{
LES INSmunoNs Er ASPEcrs JURIDIQUFS RElATIFS AU CONTRÔLE AÉRiEN EN EUROPE: EUROCON1ROL
Sébastien Saillard
Thèse présentée à la Faculté d' études supérieures et de recherche en vue de l'obtention de la Maîtrise en droit
(LL.M. ) •
INSTITUT DE DROIT AÉRIEN ET SPATIAL
Université Mc Gill Montréal
Septembre 1991
- - -
-(
(
RF.MERCIEMEN1'S
Je tiens à remercier, tout d'abord, Monsieur le Dr. Milde, Directeur de l'Institut de Droit Aéronautique et Spatial pour la rigueur de ses remarques, ses conseils avisés et pour ses encourag€ments bienveillants lors de la rédaction de cette thèse.
J'adresse aussi mes remerciements à Monsieur Yves Lambert, Directeur de la Navigation Aérienne en France, qui a bien voulu m'apporter de nombreux éclaircissements fort utiles et me prodiguer ses ~onseils.
Enfin, je tiens à souligner l'aide que m'ont apportée Monsieur Ludwig Weber, ainsi que Monsieur Jean Moussé, chef du service juridique d' Eurocontrol, lors de mes recherches de documen tation.
-Réstuné
L' Organi sa tion Européenne pour la Sécur i té de la Navigation Aérienne (Eurocontrol) a été créée en 1960 pour centraliser et harmoniser le contrôle aérien à la suite des évolutions du trafic aérien. Au cours des années, les Etats européens ont modifié la mission d'Eurocontrol en faveur de leur propre compétence, mais la croissance du trafic a continué de s'amplifier et semble redoubler jusqu'au début du siècle prochain. Le problème reste donc entier. si bien qu'une nouvelle volonté politique apparaît en faveur de l'Organisation, non seulement parmi les Etats européens, mais aussi ~ü sein des autres institutions compétentes en matière de contrôle aérien en Europe: la Communauté Européenne et la Commission Européenne de l'Aviation Civile, principalement.
Outre les aspects juridiques d'Eurocontrol, sont aussi analysées les relations entre l'Organisation et les autres institutions compétentes. Enfin, l'avenir d'~urocontrol est envisagé au regard des prochains développements techniques de navigation, télécommunication et surveillance par satellites.
{
,(
'il,.Abstract
The European Organization for the Safety of Air Navigation (Eurocontroll was created in 1960 for the centralization and harmonization of air traffic control, to meet the new requirements of increasing air traffic. The prirnary functions of Eurocontrol were modified because of the reluctance of several european mernber States to transfer their control on ATC. But air traffic was still increasing and is deemed to increase until the next century The problern remains unsolved. Today, a new political trend in favor of Eurocontrol is emerging. This trend is sh .tad by most of the european States as weIl as other organizations as the European Cornmuni ty and the European Civil Aviation ConEerence.
The main legal aspects of Eurocontrol are analyzed in this thesis, as weIl as i ts c(JoperFltion wi th other organizations involved. Eventually, the future of Eurocontrol is analyzed with respect to future air navigation systems
L'organisation du contrôle aérien dans le monde est
techniquement relativement complexe et a mis de nombreuses
années à se développer au rythme des progrès technologiques,
tant des aéronefs que du matériel affecté au contrôle et aux
télécommunications. S'ajoutait à cela, la nécessitG d'assurer les exigences sans cesse croissantes de la sécurité du
transport aérien.
Malgré les mesures ·j'harmonisation du contrôle prises
par l'OACr, de nombreuses disparités demeurent, non seulement
entre les différents continents, selon leur développement
économique respectif, mais aussi entre les Etats bénéficiant
d'un développement similaire, y compris entre les Etats
industrialisés, notamment européens, dans une moindre mesure
cependant.
Pendant longtemps, l'Europe, ainsi, a souffert de ces
différences qui nuisent à l'efficacité du contrôle aérien dans une région entrecoupée de nombreuses frontières. Les
rég lemen ta tians dispara tes des Eta ts eu ropéens en
témoignaient, et en témoignent encore parfois aujourd'hui.
