LES CAPACITÉS D'ACTION OFFERTES PAR LA DÉCENTRALISATION AUX MUNICIPALITÉS DE TAILLE MOYENNE EN AFRIQUE DE
L'OUEST FRANCOPHONE : LA GOUVERNANCE ET LE DÉVELOPPEMENT LOCAL À KLOUÉKANMÈ AU BÉNIN
THÈSE PRÉSENTÉE
COMME EXIGENCE PARTIELLE DU DOCTORAT EN ÉTUDES URBAINES
PAR
NICO SHAMBOUY MUAMBI
Avertissement
La diffusion de cette thèse se fait dans le respect des droits de son auteur, qui a signé le formulaire Autorisation de reproduire et de diffuser un travail de recherche de cycles supérieurs (SDU-522 - Rév.07-2011 ). Cette autorisation stipule que «conformément à l'article 11 du Règlement no 8 des études de cycles supérieurs, [l'auteur] concède à l'Université du Québec à Montréal une licence non exclusive d'utilisation et de publication de la totalité ou d'une partie importante de [son] travail de recherche pour des fins pédagogiques et non commerciales. Plus précisément, [l'auteur] autorise l'Université du Québec à Montréal à reproduire, diffuser, prêter, distribuer ou vendre des copies de [son] travail de recherche à des fins non commerciales sur quelque support que ce soit, y compris l'Internet. Cette licence et cette autorisation n'entraînent pas une renonciation de [la] part [de l'auteur] à [ses] droits moraux ni à [ses] droits de propriété intellectuelle. Sauf entente contraire, [l'auteur] conserve la liberté de diffuser et de commercialiser ou non ce travail dont [il] possède un $Xemplaire.»
REMERCIEMENTS
Une thèse est toujours un travail à la fois solitaire et collectif. Elle se matérialise véritablement grâce à la collaboration de nombreuses personnes. Je tiens d'abord à remercier de tout cœur Richard Morin, mon directeur de thèse ainsi que Florence Paulhiac Scherrer, ma codirectrice de thèse, tous les deux, respectivement Professeur-chercheur et Professeure au département d'études urbaines et touristiques de l'École des sciences de la gestion. Ils m'ont conduit patiemment à chaque étape de l'écriture de cette thèse. A voir été dirigé par Richard et Florence constitue, pour moi, une bénédiction. J'ai eu le privilège d'avoir d'une codirection de thèse d'une très haute qualité scientifique; elle a toute ma gratitude.
J'exprime ma reconnaissance aux dirigeants del' Association nationale des communes du Bénin et aux représentants de la coopération hollandaise au Bénin. Ils m'ont suggéré de choisir la ville de Klouékann1è alors qu'au départ du Canada, mon projet de recherche se focalisait sur les politiques urbaines de la ville de Cotonou, la capitale économique du pays.
Je remercie le maire de la ville de Klouékanmè, Christophe Megbedji et le premier adjoint au maire, Gabriel H. Togbevi. Ils m'ont gracieusement accueilli en 2014, ouvert les portes de l'administration communale et partagé avec moi leurs rêves.
Je remercie mes parents, Thérèse Malu Tshienda-Bitekete et Vincent de Paul Malungu Kayombo Ntumba. Ce dernier a rejoint au ciel la Bienheureuse Vierge Marie qu'il a longuement servie sur terre. Je remercie ma famille pour son indéfectible soutien; Madeleine Misenga Bélanger, Marc-André Bélanger, Marie-Jeanne Ntula Mwambuyi, Alice Félicie1me Muambi "de Béréngo" m'ont énom1ément apporté tout au long de mon itinéraire doctoral.
Grand merci aux amis et frères qui m'ont encouragé: Raph. Makenga Ndaye, Dr. Jean-Marie Banwita, François Balumuene Dijiba (mes condisciples du Petit Séminaire Ste Thérèse de Kabwe), Felly Ilunga Mukubi, Ralph Christian Malownby, Ana Bezirgani ainsi qu'à tous les autres qui ont prié en silence pour moi.
Finalement, je veux remercier les vingt-et-un acteur qui ont accepté de participer à ma recherche. Je tais leurs noms afin de tenir ma promesse et mon engagement de confidentialité.
DÉDICACE
Je dédie cette thèse à l'un de mes enseignants de l'école primaire dont les encouragements ont laissé une trace indélébile dans ma vie : wa kunemekibwa bitambe Tatu Lambert Ntumba! Je la dédie également à mes enfants: Vincent, Germain, Xavier, Benoît, Sydney et Samuel dans la région de Toronto; Thérèse, Belinda et Vince à New York sans oublier leurs frères et sœurs en République Démocratique du Congo.
TABLE DES MATIERES
REMERCIEMENTS ... iv
DÉDICACE ... vi
LISTE DES FIGURES ... xvii
LISTE DES CARTES ... xvii
LISTE DES PHOTOS ... xvii
LISTE DES TABLEAUX ... xviii LISTE DES ENCADRÉS ... xix
LISTE DES ABRÉVIATIONS, SIGLES ET ACRONYMES ... xx
RÉSUMÉ ET MOTS-CLÉS ... xxii
INTRODUCTION GÉNÉRALE ... 1
REMIÈRE PARTIE ... 13
PROBLÉMATIQUE, CADRE THÉORIQUE ET MÉTHODE DE RECHERCHE. 13 CHAPITRE 1 ... 14
DÉCENTRALISATION, GOUVERNANCE ET DÉVELOPPEMENT LOCAL: THÉMATIQUES RÉFORMATRICES DE L'ÉTAT EN AFRIQUE SUBSAHARIENNE ... 14
1.1 La thématique de décentralisation en Afrique subsaharienne ... 15
1.1.1 Perspectives historiques ... 15
1.1.2 La décentralisation et l'État en Afrique subsaharienne : bref aperçu ... 18
1.1.2.1 L'administration publique dans son fonctionnement au quotidien en Afrique subsaharienne ... 24
1.1.3 La décentralisation et le statut de villes en Afrique subsaharienne: les villes moyennes à l'honneur comme collectivités territoriales décentralisées ... 28
1.1.4 La décentralisation et le double enjeu de ressources et de compétences en Afrique subsaharie1me ... 31 1.2 La thématique de la gouvernance en Afrique subsaharienne ... 36
1.2.1 Perspectives historiques ... 36
1.2.3 La gouvernance locale et le double enjeu de type d'acteurs et de modes de coordination ... 4 7
1.3 La thématique du développement local en Afrique subsaharienne ... 50
1.3.1 Perspectives historiques ... 50
1.3.2 Le développement local et l'État en Afrique subsaharienne ... 53
1.3.3 Le développement local et le double enjeu de projet et de partenariat public-privé ... 55
Conclusion ... 61
1.4 Problématique et question principale de recherche ... 62
1.4.1 Les réformes de décentralisation ailleurs et en Afrique subsaharienne : bref aperçu ... 62
1.4.2 Le Bénin et la décentralisation au service du développement ... 66
1.4.3 L'enjeu de ressources et la question centrale de recherche ... 69
Conclusion ... 74
CHAPITRE II ... 7 6 LA DÉCENTRALISATION, LA GOUVERNANCE, LE DÉVELOPPEMENT LOCAL, NOUVELLE GESTION PUBLIQUE ET LEADERSHIP : NOS REPÈRES CONCEPTUELS ... 76
2.1 Le concept de décentralisation ... 78
2.1.1 Acceptions du concept de décentralisation ... 78
Tableau 2 - 1 : Dimensions de la décentralisation ... 81
2.2 Le concept de gouvernance ... 84
2.2.1 Acceptions du concept de gouvernance : un terme polysémique ... 85
2.2.2 Dimensions du concept de gouvernance ... 93
2.3 Le concept de développement local ... 95
2.3.1 Acceptions du concept de développement local ... 96
2.3 .2 Dimensions du concept de développement local ... 100
2.4 Le concept de nouvelle gestion publique (NGP) ... 102
Tableau 2- 2: Efficacité, responsabilité et équité selon le type de gestion publique 106 2.4.2 Dimensions du concept de nouvelle gestion publique (NGP) ... 108 2.5 Le concept de leadership ... 110 2.5.1 Acceptions du concept de leadership ... 110 2.5.2 Dimensions du concept de leadership ... 117 2.6 Synthèse de nos concepts et formulation de nos questions spécifiques de
recherche ... 118 2.6.1 Relations entre les concepts de décentralisation, de gouvernance, de
