La réforme de la PAC (texte de mai 1992) évaluation à l'aide du modèle MISS

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l’aide du modèle MISS

Hervé Guyomard, Louis Pascal Mahe

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Hervé Guyomard, Louis Pascal Mahe. La réforme de la PAC (texte de mai 1992) évaluation à l’aide du modèle MISS. 1993. �hal-01594128�

f;lguyomardlpacldg6fm.doc 110/08/1993, rév;s;on 04/10/1993))

Ecole Nationale Supérieure Agronomique

Département des Sciences EcononriquesetSoci~es

Institut National de la Recherche Agronomique

Station d'Econonrie et Sociologie Rur~es

,

UNITE POLITIQUE AGRICOLE ET MODELISATION

65, rue de StBrieuc 35042 Rennes cedex France

-LA REFORME DE -LA PAC

(texte de Mai 1992)

EVALUATION A L'AIDE DU MODELE MISS

1. note de synthèse

par

Hervé GUYOMARD et Louis Pascal

MAHE

Octobre 1993

RAPPORT POUR LA COMMISSION DES COMMUNAUTES EUROPEENNES - DG VI

DOCUMENTATIONÉCONOMIE RURALE RENNES

111111111111111111111111111 11111 11111111

1. Objectif et contenu de l'étude

Cette étude analyse les conséquences pour la Communauté Européenne de différents scénarios d'évolution de la Politique Agricole Commune, et plus particulièrement les effets de deux scénarios de réfonne de la PAC selon les lignes i) du projet de la Commission de Juillet 1991 et ii) du texte adopté par le Conseil des Ministres en Mai 1992. L'exercice est mené à l'aide du modèle MISS (Modèle International Simplifié de Simulation) utilisé en projection comparative, c'est-à-dire en prenant en compte les effets liés au progrès technique. Les effets des deux scénarios de réfonne sont examinés à l'issue de simulations sur 3 ans, c'est-à-dire à la fin de la période de transition. Plus précisément, 5 scénarios sont analysés à l'issue de simulations à 3 ans correspondant à, i) une projection tendancielle, ii) un scénario de poursuite de la PAC avec application des Quantités Maximales Garanties (QMG) et du mécanisme des stabilisateurs, iii) un scénario GATT défini selon les lignes du compromis Dunkel (plus précisément, en tenant compte des dispositions du compromis Dunkel quant à la diminution du soutien interne et des exportations subventionnées), iv) le projet de réfonne de Juillet 1991 (scénario MacSharry 1), et v) la réfonne de Mai 1992 (scénario MacSharry 2). Les trois premiers scénarios sont utilisés à des fins de comparaison.

Le rapport est organisé en cinq parties.

1. Les principales caractéristiques du modèle MISS sont décrites dans la première partie: on présente, en particulier, les caractéristiques générales du modèle, son mode de fonctionnement (c'est-à-dire la façon dont les effets du progrès technique sont pris en compte), les paramètres clefs du modèle (élasticités prix, biais du progrès technique et coefficients de protection nominale), et les indicateurs calculés.

2. L'économie de la proposition de réfonne présentée par la Commission en Juillet 1991 et de la réfonne adoptée en Mai 1992 est présentée dans la seconde partie.

3. Les différents scénarios et les problèmes de mise en oeuvre pratique à l'aide du modèle MIS S sont détaillés dans la troisième partie.

4. Les résultats sont présentés dans la quatrième partie, en insistant sur les grandes cultures (céréales et oléoprotéagineux), l'offre des productions animales (viande bovine, porcs, volailles et oeufs, et lait), le secteur de l'alimentation animale et les indicateurs macro-économiques communautaires (revenu agricole, coût budgétaire, surplus du consommateur et balance commerciale).

5. La cinquième partie est consacrée plus particulièrement à l'analyse du fonctionnement de l'OCM céréales dans la PAC réfonnée en centrant l'attention sur les facteurs de variation de l'équilibre offre-demande des céréales dans la Communauté.

2. Principaux résultats

L'impact de cette réfonne est analysé au niveau de la Communauté en 1996, en centrant l'attention sur quatre points.

i) Le déséquilibre du marché céréalier serait sensiblement réduit, sous le double jeu d'une maîtrise de l'offre (essentiellement grâce au gel des surfaces) et d'une augmentation de la

demande intérieure, et en particulier de la demande du secteur de l'alimentation animale. Les productions d'oléoprotéagineux et de viande bovine diminuent également, mais celles de porcs, volailles et oeufs augmentent sensiblement car elles bénéficient de la baisse généralisée des prix des différents ingrédients. L'équilibre du marché du lait est, en prelTÙer lieu, déterlTÙnée par l'évolution, non précisée à ce jour, des quotas.

ii) La composition des rations pour animaux est fortement modifiée. La réforme se traduit en effet par une substitution des céréales aux tourteaux protéiques, grâce à une amélioration sensible de la compétitivité-prix des prelTÙères, et par un freinage des importations de produits de substitution. Cette évolution favorable aux céréales est de plus vraisemblablement sous-estimée car elle repose sur la permanence des tendances passées d'incorporation des différents ingrédients (négatives pour les céréales et positives pour les autres éléments de la ration) basées sur les écarts de protection aux frontières nettement plus élevées que celles issues de la réforme. En outre, un redressement probableàla hausse de la tendance des prix mondiaux des produits de la base par rapport à la dernière décennie renforcerait la substitution en faveur des céréales.

iii) Le revenu agricole communautaire par tête est stable en termes réels. Cependant, cette évolution globale masque des différences en fonction de la taille et de l'orientation productive. iv) La réforme conduit, au moins à court terme, à un alourdissement des dépenses par déplacement du poids du soutien des revenus agricoles des consommateurs vers les contribuables. Néanmoins, cette augmentation du coût budgétaire est lilTÙtée par rapport à celle d'un scénario tendanciel.

3. Les paramètres de l'équilibre offre-demande des céréales dans la Communauté

TI est clair que de nombreux paramètres conditionnent ce retour à un meilleur équilibre de l'offre communautaire de céréales et de la demande intérieure.

Du côté de la demande, la reconquête du marché intérieur de l'alimentation animale par les céréales sera fonction, en particulier, des quatre éléments suivants : i) les niveaux des baisses des prix de marché des céréales, ii) la capacité de réaction et d'adaptation des prix des autres ingrédients de l'alimentation animale, tourteaux protéiques et surtout produits de substitution des céréales (pSC), üi) l'éventuel rééquilibrage de la protection extérieure sur les différents produits de l'alimentation animale, et iv) les politiques appliquées aux productions animales qui déterlTÙnent les évolutions des offres de ces produits. Les trois prelTÙers facteurs ont trait à l'effet de substitution net (variation des demandes dérivées des ingrédients de l'alimentation animale à niveaux des productions animales donnés) alors que le quatrième facteur joue sur l'ampleur de l'effet d'expansion lié aux variations des offres des produits arumaux.

Du côté de l'offre, la production communautaire va évoluer en fonction des réactions des céréaliculteurs aux diverses mesures institutionnelles lTÙses en place dans le cadre de la réforme. Ces comportements dépendront, en particulier, des éléments suivants : degré de baisse des prix de marché en réaction à la dilTÙnution des prix institutionnels, impact des aides forfaitaires sur l'offre selon qu'elles sont considérées comme des compléments de prix (hypothèse de couplage des aides) ou comme un simple complément de revenu (hypothèse de découplage des aides), impact du gel des surfaces sur les volumes offerts (coefficient de glissement et répartition du gel selon les productions), degré de réduction des inefficacités

techniques et alIocatives à la suite de la baisse des prix, évolution future des rendements et degré de l'extensification,...

D'une manière plus générale, deux autres facteurs d'incertitude sont également à prendre en compte: les tendances d'évolution des prix mondiaux et la parité$ US-ECU.

Ecole Nationale Supérieure Agronomique

Département des Sciences Economiques et Sociales

:ItRA.

