i n i s t r a t i v a (2).
La p r i m e r a parte de la obra i n t e n t a r á j u s t i f i c a r la l e g i t i m i d a d del uso de la D i r e c c i ó n e n el Sector Público.
D e s p u é s de haber m o s t r a d o q u e ello r e s p o n d e a una n e c e s i d a d de o r d e n s i m b ó l i c o u n i d o a la crisis de l e g i t i m i d a d c o n q u e se e n f r e n t a n las o r g a n i z a c i o n e s p ú b l i c a s y p r i v a d a s , d e f i n i - r e m o s el c o n c e p t o de D i r e c c i ó n Pública. Para e l l o , nos v a m o s a
( 1 ) Véase CHAVALIER, Jacques, y LOSCHAK, Daniéle: Science Administrative L.G.D.J., París, 1 9 7 8 .
(2) Ibídem.
ver o b l i g a d o s a i n t r o d u c i r el c o n c e p t o de M a c r o - D i r e c c i ó n c o n lo q u e d e s i g n a a q u e l l o e n lo q u e se c o n v i e r t e la D i r e c c i ó n c u a n d o las o r g a n i z a c i o n e s a las q u e se aplica se h a c e n m u y g r a n d e s e n r e l a c i ó n c o n s u e n t o r n o (capítulo 2). En el t e r c e r c a p í t u l o , v a m o s a considerar, con n u m e r o s o s e j e m p l o s , la d i m e n s i ó n del concepto, es decir, su c a m p o de a p l i c a c i ó n , q u e i n c l u y e por igual a o r g a n i z a c i o n e s p r i v a d a s y a o r g a n i z a c i o n e s p ú b l i c a s .
La s e g u n d a p a r t e de la obra está dedicada a la d e s c r i p c i ó n de las a p l i c a c i o n e s de la D i r e c c i ó n e n el Sector Público. Si la Dirección en la Administración es legitima, es porque ésta tiene necesidad de ella para legitimarse. A la interrogación sobre la legitimidad de la Dirección sucede la descripción de la Dirección de la legitimidad.
En p r i m e r lugar, se c o n s i d e r a n las t é c n i c a s del m a r k e t i n g (capítulo 4 ) . D e s p u é s , las t é c n i c a s del c o n t r o l de g e s t i ó n ( c a p í t u - lo 6 ) . S i n e m b a r g o , no es posible t e n e r u n a v i s i ó n realista de las p o s i b i l i d a d e s de a p l i c a c i ó n del c o n t r o l de g e s t i ó n a la A d m i n i s - t r a c i ó n s i n d e s c r i b i r a n t e s las p a r t i c u l a r i d a d e s de la g e s t i ó n de su p e r s o n a l (capítulo 5 ) .
Los e j e m p l o s de la obra se r e f i e r e n a t o d o s los O r g a n i s m o s Públicos e, i n c l u s o , a a l g u n o s p r i v a d o s . Q u e r i e n d o e l a b o r a r u n m a r c o c o n c e p t u a l , nos ha p a r e c i d o d e s e a b l e s o m e t e r n o s al t r a t a m i e n t o severo del razonamiento a fortiori. Por ello, n u m e r o s o s e j e m p l o s se r e f i e r e n a las A d m i n i s t r a c i o n e s C e n t r a l e s . Si la D i r e c c i ó n p u e d e a p l i c a r s e e n ellas, p u e d e h a c e r l o a fortiori en los O r g a n i s m o s Públicos, q u e s o n m á s p a r e c i d o s a la e m p r e s a privada. A l c o n t r a r i o , h e m o s usado, e n el c a p í t u l o 2 , n u m e r o s o s e j e m p l o s r e l a t i v o s a las e m p r e s a s del sector p r i v a d o para m o s t r a r la e x t e n s i ó n del c a m p o de la M a c r o - D i r e c c i ó n .
Choque de dos c u l t u r a s ; s o n , ante todo, p r o b l e m a s s e m á n t i c o s : c o m o lo d e m u e s t r a n los t é r m i n o s D i r e c c i ó n , m a r k e t i n g y M a c r o - D i r e c c i ó n .
Sobre las dos p a l a b r a s de o r i g e n i n g l é s , t e n e m o s q u e aclarar q u e « m a n a g e m e n t » (3) ha e n t r a d o e n el D i c c i o n a r i o de la A c a d e m i a Francesa y q u e m a r k e t i n g ha sido adoptada por la (3) El término «management» se ha preferido al de gestión, porque se ciñe más específicamente a las técnicas desarrolladas en la empresa. La palabra gestión se aplica también a la gestión del patrimonio o a la del interés y es el término habitual en Derecho.