C'est pourquoi, plusieurs organisations régionales ont
été créées pour résoudre les problèmes résultant des
---~~~---(
L'Organisation Européenne pour la Sécurité de la Navigation Aérienne, communément appelée Eurocontrol, est apparue comme une nécessité vers la fin des années cinquante, à la suite des évolutions techniques aéronautiques de l'époque qui ont permis aux avions de ligne d'atteindre des vitesses suffisarrunent élevées pour réduire de manière importante la durée de survol des territoires des Etats européens.
Pendant cette période, l'espace aérien européen est devenu relativement encombré en raison de l'accroissement substantiel du traf ic, ce qui a rendu nécE'ssaire une coopération entre les Etats concernés afin de maintenir une certaine maîtrise de la circulation aérienne ainsi qu'une relative fluidité.
Les mêmes problèmes se sont manifestés aussi dans d'autres régions et ont donné lieu à la création d'organisations semblables, à la même époque.
C'est ainsi que sont nées l'ASECNA (Agence pour la sécurité de la navigation aérienne en Afrique et à Madagasca r) en 1959,1 et la COCESNA (Corporaci6n Centroamericana de Servicios de Navigaci6n Aérea) en 1960.2
1 Dont la Convention a été Fignée à St·Lou~s du Sénégal, le 12 décembre 1959 (Annua~re de droit aéclen et spatial, Mc GIll, 1965, p. 116). Il faut mentionner une part';.cularité: la France après avo~r contr~bué à son é1aborat~on, est de~enue part~e à la Convention.
2 Dont la Convent~on B été sIgnée à TegucIgalpa (Honduras), le 26
févr~er 1960 (doc. OAcr nO 1597 ou doc. ONU nO 6022, vol. 418, p. 171).
-En Europe, dès 1960, il a donc fallu uniformiser le
contrôle aérien pour faire face à l'augmentation du trafjc, parallèlement à l'augmentation de la vitesse des avions à
réaction. En effet, les avions de ligne modernes atteignent
des vitesses de croisière de 800 à 950 Km/h, selon les types
d'appareils.
C'est dans cette conjoncture et peu de temps après la
signature du Traité de Rome3 instaurant la Communauté
Economique Européenne, que l'Organisation pour la Sécurité de
la Navigatio~ Aérienne a été créée, par six Etats européens4 ,
par la Convention du 13 décembre 1960 5 signée à Bruxelles, entrée en vigueur le 1er mars 1963.
Le siège de l'Organisation est si.tué à Bruxelles.6
3 Voir "Les Traités lnstl. tuant les Colltnunautés Européennes", édltlon abrégée, 1987, publlé par l'Office des publicatl.ons offlclelles, Luxembourg.
4 Allemagne Fédérale, France, Royaume-unl, Belglque, Luxembourg, Pays-Bas; l'Italie avalt particlpé aux travaux préparatolres malS n'a pas signé la Conventlon car son contrôle aérlen étalt entlèrement assuré par des mUi taues .
5 Conventlon Internationale de Coopératlon pour la Sécurlté de la Navigation Aérienne «Eurocontrol_, doc. OACI nO 1787 ou doc. ONU nO 7557, vol. 523, p. 117.
(
(
L'expérience acquise a~ cours de l'application de la convention de 1960 n'a pas permis de résoudre tous les problèmes, et ce, alors que le trafic aérien européen, dont l'IATA prévoyait en 1988 un doublement pour l'an 2000, passant de 267 millions de passagers en 1988 à environ 500 millions en l'an 2000 et à 740 n'illions en l'an 2010 7, ne cessait de croître et en accentuait les insuffisances.
L'Organisation a ainsi fonctionné pendant plusieurs années mais avec de nombreuses difficultés, c'est pourquoi la convention de 1960 a été modifiée par le protocoleS du 12 février 1981.
A la lecture des textes portant sur Eurocontrol, il apparaît qu'il S'agit d'un organisme avec ses attributions, ses propres organes et son fonctionnement propre corrune toute organisation internationale. Cependant, les pouvoirs, le financement de l'Organisation et ses attributions financières en font une organisation internationale particulière par certains aspects.
7 Ces est~matlons sont issues d'un rapport effectué par SRI
International pour le compte de l'IATA, publié en mars 1990. Vo~r le dossier publié par l'IATA sur l'Europe: "congestion - the european air
transport problem". Ce rapport peut être obtenu auprès du service des publicat~ons de l'IATA à Genève ou à Montréal, doc nO 7402-00.
