P.A.C. et politique régionale

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Pierre Rainelli

To cite this version:

Pierre Rainelli. P.A.C. et politique régionale : Rapport introductif. Commission II. Politique agricole commune et politiques communautaires, Commission pour l’étude des communautés européennes., Oct 1982, Rennes, France. 17 p. �hal-01517236�

r

COLLOQUE DE RENNES

14 - 15 - 16 OCTOBRE 1982

POLITIQUE AGRICOLE COMMUNE ET POLITIQUES COMMUNAUTAIRES

COMMISSION

RAPPORT INTRODUCTIF

M. Pierre

RAINELLI

Maître de Recherches

l'Institut National de la Recherche Agronomique (Rennes;

Colloque de Rennes des

Octobre de Rennes

CQlvMISSION

POLITIQUE AGRICOLE COMMUNE ET POLITIQUE REGIONALE

Pierre

P.AINELLI~

Maitre de Recherches - INRA Economie - Rennes.

Au risque de caricaturer, on peut affirmer que pour certains, politique agricole commune et politique régionale sont antinomiques, la seconde n'étant vraiment possible qu'à condition d'un dépérissement de la première. Cet effa-cement est considéré comme la meilleure façon de dégager des fonds suffisants pour mener d'autres types d'actions communautaires (I~ITBY, 1979).

Une telle position ne serait envisageable, du strict point de vue de la politique régionale, que si l'agriculture était totalement étrangère aux déséquilibres spatiaux. On sait que nombre de régions dont le développement

a historiquement reposé sur àes industries traditionnelles comme le textile, le charbon ou le fer, sont aujourd'hui très durement touchées. Mais on sait aussi que l 1_{essentiel des zones défavorisées est à dominante agricole. S'il}

est une constante que lion enregistre bien dans tous les états membres, clest

la concordance entre un revenu régional par habitant faible, et une forte propor-tion d'actifs agricoles.

De ce fait, la politique agricole a obligatoirement une incidence sur les régions à problèmes, et la question est de savoir quelle est cette incidence et par quels mécanismes elle se mmlifeste. On abordera ce problème

à travers l'étude des inégalités régionales et de la PAC. Mais auparavant, nous nous interrogerons d'un point de vue théorique sur le problème des désé-quilibres spatiaux et de la nature de la politique régionale découlant des

analyses existantes.

*

F. Bonnieux et L. Mahé de la Station INRA D'Economie de Rennes. Bien évide~~ent

l -

DÉSÉQUILIBRES SPATIAUX ET POLITIQUE REGIONALE

L'inégal développement géographique est une réalité nationale ou

internationale que nul ne conteste. Sur la genése de ce phénomène, lié aux

modalités du développement économique, il existe aussi un assez large accord. Mais, pour ce qui est de l'évolution de ces déséquilibres, il n'en va plus

de même, partisans du laissez-faire s'opposant aux interventionnistes~Pour les premiers, à terme, les déséquilibres slestompent, alors que pour les seconds il n'y a aucune raison pour qutil en soit ainsi. L'élaboration

d'une politique régionale n'a de sens que basée sur une argumentation écono-mique rigoureuse. Inévitablement, celle-ci repose sur une base théorique précise. Nous examinerons dans cet esprit les positions concluant à la convergence des disparités et celles qui envisagent le contraire~

A. Convergence des inégalités régionales et laissez-faire

L1idée d'une convergence prend sa source dans une démarche de

type empirique. Mais elle est aussi fondée sur une réflexion plus théorique

empruntant â la théorie traditionnelle du commerce international, et sur une transposition au niveau régional àe la théorie néo-classique de la croissance.

On constate que les disparités régionales sont d'autant plus accusées

que le poids de l'agriculture est élevé. Ceci tient à l'infériorité générale

des résultats économiques du secteur primaire par rapport aux autres activités. Pour certains auteurs, la diminution du poids relatif de l'agriculture au cours du temps, accompagnée d'une croissance des secteurs non agricoles, plus riches,

laisse prévoir à terme un effacement des écarts régionaux. Ainsi, WILLIAMSON (1965) a explicité cette idée en faisant dépendre l'L~portancedes déséquilibres

géogra-phiques d'un pays de son niveau économique. Pour lui, les premiers stades du développement se caractérisent par un accroissement des inégalités spatiales.

Puis, dans les étapes de maturité celles-ci diminuent et se retrouvent

a

Si l'on suppose établi un tel schéma, la forme et la nécessité

même d'une politique régionale sont en cause puisqu'il suffit de promouvoir la croissance globale pour qu'il y ait convergence des inégalités géogra-phiques.

Mais le raisonnement de WILLI~~ON a une base essentiellement

em-pirique. Toute son argumentation repose sur l'analyse à un moment donné de

l'état des disparités régionales de pays ayant des niveaux économiques différents, ainsi que sur l'évolution dans le temps de ces disparités dans des états où les chiffres sont disponibles. Or nombre de ces données sont criticables dans leur élaboration, leurs fondements et leur emploi. Aussi les résultats de WILLIAMSON prêtent-ils â discussion (GILBERT-GOCDMAN, 1978).