développement local, de nouvelle gestion publique et de leadership ... 119 Figure 2-1 : Acteurs, concepts retenus et processus ... 122 2.6.2 Dimensions de nos concepts ... 123 Schéma 2- 2 : Concepts retenus et leurs dimensions ... 123 2.6.3 Questions spécifiques de recherche ... 126 2.7 Objectifs de notre recherche ... 127 Conclusion ... 130 CHAPITRE III ... 131 MÉTHODE DE RECHERCHE ... 131 3.1 Notre méthode de recherche : l'étude de cas ... 132 3.1.1 Notre étude de cas: la commune de Klouékanmè ... 133 3.2 Sources de données ... 136 3 .2.1 La recherche documentaire ... 13 6 3 .2.1.1 Les documents officiels ... 13 7 Tableau 3-1 : Documents officiels reçus ... 139 3.2.1.2 Journaux et revues ... 140 3.2.2 Les entrevues semi-dirigées ... 141 Tableau 3-2: Dimensions utiles pour notre guide d'entretiens semi-dirigés ... 141 3 .2.2.1 La sélection des interviewés : un échantillonnage intentionnel ... 144 3.2.2.2 Le déroulement de nos entrevues semi-dirigées ... 145 Tableau 3 -3 : Sites des entrevues semi-dirigées ... 14 7
3.2.2.3 Guide d'entretien: Opérationnalisation du cadre conceptuel ... 148
3.3 L'analyse de données provenant des entrevues semi-dirigées ... 149
3.3.1 Le processus d'analyse ... 149
3.3.2 Balises encadrant notre analyse de données ... 151
3.3.3 Formalisation de notre procédure d'analyse ... 153
Conclusion ... 155
DEUXIÉME PARTIE ... 156
ANALYSE- DISCUSION ... 156
CHAPITRE IV ... 157
KLOUÉKANMÈ : CONTEXTE POLITICO-ADMINISTRA TIF D'UNE COMMUNE MOYENNE BÉNINOISE ... 157
4.1 Contexte communal de Klouékanmè ... 157
4.1.1 Situation géographique ... 158 Carte# 4- 1 : Klouékanrnè et ses 8 arrondissements ... 158
Source : MAEP, Rapport de capitalisation des expériences de promotion de la filière tomate dans la commune de Klouékanmè, 2012, p. 19 ... 158
Photo 4 - 1 : Bâtiment principal de la commune de Klouékanmè ... 159
4.1.2. Aperçu sur la démographie, la situation foncière, économique et agricole ... 159
4.2 Cadre politico-administratif de la commune ... 161
4.2.1 De la sous-préfecture au statut de commune ... 162 4.2.2 La réforme de l'administration territoriale : contenu et découpage territorial 164 Tableau 4 -1 : Découpage de l'administration territoriale béninoise ... 165
... 166
4.2.3 La commune, une nouvelle collectivité territoriale : aperçu de ses compétences ... 167
4.3 Réformes de la fonction publique nationale : promotion de la gestion par résultats et de l'éthique publique ... 168 Au Bénin comme dans d'autres pays africains ... 168
Encadré 4-2 : Le code des valeurs et d'éthique de la Fonction Publique béninoise 174
Tableau 4 -2 : Quelques caractéristiques des approches de gestion publique ... 175
4.4 Le Maire de Klouékanmè : son influence sur l'action publique ... 178
4.4.1 Prérogatives accordées aux maires par la décentralisation : bref aperçu ... 178
4.4.2 Les services communaux et la touche personnelle du maire de Klouékanmè 179 Figure # 4 -1 : Services communaux de la commune de Klouékanmè ... 180
4.4.3 L'emprunt de l'approche de la NGP à Klouékanmè : itinéraire d'une démarche de modernisation des processus administratifs d'une commune ... 182
4.5 Les défis dans la marche vers le développement local : bref aperçu ... 185
4.5 .1 L'absence des ressources à l'échelle locale ... 186
Encadré (4-3): Création du FADeC ... 187
Encadré (4 - 4): Financement du FADeC et critères de péréquation() ... 188
Encadré (4-5): BUDGET GENERAL DE L'ETAT 2017: OBJECTIONS DE l'ANCB ... 189
Encadré (4-6): Abattement de l'allocation FADeC pour l'exercice budgétaire 2017 ... 191
Conclusion ... 191
CHAPITRE V ... 193
LA STRATÉGIE D'ACCUMULATION DE RESSOURCES ENDOGÈNES : STRATÉGIE D'AMÉLIORATION DES RESSOURCES LOCALES ... 193
5.1 Historique de l'Opération Marbre() ... 194
Tableau 5-1: Les acteurs de l'Opération Marbre ... 195
Photo 5 - 1 : Photo d'une descente inopinée sur le terrain conduite par le maire .... 197
5.2 L'Opération Marbre: dispositifrésultant de la décentralisation ... 198
5.2.1 L'Opération Marbre et les compétences pour sa mise en œuvre : un acquis de la décentralisation ... 199 5.2.2 L'Opération Marbre et la question des ressources : la faiblesse de la réforme de
5.3 L'Opération Marbre: dispositif mis en œuvre dans un processus de gouvernance locale ... 203 5.3.1 Les acteurs de !'Opération Marbre: une action collective orientée par les textes
... 204 5.3.2 Modes de collaboration entre les acteurs de l'Opération Marbre : l'usage du
formel et de l'informel dans les rapports entre les acteurs ... 208 5.3.3 Partage des responsabilités entre les acteurs de !'Opération Marbre :
hétérogénéité des approches ... 211 5.4 L'Opération Marbre : étape vers la réalisation progressive du développement
con1munal ... 215 5.4.1 L'Opération Marbre : un projet de valorisation des ressources locales pour le
développement communal ... 215 5.4.2. L'Opération Marbre : une initiative des autorités conm1unales de Klouékanmè
... 217 5.5 L'Opération Marbre: un dispositif interpellant la nouvelle gestion publique/
nouveau management public/ (NGP/NMP) ... 219 5.5.1 L'Opération Marbre et la recherche de la performance : des résultats visés via le principe d'utilisateur - payeur ... 219 5.5.2 L'Opération Marbre et la politique communale des primes : la récompense liée
au rendement du collecteur ... 221 5.6 L'Opération Marbre : un produit du leadership administratif.. ... 223 5.6.1 L'Opération Marbre et! 'influence du maire : l'influence due à ses qualités
personnelles ... 224 5.6.2 L'Opération Marbre et la vision du maire : le rôle de la vision du Maire ... 227 Conclusion ... 229 CHAPITRE VI ... 232 LE SYSTÈME DE PERFORMANCE DEL' ADMINISTRATION COMMUNALE (SPAC) DE KLOUÉKANMÈ : DISPOSITIF DE TRANSFORMATION DE
6.1 Historique du système de performance de l'administration communale (SPAC) de Klouékanrnè ... 232 Tableau 6 - 1 : Acteurs impliqués dans le SP AC de Klouékanrnè ... 234 6.2 Le SPAC : dispositifrésultant de la décentralisation ... 235 6.2.1 Le SPAC, résultante de la décentralisation : un effet de l'autonomie juridique de
la commune de Klouékanmè ... 236 6.2.2 Le SP AC et la modernisation de l'administration communale : interprétation
communale de la SGRFP ... 238 6.3 Le SP AC : dispositif mis en œuvre dans un processus de gouvernance ... 240 6.3 .1 Les acteurs du SP AC : un regroupement entre les acteurs publics de la
commune et les acteurs de la coopération multilatérale ... 241 6.3 .2 Le SP AC et le paiiage des responsabilités entre les acteurs : un partage des
responsabilités basé sur le pouvoir et la détention des ressources ... 242 6.4 Le SP AC sous le double angle des ressources humaines et des ressources
techniques : cheminement vers le développement communal.. ... 245 6.4.1 Le SPAC : étape vers la réalisation progressive du développement communal
... 245 6.5 Le système de performance de l'administration communale (SPAC): dispositif
interpellant la nouvelle gestion publique (NGP) ... 249 6.5.1 Le SPAC et l'atteinte des résultats : SPAC, instrument de la nouvelle gestion
publique ... 249 6.5.2 Le SPAC et la recherche de la performance : performance à travers l'atteinte
des objectifs ... 251 6.6 Le SP AC : un produit du leadership administratif de Klouékanrnè ... 253 6.6.1 Le SP AC et la vision du maire : une vision de transformation de la fonction
publique communale ... 253 Conclusion ... 257 CHAPITRE VII ... 260
LE DÉVELOPPEMENT DE LA FILIÈRE TOMA TE : POLITIQUE DE
DÉVELOPPEMENT PAR FILIÈRE ... 260 7.1 Historique de la stratégie de développement de la filière tomate et ses acteurs 260 Tableau 7 - 1 : Acteurs impliqués dans la stratégie de développement de la filière tomate ... 263 7 .2 Le développement de la filière tomate : dispositif résultant de la décentralisation