Oficina de la Lengua Francesa de Quebec, s i e m p r e t a n preocupada de g a r a n t i z a r la a d a p t a c i ó n c o r r e c t a a la l e n g u a f r a n c e s a del l e n g u a j e de los n e g o c i o s (4) (5).
Sobre el n e o l o g i s m o h e m o s de c o n f e s a r q u e nos e n c o n t r a m o s a n t e la s i g u i e n t e d i f i c u l t a d , la n e c e s i d a d de d i s t i n g u i r la D i r e c c i ó n Pública e n s e n t i d o e s t r i c t o ( D i r e c c i ó n aplicada a u n a o r g a n i z a c i ó n del S e c t o r Público) y la D i r e c c i ó n Pública e n s e n t i d o a m p l i o (el c o n c e p t o de D i r e c c i ó n q u e r e s u l t a del e n f r e n t a m i e n t o e n t r e D i r e c c i ó n y S e c t o r Público, p e r o c u y o á m b i t o de a p l i c a c i ó n p u e d e e x t e n d e r s e al sector privado). Puede d e c i r s e , s i n q u e sea u n c o n t r a s e n t i d o , q u e la D i r e c c i ó n Pública (en s e n t i d o a m p l i o ) se aplica al sector p r i v a d o , por el l u g a r e s t r a t é g i c o q u e o c u p a el p ú b l i c o y, e n p a r t i c u l a r , p o r q u e s u o b j e t i v o es la l e g i t i m a c i ó n de la o r g a n i z a c i ó n a n t e el p ú b l i c o . N o s o t r o s h e m o s dado a la D i r e c c i ó n e n s e n t i d o e x t e n s o el n o m b r e de M a c r o - D i r e c c i ó n , o p o n i é n d o l e al de D i r e c c i ó n , c o m o la M a c r o - E c o n o m í a se o p o n e a la M i c r o - E c o n o m í a .
(4) Se ha propuesto utilizar los términos «mercática» y «mercadeo». Estos no han sido adoptados por los profesionales en Francia. Además, el Robert los define como... ramas del marketing.
(5) Si la traducción al francés del término «management» plantea problemas, éstos se acentúan cuando se trata de buscar un equivalente en el español. En la presente obra se ha optado por el término «dirección», porque la obra generalmente se refiere al «management» público o en la administración pública, lo que desa- conseja su traducción por «gerencia». Tampoco cabe recurrir a una expresión compuesta como «gestión directiva pública» que, además de complicar el texto, obligaría a expresiones redundantes como «gestión de la gestión directiva pública». Por otro lado, el término «dirección» permite subrayar un matiz de actuación reflexiva e innovadora frente a la mera «gestión» ejecutiva. (Sobre este punto, V. por todos: C. Parames, Introducción al Management, INAP, 1988, pág.
102.) (N. del T.)
PARTE PRIMERA
L E G I T I M I D A D D E LA D I R E C C I Ó N
CAPITULO PRIMERO
C R I S I S D E L E G I T I M I D A D E N L A S G R A N D E S O R G A N I Z A C I O N E S
INTRODUCCIÓN
La e x p r e s i ó n «public m a n a g e m e n t » es c o n t r a d i c t o r i a e n s u s t é r m i n o s , ya q u e « m a n a g e m e n t » p r o c e d e del sector p r i v a d o y
«public» lo hace del Sector Público. Esta c o n t r a d i c c i ó n se observa e n la a c t i t u d de t o d o s los e m p l e a d o s del Estado, q u e se m a n i f i e s t a n a m p l i a m e n t e a m b i v a l e n t e s al r e s p e c t o . Esta a m b i - v a l e n c i a se m a n i f i e s t a e n u n d i s c u r s o de doble c o n t e n i d o . Por u n lado, la D i r e c c i ó n Pública se r e c o n o c e c o m o r a c i o n a l , al p e r m i t i r u n m e j o r f u n c i o n a m i e n t o de las o r g a n i z a c i o n e s y, por c o n s i - g u i e n t e , a l t a m e n t e d e s e a b l e ; por o t r o , se r e s a l t a n los o b s t á c u l o s , t a l e s c o m o el e s t a t u t o del p e r s o n a l , las n o r m a s p r e s u p u e s t a r i a s de las i n s t i t u c i o n e s p ú b l i c a s y, sobre t o d o , el rechazo de lo q u e llevará a a p r o x i m a r el Sector Público al p r i v a d o y a c o n s i d e r a r a las A d m i n i s t r a c i o n e s c o m o e m p r e s a s de negocios. Esta a m b i v a - lencia se e n c u e n t r a t a m b i é n e n la idea, m u y e x t e n d i d a , de q u e la D i r e c c i ó n Pública es u n a m o d a , i n t e r e s a n t e c o m o t o d a s las m o d a s , pero pasajera c o m o t o d a s ellas.