La transposition de la théorie de l'échange international aux

problèmes régionaux a par nature un caractère statique et relève d'une présenta-tion plutôt académique. Au centre du raisonnement se trouve la noprésenta-tion

d'avanta-ges comparatifs. Rappelons qu'en économie internationale chaque pays se

spécia-lise dans les biens dont la production requiert les facteurs qu'il possède en

abondance. L'échange des biens conduit à l'égalisation du prix des facteurs productifs dans tous les pays (théorème de HECKSHER - OHLIN - SAMUELSON Cf. PHAN, 1980). Cette égalisation se montre sous l'hypothèse de la fiXité des

facteurs de production, et elle indique que l'échange des produi ts est un

substitut à l'échange des facteurs. Mais on démontre la réciproque, à savoir que si les produits ne s'échangent pas, mais qu'il y a mobilité parfaite

des facteurs de production, on a l'égalisation du prix des marchandises (théo-rème de Mundell).

Les conditions nécessaires à llégalisation sont assez strictes

puis-que l'on raisonne avec un système produisant et consommant deux types de biens

homogènes, ceci avec plein emploi des facteurs et en concurrence parfaite.

D'au-tre part, les deux pays disposent de la même technologie et les rendements sont

constants. Par ailleurs, on suppose qu'un produit qui nécessite le recours in-tensif à un facteur garde ce caractère intensif quelles que soient les

quanti-tés fabriquées des différents biens, et le pays. Enfin les coûts de transport

sont nuls.

On remarquera que ces hypothèses, très restrictives, sont moins mal respectées dans un système inter-régional que dans le contexte international (1).

(ï)

On notera la place centrale tenue dans ce schéma par la mobilité des produits ou la mobilité des facteurs. Aux retards d'ajustement près: et c~mpte-tenu des frictions inhérentes au fonctionnement du système on a l1 a lloca tion optimale des ressources et des productions entre régions, et le produit national est maximisé. Les Etats-unis sont souvent cités comme exe~ple représentatif grâce

A la grande mobilité des capitaux et des ho~~es. On se trouve ainsi proche de l'optimum parétien, où le produit dans un~ région d'une quelconque activité,

ne peut pas être accru sans réduction du produi.t à'U.'16 autre activité dans

une région quelconque.

Des conclusions àu même ordre peuvent être tirées en se référant

à des modèles de croissance adaptés aux systèmes inter-régionaux. Ici, le rai-sonnement plus formalisé nia plus de caractère statique, le temps étant pris en considération.

Avec une version simple de ces modèles on montre la convergence d~s

résultats économiques régionaux par tête (PAELINCK - NIJKA}W, 1979, p.445). Les conditions nécessaires sont le plein emploi, la concurrence parfaite, un seul bien homogène, des coûts de transport nuls, des fonctions de production

régiona-les identiques et à renàements constants, une offre de travail fixée, et aucun

progrès technique. Il apparaît ainsi que l'on a une relation entre âes salaires

élevés dans une région et une faible rentabilité du capital; et inversement, là où les salaires sont faibles, la rentabil~téàu capital est forte (1). Par un déplacement du capi tal des zones à faible rentabilité vers celles qui rap-portent, et un mouvement contraire des travailleurs, le processus de croissance régionale slaccompagne d'une égalisation des revenus par tête.

Bien que le caractère peu réaliste des hypothèses de base soit reconnu, ce type àe modèle est considéré par ses auteurs comme ayant une vertu didactique. Il indique ce qui pourrait, ou devrait, se passer si l'on arrivait à limiter les coûts àe friction et les coûts àe transport, et si l'on avait une plus grffilde mobilité des facteurs. Dans des versions plus sophistiquées, on montre la possibilité d'une croissance inter-rëgionale équilibrée en rai-sonnant non plus sur le revenu moyen régional par tête, mais sur les tau.x de croissance du produit. La mobilité des facteurs est toujours un élément essen-tiel (GALl - AKIYAMA - FUJIWARA, 1978).

(1) Ce caractère un peu paradoxal de la liaison se comprend mieux si lion regaràe les trois dernières hypothèses. Celles-ci signifient que le salaire est une fonction directe du rapport entre capital et travail, tandis que la

rentabi-lité du capital (sa productivité marginale)est une fonction inverse de ce même rapport (cf. RICHARDSON, 1979 p. 137.).

En conclusion, dans une perspective libérale, la persistance des déséquilibres spatiaux trouve son origine dans un décalage entre les

ajuste-ments dynamiques devant conduire à l'ëquilibre (BORTS-STEIN, 1964). ce mauvais

fonctionnement des mécanismes régulateurs est une aberration trouvant sa source dans les imperfections du marché. Interviennent aussi des obstacles institu-tionnels qui empêchent la mobilité des facteurs et créent des rigiàités

artifi-cielles.

si l'on tient pour valables ces schémas théoriques, tout en sachant

que les hypothèses de base ne sont pas toutes respectëes, la politique régionale

visera à se rapprocher du meilleur fonctionnement possible du marché. Ce sera surtout une politique d'accompagnement évitant toute mesure contraire à l'allo-cation optimale des facteurs de production.