8 Le Protocole amendant la Convent~on Internationale de Coopération pour la Sécurité de Id Nav~gat~on Aérienne «Eurocontrol», s~gné le 12 février 1981, doc. OACI nO 8304. Le "Protocole", pour le reste du texte.
,
L'objet de cette analyse est d'expliquer le
fonctionnement juridique actuel de cette organisation
internationale en retraçant son évolution, en détaillant la
modification de ses statuts depuis le protocole de 1981, puis
en appréciant la pratique, ses réalisations et plus
particulièrement ses relations avec la Communauté Economique
Européenne et la Co~nission Européenne de l'Aviation Civile qui ont un rôle important à jouer dans ce domaine.
Il faut néanmoins, dans une importante remarque
préliminaire situer dès à présent la mission d'Eurocontrol et déterminer son champ d'application, sans pour autant entrer
dans de longs développements, car l'application de la
Convention de Chicago et les relations avec l'OACl n'ont
entraîné aucune difficulté particulière.
Cette mission s'inscrit dans le cadre juridique
résultant de la Convention de Chicago 9 et doit respecter les orientations définies par l'OAcr.
9 Convention relative à l'Av1at10n c1v1le Internat1onale, s1gnée à
Chicago, le 7 décembre 1944. (doc. OACI nO 7300/6, s1xième édltlOn,
(
(
En effet, l'article 28 de la Conventlon de Chicago dispose que "chaque Etat contractant s'engage, dans la mesure où il le juge réalisable, à fourDir sur son territoire des services radioélectriques et météoLologiques et d'autres installations et serVIces de navigation aérienne, conformément aux normes et praciques qui pourraient être recorrmandées ou établies en vertu de la présente Convention".
La Convention met donc à la charge des Etats l'obligation d'assurer le contrôle aérien, mais aussi plus largement, l'obligation de fournir des informations de vol et des informations météorologiques ainsi que d'assurer un service d'alerte en cas d'accident.
L'article 37 de la Convention de Chicago apporte une précision. L'OACl adopte et amende les normes et pratiques recommandées dans divers domaines dont, parmi d'autres, les systèmes de communications, les aides à la navigation
aérie~e 10, les règles de l'air et pratiques de contrôle de la circulation aérienne.1I
Le texte complète cette énumération en élargissant la compétence de l'OACl à tout autre sujet intéressant la sécurité, la régularité et l'efficacité de la navigation aérienne. 12
10 Art 37.a. Il Art 37.c. 12 Art 17 ~n fine.
-Il est difficile dans ces conditions de ne pas
reconnaître la compétence détermjnante de l'OAel sur ce qui
se rapporte de près ou de loin au contrôle aérien.
~'Organisation a un pouvoir d'initiative, d'encadrement, de normalisation, d'harmonisation, voire d'uniformisÀtion
dans ce domaine, que tout Etat ou, a fortiori, toute
organisation internationale qui s'inscrit dans ce système,
doit respecter.
L'OACI adopte ces normes et pratiques recommandéesl3 qu'elle rassemble sous forme d'Annexes. 14
Ce sont ces Annexes15 qui serviront de lignes directrices
et devront être respectées dans la mesure du possible,16 par
Eurocontrol et ses Etats membres lors de leurs choix
techniques et leurs prises de décisions.
13 Seule l' applicat~on des prat~ques recommandées est cons~dérée comme souhaitable mais pas formellement obligatoire.
14 Article 54.1 de la Convent~on de Ch~cago.
15 Auxquelles il faut ajouter "les Procédures pour les serv~ces de nav~gation aérienne" et "les P:x:océdures complémentaires rég~onales" QUl
déta~llent les pr~ncipes des Annexes, sur un plan général pour les premières puis régional pour les secondes, afin de faciliter leur mise en oeuvre.
-(
L'Annexe 3 sur l'assistance météorologique à la navigation aérienne internationale, l'Annexe 10 qui porte sur les télécommunications aéronautiques, l'Annexe 11 relative aux services de la circulation aérienne, l'Annexe 6 sur l'exploitation technique des aéronefs, l'Annexe 15 sur les services d'information aéronautique et bien sûr l'Annexe 2 sur les règles de l'air constituent les principales références en matière de contrôle aérien. 17
En pratique, jusqu'à présent, il ne senmle pas y avoir eu de sérieux problèmes d'application de cette réglementation internationale pour ce qui concerne l'Europe.