··· 264 7 .2.1 Le développement de la filière tomate et la question des compétences : les
prérogatives reçues de la décentralisation ... 265 7.2.2 Le développement de la filière tomate et la question des ressources : la
valorisation des ressources endogènes ... 267 7.3 Le développement de la filière tomate: dispositif mis en œuvre dans un processus de gouvernance locale ... 269 7.3.1 Le développement de la filière tomate et ses acteurs : un processus multi-acteurs
... 270 7.3.3 Le développement de la filière tomate et le partage des responsabilités entre les
acteurs : l'influence du pouvoir et de la détention des ressources ... 272 7.4 Le développement de la filière tomate : étape vers la réalisation progressive du
développement local ... 276 7.4.1 Le développement de la filière tomate et l'initiative communale : une initiative
dont la paternité revient au maire de la commune ... 276 7.4.2 Le développement de la filière tomate comme projet : un projet précurseur
d'autres projets maraîchers ... 279 7.5 Le développement de la filière tomate : politique communale interpellant la
nouvelle gestion publique / nouveau management public/ (NGP/NMP) ... 280 7.5.1 Le développement de la filière tomate et la quête de la performance : la
performance pour créer la richesse locale ... 281 7.6 Le développement de la filière tomate : produit du leadership administratif .... 283
7 .6.1 Le développement de la filière tomate et la vision communale du
développement : une vision personnalisée par le maire ... 283
7.6.2 Le développement de la filière tomate et l'influence du maire : une preuve de son leadership ... 285
Conclusion ... 287
CHAPITRE VIII ... 291
SYNTHÈSE ET DISCUSSION : SIMILITUDES ET DIFFÉRENCES ENTRE LES TROIS STRATÉGIES ... 291
8.1 Synthèse des trois stratégies de la commune de Klouékanmè en fonction de nos cinq principaux concepts ... 291
8.1.1 Trois stratégies résultant de la décentralisation : nouvelles capacités d'action pour le développement communal.. ... 291
8.1.2 Trois stratégies mises en œuvre dans un processus de gouvernance locale : le contexte multi-acteurs de construction des politiques communales ... 293
8.1.3 Trois stratégies vers la réalisation progressive du développement communal : l'appropriation communale du développement local ... 296
8.1.4 Trois outils de développement interpellant la nouvelle gestion publique (NGP) ... , ... 298
8.1.5 Trois stratégies, produits du leadership administratif de Klouékanmè : la vision et l'influence du maire de Klouékanmè ... 300
8.2 Trois stratégies en fonction de nos questions et hypothèses de recherche ... 302 8.2.1 Synthèse des réponses à nos questions spécifiques et hypothèses de recherche ... 302
Conclusion ... 305
CONCLUSION GÉNÉRALE ... 307
ANNEXE 1: GUIDE D'ENTRETIEN ... 315
ANNEXE 2: VUES PARTIELLES DE L'USINE DE TRANSFORMATION DE LA TOMATE EN PURÉE -USINE PÉLAGIE ... 328
ANNEXE 2 / 3 : SALLE DE CONCENTRATION# 1 ... 330
ANNEXE 2 / 4: SALLE DE CONCENTRATION# 2 ... 331
ANNEXE 2 / 5: PURÉE DE TOMATE À LA SORTIE DE L'USINE ... 332
ANNEXE 2 / 6: PURÉE DE TOMATE EXPOSÉE DEVANT L'USINE ... 333
ANNEXE 3 : L'HÔTEL YESU LEME ... 334
L'HÔTEL OÙ L'AUTEUR DE LA THÈSE A LOGÉ LORS DE SES SÉJOURS DE RECHERCHE SUR LE TERRAIN ... 334
LISTE DES FIGURES
FIGURE PAGE
2.1 ACTEURS, CONCEPTS RETENUS ET PROCESSUS ... 122 2.2 CONCEPTS RETENUS ET LEURS DIMENSIONS ... 123 4.1 SERVICES COMMUNAUX DE LA COMMUNE DE KLOUÉKANMÈ ... 180
LISTE DES CARTES
CARTE PAGE
4.1 KLOUÉKANMÈ ET SES 8 ARRONDISSEMENTS ... 158 4.2 CARTE ADMINISTRATIVE DU BÉNIN ... 166
LISTE DES PHOTOS
PHOTO PAGE
4.1 BÂTIMENT PRINCIPAL DE LA COMMUNE DE KLOUÉKANMÈ ... J59 5.1 PHOTO D'UNE DESCENTE INOPINÉE SUR LE TERRAIN SOUS LE
LISTE DES TABLEAUX
TABLEAU ... PAGE 2.1 DIMENSIONS DE LA DÉCENTRALISATION ... _. ... _81 2.2 EFFICACITÉ, RESPONSABILITÉ ET ÉQUITÉ SELON LE TYPE DE
GESTION PUBLIQUE_. ... _. ... __ 106 3 .1 DOCUMENTS OFFICIELS REÇUS ___________________________________________________________________ _13 9 3.2 DIMENSIONS UTILES POUR NOTRE GUIDE D'ENTRETIENS SEMI
DIRIGÉS 141
3.3 SITES DES ENTREVUES SEMI-DIRIGÉES_ ... _147 4.1 DÉCOUPAGE DE L'ADMINISTRATION TERRITORIALE BÉNINOISE_:,_165 4.2 QUELQUES CARACTÉRISTIQUES DES APPROCHES DE GESTION
PUBLIQUE _____________________________________________________________________________________________________________ l 75 5.1 LES ACTEURS DE L'OPÉRATION MARBRE ... _195 6.1 ACTEURS IMPLIQUÉS DANS LE SPAC DE KLOUÉKANMÈ_. ... _234 7.1 ACTEURS IMPLIQUÉS DANS LA STRATÉGIE DE DÉVELOPPEMENT DE
LISTE DES ENCADRÉS
ENCADRÉ PAGE
4.1 LE NOUVEAU LANGAGE DE LA FONCTION PUBLIQUEBÉNIN0ISE_"_169 4.2 LE CODE DES VALEURS ET D'ÉTHIQUE DE LA FONCTION PUBLIQUE BÉNINOISE ... _174 4.3 CRÉATION DU FADEC ... _ ... )87 4.4 FINANCEMENT DU F ADEC ET CRITÈRES DE PÉRÉQUATION ... _ 188 4.5 BUDGET GENERAL DE L'ETAT 2017: OBJECTIONS DE L'ANCB_ ... _189
4.6 ABATTEMENT DE L'ALLOCATION FADEC POUR L'EXERCICE
LISTE DES ABRÉVIATIONS, SIGLES ET ACRONYMES AFRICAPOLIS ANCB BAD CARDER CDEAO CTB CONAFIL CVEF DANIDA FADeC INSAE LOLF NGP NMP MAEP MDGLAAT MTFP OCDE ONG PONADEC PDU
Statistique africaines en matière d'urbanisation Banque Africaine Nationale des Communes du Bénin Banque Africaine de Développement
Centre d' Action Régionale pour le Développement Commission de Développement Économique des États de l'Afrique de l'Ouest
Coopération Technique Belge
Commission Nationale des Finances Locales du Bénin Code des Valeurs et d'Étruque de la Fonction Publique Danish International Development Agency
Fonds d' Appui au Développement des Communes
Institut National de la Statistique et de l'analyse Économique du Bénin
Loi organique relative aux lois de finances Nouvelle gestion publique
Nouveau management public
Ministère del' Agriculture, de !'Élevage et de la Pêche Ministère de Décentralisation, de la Gouvernance Locale, de l'Administration et del' Aménagement du Territoire
Ministère du Travail et de la Fonction Publique Organisation de Coopération et de Développement Économiques
Organisation Non-Gouvernementale
Politique Nationale de Décentralisation et de Déconcentration Plan Directeur Urbain de Klouékanmè
ppp PTF PNUD PSDFT REFED ROCARE SGRFP SNV-Bénin SPAC UCP USAID Partenariat Public-Privé
Partenaire Technique et Financier (Bailleur de fonds international)
Programme des Nations Unies pour le Développement Plan Stratégique de Développement de la Filière Tomate Réseau des Femmes pour le Développement
Réseau Ouest et Centre Africain de Recherche en Éducation Stratégie Globale des Réformes de la Fonction Publique Organisation Néerlandaise de développement (Coopération Hollandaise au Bénin)
Système de Performance de l'Administration Communale Union Communale des Producteurs
RÉSUMÉ ET MOTS-CLÉS