B. Processus cumulatif et interventionnisme

Pour toute une école de pensée les mécanismes du marché sont impuis-sants à assurer à eux seuls la convergence des revenus régionaux. Cette position plus ou moins radicale débouche sur une simple remise en cause du laissez-faire,

avec KALDOR reprenw,t au plan régional les analyses des thëoriciens du

développe-ment, ou sur le refus total du système àans une perspective marxiste.

Dès que l'on met en q~estion la réalité d'une mobilité des facteurs de production, le principe des rendements constants et que l'on fait intervenir

la possibilité d'effets externes positifs il n'y a plus de convergence ni en

valeur absolue, ni en taux de croissance.

Ainsi, l'ajustement quantité-prix des facteurs de production, par l'intermédiaire du déplacement entre régions, pose des problèmes pour le travail, compte-tenu des rigidités inhérentes à ce marché. Pour le capital, on sa.it qulil

y a une centralisation dans les zones les plus prospères, ce qùi a pour effet un drainage de l'épargne des régionales moins favorisées, vers les plus riches. Comme par ailleurs il y a des effets d'agglomération correspondant à des écono-mies externes positives, les investissements sont plus rentables dans les zones

On reconnaît là le mécanisme du cercle vicieux conàuisant à un

processus cumulatif tel que l'a décrit MYRDAL pour expliquer le sous-développe-ment (1). C'est aussi l'analyse de HIRSCHMAN, bien que ses conclusions soient

moins pessimistes. POUI" l~';'t ';.oi. effet, 11inégali té de développement entre

régi~ns ou entre pays, par l'intermédiaire des pôles de croissance, est une condition nécessaire de la croissance économique. On ne peut donc éviter cette phase. Par la suite, estime-t-il, les effets de polarisation jouant, les

disparités doivent s'effacer iceci étant plus vrai encore au plan inter-régional,

qu'au plan international (2). Cette idp.c est celle qui sous-tend par ailleurs le raisonnement de WILLIAMSON.

KALDOR, 1970 (p.343) estime que ce mécanisme du cercle vicieux est

essentiel pour comprendre l'existence de disparités régionales divergentes. Ce

sont des facteurs endogénes trouvant leur source dans l'histoire économique

des régions qui expliquent l'incidence inégale dans l'espace du développement

industriel. Les différences exogènes du t:l'pe "dotation en ressources" ne jouent

pas le rôle principal.

Raisonnant sur les àifférences inter-régionales de taux âe croissance KALDOR centre son analyse sur l'importance des économies d'échelle. Si au lieu

d'une fonction de production à rendements constants on est en présence d'un système productif tel que les résultats par unité de produit sont plus avanta-geux quand l'importance de la production croît, alurs on a un cercle vicieux.

En effet, on peut avoir dans ces conditions des régions où simultanément la

rentabilité des capita~x est élevée et des salaires meilleurs. Il en résulte

un drainage à sens unique à la fois des investissements et des hommes.

KALDOR montre (1970, p.340) qu'avec l'intensification des échanges, par

l'amé-lioration des moyens de transport et grâce à liorganisation des marchés, la

région initialement la plus développée profite de l'accroissement des relations au détriment de la plus pauvre.

De ce schéma on pourrait déduire la possibilité d'une augmentation

ininterrompue des écarts. Mais tout comme i l y a des économies d'agglomération,

il existe des effets externes négatifs appelés effets d'encombrement ou de congestion. Ainsi COURBIS (1977 cité par ORLANDO, ;981) montre que la plus

mauvaise localisation spatiale d'un investissement inàustriel en France se situe dans la région parisienne. C'est là où l'impact en termes de produit

(1) Cf. MYRDAL, 1957 chapitre I l et note p.150 pour la criUque de l'action

spontanée des forces du marché pour équilibrer industrie et agriculture.

national, d'emploi, d'inflation, et de commerce extérieur est le plus mauvais. A l'inverse, la même somme injectée dans les régions de reconversion industrielle du nord et de l'est donne les meilleurs résultats.

Dans ce domaine également, il y a filiation entre les analyses à l'é-chelon international et celles de type régional à travers l'hypothëse centrale de l'interdépendance entre développement des zones riches et sous-développement

des zones défavorisées.

A l'échelle mondiale ce type de formulation apparaft chez Samir AMIN, 1970 qui étudie l'accumulation au niveau planétaire. Cet auteur envisage les relations d'échange entre un oentre, où le mode de production capitaliste est exclusif et une périphérie ou ce mode de production est seulement dominant. Dans

la première catégorie de pays, on a Une économie homogène avec des secteurs progressifs liés entre eux par de nombreuses inter-relations. Dans la seconde,

au contraire, les secteurs sont juxtaposés et il y a peu de relations entre eux.

Les échanges sont surtout tournÉs vers l1extérieur, c'est-à-dire le centre, en raison de l'importance des investissemencs étrangers et de la stratégie de mise en valeur mise en oeuvre par les pays riches. De ce fait, "alors qu'au centre la croissance est développement, c'est-à-dire qu'elle intègre, à la

périphérie la croissance n'est pas développement, car elle désarticule. Au

sens propre, à la périphérie. La croissance, fondée sur l'intégration au marché

mondial, est développement du sous-développement".

Cette dynamique des forces basée sur le problëme des débouchés,

où le centre impose sa loi à la périphérie peut être transposée au plan régional.