Entre t a l e s a c t i t u d e s destaca a q u e l l a q u e a t r i b u y e su j u s t o valor a la r e s i s t e n c i a al c a m b i o f r e n t e a la a l t e r n a t i v a s i g u i e n t e : o b i e n la D i r e c c i ó n Pública no es n e c e s a r i a , y e n t o n c e s t e n d r á m u y pocas o p o r t u n i d a d e s de s o b r e v i v i r su i n t r o d u c c i ó n , o b i e n es n e c e s a r i a , y e n este caso c o n v i e n e p l a n t e a r s e s e r i a m e n t e el p r o b l e m a de su s i g n i f i c a c i ó n . Tratar de d e m o s t r a r a priori esta
n e c e s i d a d es u n e l e m e n t o i m p o r t a n t e del d e s a r r o l l o de esta m a t e r i a . La n e c e s i d a d de la D i r e c c i ó n Pública se revela c u a n d o se c o n s i d e r a el nivel s i m b ó l i c o del f u n c i o n a m i e n t o de las o r g a n i z a c i o n e s . En e f e c t o , el d e s a r r o l l o de la D i r e c c i ó n Pública no r e s p o n d e a u n a m o d a , s i n o m á s b i e n a u n a e v o l u c i ó n h i s t ó r i c a : la de los s i s t e m a s de l e g i t i m i d a d q u e p e r m i t e n a las o r g a n i z a c i o n e s el e j e r c i c i o de su a u t o r i d a d . Esta e v o l u c i ó n procede de la crisis de l e g i t i m i d a d q u e r e g i s t r a n t o d a s las g r a n d e s o r g a n i z a c i o n e s , p ú b l i c a s o privadas.
La e m p r e s a privada se ve c o n t e s t a d a por una parte de la p o b l a c i ó n . Este f e n ó m e n o no es e x c l u s i v o de Francia o de los países d o n d e la ideología socialista está a m p l i a m e n t e e x t e n d i d a . En los Estados U n i d o s , c e n t r o de la ideología l i b e r a l , o c u r r e lo m i s m o . Las e m p r e s a s q u e d e t e n t a n u n poder i m p o r t a n t e se v e n a c u s a d a s de ignorar los efectos q u e s u s a c c i o n e s t i e n e n sobre el e n t o r n o , de no p r e o c u p a r s e s u f i c i e n t e m e n t e del c o n s u m i d o r ; e n una p a l a b r a , de s a c r i f i c a r d e m a s i a d o e n su a f á n de l u c r o . En este país se realizó una e n c u e s t a e n t r e los e s t u d i a n t e s de G e s t i ó n E m p r e s a r i a l para c o n o c e r su o p i n i ó n sobre los f i n e s de la e m p r e s a p r i v a d a . La m a y o r í a deseaba q u e se c o n c e d i e r a m e n o r i m p o r t a n c i a al b e n e f i c i o , a la eficacia e n la p r o d u c c i ó n y a los i n g r e s o s de los e j e c u t i v o s , y m á s a la c l i e n t e l a , a la c a l i d a d de vida y a las clases m á s d e s f a v o r e c i d a s (1). El m o v i m i e n t o por la d e f e n s a del c o n s u m i d o r y el de la p r o t e c c i ó n del m e d i o a m b i e n t e c o n c r e t a n , t a n t o e n este lado del A t l á n t i c o c o m o e n el o t r o , la puesta e n c u e s t i ó n de los o b j e t i v o s de la e m p r e s a .
Las e m p r e s a s h a n r e s p o n d i d o a estos a t a q u e s : h a n c r e a d o e n o c a s i o n e s u n «defensor del cliente» e n c a r g a d o de r e p r e s e n t a r e n el i n t e r i o r de la e m p r e s a los p u n t o s de vista del m o v i m i e n t o
«consumidor»; h a n p u e s t o e n práctica a c t u a c i o n e s de r e l a c i o n e s p ú b l i c a s ; h a n e l a b o r a d o «balances sociales» d e s t i n a d o s a t e n e r e n c u e n t a c i e r t o s e f e c t o s c o n s i d e r a d o s a n t e r i o r m e n t e a j e n o s a su r e s p o n s a b i l i d a d . A la c o n t e s t a c i ó n de la l e g i t i m i d a d de su poder, la e m p r e s a r e s p o n d e con una n u e v a p r e o c u p a c i ó n por su
«responsabilidad social». Estos h e c h o s s o n ya c o n o c i d o s , p u e s t o q u e e s t á n e n el o r i g e n de las i n n o v a c i o n e s m á s i m p o r t a n t e s de ( 1 ) LAUFER, Romain: «Organizational Choice of M . B . A . » . Tesis doctoral. Univer- sidad de Cornell, 1 9 7 2 .
los ú l t i m o s a ñ o s e n la g e s t i ó n de las e m p r e s a s . H a n dado lugar t a m b i é n a u n a m o d i f i c a c i ó n s e n s i b l e del d i s c u r s o de los r e s p o n s a b l e s de los g r u p o s e c o n ó m i c o s m á s i m p o r t a n t e s .