Enfin, il faut mentionner l'existence de réunions régionales de navigation aérienne qui, sous la tutelle de l'OACI, étudient régulièrement les besoins spécifiques de chaque région en matière d'installations et conduisent à l'élaboration de Plans régionaux tendant à améliorer la coordination et l'har.monisation des mesures prises en matière de contrôle aérien dans une région donnée.
Cette précision étant apportée, et sans avoir à y revenir, il convient de mentionner l'intérêt et l'actualité d'une analyse juridique des institutions d'Eurocontrol.
17 Notons que ces Annexes à la Convention de Chicago sont appelées ainsi par commodité, mais ne font pas juridiquement partie de la Convention. Voir ces Annexes, neuvième édition, juillet 1990.
L'organisation de l'espace aérien est fort complexe. L'OAcr a divisé le monde en un grand nombre de Régions d'Informations de Vol (FIR: Flight Information Region). La responsabilité de chaque FIR, c'est à dire de chaque région contrôlée, a été confiée à une autorité nationale.
Chaque FIR comprend plusieurs types d'espaces contrôlés. Le contrôle aérien est effectué dans tout l'espace aérien supérieur au-dessus d'un niveau de vol déterminé et variable selon les Etats (en France: niveau de vol 195).
L'espace aérien inférieur n'est contrôlé que dans des secteurs précis. Il peut s'agir de routes aériennes (AWY), de régions terminales (TMA), de zones de contrôle d'aérodrome (CTR), auxquelles il faut ajouter les zones militaires réservées.
Le contrôle de ces secteurs est essentiellement effectué par le contrôle en route, le contrôle d'approche, et le contrôle d'aérodrome.
Or, leur travail devient particulièrement ardu lorsque le trafic est trop important. Les retards et les difficultés se répercutent entre les différents contrôles nationaux ainsi que d'un Etat à un autre. D'où l'absolue nécessité de trouver des moyens pour améliorer la gestion et la prévision du
trafic.
(
(
A cet effet, le contrôle aérien en Europe a fait l'objet, depuis 1960, de tentatives plus ou moins réussies d'harmonisation, d'unjformisation et de centralisation, dans
le cadre d'Eurocontrol en particulier.
L'évolution de l'Organisation met en évidence les obstacles de nature politique et technique qui ont ralenti voire bouleversé sa mise en oeuvre.
Toutefois, réapparaît aujourd'hui une nouvelle volonté politique pratiquement unanime, puisqu'elle est partagée par la majorité des Etats européens, par la CEE et par la CEAC.
Cela va de soi pour la CEAC qui est une émanation directe des Etats, mais il faut relever l'unité de vues entre la CEE et les Etats européens.
C'est dire tout le bénéfice qu'Eurocontrol peut retirer de cet état d'esprit pour son avenir proche.
Mais il convient tout d'abord d'analyser les aspects juridiques propres à Eurocontrol avant d'examiner ses réalisations et la façon dont cette organisation internationale s'inscrit dans la politique européenne des transports.
rnRE J. ANALYSE JURIDJQUE DE L' ORGANISATION
SECl'IOO I. L' ÉVOL11l'ION KXlVEMENl'ÉE D'EUROaJN'I'ROL
A. La création d' Eurocontrol
On vient de le voir, la vitesse croissante des avions, leur ascension presque sans transition vers l'espace aérien supérieur 18, leur passage rapide d'un territoire à un autre,
la densité du trafic, la nécessité de coordonner le contrôle aérien en Europe en limitant les conséquences des frontières sur ce trafic aérien, nécessitaient la mise en place d'un nouveau système de contrôle dans un cadre juridique international.
Dès 1957, certains Etats européens ont entamé des discussions informelles dans ce sens. C'est dans le cadre de la IVe Conférence Régionale Europe-Méditerranée sur la Navigation Aérienne réunie par l'OAeI, à Genève en janvier 1958, que ces problèmes ont fait l'objet d'un examen officiel.
18 L'espace aérien est dit "supér1eur" au-dessus du niveau de vol 200 qui correspond à 20 000 pieds (env1ron 6000 mètres) ou au-dessus du niveau 25 (25 000 pieds, environ 7600 m) selon les Etats.
f
A cette occasion, les représentants des Etats du Bénélux et de l'Allemagne Fédérale ont décidé de créer un groupe d'experts chargés d'examiner le projet de création d'un Centre de Contrôle Aérien commun, contrôlant l'espace aérien, supérieur à 6000 m d'altitude.