Institut National de la Recherche Agronomique

Station d'Economie et Sociologie Rurales

UNITE POLITIQUE AGRICOLE ET MODELISATION

65, rue de StBrieuc 35042 Rennes cedex France

-LA REFORME DE -LA PAC

(texte de Mai 1992)

EVALUATION A L'AIDE DU MODELE MISS

2.

rapport rmal

par

Hervé GUYOMARD et Louis Pascal MAHE

Octobre 1993

TABLE DES MATIERES

Introduction 3

1.Le modèle MISS, caractéristiques générales et mode de fonctionnement... .4

1. 1. Caractéristiques générales du modèle 5

1.2. Fonctionnement du modèle 6

1.3. Paramètres du modèle et principaux indicateurs 8

1.3.1. Les biais du progrès technique 8

1.3.2.Lescoefficients de protection nominale 11

1.3.3.Lesindicateurscalculés 13

2. L'économie des propositions de la Commission de Juillet 1991 et de la réforme deMai 1992 14

2.1. Le projet de la Commission de Juillet 1991 14

2.1. 1. Le contenu du projet 14

2.1.2. La logique économique du projet 16

2.2.Laréforme deMai1992 17

2.2.1. Le contenu de la réforme 17

2.2.2. Evolutions entre les propositions initiales de la Commission et les décisions

du Conseil 19

3. Présentation des scénarios et mise en oeuvre 20

3.1. Scénario tendanciel. 21 3.2 Scénario "stabilisateurs" 21 3.3. Scénario "MacSharry 1" 22 3.4. Scénario "MacSharry 2" 23 3.5. Scénario "GATT" 23 4. Résultats 24

4.1. Les équilibres de marché 24

4.1.1. Céréales 25

4.1.2. Autres productions 26

4.2. Le secteur de l'alimentation animale 28

4.3.Lesdépenses 29

4.4. Le Revenu Agricole 31

5. Les paramètres de l'équilibre olfre-demande des céréalesdans la Communauté 32 5.1. Facteurs de sensibilité du débouché céréalier communautaire de l'alimentation animale 33 5.2. Facteurs de sensibilité de l'offre de céréalesdans la Communauté 35 5.2.1. Couplage ou découplage des paiements compensatoires 35 5.2.2. Transmission parfaite ou imparfaite des prix institutionnels 38

Bibliographie 41

Introduction

Une réforme profonde de la Politique Agricole Commune (pAC) de la Communauté Européenne (CE) a été adoptée en Mai 1992. Le soutien des prix intérieurs à des niveaux nettement plus élevés que les prix mondiaux, déjà source de difficultés au plan économique dans une situation d'importateur net, était insoutenable à moyen et long terme, sur les plans économique et politique, dans une CE devenue exportatrice nette pour la quasi-totalité des produits agricoles de zone tempérée.

Cette "nécessaire" réforme de la PAC était d'ailleurs à l'ordre du jour permanent depuis au moins 1968 (plan Mansholt). De nombreux projets, présentés dans différents documents de réflexion de la Commission des Communautés Européennes (CCE), n'avaient eu que peu de conséquences sur le fonctionnement des Organisations Communes de Marché (OCM), à l'exception toutefois de l'OCM lait réglementée par un quota de production depuis Avril 1984 et, dans une moindre mesure, des stabilisateurs budgétaires introduits en 1988 pour les céréales et les oléagineux. La politique de soutien et de stabilisation des revenus par les prix et son corollaire - restitutions variables à l'exportation et prélèvements variables à l'importation, et intervention - étaient toujours à la base du fonctionnement des principales OCM. Différentes mesures prises depuis 1984 avaient certes pour objectif premier de freiner la croissance des dépenses agricoles, conformément aux décisions prises lors du Conseil Européen au Sommet de Fontainebleau de Juin 1984. Mais, en ne remettant pas en cause les principes de base de la PAC et en particulier le soutien des prix de marché, elles n'apportaient pas de solution durable à ses dysfonctionnements.

En Février 1991 (COM(91) 100 final), puis en Juillet de la même année (COM(91) 258 final), la Commission a exposé, une nouvelle fois, ses réflexions sur "l'état de la PAC" et sur la nécessité d'une réforme en profondeur. Ce projet de réforme comporte certes des points communs avec les propositions ou réformes antérieures, comme le retrait de ressources productives (retraite, aide à la cessation d'activité, gel des terres), Mais il s'en différencie nettement par sa cohérence globale alors que les réformes précédentes avaient surtout recours

à des expédients particuliers à telle ou telle production. li implique en effet une réorientation profonde des modalités de soutien, les aides directes aux facteurs de production remplaçant en grande partie les aides aux produits. li ne répond pas à la seule logique des économies budgétaires, même si celle-ci est déterminante dans une perspective de long terme, car il vise à obtenir des effets induits positifs sur la demande intérieure, et insiste sur la nécessité de faire jouer un rôle accru aux lois du marché tout en essayant d'intégrer les contraintes agricoles internationales. Le compromis de réforme de la PAC, adopté par les Etats Membres à

l'occasion du Conseil des Ministres des 18, 19, 20 et 21 Mai 1992, est certes une version nettement édulcorée du projet initial, notantment en ce qui concerne l'objectif d'une distribution plus équitable du soutien, mais la philosophie des propositions de la Commission est en partie préservée.

Bien qu'abordant les problèmes du secteur agricole de façon globale, le compromis de réforme est de manière évidente centré sur les céréales car ces dernières jouent un rôle central dans l'occupation du sol, la production finale et dans les interactions végétaux-animaux par l'intermédiaire de l'alimentation animale. li fallait agir sur les prix des céréales, matière de base à transformer, sous peine de fermer encore plus le marché domestique, et notantment celui de l'alimentation animale, et d'accroître les dépenses de restitutions sur pays tiers. La logique de la réforme est donc claire. La baisse des prix des céréales, totalement compensée àla production pour les surfaces en culture par un système d'aides forfaitaires à l'hectare, devrait inciter les producteurs à opter pour des techniques de production moins intensives, ce qui à moyen terme

devrait ralentir la progression des rendements et donc de l'offre. A court terme, la réduction de la production serait obtenue par un gel des terres, obligatoire pour bénéficier des aides. Cette baisse des prix des céréales devrait accroître la consommation intérieure, surtout dans l'alimentation arùInale. Au total, diminution de l'offre et augmentation de la demande intérieure par amélioration de la compétitivité prix devraient donc réduire le déséquilibre du marché communautaire des céréales, et rendre la PAC moins inacceptable pour nos concurrents internationaux.

Ce rapport analyse les conséquences pour la Communauté Européenne de différents scénarios d'évolution de la Politique Agricole Commune, et plus particulièrement les effets de deux scénarios de réforme de la PAC selon les lignes i) du projet de la Commission de Juillet 1991 et ü) du texte adopté par le Conseil des Ministres en Mai 1992. L'exercice est mené à l'aide du modèle MISS (Modèle International Simplifié de Simulation) utilisé en projection comparative, c'est-à-dire en prenant en compte les effets liés au progrès technique. Les effets des deux scénarios de réforme sont examinés à l'issue de simulations sur 3 ans, c'est-à-dire à la fin de la période de transition. Plus précisément, 5 scénarios sont analysés à l'issue de simulations à 3 ans correspondantà, i) une projection tendancielle, ü)un scénario de poursuite de la PAC avec application des Quantités Maximales Garanties (QMG) et du mécanisme des stabilisateurs, li) un scénario GATT défini selon les lignes du compromis Dunkel, iv) le projet de réforme de Juillet 1991, et v) la réforme de Mai 1992. Les trois premiers scénarios sont utilisés à des fins de comparaison.

Le rapport est organisé en cinq parties.

1. Les principales caractéristiques du modèle MISS sont décrites dans la première partie: on présente, en particulier, les caractéristiques générales du modèle, son mode de fonctionnement (c'est-à-dire la façon dont les effets du progrès technique sont pris en compte), les paramètres clefs du modèle (élasticités prix, biais du progrès technique et coefficients de protection nominale), et les indicateurs calculés.

2. L'économie de la proposition de réforme présentée par la Commission en Juillet 1991 et de la réforme adoptée en Mai 1992 est présentée dans la seconde partie.

3. Les différents scénarios et les problèmes de mise en oeuvre pratique à l'aide du modèle MISS sont détaillés dans la troisième partie.

4. Les résultats sont présentés dans la quatrième partie, en insistant sur les grandes cultures (céréales et oléoprotéagineux), l'offre des productions animales (viande bovine, porcs, volailles et oeufs, et lait), le secteur de l'alimentation arùInale et les indicateurs macro-économiques communautaires (revenu agricole, coût budgétaire, surplus du consommateur et balance commerciale).

5. La cinquième partie est consacrée plus particulièrement à l'analyse du fonctionnement de l'OCM céréales dans la PAC réformée en centrant l'attention sur les facteurs de variation de l'équilibre offre-demande des céréales dans la Communauté.

1. Le modèleMISS, caractéristiques générales et mode de fonctionnement

Le modèle MISS (Modèle International Simplifié de Simulation) est un outil d'exploration des changements de politique agricole chez les principaux acteurs mondiaux. TI

pennet de mesurer les conséquences de ces changements sur divers indicateurs (budget, revenu, balance commerciale, surplus du consommateur,... ) intéressant les gouvernements.