Cette thèse est le produit d'une recherche sur les capacités d'action offertes par la réforme de décentralisation aux communes de taille moyenne en Afrique de l'Ouest francophone. Le travail de recherche s'est concentré sur la commune de Klouékanmè dans le département de Couffo, au Bénin. L'objectif poursuivi est d'étudier comment s'articulent la décentralisation, la gouvernance et le leadership administratif à l'échelle locale afin de produire le développement local. Nous analysons aussi comment la gouvernance locale émerge dans un contexte où l'État est en retrait afin de comprendre la manière dont une ville de taille moyenne réunit des ressources et mène des actions collectives. Ainsi, à travers cette thèse, nous répondons à la question suivante : comment, dans un contexte de décentralisation où les ressources sont limitées, la commune de Klouékanmè peut-elle jouer un rôle d'acteur du développement local? En nous appuyant sur un cadre analytique composé des concepts de décentralisation, gouvernance, développement local, nouvelle gestion publique / nouveau management public (NGP /NMP) et de leadership administratif, nous avons décortiqué les capacités d'action utilisées par les acteurs publics de Klouékanmè, en analysant trois stratégies mises en œuvre par cette commune depuis plus d'une décennie: la stratégie d'accumulation des ressources endogènes (Opération Marbre), le système de performance de l'administration communale (SPAC) et la stratégie de développement de la filière tomate. Nous avons formulé trois hypothèses pour cette analyse. Premièrement, nous posons comme hypothèse que la décentralisation permet à Klouékanmè d'une part, d'acquérir de nouvelles compétences et d'autre part, de rechercher d'autres capacités d'action notanunent la capacité d'entrer en relation avec des partenaires non-étatiques extérieurs et la capacité de négocier des mandats ad hoc pour les agents des services déconcentrés de l'État qui, actuellement, exercent leurs fonctions au niveau de la commune. Deuxièmement, nous faisons l'hypothèse que Klouékanmè assume ses nouvelles compétences pour favoriser le développement de son territoire, en rationalisant ses processus administratifs, s'inspirant de la nouvelle gestion publique et, en s'associant à d'autres acteurs dans un processus de gouvernance. Troisièmement, nous avançons l'hypothèse que Klouékanmè assure la mobilisation aussi bien des acteurs que des ressources dont elle a besoin pour le développement local, en assumant son leadership dans la coordination d'acteurs et dans la vision du développement local. Notre méthode de recherche est l'étude de cas. La récolte des données repose en grande partie sur 21 entretiens semi-dirigés menés auprès des représentants des acteurs impliqués dans l'action publique de la commune depuis les premières élections municipales de 2002 / 2003. Les données additionnelles proviennent de la recherche documentaire (les publications del' Association nationale des communes du Bénin, des documents gouvernementaux, des journaux). Les résultats de l'analyse des trois stratégies mises en œuvre (!'Opération Marbre, le SPAC et le développement de la filière tomate) nous permettent de soutenir que la commune de Klouékanmè a effectivement utilisé ses nouvelles compétences pour organiser sa politique fiscale; elle s'est inspirée de quelques principes de la nouvelle gestion
publique (NGP) pour étoffer son appareil administratif qui, désormais fonctionne avec des objectifs prédéfinis; elle s'est associée à des acteurs non-étatiques, en particulier des acteurs de la coopération multilatérale pour lancer sa politique de développement axée sur les ressources naturelles; elle a coordonné les acteurs en leur attribuant des rôles selon les besoins de la commune; elle a pris le leadership pour créer des réseaux d'acteurs et partager sa vision du développement auprès de toutes les parties prenantes.
Mots clés : Décentralisation, gouvernance, développement local, nouveau management public / nouvelle gestion publique, leadership administratif, Klouékanmè
INTRODUCTION GÉNÉRALE
Depuis environ trois décennies, l'État vit dans un contexte de réformes au Nord comme au Sud. Ces réformes ont pris plusieurs appellations dans les discours officiels : modernisation de l'État, nouvelle gestion publique ou nouveau management public,
décentralisation des compétences et responsabilités du pouvoir central à l'échelle infra.nationale. Dans l'ensemble, ces réformes remettent en cause le fonctionnement traditionnel de l'État et la manière dont il remplit ses missions régaliennes. (Le Bris et Paulais, 2007) En ce qui concerne l'Afrique subsaharienne, les réformes institutionnelles de décentralisation ont marqué la sphère publique et sont au centre des débats depuis les années 1990. Il faut dire que ces réformes font partie du processus large et inachevé d'émergence de l'État ou encore de construction de l'État dans cette région du monde. (Bayart, 1989; Copans, 2001)
Historiquement, selon Conyers (2007), on peut distinguer, sans procéder à une simplification importante, six périodes d'existence de systèmes décentralisés de
gouvernement en Afrique subsaharienne. Au cours de la période précoloniale, le système de gouvernement africain est relativement décentralisé même si les rois ou grands chefs détiennent un grand pouvoir de décision. Lors de la période coloniale, le pouvoir est centralisé par l'autorité administrative coloniale. Il y a des différences dans la centralisation de pouvoirs par les puissances coloniales. En fait, les systèmes coloniaux adoptent deux logiques. Dans le modèle de type britannique, le pouvoir s'exerce sous une forme dite
«
indirect»
de sorte que des éléments de la période précoloniale subsistent. En effet, dans le régime indirect, les chefs traditionnels participent à la gestion administrative de la colonie alors que dans d'autres modèles, le pouvoir est significativement centralisé dans les mains de l'autorité coloniale. Les années qui séparent la fin de la période coloniale de celles des indépendances est une période de transition aux yeux de Conyers (2007). C'est au cours de cette période(1950-1960) que des gouvernements de type européen sont installés pour introduire les gens à la démocratie et les préparer à la gestion locale des administrations.
Selon la même auteure, la décentralisation qui s'implante après les indépendances se décline en trois phases. En effet, au lendemain des indépendances, la forme centralisatrice de l'État est adoptée sur le continent africain. Elle est justifiée par les nouveaux gouvernants et leurs soutiens extérieurs ; cette forme de gouvernement est susceptible d'apporter un rapide essor économique et social. Après quelques années, la plupart des pays se mettent à implanter la déconcentration. C'est l'époque des partis uniques ; les pouvoirs et responsabilités sont transférés à des instances autonomes qui sont sous contrôle de l'État central. Enfin, la troisième vague de décentralisation est celle de la dévolution. Au cours des deux dernières décennies, les réforn1es de décentralisation ont gardé leur popularité, mais ont changé en termes d'objectifs et de fo1me. Elles sont toujours perçues comme la voie qu'il convient d'emprunter pour assurer une offre de services performants ; mais elles sont aussi considérées par les bailleurs de fonds internationaux, la société civile et les gouvernements en place, comme un moyen de renforcer la démocratie et la participation citoyenne, réduire le rôle et les dépenses de l'État. Il n'en demeure pas moins qu'« à l'évidence, la décentralisation ne constitue pas un système de gouvernement inconnu pour l'Afrique subsaharienne ; la nouveauté semble résider dans sa portée, son contenu, ses fom1es et ses objectifs. » (Ibidem, 2007,
p
.
19)Sur le plan empmque, les réformateurs en Afrique subsaharienne ont associé la décentralisation au développement local. Cette association est en partie due à « la remise en cause des modèles de régulation étatiques et centralisés, à la faiblesse tant économique, financière qu'institutionnelle des États qui ont toujours assumé la charge des politiques macro-économiques.