Hay q u e s e ñ a l a r q u e no sólo el sector p r i v a d o ha sido o b j e t o de c o n t e s t a c i ó n de su l e g i t i m i d a d , ya q u e se p u e d e observar q u e ni el Estado, ni las E m p r e s a s Públicas e s t á n r e s g u a r d a d a s c o n t r a la puesta e n c u e s t i ó n . Esto p u e d e parecer p a r a d ó j i c o al proceder la l e g i t i m i d a d del Estado de las e l e c c i o n e s y de la C o n s t i t u c i ó n y q u e el j u e g o político r e g u l a d o por ellas debería p e r m i t i r la i n t e g r a c i ó n de esta c o n t e s t a c i ó n e n el f u n c i o n a m i e n t o del Sector Público. Los o b j e t i v o s de la A d m i n i s t r a c i ó n y del S e c t o r Público, al estar d e t e r m i n a d o s por m e c a n i s m o s políticos, cuya f u n c i ó n es la e x p r e s i ó n de los deseos de la p o b l a c i ó n , d e b e r í a n ser r e c o n o c i d o s c o m o l e g í t i m o s c o n f a c i l i d a d . S i n e m b a r g o , v a m o s a t r a t a r de d e m o s t r a r q u e el Sector Público ve t a m b i é n c o n t e s t a d a su l e g i t i m i d a d . S o n c o n o c i d a s las a c u s a c i o n e s d i r i g i d a s c o n t r a la A d m i n i s t r a c i ó n , B e r n a r d G o u r n a y (2) p r e s e n t a u n a lista b i e n e l o c u e n t e : p a r a s i t i s m o , n e g l i g e n c i a , i r r e s p o n s a b i l i d a d , i n e f i c a c i a , i n h u m a n i d a d , i n j e r e n c i a e n la vida de los p a r t i c u l a r e s , etc. Si el m o v i m i e n t o de c o n t e s t a c i ó n a la A d m i n i s t r a c i ó n rara vez se ha p r e s e n t a d o de u n a f o r m a o r g a n i z a d a (a pesar del «poujadismo»), está c l a r o q u e el Sector Público está cada vez e n peor s i t u a c i ó n para poder l e g i t i m a r su a c t u a c i ó n sólo por el o r i g e n j u r í d i c o - c o n s t i t u c i o n a l de su poder. Nosotros q u e r e m o s d e s a r r o l l a r el p u n t o de vista de q u e la n u e v a f u e n t e de l e g i t i m i d a d hay q u e b u s c a r l a de a h o r a e n a d e l a n t e e n u n a m a y o r r a c i o n a l i d a d e c o n ó m i c a , lo q u e s i g n i f i c a una m e j o r u t i l i z a c i ó n de la D i r e c c i ó n e n la A d m i n i s t r a c i ó n . El p r e s e n t e c a p í t u l o p r e t e n d e analizar, c o n la ayuda de c o n c e p t o s e l a b o r a d o s por la Sociología de las Organizaciones, la noción m i s m a de la l e g i t i m i d a d o r g a n i z a c i o n a l , y recordar la e v o l u c i ó n h i s t ó r i c a de f o r m a q u e nos p e r m i t a explicar, e n p a r t e , los f e n ó m e n o s q u e a c a b a m o s de citar. El a r g u m e n t o d e s a r r o l l a d o se r e s u m e así: toda o r g a n i z a c i ó n basa s u l e g i t i m i d a d e n u n p r i n c i p i o . C u a n d o este m i s m o p r i n c i p i o se ve f u e r t e m e n t e c o n t e s t a d o por la r e a l i d a d del f u n c i o n a m i e n t o de
( 2 ) GOURNAY, Bernard: Introduction á la science administrative, Armand Colin, 1 9 6 1 .
la o r g a n i z a c i ó n , ésta se ve avocada a m o d i f i c a r el p r i n c i p i o i n i c i a l y d e s a r r o l l a r u n n u e v o d i s c u r s o q u e l e g i t i m e su a c t u a c i ó n .