1.1. Caractéristiques générales du modèle

Le modèle MISS est mondial. li est centré sur les Etats-Unis et la CE. Le reste du monde y est représenté de façon agrégée, en distinguant néanmoins les Economies Centralement Planifiées (ECP) et le Reste du Monde (RDM) àéconomies de marché.

Dans chaque zone, les productions agricoles sont regroupées en Il catégories : les céréales (GRA), les protéines végétales (CAK), les huiles végétales (OIL), le corn gluten feed et les tourteaux de germes de maïs (CGF), le manioc (MAN), les autres substituts des céréales (OGS), la viande bovine (BEE), les porcs, les volailles et les oeufs (P&P), le lait et les produits laitiers (MIK), le sucre (SUG) et le reste de l'agriculture (ROA), agrégat qui regroupe en particulier les fruits et légumes, la viticulture, la viande ovine, le tabac, l'huile d'olive, ...

La production agricole exige l'utilisation de 2 types d'inputs, les inputs d'origine agricole (par exemple les céréales utilisées en alimentation animale) et les inputs fournis par le reste de l'économie1 Ces derniers sont regroupés dans le modèle en 4 catégories: les autres produits utilisés dans l'alimentation animale (OTH) tels que les farines de viande et de poisson2, les engrais (FER), le capital (CAP), qui inclut les bâtiments et les matériels, et les autres consommations intermédiaires (OIC).

Les systèmes d'offre et de demande ont une représentation de type walrassien. Ce sont les prix qui constituent les variables incitatives clefs (directement ou indirectement) dans la plupart des décisions de production et de consommation. Dans certains cas, les prix ne sont contrôlés qu'en partie (droits de douane fixes) ou indirectement (contingents). Le cas particulier de la gestion de l'offre par les quantités (quotas) est pris en compte dans ce cadre walrassien par le biais des prix virtuels ou duaux (voir, par exemple, Guyomard et Mahé, 1993). De par sa structure (représentation de la production, de la demande, ...), ce modèle peut s'accommoder facilement de la complexité et de la diversité des instruments de politique agricole (prix administrés, quotas de production, contingents d'importatîon, ...). L'écriture du modèle et l'algorithme de résolution utilisé permettent de spécifier les différents scénarios en incorporant diverses variables de commande conformes à la logique des instruments et des politiques étudiés3.

1 Pour chaque zone, ilya donc 2 secteurs d'offre (agriculture et reste de l'économie) et 2 secteurs de demande (demande dérivée ou demande pour l'alimentation animale et demande finale ou consommation). Le secteur agricole offre les 11 produits agricoles distingués dans le modèle qui sont utilisés dans les 2 secteurs de demande ; le secteur "reste de l'économie" offre les 4 inputs d'origine non agricole nécessaires au fonctionnement du secteur agricole.

2 Sept postes de demande pour l'alimentation animale sont donc pris en compte : céréales, tourteaux protéiques, sous-produits du maïs, manioc, autres produits de substitution des céréales, autres produits de l'alimentation animale et lait.

3 Tous les instruments qui jouent par les prix réels ou virtuels, c'est-à-dire droits de douane consolidés, prix administrés, prélèvements et restitutions variables, aides compensatrices et deficiency payments, taxes de coresponsabilité, quotas de production, quotas de demande, contingents d'importation, sont bien pris en compte

dansle modèle. Les effets du gel de terres ne sont représentés qu'indirectement par déplacement des fonctions d'offre. Enfin, le stockage n'estpasinclus car il est considéré comme un instrument de court terme (le modèle n'est pas adapté pour l'étude de politiques de stabilisation par stockage).

Les équations constitutives du modèle fournissent donc une représentation globale du secteur agricole intégrant les propriétés de la théorie économique sous-jacente4. Cette caractéristique assure la cohérence interne du modèle en projection. Le calibrage des paramètres de comportement est basé sur divers travaux empiriques qui donnent des estimés jugés pertinents pour un horizon de moyen terme (c'est-à-dire 4 à 5 ans).

1.2. Fonctionnementdumodèle

Le modèle MISS fonctionne en projection comparativeS. Cela signifie que, dans chaque simulation, son évolution est guidée par deux types de forces indépendantes:

(i) Les effets du progrès technique ou tendances autonomes qui s'exercent à la fois sur l'offre et sur la demande. Du côté de la consommation, ce progrès technique traduit également l'influence de la croissance démographique, l'évolution des goûts et des habitudes alimentaires, les effets revenu, ...

(ü) l'impact des changements de politique agricole qui, en modifiant le système des prix relatifs, incitent les agents économiques à réviser leurs plans d'offre et de demande. Les agents peuvent également être directement rationnés comme dans le cas des quotas de production ou des contingents d'importation.

Les changements de politique agricole sont donc supposés ne pas affecter ces tendances autonomes, du moins sur l'horizon considéré, c'est-à-dire le moyen terme. La Figure 1.1 représente de façon simplifiée le fonctionnement du modèle.

A partir de la position initiale A, le prolongement des tendances passées du progrès technique dans un univers de politiques agricoles inchangées amène le système, c'est-à-dire les économies agricoles des différentes zones, en B : cette projection de la situation initiale constitue la trajectoire de référence, ou "projection centrale"6, et correspond à ce qui se produirait "normalement" si les politiques agricoles en vigueur durant l'année de base (point A) sont maintenues telles quelles sur l'horizon de la simulation. Le point B représente donc l'état du système à l'issue d'une projection de l'année de base sous deux hypothèses, i) maintien des systèmes de protection et de soutien des économies agricoles en vigueur dans l'année de base, etü)prise en compte des effets du progrès technique sur les offres et les demandes.

Une modification des politiques agricoles va faire aboutir le système à la situation d'équilibre final C. Le déplacement de A en C est le résultat de l'interaction des effets des changements de politique et des tendances du progrès technique. La comparaison des points C et B permet de mesurer les effets des changements de politique agricole, la comparaison des points C et A permet de décrire l'évolution du système qui s'est modifié sous le double jeu du progrès technique et des changements de politique agricole7

4 Pour une présentation du modèle théorique. voir Guyomard et al. (1991).

. 5La dimension temporelle étant d'une importance cruciale dans l'examen des conséquences de la réforme de la PAC, le modèle est ici utilisé en projection comparative uniquement. L'autre mode de fonctionnement possible est en statique comparative.

6 Cette "projection centrale" n'est pas nécessairement unique.

7 Rappelons que seuls les pointsA,B et C sont décrits; les chemins AB ou AC restent inconnus (en particulier. ils ne sont pas nécessairement linéaires).

Un tel mode de fonctionnement revient en fait à supposer que les tendances autonomes sont totalement déterministes et qu'elles se prolongent dans le futur, indépendamment des changements de politique agricole. L'ampleur des effets à attendre d'une réforme de la PAC implique qu'une telle hypothèse est sans doute trop restrictive, en particulier parce que le progrès technique est supposé ne pas être "induit" par les prix. Cette hypothèse a néanmoins le mérite de la simplicité et facilite l'interprétation des résultatsS.

Figure 1.1. Le fonctionnement du modèle MISS en projection comparative

Production agricole

c

impact total

du scénario

\

l

f

/

'.

impact du progrès

technique

\

1

impact du

i,

changement de

)

politique agricole

scénario >

1

_~

_,

' )

_.

---' 0

pasde changement de la politique agricoie

---année de

base

1990

terme de la

projection

(1993 par exemple)

8 Cette hypothèse traduit de plus le manque d'information quantitative dans ce domaine. Ainsi, le trend de demande des

psc

dans la Communauté est sans doute lié au différentiel de prix céréales/PSC. Un autre élément d'incertitude est l'effet des politiques agricoles de restructuration (par exemple, cessation d'activité laitière) sur le progrès technique "apparent".

1.3. Paramètres du modèle et principaux indicateurs

Trois catégories de paramètres interviennent dans le modèle : les élasticités prix d'offre et de demande, les "biais" du progrès technique et les coefficients de protection nominale. Les élasticités prix à l'offre agricole et à la demande dérivée sont présentées dans Guyomard, Le Mouël et Mahé, 1991, et ne sont pas analysées dans ce rapport. Les principaux indicateurs calculés sont maintenant rapidement présentés.

1.3.1. Les biais du progrès technique

De façon simplifiée, les biais du progrès technique sont ici mesurés, de façon résiduelle, par les parts (en %) des trends de croissance des volumes offerts et demandés non expliquées par les effets prix. Plus précisément, les biais du progrès technique dans le secteur agricole, à l'offre et à la demande dérivée, sont calculés en purgeant les trends de croissance des volumes des trends de croissance des prix pondérés par les élasticités prix correspondantes, selon l'équation suivante:

[1]

où E représente la matrice des élasticités prix du système complet d'offre et de demande dérivée,

ft

(resp. w) le vecteur des taux de croissance des prix des produits (resp. facteurs variables), y (resp. x) le vecteur des taux de croissance des volumes des produits (resp. facteurs variables),

Ky

et

Kz

les biais (en%par année) du progrès technique, respectivement à l'offre età la demande dérivée (Guyomard et al., 1991).