» (Dubresson et Fauré,
2007, p. 8) De manière particulière, s'agissant des pays en développement, le lien mécanique entredécentralisation et développement local est établi dans un contexte où les bailleurs de fonds internationaux, dans une approche néo-libérale, ont conditionné leurs interventions à l'exécution de programmes d'ajustement structurel et au réaménagement des pouvoirs et des administrations en faveur de collectivités publiques infranationales. (Ibidem)
Mais en même temps, la décentralisation s'appuie sur un nouveau dispositif: la gouvernance. Celle-ci
«
se noU1Tit des espoirs placés dans la plus grande proximité des pouvoirs et des acteurs de différents horizons qui vont se mettre ensemble pour opérer des choix collectifs.»
(Ibid., 2007, p. 9) Les mêmes auteurs ajoutent que la gouvernance est mise en exergue dans un climat où prolifèrent les critiques de l'État qualifié d'inefficient; où l'on place beaucoup d'espoirs dans la proximité des pouvoirs et des acteurs et dans l'avènement du contrôle local des choix publics. Ceci dit, le lien quasi mécanique entre décentralisation et développement local ne tient pas sur le plan théorique. Le développement local est un '' concept multidimensionnel qui intègre le spatial, l'économique, le culturel et le politique". Il ne peut être réduit aux seules actions collectives ou politiques; il est le fruit d'une combinaison de facteurs. Ajoutons qu'il évoque finalement un phénomène qui mise aussi sur l'endogène et, quand bien même il se révèle à la fois un problème de transformation territoriale et de coordination d'acteurs, il traverse les contextes institutionnels locaux. (Ibidem)Mais, pour un certain nombre d'auteurs, la promotion des réformes de décentralisation repose sur l'hypothèse que l'échelle locale répond mieux aux citoyens, qu'elle tient compte de leurs préférences pour déterminer le type de services à fournir, le niveau de ressources nécessaires et les moyens optimaux pour assurer une livraison efficace de services. À cette hypothèse s'en ajoutent d'autres aussi importantes: la disponibilité des ressources grâce à une combinaison de transferts fiscaux du pouvoir central et de la fiscalité locale et enfin, la présence d'une capacité administrative locale pour assurer
l'augmentation attendue de la production des services locaux. (Bardhan, 2002;
Conyers, 2007; Robinson, 2007; Ribot, 1999)
Sur le plan théorique, une relation est établie entre décentralisation et livraison de
services collectifs. Cependant, selon Conyers (2007), il est difficile de rassembler des
données d'enquête par suite de l'absence d'information des États africains au Sud du
Sahara; on peut donc difficilement valider cette relation. De plus, les résultats de la décentralisation sont influencés par un certain nombre des facteurs qui échappent aux réformateurs, aux élus locaux et aux fonctionnaires.
Au nombre de ces facteurs se trouvent: le contexte politique du pays, l'équilibre des pouvoirs au niveau local et le manque ou la présence de ressources financières, le type de services publics envisagé, le mode d'implantation, la capacité des individus et des instances impliquées ainsi que le large environnement économique, social et politique. Ces auteurs ajoutent que la décentralisation n'est pas le seul facteur déterminant la prestation de services; sont également importantes les politiques du pouvoir central. (Ibidem, 2007, p. 21) (')
Les défenseurs des réformes de décentralisation avancent beaucoup d'arguments. Ils
soutiennent que la décentralisation permettrait aux acteurs d'augmenter l'accès à
l'information sur les besoins de la population, les conditions et les priorités de développement. Ces éléments seraient alors incorporés dans les planifications de
développement local. Dans le même ordre d'idées, la décentralisation permettrait de localiser le lieu où le pouvoir de d'action et de décision se situent concrètement : on saurait finalement quel acteur détient la capacité de mettre en œuvre des projets et de
1
« La pénurie d'information reflète la difficulté d'obtenir des données détaillées et systématiques sur la prestation des services ou d'autres résultats de la décentralisation. [ ... ) Il y a deux séries de problèmes. Le premier est la complexité logistique et le coût à entreprendre des recherches appropriées. Celles-ci nécessitent idéalement des études « avant » et « après » dans différents pays. Le deuxième problème est la complexité de la relation entre
décentralisation et prestation de services. Cette complexité rend difficile l'attribution d'un quelconque changement dans la prestation de services aux réformes de décentralisation » (Conyers, 2007 : 21 ).
traduire les planifications en programmes d'action. Enfin, la décentralisation permettrait aux acteurs d'accroitre le montant des ressources disponibles et en particulier, les ressources financières. Il faut dire à propos de ces dernières que théoriquement, plusieurs avenues s'offrent aux acteurs locaux. Ils peuvent augmenter leur enveloppe financière en créant de nouvelles sources de recettes, en améliorant la collecte des impôts existants, en facilitant des contributions provenant du grand public et enfin, en réduisant le coût de la prestation de services. (Bardhan, 2002; Ribot, 1999; Conyers, 2007; Robinson, 2007)
Les travaux de Conyers (2007) et Robinson (2007) traitent d'un autre lien hypothétique, celui établi entre décentralisation et performance administrative. Ce lien est axé sur des prémisses diverses. Il est soutenu, en effet, que la décentralisation augmenterait la flexibilité des processus administratifs locaux ; qu'elle améliorerait la coordination entre les acteurs et qu'elle encouragerait l'intégrité et la responsabilité des agents de l'État. Or, il est relativement difficile de vérifier ces hypothèses.
(2
)
Que convient-il de retenir de la décentralisation en Afrique subsaharienne? À première vue, l'impression générale qui se dégage semble négative ; les réformes de décentralisation n'ont simplement pas abouti. En effet, si l'on considère le manque de données et de statistiques fiables produites par les États, l'absence de preuves relatives à l'impact des réformes de décentralisation sur le développement local, la prestation de services publics de base (l'eau, la santé, l'éducation), une conclusion qui semble s'imposer: l'expérience de la décentralisation en Afrique subsaharienne n'est pas une réussite. Cependant, comme on l'a vu ci-haut avec Conyers (2007), il importe de nuancer cette conclusion. En effet selon cette auteure :
2 « Il existe malheureusement peu d'information sur l'atteinte de ces objectifs par la décentralisation en Afrique subsaharienne. L'information qui est accessible est fragmentaire et composée en grande partie d'observations occasionnelles ou des« ouï-dire », plutôt que des données statistiques objectives. » (Conyers, 2007 : 25).
L'histoire de la décentralisation n'a pas été statique en Afrique subsaharienne. Des changements ont eu lieu au cours des années et notamment, le passage à des fonnes plus démocratiques de gouvernance locale, la reconnaissance populaire de la nécessité de la réforme de décentralisation, l'implantation progressive des mécanismes de participation citoyenne et l'adoption des mécanismes de reddition de comptes. Ceci signifie qu'il est pertinent de voir la décentralisation, in fine, comme une réfonne faisant partie d'un long et lent processus de construction de l'État. (Ibidem, 2007, p. 28)
C'est avec cette compréhension que nous entendons traiter des réformes de l'État dans cette thèse. Celle-ci, en effet, s'inscrit dans le contexte de décentralisation en Afrique de l'Ouest francophone et en particulier au Bénin. Ce pays constitue un modèle en matière de décentralisation en ce sens que toute la législation relative à la réforme est mise en place; le cadre de la réforme est dressé avec un seul niveau de décentralisation qui est la commune. La décentralisation béninoise fait du développement local sa raison d'être et son objectif primordial. Des compétences et responsabilités sont transférées à l'échelle infranationale et le développement local est censé partir de cette échelle. Elle encourage aussi l'intercommunalité. De plus, les institutions locales peuvent entrer en interaction avec d'autres acteurs non-étatiques afin de produire des biens collectifs. Sur le plan administratif, la réforme de décentralisation au Bénin divise le pays en douze départements, seules circonscriptions administratives de l'État sans statut de collectivité territoriale et soixante-dix-sept communes dont trois communes à statut particulier, les grandes agglomérations urbaines.