Les impératifs de l'accumulation conduisent ainsi à des problèmes régionaux à la périphérie, trait permanent des derniers stades du capitalisme. En période

d'accumulation rapide ces problèmes se produisent à cause des externalités

négatives de croissa~ce (manque àe main-d'oeuvre, insuffisance ô'infrastructures)

ce qui est source d'inflation et diminue le taux de profit. Pour arrêter oette

bais-se et reconstituer "l'armée de rébais-serveI l des travailleurs il y a dévalorisation

du capital. Ainsi sont réunies les conditions d'une accumulation renouvelée.

Mais il est possible selon CA~~EY, 1980 que ces problèmes régionaux

dégénèrent en crise, malgré l'intervention croissante de l'Etat. Celle-ci en effet, a du mal à gérer les conséquences spatiales des impératifs de llaccumulation.

Ceci tient à l'internationalisation du processus de production, à la difficulté de maîtriser les changements technologiques, et aux conditions sociales et

culturelles des régions périphériques qui sont favorables au développement de

la crise économique. Dan~ CPS ~onditions i l y a dans l'ensemble européen des

risques de dislocation économique.

Si on admet ~Je les mouvements de capitaux, de main d'oeuvre et

de biens et services,loins de permettre le rééquilibrage des disparités régio-nales,conduisent plutôt à leur aggravation, on est conduit à une politique

régionale très active~ Au lieu de chercher à avoir un meilleur fonctionnement du marché on tentera d'intervenir sur les méCfuiismes eux-mêmes ou sur le

mode de fonctionnement de la société.

En conclusion de cette première partie on peut faire une observation

théorique et situer la position communautaire en matière de politique régionale.

Au plan théorique les positions libérales s'appuient sur certains développements néo-classiques. Toutefois, âès que les modèles de croissance inter-régionaux recourent à àes fonctions de production différentes selon les

régions, on aboutit à une croissance déséquilibrée (RICiIARSON, 1978 p.8-9). Le

simple raisonnement dans le cadre néo-classique conduit aussi dans certaines situations à prévoir une ~vo~ùtion divergente des inégalités spatiales dans

l'agriculture (WEINSCHE~~ - KEMPER, 1981). Le laissez-faire relève plus de

positions doctrinales que d'analyses théoriques incontestables. Ceci ne signifie pas pour autant que dans certaines circonstances historiques, ou dans un contexte socio-économique donné i l ne puisse y avoir convergence. Les Etats-Unis en sont la preuve.

En ce qui concerne la philosophie communautaire, bien qu'aucune

disposition du traité de Rome n'envisage explicitement de politique régionale,

cet aspect est sous-jacent. Ainsi la question âes disparités géographiques est évoquée avec le souci à'un développement économique harmonieux ou

équi-libré (préambule et art. 130 définissant les missions de la Banque Européenne

d'Investissement). Réduire l'écart entre les àifférentes régions par une action de rattrapage des moins favorisées, apparaît dans le préambule comme

une nécessité si l'on veut renforcer l'unité économique. La mise 9ur pied

ultérieu-a

re d'une politique régionale pour but profond d'assurer un meilleur fonctionne-ment de la cŒmnunauté, sachant que l'union économique nécessite un ense~le

plus homogène. Même politiquement il en va de la crédibilité de l'Europe sinon de sa dislocation si l'on suit l'analyse de CARNEY.

Il - INÉGALITÉS RÉGIONALES ET P A C,

Les relations existant entre l{ls inégalités régionales et la PAC

peuvent s'apprécier en premier lieu à travers un constat statistique. Il s'agit de prendre la mesure des disparités et de voir les fo~ces expliquant leur évolu-tion. Dans ce cadre il devient plus aisé de cerner ensuite les mécanismes de la PAC qui se manifestent au niveau région. Enfin, dans un troi9ème point, on cherchera à voir en termes de logique l'action de la PAC par rapport aux désé-quilibres spatiaux.

1. ~~~_~~~~~~!~~~_~~~~~~~~~~~~~

Un panorama statique assez fin des èisparités dans l'Europe des Neuf peut ëtre dressé à partir de RAINELLI-BONNIEUX, )978, pour le début des années

1970. Avec un découpage pn 299 un1tés, au niveau correspondant au département français, on voit que les circonscriptions les plus mal classées en terme de valeur ajoutée par actif/toutes branches confondues, sont toutes en Italie du Sud et en Irlande. C1est d'ailleurs dans ces deux pays que l'inégalité mesurée

à l'aide du coefficient de variation est 103. plus forte. Les régions composant

le dernier décile sont toutes situées en Allemagne, avec en plus Paris. Si on se limite au seul secteur agricole on rait apparaître une disparité régionale à l'échelon européen bien supérieure à ce qui est constaté pour l'ensemble des activités. Le coefficient de variRtion atteint 0,43 dans le premier cas contre 0,27 dans le second. Une grande inégalité spatiale se manifeste dans l'agriculture française, italienne, allemande et irlandaise. La localisation àes circonscriptions où la valeur ajoutée par actif agLicole est la plus faible recoupe assez bien la zone des régions om la valeur ajoutée pour l'ensemble des activités est ia pl~s basse. A l'autre extrémité S~ trouvent les régions de l'Europe du Nord, Iles britanniques exclues, et du Bassin Parisien.