V a m o s a c o n s i d e r a r s u c e s i v a m e n t e la e v o l u c i ó n de los p r i n c i p i o s de l e g i t i m i d a d de la e m p r e s a p r i v a d a , de la Empresa Pública y de la A d m i n i s t r a c i ó n . D a r e m o s e n u n a n e x o u n a d e f i n i c i ó n m á s t e ó r i c a del c o n c e p t o de l e g i t i m i d a d de la o r g a n i - z a c i ó n . C o m o una i n t r o d u c c i ó n previa a la d e f i n i c i ó n de la D i r e c c i ó n Pública q u e es el o b j e t o del c a p í t u l o 2.
S e c c i ó n 1 .a Evolución del sistema de legitimidad en el sector privado
1 . D E L A N T I G U O A L NUEVO S I S T E M A DE LEGITIMIDAD
El c o n c e p t o de l e g i t i m i d a d i m p l i c a q u e los m e d i o s u t i l i z a d o s para lograr los o b j e t i v o s de la o r g a n i z a c i ó n , así c o m o t a m b i é n los propios o b j e t i v o s , e s t é n e n a r m o n í a c o n c i e r t o s o b j e t i v o s y necesidades aceptados por la s o c i e d a d . Ello s u p o n e u n d i s c u r s o c o h e r e n t e q u e expresa esta a r m o n í a para t o d o s los a g e n t e s sociales. Fue el l i b e r a l i s m o e c o n ó m i c o y, e n p a r t i c u l a r , la teoría de la c o m p e t e n c i a p u r a y perfecta la q u e a p o r t ó el l e n g u a j e e n el q u e se expresa la c o n c e p c i ó n clásica de la l e g i t i m i d a d de la e m p r e s a . Sirve para j u s t i f i c a r los o b j e t i v o s p e r s e g u i d o s por la e m p r e s a , el b e n e f i c i o y los m e d i o s utilizados para l o g r a r l o s , esto es, el poder de d e c i s i ó n del e m p r e s a r i o q u e se deriva del d e r e c h o de p r o p i e d a d .
La teoría de la c o m p e t e n c i a p u r a y perfecta j u s t i f i c a la b ú s q u e d a del b e n e f i c i o i n d i v i d u a l . La ley e c o n ó m i c a g a r a n t i z a q u e , al p e r s e g u i r cada u n o su m á x i m o p r o v e c h o , la m a n o i n v i s i b l e , o la P r o v i d e n c i a , c o n d u c i r á a u n a u t i l i z a c i ó n ó p t i m a de los r e c u r s o s y a una r e m u n e r a c i ó n de las actividades e c o n ó m i c a s a su j u s t o precio. Siri e m b a r g o , f a l t a b a c o n c r e t a r q u e esta s i t u a c i ó n llevaría a u n a s i t u a c i ó n de ó p t i m o g l o b a l para t o d a la sociedad. Esto f u e lo q u e e s t a b l e c i ó la teoría del ó p t i m o de Pareto (3).
(3) El óptimo en el sentido de Pareto se define por el hecho de que es imposible mejorar la situación de una persona sin que otra vea la suya empeorar.
La teoría del riesgo del e m p r e s a r i o logra j u s t i f i c a r la e x t e n s i ó n del derecho de propiedad y, f u n d a m e n t a l m e n t e , q u e el e m p r e s a r i o , él solo, pueda d e f i n i r la política de s u e m p r e s a y q u e se a p r o p i e de t o d o s los b e n e f i c i o s . S e g ú n esta t e o r í a , la e m p r e s a p u e d e f u n c i o n a r sólo p o r q u e existe u n a p o r t a d o r de c a p i t a l q u e está d i s p u e s t o a a s u m i r el r i e s g o de perder su a p u e s t a . Si lo h a c e , es p o r q u e t i e n e la esperanza de b e n e f i c i a r s e de la g a n a n c i a r e s u l t a n t e de una b u e n a g e s t i ó n . El riesgo de pérdida es el q u e j u s t i f i c a la a u t o r i d a d del p r o p i e t a r i o y su d e r e c h o sobre los b e n e f i c i o s de su e m p r e s a (4).
S i n e m b a r g o , c o n el t i e m p o , la c o m p e t e n c i a y la p r o p i e d a d privada c o n o c e n p r o f u n d a s t r a n s f o r m a c i o n e s . El c r e c i m i e n t o d e s i g u a l de las e m p r e s a s y el m o v i m i e n t o de c o n c e n t r a c i ó n económica c o n d u c e n a la constitución de monopolios u oligopolios.