Ce mode de calcul revient donc à déterminer les effets du progrès technique de façon résiduelle. Dans le cas de la demande finale, les biais purifiés du progrès technique sont calculés de manière identique en enlevant les effets prix des trends de croissance des volumes. Les résultats sont présentés dans les tableaux 1.1 (biais à l'olUe et à la demande dérivée dans le secteur agricole), 1.2 (biais à la demande finale) et 1.3 (biais du progrès technique finalement retenus dans les différentes simulations).

Tableau 1.1. Biais du progrès technique, en % par année, à l'offre et à la demande dérivée (biais calculés sur la période 1978-88)

Tableau 1 a CE

..

Offre Demande dérivée

y

P

(2) _{Ky i} W (2) Kx Céréales 1,90 -3,30 3,21 -0,94 -3,30 1,46 Tourteaux 15,88 -3,20 17,11 2,71 -6,60 2,51 Huiles 15,88 -3,20 17,13

_*

_*

_*

CGF nd -7,30 0,30 11,85 -7,30 7,18 Manioc

_*

_*

_*

4,70 -3,98 2,64 Autres PSC 6,60 -3,43 6,61 5,36 -7,80 4,01 Boeuf 0,70 -2,53 1,00

_*

_*

_*

Porcs, vol., oeufs 1,90 -3,38 3,22

_*

_*

_*

Lait (1) 2,66 -1,18 2,41

_*

_*

_*

Sucre 0,84 -1,82 0,76

_*

_*

_*

Reste de l'agriculture 0,36 -0,90 0,11

_*

_*

_*

Autres produits de l'alimentation animale nd -0,70 nd 1,45 -0,70 1,82 Engrais nd -1,19 nd 2,07 -1,19 3,10 Autres consommations intermédiaires nd -0,67 nd 0,78 -0,67 1,82 Capital nd 1,44 nd nd 1,44 0,47

(1) Calcul sur la période 1974-84 pour tenir oomple des quotas laitiers.

(2) Taux de croissance annuel en termes réels (ECU, déflation par l'indice du prix du PlBdansla CE). n d : non disponible.

Tableau 1 b USA..

Offre Demande dérivée

y

p(3)

_Ky i w(3) _Kx Céréales .{J,12 -4,30 0,12 0,84 -4,30 2,07 Tourteaux -0,47 -5,96 1,06 1,83 -4,75 0,88 Huiles -0,47 -5,96 1,06

_*

_*

_*

CGF 8,27 -5,80 8,85 3,06 -5,80 2,43 Manioc

_*

_*

_*

_*

_*

_*

Autres PSC 2,03 -3,20 1,86 2,00 -3,20 2,93 Boeuf .{J,04 -3,20 0,08

_*

_*

_*

Porcs, vol., oeufs 2,54 -3,10 2,74

_*

_*

_*

Lait l,54 -3,70 2,15

_*

_*

_*

Sucre 1,10 -0,82 -0,80

_*

_*

_*

Resle de l'agriculture 0,90 -2,32 -0,28

_*

_*

_*

Autres produits de

l'alimentation animale nd -S,OS nd 0,05 -S,OS -0,13

Engrais nd -3,30 nd -0,51 -3,30 0,26

Autres consommations

intermédiaires nd -2,10 nd 1,20 -2,10 1,34

Capital nd 0,14 nd 0,10 0,14 0,09

(3) Taux de croissance annuel en termes réels($US, déflation par l'indice du prix du PlB aux USA). n d : non disponible.

Tablea 1 c Reste du Mondeu ..

affre

Demande dérivée

y

P

(4)

_Ky

_i W (4)

_K.

Céréales 2,06 -3,63 3,69 3,46 -3,63 1,65 Tourteaux 4,21 -4,86 6,88 4,76 -4,49 3,86 Huiles 4,21 -4,86 6,88

•

•

•

CGF 5,81 -5,56 6,76 9,28 -5,56 8,55 Manioc -1,28 -1,92 .{l,32

•

•

•

Autres PSC 3,47 nd nd 1,44 nd nd Boeuf 0,15 0,03 0,13

•

•

•

Porcs, vol., oeufs 3,17 -l,50 3,92

•

•

•

Lait 2,87 -1,73 3,65

•

•

•

Sucre 1,45 -252 2,50

•

•

•

(4)Taux de croissance des prix mondiaux nominaux, en$US par tonne, déflalis par ('indice du prix des consommations intermédiaires "industrielles" aux USA.

Tableau 1.2. Biais du progrès technique, en%par année, àla demande finale

CE USA Reste du Monde

Céréales .{l,90 2,50 .{l,10

Huiles -1,70 .{l,80 3,50

Boeuf -1,00 -1,60 .{l,90

Porcs, vol. oeufs .{l,50 1,30 0,80

Lait 0,00 0,10 2,40

Sucre .{l,50 -2,90 2,90

Reste de l'aoriculture .{l,50 .{l,50 2,30

n d : non disponible.

Tableau 1.3. Biais du progrès technique retenus, en % par année, à l'offre (0), à la demande dérivée (D) et à demande finale (F)

CE USA Reste du monde

a

D F

a

D F

a

D F Céréales 3,2 1,5 .{l,9 0,1 2,1 2,5 3,7 1,6 .{l,1 Tourteaux 3,5 2,5

•

1,1 0,9

•

6,9 3,9

•

Huiles 3,5

•

-1,7 1,1

•

.{l,8 6,9

•

3,5 CGF 0,3 6,0

•

8,0 2,4

•

6,7 3,0

•

Manioc

•

2,6

•

•

•

•

0,7 .{l,9 .{l,9 Autres PSC 6,6 4,0

•

1,9 2,9

•

3,0 1,5

•

Boeuf 1,0

•

-1,0 0,1

•

-1,6 0,1

•

0,8

Porcs, volailles et oeufs 3,2

•

0,5 2,7

•

1,3 3,9

•

2,4

Lait 2,4

•

0,0 2,2

•

0,1 3,7

•

2,9 Sucre 2,3

•

.{l,5 .{l,8

•

-2,9 2,8

•

2,4 Reste de l'agriculture 0,1

•

.{l,5 .{l,2

•

.{l,5 2,5

•

2,0 Autres produits de 1,8 1,8

•

.{l,l .{l,l

•

0,5 0,5

•

l'alimentation animale Engrais 3,1 3,1

•

0,3 0,3

•

3,8 3,8

•

Autres CI 1,3 1,3

•

1,3 1,3

•

2,5 2,5

•

Canital 0,5 0,5

•

0,1 0,1

•

0,5 0,5

•

Les biais du progrès technique finalement retenus dans les exercices de simulations peuvent être différents des biais calculés quand ces derniers semblent trop importants en valeur

absolue. Ainsi, dans le cas des oléoprotéagineux à l'offre dans la Communauté, les biais retenus sont égaux à 3,5 % par an, alors que les biais calculés sont égaux à 15,88 % : ce pourcentage intègre deux effets, un effet augmentation des rendements et un effet augmentation des 1

surfaces qui est supposé ne pas se poursuivre au même rythme dans les années futures. De manière générale, les biais finalement retenus sont tels que la projection centrale (c'est-à-dire le scénario de poursuite des politiques actuellement en vigueur dans la CE et aux USA, avec application des baisses de prix en termes relatifs par rapport aux prix des consommations intermédiaires "industrielles" observées sur la période 1978-88) reproduit à peu près les évolutions des prix mondiaux. Le tableau 1.4 permet de comparer les évolutions des prix mondiaux observées et calculées dans MISS (projection tendancielle à 1 an).

Tableau 1.4. Comparaison des taux de croissance annuels des prix mondiaux, observés et calculés avec MISS (projection tendancielle à 1 an)

Taux de croissance calculé observé

lm

1(2) lm Céréales -3,1 -5,7 -5,4 Tourteaux -4,1 -7,2 -6,9 Huile -4,1 -7,3 -7,0

Corn 2luten feed -4,5 -7,6 -7,2

Manioc -2,4 -3,9 -3,6

Autres substituts des céréales -4,2 nd nd

Viande bovine -0,1 -2,0 -1,6

Porcs, volailles et oeufs - 2,7 -3,9 -3,5

Lait -1,5 -5,2(4) -3,3(4)

Sucre -0,9 -9,0(5) -8,7(5)

(1) Taux de croissance calculé par rapport aux prix des consommations intermédiaires "industrielles". (2) Taux de croissance sur la période 1978-88en$US, déflation par l'indice du prix du PIB aux USA. (3)Taux de croissance sur la période1978-88en ECU, déflation par l'indice du prix du PIB dans la CE. (4)Sur la période1978-86seulement.