Les travaux de MOLLE-HASELEN (1980, p.11-13), conduits pour l'Europe des Neuf sur un ensemble de 70 circonscriptions, découpage qui correspond au niveau des régions de programme françaises, donnent une idée de l'évolution générale

b l'ensemble de l'Italle, entre 1970 et 1977, il Y des disparités par tête, toutes branches confondues. Entre 1950 et 1960, puis entre 1960 et 1970, il Y a un resserrement de l'éventail dû à la convergence des taux de croissance nationaux. Cet effet pays intervient pour 55 ~ à 60 %

dans l'indice global d'inégalité. Au niveau strictement régional, la réduction d'inégalité enregistré provient pour l'essentiel d'un déplacement de population

des régions pauvres vers les r~gions riches.

Les résultats pour la nériode récente, entre 1970 et 1977, font état d'un accroissement très sensible des inéçalités régionales, qui retrouvent leur importance de 1950. Le niveau de disparité de 1977 s'explique pour les trois-quarts par l'effet pays. Dans le contexte de stagnation que connait la

décennue 70, cet effet a joué en sens inverse par rapport à la période précédente. Ce sont les pays les mieux nantis qui ont bénéficié d'un taux de croissance

supérieur à la moyenne, alors que les plus mal lotis se situaient au-dessous de la moyenne. D'autr.e part, la crise dans chaque pays ne favorise guère les mou-vements de population âes ZOnes pauvres ve~s les zones riches. Alors qu'entre

1960 et 1970, la population de la grande région sud de l'Italie (Pouilles, Basilicata et Calabre) ainsi que celle d'Abruzze-Moli.se avait. nettement décru relativement

a stagnation relative.

Si toutes activités confondues, l~s disparités régionale~ diminuent entre 1960 et 1970, il nlen va pas de même dans le secteur agricole. En raison-nant dans le contexte national, et à un niveau assez fin, trois états différents comme l'Italie, la France et l~Allemagne connaissent une augmentation des iné-galités agricoles spatiales, ou au mieux, une stagnation.

Pour la période postérieure à 1970, on enregistre une situation analogue dans l'agriculture à celle prévalant avant cette date. De ce fait,

il y a concordance avec le constate de MüLLE-HA8ELEN pour l'ensembie des secteurs.

Des développements précédents, trois idées sont à retenir:

- A un moment àonné, les disparités régionales sont toujours plus accentuées dans llagriculture que dans les autres activités. Dtautre part, dans un contexte général de conve~gence, l'agriculture ne suit pas forcément le

mouvement général.

- Il Y a concordance géog=aphi~ueentre des revenus globaux faibles et de mauvais résultats àans l'agriculture. La réciproque est également vraie. Cela

peut se formuler en disant qu'il y a Un~ liaison entre le degré de développement économique d'une région et le niveau des résultats agricoles (1).

- Au plan communautaire, llévolution des disparicés régionales dépend plus du différentiel àe croissance entra pays, que des modifications spatiales

internes à chaque pays. Ce point renvoie aux situations propres à chaque état, et au poids des politiques naticnales, notamment àans la conduite de la poli-tique économique.

Du point de vue qui nous intéf.esse, on est conduit à souligner la place spécifique de l'agriculture dans le problème des inégalités géographiques tout en sachant l'importance des variables nationales, et l'existence d'une liaision agriculture-environnement éco~omique gf.néral. Dans ce contexte, il convient de s'interroger sur la façon dont la Politique Agricole Commune (PAC) a pu influencer le développement régional.

Une appréciation relative à la responsabilité de la PAC dans l'ag-gravation ou la non-réduction des disparités régionales agricoles peut se faire

à la lumière des trois iâées énoncées ci-dessus.

Dans le domaine des revenus. la politique des prix et des marchés, qui constitue l'instrument essentiel de la PAC, a un rôle déterminant. L1apti-tu de des organisations ccmüunes de marché à garantir un niveau de prix plus ou moins intëressant varie selon les produits. Une hiérarchie peut être établie en distinguant 8 groupes. En tête se trouvent les céréales et l'huile d'olive, les mieux soutenusr puis vient le sucre, puis le lait, les oléagineux et le

tabac, la viande bovine, la viande porcine et de volaille, les vins de consom-mation courante, et enfin les fruits et légumes non transformés. Or. les spécia-lisations des Yégions, liées aux conditions naturelles et à la proximité des marchés, recoupent les niveaux de soutien et les revenuS par agriculteur. Aussi a-t-on une assez bonne concordance entre importance du revenu agricole régional et dépenses du FEOGA-garantie (BURGHELLE-VERNET, 1981).

(1) Dans âes travaux économétriques formalisant la relation entre niveau de valeur ajoutée: par actif dans l'agriculture et système de production ainsi

que niveau de développement économique, on fait clairement apparaître le rôle de cette variable exogène (cf. BüNNIEUX-RAINELLI, 1980). Si on exprime le niveau de développement à l'üide du rapport actifs agricoles sur actifs totaux, on voit que cette variable intervient de manière significative et avec un coefficient négatif. Cela signifie que plus le poids de l'agricul-ture est élevé et plus les résultats économiques par travailleur agricole sont faibles.