Dans ce contexte, notre thèse s'intéresse à Klouékanmè, une ville moyenne, ou "commune ordinaire" jouissant de l'autonomie financière. Notre thèse comprend au total huit chapitres. Le chapitre 1 a pour titre
« décentralisation et réalisation du
développement local en Afrique subsaharienne ». Ce chapitre expose à la fois et la problématique et notre question centrale de recherche. Il commence par le traitement de trois thématiques que sont la décentralisation, la gouvernance et le développementlocal. Il s'agit d'en cerner l'évolution en Afrique subsaharienne. Certes, la décentralisation ne constitue pas un projet nouveau pour cette région, mais dans les années 1990, elle se révèle comme un phénomène qui répond aux pressions internes, fortement soutenu par les bailleurs de fonds internationaux. En tant que réforme institutionnelle, elle entraîne l'érection des structures infranationales légitimées par des élections locales dans la plupart des pays.
À l'échelle locale, les transfonnations sociales, économiques, politiques et culturelles (le développement local) ne sont plus animées par les seuls acteurs publics ; elles sont censées se réaliser dans un processus de gouvernance. Dit autrement, les élus locaux mus par des impératifs de gestion, se sentent contraints de sortir de la sphère étatique et de s'associer avec des partenaires non gouvernementaux pour concevoir et développer des projets collectifs. Les bailleurs de fonds internationaux préfèrent parler de la « bonne gouvernance », gage d'un État de droit. Ils poussent le pouvoir central à matérialiser le transfert des compétences et des ressources aux gouvernements locaux et en même temps, financent ici et là des projets et programmes de développement.
Quoi qu'il en soit, les réformes en Afrique subsaharienne rencontrent des obstacles et notamment, le déficit des ressources tant humaines que financières à l'échelle infranationale. S'agissant en particulier des ressources financières, une étude menée par un consortium des donateurs (l'Association nationale des pouvoirs locaux du Danemark, l' Agence danoise pour le développement international (DANIDA), l' Agence des États-Unis pour le développement international (USAID) et la Banque mondiale) a révélé que dans
«
la plupart des pays africains au Sud du Sahara, les ressources fiscales sont malheureusement insuffisantes pour répondre aux besoins à l'échelle locale.»
(Steffensen et Trallegaard, 2000, p. 11) Le défi pour les instances à cette échelle est de rassembler des moyens afin d'assumer les responsabilités reçues du pouvoir central et jouer ainsi leur rôle d'acteur du développement local. Ainsi dans lasituation que traversent les municipalités de taille moyenne en Afrique subsaharienne, notre question générale de recherche se lit : dans un contexte de décentralisation où les ressources sont limitées, comment une municipalité ouest-africaine de taille moyenne peut-elle jouer un rôle d'acteur du développement local ? Cette question centrale de recherche situe notre préoccupation. L'administration africaine a plus d'un demi-siècle d'existence. Ainsi, notre point focal n'est pas l'État, ses fonctions dominantes et l'organisation de ses pouvoirs. Nous nous intéressons à ce qui se passe« en bas », dans le quotidien d'une collectivité locale dans ce cadre particulier de décentralisation. (Copans, 2001)
Le chapitre II présente notre cadre conceptuel. Ce cadre théorique constitue une boite à outils, une sorte de miroir du contexte dans lequel les municipalités assument leurs nouvelles compétences. En effet, il est fondé sur trois concepts principaux : la décentralisation, la gouvernance et le développement local. À ces concepts majeurs s'ajoutent deux autres : celui de nouvelle gestion publique (NGP) et celui de leadership. Ces deux derniers mettent en lumière des moyens utilisés par les municipalités pour tenter de modifier leurs modes de fonctionnement administratif au quotidien. Nous décrirons les relations qui lient ces cinq concepts les uns aux autres. Ces concepts enrichissent et orientent notre problématique de recherche dans la mesure où ils constituent des points de repères. Nous entendons les aborder avec les lunettes de la science politique et celles de l'administration publique. Ce cadre conceptuel ou théorique nous sert à bâtir nos propres interprétations et retenir les dimensions à analyser. Nous reviendrons à ce cadre théorique lors de l'analyse des résultats aux chapitres 5, 6 et 7 dans la seconde partie de cette thèse.
Le chapitre II se clôture avec trois questions spécifiques suivies de trois hypothèses. La première question spécifique se libelle ainsi : dans quelle mesure la décentralisation offre-t-elle aux municipalités une· opportunité et les moyens d'agir sur le développement local ? À cette question correspond l'hypothèse suivante : la
décentralisation permet aux municipalités d'une part, d'acquérir de nouvelles compétences et d'autre part, de rechercher d'autres capacités d'action notamment, la capacité d'entrer en relation avec des partenaires non-étatiques extérieurs et la capacité de négocier des mandats ad hoc pour les agents des services déconcentrés de l'État qui, actuellement assun1ent des fonctions au niveau des municipalités.
La deuxième question spécifique explicite la question générale de recherche de la manière suivante : comment les municipalités peuvent-elles assumer ces nouvelles compétences pour favoriser leur développement local ? À titre d'hypothèse ou de réponse provisoire à cette question, nous soutenons que les municipalités assument leurs nouvelles compétences pour assurer le développement de leurs communes en rationalisant leurs processus administratifs, s'inspirant de la NGP et, en s'associant à d'autres acteurs dans un processus de gouvernance.
Enfin, la troisième et dernière question spécifique s'intéresse à l'accumulation des ressources et se libelle ainsi : comment les municipalités assurent-elles la mobilisation des acteurs et ressources pour réaliser le développement local ? Cette question génère l'hypothèse suivante : les municipalités assurent la mobilisation aussi bien des acteurs que des ressources dont elles ont besoin pour le développement local, en assumant leur leadership dans la coordination des acteurs et dans la vision du développement local.
L'un des objectifs de notre thèse est de mener une recherche qui constitue une étude de cas dans un contexte de décentralisation en Afrique subsaharienne. Cette étude de cas tenterait de décortiquer fa gouvernance locale d'une municipalité dans un environnement où l'État se met à l'écart et où une ville de taille moyenne sort du cadre étatique et s'associe à d'autres acteurs. Le chapitre III présente notre méthode de recherche pour y parvenir. Il s'agit d'une étude de cas et en l'occurrence, celle de la municipalité de Klouékann1è au Bénin. Klouékanmè nous semble un bon élève de la
décentralisation, de la collaboration entre acteurs et du développement local au Bénin. En effet, cette municipalité de taille moyenne a fait le choix de transformer son territoire en développant des filières agricoles ; elle a entamé et exécuté une réforme locale de l'administration communale, empruntant des principes de la NGP et enfin, elle a lancé une stratégie d'accumulation des ressources financières endogènes.
Pour alimenter cette recherche, nous avons procédé à vingt - et- un entretiens semi-dirigés sur les vingt-deux prévus au départ. Les acteurs qui ont participé à ces entretiens sont des représentants de différents groupes d'acteurs impliqués dans l'action publique de la commune de Klouékanmè dès les années 2002 - 2003, et donc depuis les premières élections municipales. Il s'agit, en effet, des représentants des acteurs publics de la commune; des représentants des acteurs de l'Association nationale des communes du Bénin (ANCB); des représentants des acteurs de la société civile locale; des représentants des acteurs du secteur privé local; des représentants des acteurs publics du pouvoir central et notamment du Fonds d'appui au développement des communes (F ADeC); et enfin, des représentants des acteurs de la communauté internationale (les bailleurs de fonds internationaux) appelés aussi « partenaires techniques et financiers (PTF)
»
au Bénin.Au fond, Klouékanmè, notre terrain de recherche a développé trois projets spécifiques. Ces derniers se présentent comme trois études de cas. La première concerne la stratégie d'accumulation des ressources endogènes (Opération Marbre) adoptée par la commune; la deuxième analyse le système de performance de l'administration communale (SPAC) et la troisième s'intéresse à la stratégie de développement de la filière tomate mise en place par la municipalité. Elles font l'objet de nos trois chapitres analytiques.
Dans les chapitres qui suivent, nous présentons tout d'abord cette commune. Ainsi le chapitre 4 porte sur le contexte politico-administratif de Klouékanrnè, notre terrain de recherche. Sont exposés des éléments de sa géographie, sa démographie, son économie, son évolution de la sous-préfecture à la commune. Le chapitre couvre aussi le rôle du maire, ses prérogatives et ses compétences. Sont aussi abordés son organisation des services communaux, son effort de modernisation de l'administration communale avec des emprunts à la nouvelle gestion publique et le défi de l'absence des ressources.