Este m o v i m i e n t o está a c o m p a ñ a d o por u n a s e p a r a c i ó n c r e c i e n t e e n t r e los p r o p i e t a r i o s y los d i r e c t o r e s de las e m p r e s a s . En u n e s t u d i o realizado e n 1 9 3 2 para el C o n s e j o de I n v e s t i g a c i ó n e n C i e n c i a s S o c i a l e s de los Estados U n i d o s , Berle y M e a n s a n a l i z a r o n las t r a n s f o r m a c i o n e s e n la p r o p i e d a d de las e m p r e s a s privadas (5). S u c o n c l u s i ó n f u e q u e la s e p a r a c i ó n c r e c i e n t e e n t r e p r o p i e t a r i o s y d i r e c t o r e s t e n í a i m p o r t a n t e s r e p e r c u s i o n e s sobre los f u n d a m e n t o s m i s m o s de la e m p r e s a p r i v a d a : «La i n s t i t u c i ó n a q u í c o n s i d e r a d a (la s o c i e d a d a n ó n i m a ) exige u n a n á l i s i s , no e n t é r m i n o s de e m p r e s a p r i v a d a , s i n o e n t é r m i n o s de o r g a n i z a c i ó n social: por una p a r t e , ella i m p l i c a u n a c o n c e n t r a c i ó n de poder e n el t e r r e n o e c o n ó m i c o c o m p a r a b l e c o n la c o n c e n t r a c i ó n de poder r e l i g i o s o de la Iglesia m e d i e v a l o c o n la del poder político de los Estados n a c i o n a l e s ; por otra p a r t e , ella g e n e r a i n t e r r e l a c i o n e s de una g r a n d i v e r s i d a d e n t r e socios c o n i n t e r e s e s e c o n ó m i c o s m ú l t i p l e s : el de los p r o p i e t a r i o s q u e a p o r t a n el c a p i t a l , el de los c o n s u m i d o r e s q u e c o n c e d e n valor al p r o d u c t o de la e m p r e s a , el de los d i r e c t o r e s q u e g o b i e r n a n el t i m ó n del poder.»
Debido a la s e p a r a c i ó n e n t r e p r o p i e t a r i o s y «directores», el poder e n la o r g a n i z a c i ó n no ha v u e l t o a estar d i r e c t a m e n t e ligado
(4) KNIGHT, H. Frank: Risk, Uncertainty and Profit, Houghton Mifflin TJo., Boston, 1 9 2 1 , p. 382.
(5) BERLE, A . A . , y MEANS, G. C : The Modern Corporations and Prívate Property (New York: McMillan, 1933).
al riesgo a s u m i d o por el a p o r t a d o r de c a p i t a l . Es c i e r t o , a d e m á s , q u e la q u i e b r a es a l t a m e n t e i m p r o b a b l e e n las g r a n d e s e m p r e s a s , sea p o r q u e s u poder sobre el m e r c a d o las p o n e a c u b i e r t o del p e l i g r o , sea p o r q u e e n el c o n t e x t o e c o n ó m i c o y social c o n t e m p o - r á n e o no se a d m i t e q u e desaparezca u n a e m p r e s a i m p o r t a n t e , q u e o c u p a a n u m e r o s o s a s a l a r i a d o s , o j u e g a u n papel i m p o r t a n t e e n u n sector i n d u s t r i a l «estratégico».
C o m p e t e n c i a p u r a y p e r f e c t a , d i r e c c i ó n de la e m p r e s a por su p r o p i e t a r i o , riesgo de q u i e b r a , e r a n los e l e m e n t o s n e c e s a r i o s para el e s t a b l e c i m i e n t o de la l e g i t i m i d a d de la m a x i m i z a c i ó n del b e n e f i c i o y del poder del e m p r e s a r i o . Los f u n d a m e n t o s m i s m o s de esta l e g i t i m i d a d se v e n a f e c t a d o s por la e v o l u c i ó n e c o n ó m i c a . La l e g i s l a c i ó n «anti-trust» (6) revela la c o n c i e n c i a q u e las a u t o r i d a d e s a m e r i c a n a s t u v i e r o n e n seguida del p r o b l e m a y d e m u e s t r a n u n e s f u e r z o por p r o t e g e r el a n t i g u o s i s t e m a de l e g i t i m i d a d . S e g ú n T h u r m a n A r n o l d (7), q u e d i r i g i ó la l e g i s l a c i ó n
«anti-trust» d u r a n t e los a ñ o s 1 9 3 8 - 1 9 4 3 , el v e r d a d e r o papel de esta l e g i s l a c i ó n e r a , s i n d u d a , b i e n d i f e r e n t e del q u e se proclamaba en la época, a saber, la preservación de la competencia e n los m e r c a d o s . A l c o m p r o b a r q u e el período d u r a n t e el c u a l la l e g i s l a c i ó n «anti-trust» se d e s a r r o l l a b a c o r r e s p o n d í a a una f a s e d é p r o g r e s i ó n e s p e c t a c u l a r de la g r a n e m p r e s a , f o r m u l ó la h i p ó t e s i s de q u e la l e g i s l a c i ó n podía t e n e r por f i n hacer c r e e r al p ú b l i c o q u e la c o m p e t e n c i a p u r a y p e r f e c t a era todavía la regla del j u e g o e n el m o m e n t o m i s m o e n q u e comenzaba a desaparecer.