Globalement cela conduit à l'opposition bien connue aujourd'hui

entre les régions fortes, plutôt septentrionales, àe la Communauté à soutien

élevé, et les régions défavorisées, surtout méditerranéennes, où dcminent fruits, légumes et vin, même si des efforts récents ont été effectués en leur

faveur (1). Mais le mécanisme d'action des prix est plus complexe. Ainsi Molise

en Italie et Ile de France, malgré une fr~cLion comparable de la production finale bénéficiant de l'organisation de marché la plus favorable, ont des situations très différentes. C'est qu'intcrvienn~ntles avantages structurels,

à caractère local, ainsi que d'autres effets plus généraux, notarr~ent d'ordre agri-monétaire, sur lesquels nous ne nous étendrons pas. Nous retiendrons seu-lement les conséquences du système agri-monétaire en termes de commerce intra-communautaire et de spécialisation régionale. Ainsi en 1978, on a calculé que le lait bavarois livré à Milan recevait l'équivalent de 30 %de subvention, tandis que le lait alsacien livré à Stuttgart était pénalisé de 27 % (RIES, 1978, p. 140).

D'autre part, i l convient de :airc une analyse dynamique de la

hiérarchie des prix des pr.oduits. Si on se limite à une simple comparaison dans le temps des indices des prix à la production du lait et des céréales, on constate un accroissement plus rapide du premier. Base 100 en 1962-64 en France, le lait est passé à 273 en 1978-80, contre 225 seulement pour le blé. Mais si l'on raisonne par rapport à la vache ou à l'hectare, c'est-à-dire si

l'on fait jouer les modifications de rendement, il ya inversion de l'ordre

avec un indice de 373 pour le lait et 398 pour le blé. En longue période, les gains de productivité dans les céréales en France ont fait plus que compenser la moindre croissance du prix, par rapport au Jait.

En fait, ce phénom~ne global va profiter davantage à certaines régions qu'à d'autres. L'exemple de l'Eure-et-Loil, département aux structures agraires favorables et de grand dynamisme, orienté vers les céréales, comparé

à la Haute-Garonne aVEC des structures médiocres mais également caractérisé par les céréales est probant à cet égard lorsqu'on les compare sur une assez

longue périoàe (2) (entre 1962-64 et 1978-80), cf. tableau 1.

(1) Les mêmes résultats sont enregistrés en raisonnant dans le seul cadre italien par DE BENEDICTIS et al., 1980, qui ont recours à une analyse de "déplace-ment proportionnel, déplace"déplace-ment différentiel".

(2) Durant cette période la position relative de la Haute-Garonne en termes de valeur ajoutée par unité de travail est restée à peu près stable (pour l'indice 100 France entière, entre 75 et aO). Par contre l(Eure-et-Loir a progressÉ considérablement, de 180 à 256.

Tableau n° 1. Evolution de la produçtion céréalière dans lIEure-et-Loir et la Haute-Garonne entre 1962-64 et 1978-80 81 000 (l00) 2938,2 (146) 36,3 (163)1 20,4 (222)1 Haute-Garonne 1962-64 1 1978-80

!

1962-6~----1---1978~80

,

---"

iSurface en céréales (ha) :121000 (100)i208 300 (172)190 400 (100)

~Production

:Rendement (q/ha) : 41,3 (100)' 64,4 (156) 22,3 (100)

ISAU par unité de trava_~_'l__(h_,a_) ~~OO)! 38,4 (195), 9,2 (100)

Source : statistique agricole annuelle enquête structure 1963 et RGA 19i9.

Les taux d'accroissement de surface par travailleur et des rendements

entre 1963 et 1978 laissent penser à une possibilité de rattrapage de la HautE-Garonne puisque ce département bénéficie d'évolutions plus favorables. Malgré

cela il y a régression des surfaces céréalières dans ce département entre ces deux dates. C'est que pour bénéficier du rapport de prix favorable entre le blé et les autres spéculations, et de l'accroissement des rendements, i.l faut disposer au départ de structures importantes et être apte à intégrer les progrès techniques. Tel est le cas de lIEure-et-Loir qui a multiplié sa proëuction par 2,7 combinant augmentation des surfaces et des rendements. Pendant ce temps, la Haute-Garonne multipliait sa proàuction par moins de 1,5. On notera qu1en

1979 ce département n'atteint pas les rendements d'Eure-et-Loir de 1963 et se

situe à peine à son niveau en termes de structures.

Pour ce qui est de l'action communautaire dans le domaine des struc-tures l'idée maîtresse originelle est l'intégration plus poussée des exploita-tions au système économique afin qulelles répondent mieux aux incitaexploita-tions du marché via les prix. D10ù une nécessaire concentration supposant l' encourage-ment à la cessation d'activité des exploitations marginales au profit d'unités susceptibles de fourn1r un revenu comparable à celui des autres activités. La constitution de ces exploitations compétitives, att~stée par l'établissement d'un plan de développement, donne lieu à des aides. Enfin, le corollaire de cette politique des structures est l'absorption par le secteur non agricole de l'excédent de main-d'oeuvre.