(5) Sur la période1978-90 : - 4,5 % el-5,4 \li.

1.3.2. Les coefficients de protection nominale9

Les coefficients de protection nominale sont définis comme le rapport entre prix intérieurs et prix mondiaux. ils interviennent dans le modèle MISS comme des indicateurs du degré de déconnexion des niveaux des cours mondiaux et des niveaux des prix intérieurs dans la CE et aux Etats-Unis. Pour certains types de politiques (le système communautaire des prélèvements - restitutions variables par exemple), ces coefficients de protection nominale sont directement représentatifs du niveau des dépenses que ces politiques provoquent. Dans ce cas, les coefficients de protection nominale sont calculés à partir des dépenses et des volumes correspondants. D'autres instruments, tels que les contingents à l'importation (par exemple, le manioc dans la CE ou bien le boeuf aux Etats-Unis), établissent un écart entre les prix mondiaux et les prix domestiques sans conduire à des dépenses budgétaires. Dans ce cas, les coefficients de protection nominale retenus sont égaux au rapport du prix intérieur au prix mondial approprié. Du côté de la demande, les politiques spécifiques d'aide à la consommation

9 Le Coefficient de Protection Nominale (CPN) estégalau rapport du prix intérieur au prix mondial.LeTaux de Protection Nominale (fPN) est définipar l'équation snivante : (prix intérieur - prix mondial)/prix mondial.

(par exemple, aide au lait écrémé utilisé dans la fabrication de caséine dans la CE, aide au lait destiné à l'alimentation des veaux dans la CE, aide à la consommation de lait aux Etats-Unis,... ) sont également prises en compte. Les coefficients de protection nominale retenus dans le modèle, pour l'année de base 1990 et pour les deux principaux acteurs CE et USA, sont présentés dans le tableau 1.5.

Tableau 1.5. Coefficients de protection nominale retenus dans le modèle MISS (estimation pour l'année de base 1990)(1)

CoefficientsdeDrotection (annéedebase 1990)

Production Demande dérivée Demande finale

CE Produits : GRA 173 1,73 1,73 CAK(2) 2,10 1,00

•

OlL(2) 2 la

•

1,10 CGF 1,00 1,00

•

MAN l,53 1,53

•

OGS 125 1,25

•

BEE 1,61

•

1,61 P&P 123

•

123 MIK 2,04 1,30 1,95 SUG 2,23

•

2,23 ROA 1,20

•

l,la

om

100 1,00

•

FER 100 1,00

•

CAP 1,00 1,00

•

OIC 1,00 1,00

•

USA Produits : GRA 1,28 1,00 1,00 CAK(l) 1,01 1,00

•

0IL(1) 1 01

•

100 CGF 1,00 1,00

•

MAN 1,00 100

•

OGS 100 1,00

•

BEE 1,20

•

1,20 P&P 1,00

•

1,00 MIK 1,39 1,39 1,33 SUG 1,68

•

1,68 ROA 1,19

•

l,la

om

100 100

•

FER 1,00 1,00

•

CAP 100 1,00

•

OIC 1,00 1,00

•

(1) Un coefficient de protection de 1,73 pour les céréales dans la CE correspond à un droit ad vaiorem

équivalent de 73 %.

(2) Pour ces deux catégories de produits, les coefficients deprotection sont calculésà l'offre sur la base des . graines. A la demande, les coefficientsdeprotection portent sur les produits transformés (tourteaux et huiles).

L'interprétation des résultats des différents scénarios de réforme de la PAC nécessite de préciser les dépenses qui sont prises en compte dans MISS, afin notamment de corriger le budget ex-post si nécessaire.

Pour les céréales, seules les dépenses liées aux restitutions sont comptabilisées: le coût budgétaire ne reproduit donc pas les dépenses d'intervention qui pourraient devenir très faibles dans la réforme de la PAC. Les prélèvements de coresponsabilité et les aides aux petits producteurs ne sont également pas pris en compte, ce qui revient à retenir une optique dépenses brutes. Pour les oléoprotéagineux, on prend en compte les dépenses d'aide à la production. Pour la viande bovine, on prend en considération les dépenses de restitutions (1110,1 millions d'ECU), mais les primes (à la vache allaitante, spéciale, à la naissance des veaux, à l'abattage de gros bovins autres que les vaches) ne sont pas comptabilisées. Elles peuvent être ajoutées es-post. Pour l'ensemble porcs-volailles-oeufs, on cherche à reproduire les dépenses de restitutions. Dans le cas des produits laitiers, les postes pris en compte sont les suivants: restitutions pour le lait et les produits laitiers (1930,8 millions d'ECU), aides au lait écrémé (548,7), mesures relatives aux matières grasses butyriques (524,9) et lait aux écoliers (187,5), soit au total 3191,9 millions d'ECU. On retient toujours une optique dépenses brutes et les taxes de coresponsabilité ne sont donc pas prises en compte. Pour le sucre, les dépenses de restitutions prises en compte s'élèvent à 968,8 millions d'ECU. Enfin, pour les produits de l'agrégat reste de l'agriculture les dépenses se répartissent comme suit: restitutions pour le blé dur, en grains, farine, gruaux et semoule (212,9 millions d'ECU), restitutions pour leriz (29,1), aides à la production et à la consommation d'huile d'olive (1008,3), restitutions pour l'huile d'olive (134,9), plantes textiles et vers à soie (579,4), fruits et légumes (649,6 ; i.e. restitutions 80,6 et aides 569,0), secteur viti-vinicole (674,4), tabac (1142,7 ; i.e. restitutions 61,9 et primes pour le tabac 1080,8), autres produits agricoles (84,5), soit au total 4515,8 millions d'ECU (les primes pour les viandes ovine et caprine ne sont pas prises en compte; ànouveau, ces primes peuvent être ajoutées ex-post).

1.3.3. Les indicateurs calculés

A chaque équilibre final correspondant à un scénario donné, plusieurs indicateurs sont caiculés lO Ds permettent d'apprécier, pour chaque acteur, les conséquences globales des politiques simulées. Dans ce rapport, quatre indicateurs sont plus particulièrement utilisés; i) le Revenu Net Agricole qui correspond ici à la Valeur Ajoutée optique production diminuée des amortissementsll ; ü) les dépenses budgétaires liées aux politiques mises en oeuvre, et qui tiennent compte des écarts entre prix intérieurs et prix mondiaux, à l'offre, à la demande dérivée et à la demande finale; ru) le solde exportable net défini comme la différence entre la balance commerciale finale et la balance commerciale de référence, qui peut être celle de l'année de base ou celle d'un scénario de comparaison; iv) le surplus du consommateur qui correspond à la différence entre la somme de monnaie maximale que le consommateur est disposé à verser pour obtenir un certain panier de biens et la dépense qu'il doit supporter pour obteIÙr ce panier. Les indicateurs i), ü) et iv) sont généralement présentés en variation par rapport à la base ou par rapport à une autre situation de référence.

10Lemodèle calcule évidemment les niveaux et les variations par rappon à la base des différents postes de l'équilibre emplois-ressources, pour chaque produit et chaque zone.

n

fournit également les prix mondiaux à l'équilibre final pour chaque bien.

Il Ce Revenu Net Agricole (RNA), qui est ici défini comme la Valeur Ajoutée (optique production) diminuée des amortissements, c'est-à-dire de la rémunération du capital, correspond à la rémunérationdesservices du ) travail, familial et salarié, et de la terre, en fermage et en propriété.

2. L'économie des propositions de la Commission de Juillet 1991 et de la réforme de Mai 1992

2.1. Le projet de la Commission de Juillet 1991

2.1.1.Lecontenu du projet

Le projet de la Commission de Juillet 1991 constitue une réorientation profonde du soutien, les aides aux facteurs et aux structures de production remplaçant en grande partie les aides aux produits et le soutien étant, pour la première fois, modulé en fonction de critères de dimension. TI s'appuie donc sur trois principes : diminution des prix institutionnels, gel des surfaces, et compensation par un système d'aides ciblées à l'hectare ou à la tête de bétail. Ses principales modalités sont les suivantes:

- Céréales et oléoprotéagineux

i) Maintien des Organisations Communes de Marché (OCM) : pour les céréales, baisse des prix garantis12 _{(fixation du prix indicatif à 100 ECU/tonne, c'est-à-dire - 35% par rapport au prix}

d'achat moyen actuel et au niveau du prix mondial anticipé dans "un marché mondial stabilisé", du prix d'intervention à 90 ECU/tonne, et du prix de seuil à Il 0 ECU/tonne); pour les oléoprotéagineux, les prix institutionnels ne s'appliqueront plus dans la mesure où le soutien sera uniquement assuré par un système de "paiements compensatoires" ; pour les deux groupes de produits, suppression du mécanisme des stabilisateurs, y compris la taxe de coresponsabilité pour les céréales.

ii) introduction d'un système de "paiements compensatoires" : ces derniers devront compenser totalement les pertes de revenu (pour les surfaces en culture) liées aux réductions des prix institutionnels; ils ne seront pas liés aux volumes de production et se feront à l'hectare.