Escribió e n su obra The Folklore of Capitalista: «Las leyes " a n t i - t r u s t " p e r m i t i e r o n a los h o m b r e s observar la e x i s t e n c i a de o r g a n i z a c i o n e s i n d u s t r i a l e s f u e r t e m e n t e o r g a n i z a d a s y c e n t r a l i - zadas y creer al m i s m o t i e m p o q u e éstas e s t a b a n c o m p u e s t a s por i n d i v i d u o s d e d i c a d o s a la c o m p r a y v e n t a e n u n m e r c a d o libre.»
El e s f u e r z o por c o n s e r v a r el a n t i g u o s i s t e m a de l e g i t i m i d a d parace haber sido c o r o n a d o por el é x i t o d u r a n t e m á s de m e d i o s i g l o , p o s i b l e m e n t e p o r q u e los c a m b i o s e n esta m a t e r i a s o n s i e m p r e l e n t o s al c o m p r o m e t e r al c o n j u n t o de la e s t r u c t u r a (6) En Estados Unidos los principales textos son la «Sherman Act», 1890, y la
«Clayton Act», 1914.
(7) ARNOLD, T.: The Folklore of Capitalism, Yale University Press, New Haven, 1937.
s o c i a l . S i n e m b a r g o , la t e n d e n c i a al g i g a n t i s m o , a la s e p a r a c i ó n c r e c i e n t e e n t r e p r o p i e t a r i o s y d i r e c t o r e s h a n m i n a d o poco a poco las correcciones introducidas e n el a n t i g u o sistema de l e g i t i m i d a d . Las g r a n d e s e m p r e s a s a d q u i e r e n una d i m e n s i ó n y t a l p o t e n c i a , q u e s u s d e c i s i o n e s t i e n e n u n i m p a c t o v i s i b l e sobre s u e n t o r n o e c o n ó m i c o , social y n a t u r a l . C o m o c o n t r a p a r t i d a , las r e a c c i o n e s de este e n t o r n o i n q u i e t a n cada vez m á s a las e m p r e s a s : leyes
«anti-trust» o c o n t r o l del Estado, m o v i m i e n t o s de d e f e n s a de los c o n s u m i d o r e s , m o v i m i e n t o s e c o l o g i s t a s , s o n las m a n i f e s t a c i o n e s v i s i b l e s de u n a c o n t e s t a c i ó n , ya p e r m a n e n t e , de la l e g i t i m i d a d de la e m p r e s a p r i v a d a .
La b ú s q u e d a de f u n d a m e n t o s n u e v o s para u n s i s t e m a de l e g i t i m i d a d de la e m p r e s a es desde hace t i e m p o u n a práctica h a b i t u a l . F. H. G o l d n e r (8) p r o p o n e estos t r e s e l e m e n t o s c o m p l e - m e n t a r i o s s u s c e p t i b l e s de ser utilizados e n esta b ú s q u e d a : la r e s p o n s a b i l i d a d s o c i a l , la «trustship» (9) y la p r o f e s i o n a l i z a c i ó n . La r e s p o n s a b i l i d a d social es u n t e m a m u y d i s c u t i d o e n los e s c r i t o s r e c i e n t e s sobre la e m p r e s a . M i e n t r a s q u e a l g u n o s lo r e c h a z a n e n u n s e n t i d o a m p l i o , l i m i t a n d o la r e s p o n s a b i l i d a d de la e m p r e s a a la c r e a c i ó n de b i e n e s y s e r v i c i o s , o t r o s , al c o m p r o b a r q u e , a n t e la i n e x i s t e n c i a de u n e s f u e r z o a u t ó n o m o por parte de la e m p r e s a el Estado podría v e r s e o b l i g a d o a i n t e r v e n i r , e s t á n a favor de la i n t r o d u c c i ó n de f i n e s m á s g e n e r a l e s e n la g e s t i ó n de las e m p r e s a s . La idea de la «trustship»
p e r m i t e f u n d a m e n t a r la a u t o r i d a d de los d i r e c t o r e s . Estos ú l t i m o s p u e d e n ser c o n s i d e r a d o s los «trustees» de los e m p l e a d o s , de los a c c i o n i s t a s y de los c l i e n t e s , i n t e r v i n i e n d o c o m o a r b i t r o s e n t r e s u s e x i g e n c i a s c o n t r a d i c t o r i a s . En f i n , la p r o f e s i o n a l i z a c i ó n se r e f i e r e a la l e g i t i m a c i ó n del poder de los d i r e c t o r e s por el m o n o p o l i o de la c o m p e t e n c i a y del saber.