Un bilan des plans de développement, ce qui est une façon âlapprécier les effets de la politique des structures à travers la mise En place des futures

exploitations, montre qu'à la fin de 1978 leur impact était très inégal (CLERC, 1981). C'est en Allemagne et aux Pays-Bas que leur importance relative est la

plus grande. A l'autre bout de l'échelle se trouvent l'Italie et le Luxembourg

où rien de concret nia été fait. La position de la France est plus proche de ces deux derniers pays que des deux premiers.

L'inégalité entre pays tient à la plus ou moins granàe rigidité dans la mise en oeuvre de la procédure, mais aussi à des raisons d'efficacité adminis-trative. Il y a également le fait qu'un tissu composé de petites exploitations ne bénéficiant pas d'une intensification importante, et situées dans des régions de productivité naturelle faible, ne favorise pas ] lêtablissement de plans de dëveloppement nombreux. Tout ceci conv€rge pour faire de l'agriculture du nord de l'Europe la pri.ncipale bénéficiaire de la politique des plans de développement.

Parallèleme t à ces constatations, on peut remarquer la difficulté croissante des agriculteurs et de leurs enfants à trouver localement des emplois hors de l'agriculture, compte tenu du contexte économique général. Ainsi! dans les régions les plus pauvres d'Italie où l'on a la plus forte proportion d'agri-culteurs (Pouilles, Basilicate, Calabre, ~blise) la période récente a vu se ralentir l'exode agricole. Pour l'Italie entière de l'indice 100 en 1970-71, on est passé à 78 en 1979-80. Pour les régions considérées sur le même laps de temps on est passé de 100 à 88 seulement.

Dans ces conditions la politique de structure initiale ne peut se poursuivre que dans le sens indiqué par le bilan des plans de développement,

à savoir plus d'aides dans les régions qui ne sont pas les plus défavorisées. Le changement d1orientation avec la directive en faveur de l'agriculture de montagne et d'autres régions défavorisées peut être interprété comme une prise en compte de ce problème.

3.

Dans son esprit et sa mise en oeuvre, la PAC apparaît con~e un compromis entre deux logiques, l'une d'efficacité et l'autre d'équité. Le problème est de voir si elles s'harmonisent ou même si il y a compatibilité.

La logique initiale est celle du marché commun. Elle correspond

à la recherche de la meilleure efficacité possible grâce à l'unité du marché qui permet une localisation optimale des productions agricoles en fonction des avantages comparatifs des différentes régions. Or ceux-ci ne peuvent ëtre

jugés dans l'absolu. De nombreux facteurs humains interviennent, ainsl que tout l'environnement économique. Le poids du passé, la formation des hommes, l'orga-nisation corr~erciale, la présence d'infrastructures matérielles et intellectuelles plus ou moins importantes; sont tout aussi déterminants dans le développement agricole que les facteurs agro-pédologiques ou climatiques. Les tomates fraiches dont les Pays-Bas exportent des guantités plus de 10 fois supérieures à celJe

à profiter du progrès technique.

de l'Italie, en sont l'exemple-type (i). Dans ce cas on peut presque dire qutil

y a eu relocalisaticn inverse. De la même manière, int,rvient "l'effet Rotterdam"

,

qui favorise les productions animales néerlandaises. ~u ces éléments montrent

que certaines régions, déjà mieux pourvues, sont plus a~te que les autres \

\

Les montants compensatoires monéta~res sont é~lemen à l'origine de certaines rentes de situation dont profitent les prad- teurs

technique et possèdent une bon~e organisation commerciale dans les

Ceci a des effets régionaux non négligeables. C'est ainsi que la pro uction de blé allemande a pu sensiblement progresser. En 1962-64, elle ne représ ntait que 17,5 %du total communautaire. En 1978-80, en raisonnant p r rapport à 'Europe des six cette proportion était passée à 22,2 %.

Presque uniquement fondée sur le produit, il éta·t inévitable

'1\€

,

la politique des structures, destinée à renverser le cauran

j'

sont passées de telle sorte que son efficacité est nulle dans les zones qui en ont le plus besoin.

La logique en faveur d1un développement harmonieux des régions réponè plutôt à un souci d'équité, bien qu'en arrière-plan existe une préoccupation politique, car i l s'agit là d'une nécessité pour la construction européenne. Sa mise en oeuvre s'est faite à partir d'un volet organisation des marchés, et par une nouvelle orientation dans la politique des structures.

Pour ce qui est des organisations des marchés, deux axes d'interven-tian se dégagent. D'une part, on a tenté de réserver certaines productions à

des régions défavorisées où les possibilités de diversification sont réduites. Tel est le sens des décisions relatives au tabac et réservant la prime blé dur aux seules régions du sud. D'autre part, il y a eu évolution de la politique des prix vers une modulation en fonction des quantités produites (taxe de corres-ponsabilité du lait, proposition de réserver la prime blé àur aux àix premiers hectares) .

Parallèlement à ces mesures orientées vers les producteurs des zones défavorisées, la politique des structures a changé d'esprit. Avec les décisions en faveur de l'agriculture de montagne et d'autres régions défavorisées, il y

(i) Même pour le poste global des fruits et légumes, les exportations

intra-communautaires dans l'Europe des Dix sont plus importantes pour les Pays-Bas que pour l'Italie (1431 millions d'ECU en 1980 contre 1306, cf. EUROSTAT, Bulletin Mensuel du commerce Extérieur, n° 11, 1981, tableau 5).

a eu infléchlssement dans le sens d'une aide directe par le biais d'indemnités spéciales, généralement fonction du cheptel détenu.