üi) participation non obligatoire à ce régime d'aides: le versement de l'aide est subordonné au retrait d'un certain pourcentage des terres cultivées en céréales et oléoprotéagineux. Le taux initial de gel est fixé à 15 %, taux révisable annuellement en fonction des conditions de production et de marché. La compensation pour ce gel des terres est équivalente à l'aide compensatoire par hectare de céréales, mais elle est fonction de la taille de l'exploitation. Ainsi, une exploitation de 50 hectares ou plus recevra une aide pour un montant de 7,5 hectares (soit 15% de 50) ; une exploitation inférieure à 50 hectares recevra une aide proportionnelle, sauf si elle est qualifiée en tant que "petit producteur".

iv) définition de "petits producteurs" qui n'ont pas d'obligation de gel: est considéré comme petit producteur celui qui produit moins de 92 tonnes de céréales par an, ce qui correspond à une surface de moins de 20 hectares sur la base des rendements moyens communautaires (4,6 tonneslha).

v) définition d'une période de transition pour les céréales: la réduction des prix institutionnels est étalée sur trois campagnes:

- première campagne: prix indicatif de 125 ECU/tonne; versement compensatoire de 138 ECUlhectare en moyenne (4,6 tonneslhectare x 30 ECU/tonne).

- seconde campagne: prix indicatif de 110 ECU/tonne; versement compensatoire de 207 ECUlhectare en moyenne (4,6 x 45).

12Lesprixsont exprimés en ECU "verts" dans le document delaCommission (1 ECU "monétaire"=1,1415 x 1 ECU "vert"j. Par contre, les résultats de nos simulations sont, sauf indication contraire, exprimés en ECU

- troisième campagne: prix indicatif de 100 ECU/tonne; versement compensatoire de 253 ECU/hectare en moyenne (4,6 x 55).

Pour les trois campagnes, l'aide au gel des terres est basée sur la référence de 55 ECU/tonne. Enfin, pour les oléoprotéagineux, la réforme est mise en oeuvre en une fois.

- Lait et produits laitiers

i) réduction du quota de 3 %, qui s'ajoute à la baisse de 2 % déjà décidée dans le paquet prix de la campagne 1991/92.

ii) mise en oeuvre au niveau des Etats Membres d'un plan de cessation ouvert à tous les producteurs, afin que les petits et moyens producteurs (quantité produite inférieure à 200 000 kg par an) aient la possibilité de ne pas voir leur quota réduit.

iii) compensation pour les producteurs dont le quota est réduit, sur une base annuelle de 5 ECU pour 100 kg sur 10 ans (financement communautaire, mais les Etats Membres pourront octroyer un supplément). Le système de compensation est géré à l'aide d'obligations garanties sur 10 ans.

iv) mise en place possible d'un programme de rachat volontaire, une fois la baisse du quota de 5 % réalisée, toujours au moyen d'obligations garanties (sur une base annuelle de 2,5 ECU pour 100 kg sur 10 ans, financés par la CE, les Etats Membres pouvant octroyer 2,5 ECU supplémentaires).

v) réduction des prix institutionnels de 10%(15 %pour le beurre et 5%pour la poudre de lait écrémé).

vi) instauration d'une prime compensatoire de 75 ECU par vache pour les 40 premières vaches de l'exploitation, avec prise en compte de conditions de chargement afin d'encourager les systèmes de production extensifs. La prime ne concerne que les 40 premières vaches du troupeau, les taux de charge maximale étant de 1,4 Unité de Gros Bétail (UGB) par hectare fourrager en zone défavorisée et de 2,0 UGB par hectare fourrager dans les autres zones13 Aucune prime ne sera versée aux exploitations dépassant ces taux. Cependant, pour les petits producteurs, c'est-à-dire ceux livrant moins de 24000 litres de lait par an, l'octroi de la prime n'est pas assortie de conditions de chargement.

vii) suppression de la taxe de coresponsabilité.

viii) définition d'une période de transition, c'est-à-dire réduction des quotas et des pnx institutionnels étalée sur trois campagnes.

- Viande bovine

i) baisse du prix d'intervention de 15%.

ii) modification des régimes de primes aux bovins mâles (prime de 180 ECU par animal, limitée aux 90 premiers animaux du troupeau et versée en trois fois), aux vaches allaitantes (prime annuelle de 75 ECU par vache pour les 90 premiers animaux du troupeau, pour les races de boucherie et à double aptitude; possibilité d'un supplément national d'un maximum de 25 ECU par vache) ; application des mêmes critères d'extensification dans le mode de calcul que dans le cas des vaches laitières; mise en place d'un dispositif spécial d'écoulement des veaux issus des troupeaux laitiers, avec octroi d'une prime de 100 ECU par animal.

iii) définition d'une période de transition: baisse des prix institutionnels en trois étapes (5 %

chaque année), versement des primes aux bovins mâles et aux vaches allaitantes également en trois fois (ainsi la prime aux bovins mâles sera de 40 ECU/animal la première année de la réforme, de 50 ECU/animal la seconde année et de 60 ECU/animal la troisième année; la

13 Lecalculdu tauxdecharge prend en compte les vaches laitières, les vaches allaitantes, lesbovinsmâles et les brebis.

prime à la vache allaitante sera de 55 ECU la première année, de 65 ECU la seconde et de 75 ECU la troisième).

- Mesures diverses

Le projet comporte aussi des mesures pour la viande ovine et le tabac. Dans le cas de la viande ovine, le projet prévoit la limitation du nombre de brebis éligibles à la prime à l'effectif de référence de 1990, avec un plafond de 750 têtes dans les zones défavorisées et de 350 ailleurs, et le maintien du complément actuel de 5,5 ECU par brebis dans les zones défavorisées. Pour le tabac, le projet prévoit la réduction du nombre de variétés, l'introduction d'un système de quotas par groupe de variétés au niveau de chaque Etat Membre, la fixation du quota communautaire à 340 000 tonnes, le versement de primes dans la limite du quota, et la suppression de l'intervention et des restitutions à l'exportation. Ces dernières mesures et les mesures d'accompagnement (programme agro-environnemental, programme forestier et dispositif de préretraite) ne seront pas prises en compte dans les exercices de simulation.

2.1.2. La logique économique du projet

La logique économique du projet de la Commission est claire. Elle peut être résumée par l'enchaînement suivant.

La baisse du prix des céréales, jusqu'à un niveau de 100 ECU/tonne (-35 %) correspondant au prix mondial anticipé dans "un marché mondial stabilisé" (COM(91) 258 final), totalement compensée à la production pour les surfaces en culture par un système d'aides forfaitaires à l'hectare, devrait inciter les producteurs à opter pour des techniques de production moins intensives, ce qui à moyen terme devrait diminuer les rendements et donc la production. A court terme, la réduction de l'offre serait obtenue par un gel des terres obligatoire pour bénéficier des aides. L'alignement des prix à la demande sur les cours mondiaux devrait accroître la consommation, finale et surtout dérivée, dans la Communauté et donc réduire le déséquilibre du marché communautaire des céréales. Le prix des produits importés concurrents des céréales en alimentation animale devrait certes baisser, en particulier dans le cas des sous-produits, mais pas au point de neutraliser le nouvel avantage des prix des céréales au sein de la ration des animaux. La diminution, rapide, des prix de ces dernières devrait ainsi permettre de renverser la tendance actuelle à la baisse de l'incorporation des céréales en alimentation animale.

La réforme des OCM oléoprotéagineux est étroitement liée à celle de l'OCM céréales dans la mesure où le soutien devrait, dans les deux cas, être assuré par un système d'aides directes à l'hectare. Le versement de ces aides est toujours conditionné au gel d'un certain pourcentage des surfaces.