Les trois chapitres analytiques suivants couvrent les trois stratégies communales : le chapitre 5 est consacré à !'Opération Marbre; le chapitre 6 traite du SPAC et le 7 couvre le développement de la filière tomate. Ces chapitres ont la même trame. La première partie d'un chapitre commence par l'historique de la stratégie et expose les acteurs impliqués dans cette stratégie. Ensuite, l'analyse proprement dite consiste à décortiquer la stratégie concernée et à étudier comment elle constitue une résultante de la décentralisation; comment elle se réalise dans un processus de gouvernance locale; comment elle se révèle une étape vers la réalisation progressive du développement local; comment elle interpelle la nouvelle gestion publique / nouveau management public (NGP / NMP) et, comment elle est, in fine, produite par l'exercice du leadership administratif. À fin du chapitre, une conclusion en relève les éléments clés et démontre comment l'analyse de cette stratégie permet de répondre à nos questions de recherche et de valider ou non les hypothèses correspondantes.
Le chapitre 8 est un chapitre comparatif qui fait une synthèse et une discussion de ces trois stratégies en rapport avec nos cinq principaux concepts : la décentralisation, la gouvernance locale, le développement local, la nouvelle gestion publique / nouveau management public et le leadership administratif; il relève les similitudes et les différences entre les trois stratégies. Concrètement, cinq synthèses sont élaborées dans la première partie de ce chapitre. La première synthèse compare les trois stratégies,
comme résultantes de la décentralisation; elle démontre l'existence de nouvelles capacités d'action pour le développement communal. La deuxième considère les trois stratégies telles qu'elles sont mises en œuvre dans un processus de gouvernance locale et relève le contexte multi-acteurs de construction des politiques communales. La troisième effectue la comparaison des trois stratégies en tant qu'étapes vers la réalisation progressive du développement local. La quatrième s'intéresse à leur interpellation de la nouvelle gestion publique (NGP). Enfin, la cinquième synthèse regarde les trois stratégies comme produits du leadership administratif exercé par les élus et gestionnaires de la commune de Klouékanmè.
Dans la deuxième partie du chapitre, les trois stratégies sont comparées en fonction de nos questions et hypothèses de recherche. La première synthèse est un résumé des réponses à la première question de recherche, celle ayant trait à la décentralisation et au développement communal. La deuxième abrège les réponses à la deuxième question de recherche, celle qui évoque la gouvernance et la nouvelle gestion publique/ nouveau management public (NGP / NMP). La troisième synthèse réunit les réponses à la dernière question de recherche, celle traitant du leadership administratif. Le chapitre se termine par une conclusion qui en rappelle les faits saillants.
Une conclusion générale met fin à la thèse. Il s'agit de revenir sur la question principale de recherche, sur nos questions spécifiques et sur nos hypothèses, d'indiquer les limites de la thèse et ses contributions à la recherche urbaine de l'Afrique subsaharienne et particulièrement de l'Afrique de l'Ouest francophone.
REMIÈRE PARTIE
CHAPITRE!
DÉCENTRALISATION, GOUVERNANCE ET DÉVELOPPEMENT LOCAL :
THÉMATIQUES RÉFORMATRICES DE L'ÉTAT EN AFRIQUE
SUBSAHARIENNE
Dans ce premier chapitre, nous aborderons trois thématiques : la décentralisation, la gouvernance et le développement local afin d'en cerner la portée ainsi que l'évolution dans le contexte de l'Afrique au Sud du Sahara. Dans les pays francophones
d'Afrique au sud du Sahara, la décentralisation a marqué la plupart des réformes étatiques. Elle peut être appréhendée plus simplement comme le transfert des compétences et des ressources du gouvernement central aux instances locales. Comme réforme institutionnelle, elle a été diversement implantée dans la plupart des pays.
Dans ce contexte, les autorités élues qui, désormais gèrent les collectivités territoriales, sont appelées à installer w1 système de gestion de responsabilités, concevoir des politiques publiques et des projets en faisant appel aux acteurs venant de différents horizons, et en particulier des acteurs hors de la sphère publique. C'est en cela que consiste le processus de gouvernance. (Hounmenou, 2002)
Ceci dit, compte tenu de l'échec des politiques nationales de développement conçues par les gouvernements nationaux depuis les indépendances, l'objectif poursuivi officiellement à travers cet exercice de décentralisation, dans la plupart des pays de l'Afrique subsaharienne, est le développement local. Ainsi les trois thématiques présentent des liens entre elles :
«
la décentralisation qui, d'une part, cherche à réformer l'action publique en améliorant l'offre et le financement des services, et d'autre part, rapprocher les institutions publiques de la population et des acteurs locaux, voit dans la gouvernance un cadre propice à la réalisation du développement local.»
(Deberre,2007, p. 57) Pour une collectivité territoriale, le développement local est entendu comme la transformation de conditions humaines, économiques et sociales. On va se tourner vers la décentralisation pour favoriser le développement local, à l'aide de processus de gouvernance. (Poulin, 2004) Ce chapitre premier présente en détail le contexte dans lequel se conjugue ce triptyque
«
décentralisation - gouvernance -développement local»
en Afrique subsaharienne. Nous consacrons des plus longs développements à la décentralisation pour deux raisons. Dans un premier temps, le contexte tant géographique, culturel que politique dans lequel s'implante cette réforme institutionnelle est loin d'être homogène. Ensuite, il nous semble que la décentralisation permet d'expliquer conunent s'installe les processus de gouvernance et comment se définit le développement à l'échelle locale.1.1 La thématique de décentralisation en Afrique subsaharienne
La décentralisation constitue une thématique qui a caractérisé la plupart des réformes
'
institutionnelles de l'État en Afrique subsahariem1e depuis les années 1980. Cette section commence par resituer brièvement la décentralisation dans l'histoire contemporaine. Ensuite, elle propose un bref aperçu de l'avènement de l'État et traite sommairement de son fonctionnement au quotidien. La décentralisation est aussi une réforme qui amène de nouvelles institutions ou change le statut des institutions préexistantes; ainsi, nous évoquerons la notion de ville moyenne. Enfin, nous aborderons le double enjeu des ressources qui ternit l'image des réformes de décentralisation dans la plupart des pays de la région.
1.1.1 Perspectives historiques
Pour bien situer les récentes réformes de décentralisation en Afrique au sud du Sal1ara,
propos le théoricien colonial, Jules Hamrnard qui fait la distinction entre les colonies de peuplement (la population provenant de la métropole est fortement implantée) et les colonies d'exploitation (la loi de la métropole est appliquée à une population indigène). Pour les colonies françaises, une politique dite d'association a été mise en œuvre au début des années 1920. Elle est définie comme
«
une administration indirecte qui préserverait et améliorerait la gouvernance des institutions des peuples conquis, tout en respectant leur passé.»
(Ibidem. p.122) Ceci dit, les communautés étaient dotées d'une administration indigène autonome. Mais, cette autonomie est à géométrie variable. La situation la plus courante est celle où la chefferie ne se limite pas au niveau villageois ; un deuxième niveau de chefs est créé. La loi coutumière règlemente la vie entre les indigènes sous supervision directe du chef de canton. (Ibid., p. 122-123)En réalité, il s'agit d'un régime d'administration directe qui s'appuie sur des chefferies traditionnelles soumises. L'objectif principal est de contrôler les populations locales sans que cela coûte à la métropole. Les pouvoirs locaux sont soit cassés, soit utilisés par le pouvoir colonial selon qu'ils se montrent hostiles ou soumis. (Marie et Idelman,
2010) Dans les années 1940, on note une sorte d'assouplissement du joug colonial au lendemain de la seconde guerre mondiale à laquelle les colonies d'Afrique ont participé. Dans les années 1960, les pays accèdent à l'indépendance, s'érigent alors progressivement des régimes autoritaires qui centralisent l'administration. La décentralisation réapparaît dans les années 1990. Les collectivités locales voient le jour à la tête desquelles se placent des gestionnaires publics élus au suffrage universel. (Ibid.
p. 1)
Il faut dire qu'à partir des années 1990, les dictatures militaires et les pouvous autoritaires hyper centralisés sont partout contestés devant l'échec de leurs politiques macro-économiques. Ces pouvoirs sont contraints d'accepter l'alternance politique. Sous les injonctions des bailleurs de fonds internationaux, la décentralisation devient
une réforn1e incontournable. Ainsi, des pays tels que la Belgique, la France et d'autres pays du Nord, conditionnent leur aide aux pays africains, à l'instauration de la démocratie et en particulier, de la démocratie locale. Quant aux institutions financières internationales, la Banque mondiale en tête, elles font de la décentralisation, un passage obligé et lient leurs interventions aux réformes de l'État.