F. G o l d n e r y A . T o u r a i n e c o m p r u e b a n q u e las g r a n d e s e m p r e s a s y la s o c i e d a d e n su c o n j u n t o se a s e m e j a n cada vez
(8) GOLDNER, F. H.: «La grande entreprise dans la société», en Sociologie du Travail, 1 9 6 5 (octubre-diciembre).
(9) Palabra sin traducción en francés. Significa una relación jurídica particular.
El trustee es depositario de la confianza de los propietarios y del resto de los socios.
m á s . T. Parsons (10) c e n t r a b a la d i f e r e n c i a c i ó n e n t r e la o r g a n i - zación y la s o c i e d a d e n q u e la s o c i e d a d t i e n e u n a f i n a l i d a d vasta y no explícita. S i n e m b a r g o , c o n el a u m e n t o de la d i m e n s i ó n de las e m p r e s a s , los o b j e t i v o s de a l g u n a s , q u e l l e g a n a ser t a n g r a n d e s c o m o c i e r t o s Estados, se h a c e n e l l a s m i s m a s a n t e la p r e s i ó n del e n t o r n o y a t r a v é s de los procesos de d i v e r s i f i c a c i ó n cada vez m á s «generales». A l m i s m o t i e m p o , el g o b i e r n o de los Estados t i e n d e a f o r m u l a r o b j e t i v o s específicos y a f o r m u l a r l o s a través de índices c u a n t i t a t i v o s : c r e c i m i e n t o del Producto N a c i o n a l , r e d u c c i ó n del p a r o , etc. Por c o n s i g u i e n t e , e n p a l a b r a s de T o u r a i n e , la g r a n empresa se hace cada vez m á s institucionalizada y, por e j e m p l o , la n o c i ó n de s e r v i c i o p ú b l i c o se m a n i f i e s t a cada vez m á s operativa para ese t i p o de o r g a n i z a c i ó n .
C o m o h e m o s v i s t o , los o b j e t i v o s de u n a o r g a n i z a c i ó n t i e n d e n a v a r i a r al t i e m p o q u e s u s e s t r u c t u r a s . B e r l e y M e a n s se c u e n t i o n a n q u e se p i e n s e q u e los d i r e c t o r e s b u s c a n la m a x i m i z a - c i ó n de los b e n e f i c i o s del a c c i o n a r i a d o , c u a n d o e n r e a l i d a d cada vez e s t á n m á s s e p a r a d o s de los p r o p i e t a r i o s . La s u p e r v i v e n c i a de la e m p r e s a debería ser e n este caso, el n u e v o o b j e t i v o de la o r g a n i z a c i ó n y el n u e v o f u n d a m e n t o de la m o t i v a c i ó n de s u s m i e m b r o s . Por eso los e c o n o m i s t a s h a n podido d e s a r r o l l a r u n a teoría del c a p i t a l i s m o g e r e n c i a l : la m a x i m i z a c i ó n del poder de los d i r e c t o r e s se c o n v i e r t e e n el n u e v o o b j e t i v o de la e m p r e s a . Por ejemplo, el economista a m e r i c a n o W i l l i a m B a u m o l ha desarrollado u n m o d e l o de c o m p o r t a m i e n t o de la e m p r e s a e n q u e el o b j e t i v o e s e n c i a l es la m a x i m i z a c i ó n de las v e n t a s , s u j e t o , s i n e m b a r g o , a la r e s t r i c c i ó n de u n b e n e f i c i o m í n i m o . El v o l u m e n de v e n t a s d e t e r m i n a el poder de la o r g a n i z a c i ó n , m i e n t r a s q u e el b e n e f i c i o m í n i m o g a r a n t i z a su a u t o n o m í a . Pero al m i s m o t i e m p o q u e t a l e s objetivos a u m e n t a n el poder de las organizaciones, d e s e n c a d e n a n p r e s i o n e s del e n t o r n o q u e p u e d e n a m e n a z a r a la o r g a n i z a c i ó n ; por eso, u n s i s t e m a de o b j e t i v o s q u e c o n c e d a u n a c o n s i d e r a c i ó n s u f i c i e n t e a la a c e p t a c i ó n de la e m p r e s a por el p ú b l i c o le p e r m i t i r á e x p a n d i r s e cada vez m á s . En este s e n t i d o , B e r l e y M e a n s c o n c l u y e n su e s t u d i o p r o p o n i e n d o u n n u e v o c o n c e p t o de e m p r e s a : «El f u t u r o p r e s e n t a r á o r g a n i s m o s e c o n ó m i c o s , de los (10) Véase más adelante, p. 52, una definición teórica del concepto de legitimidad.