La baisse du coût de la ration devrait bénéficier essentiellement aux monogastriques (porcs, volailles et oeufs) et, dans une moindre mesure, aux productions de viande bovine et de lait. Pour ces deux produits, l'avantage lié à la diminution des prix des céréales sera fonction du taux d'incorporation de ces dernières dans les rations et de la baisse éventuelle du coût du foncier. Les éleveurs les plus extensifs tireront donc un moindre bénéfice de la diminution des prix des céréales. De plus, les aides à la tête de bétail, qui compenseront les baisses de prix14 (-14Les prix de marchés des porcs, volailles et oeufs devraient également diminuerà la suite de la baisse des

15 %pour la viande bovine, -15% pour le beurre et·5%pour la poudre de lait écrémé) et des quotas laitiers (-3 %), seront modulées selon des critères de dimension (des troupeaux) et d'extensification (chargementàl'hectare).

2.2. La réforme de Mai 1992

Le compromis de réforme adopté en Mai 1992 est le résultat d'une année de difficiles négociations entre les différents Etats Membres de la Communauté. Ce compromis est certes une version édulcorée des propositions initiales de la Commission, en particulier parce que la dégressivité des aides a quasiment disparu, les compensations sont accrues et les seuils d'intensification sont fortement relevés. Néanmoins, la logique et la philosophie des propositions de la Commission décrites ci-dessus sont en grande partie préservées.

2.2.1. Lecontenu de la réforme a) Céréales

i) Maintien de l'OCM céréales, et en particulier des trois prix institutionnels. Baisse de ces derniers en trois étapes, à partir de la campagne 1993/94 : ces prix sont fixés pendant les trois campagnes d'application de la réforme selon le barème suivant:

prix indicatif prix d'intervention prix de seuil

campagne 1993/94 130 117 175

campagne 1994/95 120 108 165

campagne 1995/96 110 100 155

(prix institutionnels en ECU verts/tonne)

ü) Introduction d'un système de paiements directs qui devront compenser les pertes de revenus liées aux réductions des prix institutionnels. Ces versements ne sont pas liés aux volumes de production, se font à l'hectare et sont basés sur un rendement moyen régional basé sur une période historique multipliée par la baisse de prix programmée.

iii) Participation non obligatoire à ce régime d'aides. Le versement ce ces dernières est subordonné au retrait de 15 % (gel basé sur la rotation) de la surface en céréales et oléoprotéagineux (surface de base), taux révisable sur une base annuelle en fonction des conditions de production et de marché. Les Etats Membres ont le choix: entre une surface de base individuelle ou régionale. Dans ce dernier cas, elle correspond à la moyenne des surfaces en céréales et oléoprotéagineux des années 1989, 1990 et 1991. La compensation au titre du gel sera équivalente à l'aide à l'hectare accordée pour les céréales (en 1995/96), calculée à l'échelon régional. Le maïs ensilage est considéré comme une céréale.

iv) Définition de petits producteurs qui n'ont pas d'obligation de gel. Est considéré comme petit producteur celui qui produit moins de 92 tonnes de céréales par an, ce qui correspond

à

une surface de moins de 20 hectares sur la base des rendements moyens communautaires (4,6 tonnes/hectare).

b) Oléoprotéagineux

i) Maintien des OCM oléoprotéagineux, mais suppression des prix institutionnels (ces derniers ne s'appliqueront plus dans la mesure où l'aide sera accordée entièrement sous la forme de paiements compensatoires versés directement aux producteurs).

ii) Application de la réforme en une seule fois, àpartir de la campagne 1992/93.

c) Lait et produits laitiers

i) Baisse du prix du beurre de 2,5 % en 1993/94 et en 1994/95. Pas de baisse du prix de la poudre de lait.

ü)Pas de baisse des quotas pour la période 1992/93, Mais possibilité de diminuer ces derniers au début des campagnes 1993/94et 1994/95 en fonction de la situation des marchés.

d) Viande bovine

i) Baisse du prix d'intervention de 15 %, étalée sur les trois campagnes 1993/94, 1994/95 et 1995/96.

ü)Modification des régimes de primes. De manière générale, la réforme définit un facteur de densité (égal à 3,5 Unités Gros Bovins (UGB) en 1993, 3 en 1994, 2,5 en 1995, et 2 au-delà) qui correspond à un seuil d'écrêtement des primes.

- Bovins mâles: prime de 90 ECU par animal, versée deux fois (à 10 mois et à 22 mois), pour les 90 premiers animaux du troupeau. Un Troupeau de Référence Régional (TRR), égal au nombre de primes payées au titre de l'année de référence (c'est-à-dire 1990, 1991 ou 1992), est défini pour chaque région à l'intérieur des Etats Membres : si, dans une région donnée, le nombre de primes dépasse le TRR, le nombre d'animaux éligibles par producteur est réduit proportionnellement. De plus, possibilité d'octroi de primes additionnelles de 30 ECU/tête si le chargement est inférieur à 1,4 UGB/ha de surface fourragère (prime d'extensification) et de 60 ECU/animal en cas de trop forte saisonnalité de l'offre (prime de production à contre saison). - Vaches aIlaitantes : prime de 120 ECU par animal, sans plafond de taille du troupeau et basée sur une référence historique individuelle qui correspond au nombre de primes à payer au titre de 1990, 1991 ou 1992 ; même prime d'extensification que pour les bovins mâles; et définitions de règles de transfert des droits de primes identiques à celles qui seront appliquées pour les ovins (cf point e) i) ci-dessous).

- Primes à la transformation des veaux : les Etats Membres appliqueront, soit la prime à la transformation des veaux (veaux de moins de huit jours, prime de 100 ECU par animal), soit le régime d'intervention prévu pour les animaux légers (cf point d) üi)ci-dessous).

üi)Admission à l'intervention des animaux ayant un poids de carcasse compris entre 150 et 200 kg ; limitation de l'intervention à 750.000 tonnes en 1993 et diminution progressive de ce tonnage jusqu'à 350.000 tonnes en 1997; exclusion des jeunes bovins mâles de la catégorie "0" à partir de 1993 (avec modulation de cette règle dans le cas où cette catégorie représente actuellement plus de 60%de l'abattage des bovins mâles); et maintien du "filet de sécurité".

e) Viande ovine

i) Modification des régimes de primes : limitation du nombre de brebis éligibles à la prime au niveau de la référence de 1989, 1990 ou 1991 (au choix des Etats Membres), avec un plafond de 1000 têtes dans les régions défavorisées et de 500 ailleurs (au delà de ces limites, la prime sera diminuée de 50 %) ; création d'une réserve additionnelle dans les zones défavorisées et définitions de règles de transfert des droits de prime (cession totale pour le successeur, cession de 85 % à un autre producteur et distribution gratuite des 15 % à d'autres producteurs prioritaires ou aux entrants dans la branche, possibilité de location et fou de vente des droits entre producteurs).

La réfonne définit des mesures d'accompagnement, sous la fonne d'aides supplémentaires, dans trois programmes:

i) programme agro-environnemental, destiné à valoriser le rôle des agriculteurs dans la protection de l'environnement rural et la gestion du paysage,

ii) programme de boisement des terres agricoles, visant à aider l'investissement et à mieux compenser la perte de revenu pendant la phase de croissance, non productive, des arbres et, iii)programme de pré-retraite.

Les détails de ces mesures d'accompagnement sont encore imprécis, et ces dernières ne seront donc pas prises en compte dans les exercices de simulation. Compte tenu des montants de primes prévus dans ces trois programmes, des compléments substantiels de revenu sont possibles.

2.2.2. Evolutions entre les propositions initiales de la Commission et les décisions du Conseil

li est clair que la réfonne adoptée en Mai dernier correspond à un compromis politique et que même si l'esprit et la logique des propositions initiales de la Commission ont été maintenus, plusieurs points du texte correspondent à une édulcoration et à une remise en cause partielle de certains objectifs ambitieux du projet MacSharry de Juillet 1991, et encore plus du "projet" de Février 1991.

li en est ainsi de l'objectif, clairement affiché par la Commission, de meilleure répartition du soutien. Les exemples de l'aide directe accordée aux céréales et aux oléoprotéagineux (pour les surfaces en culture) et de la compensation au titre du gel des terres peuvent être utilisés à titre d'illustration. Dans le projet de Février 1991, l'aide à l'hectare pour les surfaces en culture devait pennettre de compenser totalement la perte de revenu liée à la baisse des prix institutionnels (prix de seuil à 110 ECU/tonne, prix indicatif à 100 ECU/tonne et prix d'intervention à 90 ECU/tonne) dans la limite de l'équivalent de 30 hectares de céréales; les taux d'abattement étaient de 25 % pour les 50 ha suivants, et de 35 % au-delà de 80 ha. Dans le projet de Juillet 1991, la modulation de l'aide pour les surfaces en culture disparaît. La modulation au titre du gel des terres est maintenue, avec gel de 15 % de la surface au-delà de 20 ha15 et compensation intégrale jusqu'à 50 ha, nulle au-delà. La réfonne finalement adoptée maintient le pourcentage de 15 % des surfaces gelées, mais la compensation est maintenant identique pour tous les hectares gelés.