«
La décentralisation devient une condition du développement économique.»
(Ibid., 2010, p. 5)Lorsque l'on considère l'expérience des pays de l'Afrique de l'Ouest francophone et en particulier, le parcours emprunté par Je Bénin, on s'aperçoit que la décentralisation a connu plusieurs situations selon un contexte spécifique aux réalités de pays. Le Bénin,
à partir de 1999, a choisi d'avoir un seul niveau de décentralisation : la commune. Il a transféré des blocs de compétences à ces collectivités locales et transformé d'anciennes circonscriptions administratives ( des sous-préfectures) en collectivités territoriales de niveau communal. (Ibid., 2010)
Ceci dit, la décentralisation dans cette région a épousé, du moins en théorie, plusieurs facettes. Elle a pris une facette administrative. Ainsi, le pouvoir central transfère alors des ressources hun1aines et des fonctions publiques spécifiques à l'échelle locale. La décentralisation a aussi été essentiellement financière. Il s'agit dans ce cas pour le gouvernement central de transférer au local des ressources financières et des capacités productives de recettes. Enfin, une troisième facette prise par les réformes a été celle d'une décentralisation purement politique. Celle-ci se limite à un simple transfert des pouvoirs décisionnels dans certains domaines qui, jusqu'alors revenaient au pouvoir central. (OCDE, 2005, p. 1, citée par Humphreys et O'Donnell, 2007)
(3)
Les législateurs ont tenté de croiser ces trois facettes et ce théoriquement, dans le but de3 L'OCDE définit la décentralisation comme essentiellement« un processus comprenant un transfert de
fonctions publiques depuis les échelons supérieurs ver les échelons inférieurs de gouvernance dans le but de se rapprocher des citoyens. » (Humphreys et O'Donnell, 2007, p. 70)
favoriser le développement local des collectivités publiques. Cependant, avant de traiter plus en détail des réformes de décentralisation, il est utile d'évoquer l'État, l'institution qui va procéder à la mise en œuvre de ces réformes en Afrique au sud du Sahara.
1.1.2 La décentralisation et l'État en Afrique subsaharie1me : bref aperçu
Dans la société contemporaine, au Nord comme au Sud,
«
l'État est une institution publique qui détient la force, la puissance, l'autorité et chacun est confronté de manière permanente à cette institution à travers ses représentants ; on vit l'État au quotidien. » (Chevalier, 1999, p. 1) Selon cet auteur, le processus d'institutionnalisation de l'État s'est traduit dans le cas des pays occidentaux, par cinq opérations essentielles : 1)«
la naissance d'une entité abstraite » qui constitue l'épine dorsale permanente du pouvoir et derrière laquelle s'effacent des gouvernants; 2)«
la transformation du statut de ceux qui gouvernent en organes de l'État » (ces derniers sont des exécuteurs du pouvoir); 3)«
la subordination des exécuteurs au droit »; ceux qui appliquent la loi n'inventent pas leur propre loi ; 4) « la transformation du pouvoir en autorité » ( le pouvoir s'appuie désormais aussi bien sur la contrainte que sur le consentement des gouvernés) et enfin, 5)«
l'apparition de la bureaucratie ». Celle-ci apparait comme«
un appareil structuré et cohérent de domination qui permet la diffusion des effets du pouvoir. » (Ibid., p. 6 -7) Pour cet auteur, ces opérations passent par le droit qui constitue«
l'enveloppe formelle de l'État.»
(Ibidem)En ce qui concerne les attributs de l'État comme institution, dans le cas de la France dont le modèle administratif est mimé par les anciennes colonies, -sans entrer ici dans les péripéties historiques de l'évolution de l'État-, son institutionnalisation se poursuit à partir de la Révolution de 1789. La source du pouvoir étatique passe d'un homme (le
Roi) au corps collectif des citoyens. L'État qui se distingue désormais de ceux qui gouvernent au quotidien, assure la permanence, la continuité du pouvoir ; il est le dépositaire de l'identité sociale. Alors que la société civile s'occupe des activités privées et des intérêts particuliers, l'État privilégie l'intérêt général. Enfin, un dernier attribut se retrouve dans la vision de l'État comme source légitime de contrainte. Cette construction de l'État est enrichie et complexifiée avec la notion de ''Nation''. Celle -ci est une réalité so-ciologique derrière laquelle il y a w1e population concrète, un peuple, une histoire, des traditions et des croyances. (Ibid., 1999) C'est cette vision institutionnelle de l'État (État-nation, État dépositaire de l'identité nationale, État défenseur de l'intérêt général), laquelle s'inscrit dans une dynamique politico-sociale, que la colonisation a apporté à l'Afrique postcoloniale. Cependant, celle-ci ne semble pas avoir adopté cette approche ni suivi son cheminement à l'instar de l'État au Nord.
Ainsi, l'État en Afrique au sud du Sahara est qualifié "d'État importé"; il a des habits institutionnels des États occidentaux sans en avoir pour autant le contenu. De plus, l'État dans cette région du monde n'a pas connu la même évolution politico-sociale comme dans les pays du Nord. (Darbon, 1990) Ainsi, la construction tant coloniale que postcoloniale de l'État en Afrique est considérée comme un processus de greffe qui a mal pris, et qui a produit des
« avatars
» portant des qualificatifs notarnn1ent,« État
défaillant », « État faillis »,« État mou
» etc. (Bouquet, 2009, p. 2)Dans la mesure où nous évoquons l'État en traitant des réformes institutionnelles de décentralisation, il importe de nous pencher sur la situation de l'État au quotidien en Afrique au sud du Sahara. En effet, sur le plan de la recherche, des auteurs soutiennent que les écrits se sont focalisés sur « l'essence » de l'État africain, l'État institution. Avec une telle approche, la recherche a omis de voir « l'État comme processus social complexe »
;
«
elle a délaissée l'analyse concrète des administrations, des servicespublics, du système bureaucratique, des relations entre fonctionnaires et usagers anonymes.
»
(Olivier de Sardan, 2004, p. 139) (4)En fait, si l'on observe les États au quotidien en Afrique de l'Ouest francophone, un certain nombre de caractéristiques communes les structurent même si chaque pays a ses propres particularités : « la multiplicité des arènes politiques, les faibles capacités de régulation de l'État, l'importance des intermédiaires en tout genre, le pluralisme des normes, les difficultés et le mythe de la gestion communautaire.
»
(Ibid., p. 42) Ces traits sont ceux de l'État, l'institution qui, sous des pressions tant internes qu'externes, a procédé aux réformes de décentralisation au cours de deux dernières décennies. La décentralisation apparaît comme un moyen de remettre en cause la centralisation politique de cet État. Cette centralisation a transformé l'État en Afrique en«
une simple structure bureaucratique d'exploitation. » (Dar bon, 1990, p. 45)Un tel discours peut être taxé d'excessif ou de trop critique. D'autres auteurs estiment que les réformes n'ont pas visé le vrai problème de l'État en Afrique subsaharienne. En effet, en Afrique subsaharienne, les réformes institutionnelles de décentralisation, les réformes de l'administration publique sont impulsées de l'extérieur par les partenaires du développement, notamment la Banque mondiale, le Fonds monétaire international, l'Union européenne et les agences d'aide. Il y a des pressions pour obtenir une transformation globale des principes d'organisation de l'État. Selon Chevalier (2004), cette transformation passe par quelques idées fortes notamment,« la réduction du coût de fonctionnement des services administratifs, l'adoption des critères de performance publique et l'assouplissement des règles de gestion de la chose publique.
»
(Chevalier, 2004, p. 72)Médard, 1981), prédateur (Darbon, 1990), sorcier (Hours, 1985), patrimonial (J.F. Médard, 1990), néo patrimonial (J.F. Médard, 1991), malfaiteur (Bayart, 1997), importé (Badie, 1992). » (Olivier de Sardan, 2004, p. 139 -141)