Au bout du compte, la localisati on des productions agricoles est. le résultat d'un ensemble ::,-:..~lexè de facteurs qui désavantagent presque

toujours les zones défavorisées. Renverser le courant par des infléchissements

dans l'organisation des marchés ou de la politi-:Iue des structures paraît une

gageure, compte-tenu de la fraction àu budget qui est consacré à ces actions. Même, si lion suit WEINSCHE~~ et KEMPE, 1981, ces efforts sent

voués à. l'échec car dans un système subissant des contraintes sur le volume de la production, ou ce qui revient au même, sur les dépenses budgétaires, toute facilité accordée â une région infra-marginale a des répercussions sur les

zones marginales. D'après ces auteurs, l'aide directe, ou à l'investissement, conduit à une augmentation des capacités de production, donc à une baisse des prix et i l y a transfert des difficultés aux régions qui se trouvaient auparavant juste à la limite. Ces développements vont assez dans le sens de MERA (1974, p. 13) pour qui les efforts de rattrapage en faveur des régions défavorisées se traduisent par une importante perte d 1

efficacité pour tout le système écor.omique.

En guise de conclusion, on peut essayer de voir dans un premier

point à quelles conàitions une politique régionale concernant des zones agr.i-cales peut être efficace. Puis dans un second point on peut s'interroger sur les raisons de la perpétuation d'un schéma identique, même si certaines modifi'-cations sont intervenues au cours du temps.

~9~~~~!~~~_~~~!!~~~~!~~_~~~~~_p~~~~~g~~_~~2~~~~~~

En premier lieu, i l est clair qu1une telle politique même appliquée

à des zones à dominante rurale ne peut être seulement agricole. Toutes les mesures socio-structurelles ou concer~ant les organisations de marché ne

suffisent pas. Mais si l'agriculture ne peut être un moteur, même dans une éco-nomie développée son poids intrins?!que accru de celui des activités liées peut être considérable quand on tient compte des effets induits. Aux Pays-Bas cela constitue près du quart du total de l'industrie en 1975 s~lon de VEER,

1981 (note 4) .

Cela signifie qu'une gestion globale de l'enserrble agro-industriel aurait des effets locaux supérieurs à ceux obtenus par It a dd1tion d'une politique

agricole du type que l'on connaît, et d'actions ponctuelles âans les industries agro-alimentaires. Cela est à'autant plus vrai que la plupart àu temps les régions

périphériquEs comme le sud de l'Italie ont un secteur d'IAA très faible

(Commis-sion des Communautés Européennes, 1981, p. 83). Un effort dans ce sens aurait aussi l'avantage d'éviter les déboires enregistrés tant dans le Mezzogiorno qu'en Irlande avec de grandes implantations industrielles sans rapport avec

l'économie régionale. On retrouve ici l'idée que le développement des zones

défavorisées ne peut se faire qu'articulé avec l'agricultnre et en s'appuyant sur un tissu industriel ayant des racines locales. La dimension socie-culturelle devient de la sorte primordiale corr~e l'avait déjà souligné ODUM entre les

deux guerres (cf. FRIEDMANN-WEAVER, 1979, p. 39-40).

En second lieu, on a vu l'importance des variables macro-économiques dans le niveau des disparités intra-communautaires et dans leur évolution. La notion même de marché commun est vidée de son sens avec des montants compensa-toires monétaires qui modifient artificiellement les conàitions de production. Mais ces phénomènes renvoient à la politique économique générale et au mode différent de fonctionnement de systèmes économiques nationaux. La convergence

de ces systèmes ne semble pas pour âemain et donc la PAC sera toujours soumise

à des contraintes macro-économiques qu'elle ne peut infléchir.

~~_~~~~~~~_E!~~~~_è!~g~~

Schématiquement, on peut dire que la PAC a été conçue dans une

!)criode de forte croissance économique où llindustrie réclamait pour se déve-lopper d'importants contingents de travailleurs. Pour avoir une agriculture capable à la fois de couvrir les besoins alimentaires et de àégager des surplus àe main-d'oeuvre le système mis en place s'est révélé probablement le meilleur.

Dans le nouveau contexte économique et social une autre PAC apparaît nécessaire. Les diverses retouches effectuées ne permettront pas l'économie d'une refonte du fonctionnement du système.

Mais les possibilités de mise en oeuvre d'une politique volontariste ne semblent pas réunies. Déjà on peut s'interroger sur la possibilité qu'il y

aurait à séparer dans la PAC ce qui ressort de mesures à caractère redistributif {l'aide aux agriculteurs des réglons défavorisées} de ce qui relève des mécanismes normaux. Autrement dit peut-on déconnecter l'aide aux agriculteurs des aides

ayant des effets directs ou indirects sur la production agricole lorsqu'on a des spéculations posant des problèmes co~~unautaires?

Quant à une remise en cause réelle de la hiérarchie des prix et du

degré de protection des productions, on en est loin tant les intérêts nationaux

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