Dans les propositions de la Commission, la budgétisation et la modulation individuelle du soutien des revenus étaient une grande nouveauté, en rupture avec la tradition du soutien par les prix. L'un des paradoxes de ces propositions est qu'elles étaient, en grande partie, une réponse à l'explosion des coûts budgétaires, mais qu'elles conduisaient, au moins à court tenne, à un alourdissement des dépenses. La modulation individuelle de l'aide en fonction de critères de taille des exploitations et des troupeaux et de limites de chargement était alors une réponse partielle à ce paradoxe : elle pennettait, d'une part d'atténuer le coût budgétaire de la réfonne, et d'autre part d'atténuer le caractère inégalitaire des effets redistributifs de la PAC.

La budgétisation n'est pas remise en cause dans le texte de Mai (sauf pour le lait). Les deux principales questions, inévitablement liées, qui se posent alors, i) celle de la pennanence

15 Dans le document de Février 1991, il n'y avait pas d'obligation de gel jusqu'à 30 ha, obligation de geler 25 % de la swface en céréales et oléoprotéagineux de 30 à 80 ha, et obligation de geler 35 % de cette swface au-delà de 80 ha.

ou non des montants des aides directes (maintien en termes réels, en termes nominaux, ...) et, ü)

(

celle de la classification ou non des aides directes comme instruments découplés (c'est-à-dire la classification des aides dans la boite verte, comme dans le pré-accord de Blair House). Mais, si une certaine budgétisation du soutien est maintenue dans la réforme de la PAC adoptée en Mai

1992, la modulation de ce dernier est par contre pratiquement totalement supprimée.

De manière plus générale, les modifications par rapport au texte de la Commission de Juillet 1991 correspondent à des atténuations des propositions initiales : pour les céréales, baisse du prix de 29 % au lieu de 35 %16 ; pour le lait, baisse du prix du beurre de deux fois 2,5 % au lieu de trois fois 5 %, pas de baisse du prix de la poudre, et pas de réduction prédéterminée des quotas ; pour la viande bovine, suppression du seuil de chargement d'exclusion (remplacé par un seuil d'écrêtement), renforcement des niveaux des primes et assouplissement des critères de versement, ... Ces modifications devraient se traduire par une moindre réduction du revenu agricole communautaire, mais aussi par un accroissement des dépenses (par rapport au projet de Juillet 1991). De plus, la fixation de surfaces de base pour les grandes cultures et de troupeaux de référence pour la viande bovine revient à favoriser les producteurs présents au détriment des entrants dans la branche, et à geler les structures actuelles en reportant un certain nombre de problèmes sur le futur, et notamment celui de la mobilité, nécessaire mais insuffisamment précisée dans la reforme adoptée, de ces droits de pnmes.

Enfin, il est clair que la réforme, même si elle est un pas dans la bonne direction, ne va pas assez loin,

- sur le plan de l'efficacité économique parce qu'elle ne concerne pratiquement pas les secteurs lait et sucre et qu'elle institue, implicitement, des "droits à produire" qui ne sont pas assez directement liés aux externalités positives de l'activité agricole sur le paysage et les zones défavorisées et aux pratiques compatibles avec l'environnement, mais trop liées aux situations acquises des producteurs en place et à leurs héritiers directs,

- sur le plan des négociations du GATT parce qu'elle ne remplit pas totalement les engagements définis dans le compromis Dunkel ou dans le pré-accord de Blair House dans les

l

secteurs du sucre et du lait. En pérennisant le système des prélèvements et des restitutions

, variables, contraire au principe de la tarification, et en maintenant une préférence

J, communautaire élevée (45 ECU verts/tonne) qui ne devrait pas permettre l'accès minimal au

marché, la réforme ne satisfait pas non plus de façon certaine au compromis dans le secteur des céréales. Par contre, la Communauté devrait remplir une partie au moins des engagements dans ce secteur en termes de réduction des exportations subventionnées et/ou des subventions aux exportations et en termes de diminution du soutien internel7, permettant ainsi l'accord sur un compromis au GATT.

16Lesbaisses de 35%«100-155)1155) et de 29%«110-155)/155)sont calculéesparrapport au prix indicatif, et en utilisant un prix moyen initial de 155 ECUpartonne. Dans un régime où la CE resterait exportatrice nette de céréales (au niveau de l'ensemble des céréales), le prix de marché deces dernières aura tendance à s'aligner sur le prix d'intervention (sur ce point, voir Surry, 1992), c'est-à-dire 90 ECU/tonnedans le projetde Juillet 1991 et 100 ECU/tonnedans le textede Mai1992. Néanmoins, l'utilisation du prix indicatif comme prix moyen des céréales dans la simwation du projet de Juillet se justifie parce que ce prix représente "le conn; mondial escompté sur un marché mondial stabilisé" (COM(91) 258 final, p.9), et il est difficile d'imaginer un prix communautaire inférieur au conn; mondial. Dans le texte de Mai 1992, le prix des céréales devrait s'aligner sur le prix d'intervention, c'est-à-dire à nouveau 100 ECU/tonne. En fait, le prix indicatif de 110 ECU/tonne ne sert qu'à déterminer les niveaux de l'aide directe et du prix de seuil.

17 Toujonn;, sous réserve de classification des aides dans la boite verte comme dans le compromis bilatéral Etats-Unis - Communauté Européenne de Blair House.

3. Présentation des scénarios et mise en oeuvre

Les conséquences de la réfonne sont essentiellement analysées à la fin de la phase de transition, à l'issue d'une simulation sur la période 1993-96. La base de données du modèle correspond à l'année civile 1990 pour les productions animales, les coûts budgétaires et les taux de protection ; et à l'année de campagne 1989/90 pour les productions végétales. Une simulation de poursuite de la PAC selon les instruments anciennement en vigueur est donc utilisée sur la période 1990-93 afin de définir une nouvelle base notée "1993" sur laquelle est appliqué le scénario de réfonne.

Plus précisément, cinq scénarios alternatifs sont analysés. Les deux premiers sont deux scénarios de poursuite de la PAC. lis sont appliqués successivement sur les périodes 1990-93, puis 1993-96. Les deux scénarios de réfonne correspondent au projet de la Commission de Juillet 1991 etàla réfonne adoptée en Mai 1992. lis sont appliqués sur la période 1993-96. Le dernier scénario, également simulé sur la période 1993-96, est un scénario GATT défini selon les lignes du compromis Dunkel. Avant de présenter successivement ces cinq scénarios, les hypothèses communes aux différentes simulations doivent être précisées. En premier lieu, on suppose qu'un scénario tendanciel, correspondant aux instruments du Fano Bill 1985 et aux tendances observées sur la décennie 1978-88, est appliqué aux Etats-Unis sur l'ensemble de la période 1990-96. En second lieu, on suppose que le taux d'inflation annuel, dans la Communauté et aux Etats Unis, est égal à 3 %, mais que les prix des consommations intennédiaires industrielles et du capital augmentent àun taux réduit de 1,5% par an. Enfin, la parité US $IECU est inchangée sur toute la période 1990-96.

3.1. Scénario tendanciel

Le scénario tendanciel suppose que les politiques de "l'ancienne" PAC sont maintenues, mais que le mécanisme des stabilisateurs (pour les céréales et les oléoprotéagineux) ne s'applique pas. Les prix institutionnels communautaires évoluent confonnément aux tendances observées sur la période 1978-88 et les autres politiques (niveaux des quotas lait et sucre, Accord d'Autolimitation des Exportations sur la manioc, ...) sont inchangées par rapport à 1990.

Ce scénario est appliqué successivement sur les périodes 1990-93, puis 1993-96.

3.2 Scénario "stabilisateurs"

Le scénario stabilisateurs correspond également aux instruments de l'ancienne PAC. Par rapport au scénario tendanciel, trois différences sont alors introduites : i) le mécanisme des stabilisateurs est appliqué de façon stricte aux céréales et aux oléoprotéagineux sur l'ensemble de la période 1990-96, ü) les prix institutionnels des autres productions (viande bovine, produits laitiers, et sucre) évoluent selon les tendances de la période 1988-92, et iü) le quota laitier est réduit de 2 % sur 1990-93, et à nouveau de 2 % sur 1993-96. En particulier, les baisses de prix, annuelles et en tennes nominaux, sont alors égales à 3,15 % pour les céréales (0,2 % dans le scénario tendanciel), et à 4,13 % pour les oléoprotéagineux (0,1 % dans le scénario tendanciel). A nouveau, ce scénario est appliqué sur les périodes 1990-93, puis 1993-96.