D'autres Etats manifestèrent leur intérêt, notamment l'Espagne et le Portugal qui publièrent une déclaration en faveur d'une région supérieure d'information de vol commune. De nombre~3es réuliions de négociations entre les directeurs généraux de l'Aviation Civile, ont été organisées pour régler les problèmes juridiques, financiers et techniques relatifs à leur objectif commun. Des représentants de la France et de l'Italie y participèrent aussi.
Le projet est alors devenu plus ambitieux: il s'agissait de préparer une convention internationale créant une Agence chargée des services de contrôle de l'espace aérien supérieur des Etats concernés. Elle devait, en outre, définir des procédures uniformes de formation des personnels des Etats, et exploiter un centre expérimental de développement et d'expérimentation de nouvelles techniques et méthodes.
Cette approche devait permettre de concentrer les moyens de recherche, et de maintenir à un haut niveau l'adaptation des systèmes aux exigences croissantes du trafic.
,
1
Regrouper les investissements en recherche sur les
équipements de contrôle permettait d'éviter la redondance et
l'éparpillement des moyens financiers et permettait de faire
face à la croissance des coûts des matériels.
Après l'accord des six Etats concernés sur ce projet, un
groupe de travail préliminaire discuta des détails pratlques
en septembre 1958, et aboutit à la conclusion qu'il fallait former trois groupes de travail spécialisés: un groupe
technique, un groupe financier, et un troisième chargé des
aspects juridiques et administratifs.
Le groupe juridique et administratif rédigea un projet
de convention internationale portant création d'une
organisation internationale pour le contrôle aérien, qui
servit de base à des échanges de vues entre les directeurs généraux de l'Aviation Civile des six Etats entre octobre
1958 et mars 1959.
Il fut convenu que la convention devait pouvoir
accueillir de nouveaux membres et devait aussi rendre
possible une coopération avec d'autres Etats non-membres.
Le R0yaume-Uni manifesta alors,en automne 1959, son
Le 9 janvier 1960, les ministres des transports des sept Etats impliqués, 19 accompagnés de représentants militaires, se
réunissent à Rome, en présence des représentants de l'OACI et de l'OTAN, pour examiner le projet de convention rédigé par le groupe juridique et administratif.
Lors de cette réunion, un certain nombre de décisions sont prises concernant la structure, la nature juridique et les aspects financiers relatifs à l'Organisation Eurocontrol. Ainsi, le principe d'une Commission permanente composée des ministres des transports des Etats membres, à la tête de l'Organisation, et celui d'une Agence, organe exécutif, composée d'un Directeur Général et d'un Comité de Gestion, sont adoptés.
Il est prévu d'attribuer à Eurocontrol le statut d'une organisation internationale dont le personnel bénéficiera d'un statut de fonctionnaire international, conformément au droit international public.
Les Etats donnent leur accord pour contribuer au financement de l'Organisation en proportion de leur PNB.
Les Etats membres prévoient de lui transférer, en tout ou partie, la responsabilité de gérer le contrôle de leur espace aérien.
19 Le Royaume-Uni part1cipe depuis fin 1959, et l'Italie n'a pas encore manifesté son intention de ne pas signer la Convention. Il y a donc bien sept Etats à ce moment QU1 participent aux discussions
.
' Le siège de l'Organisation sera établi à Bruxelles .Enfin, il a été décidé que la signature de cette Convention aurait lieu dans le cadre d'une conférence diplomatique avant la fin de l'année 1960. Les derniers amendements et les dernières modifications de la Convention ont été discutés à Paris en septembre 1960.
C'est à cette période que l'Italie, bien qu'ayant largement contribué à l'élaboration de cette Convention et participé aux diverses négociations, prend la décision de reporter son adhésion à l'Organisation.
Cette décision s'imposait aux autorités italiennes dans la mesure où le contrôle aérien en Italie était entièrement confié aux militaires, ce qui le rendait djfficilement compatible avec le principe d'un contrôle non seulement civil mais aussi confié à une Organisation internationale.
Finalement, la conférence diplomatique prévue pour la signature de la Convention se tient à Bruxelles, le 13 décembre 1960, sous la présidence du ministre belge des communications, Monsieur Seegers.
Les six Etats signataires sont alors représentés par leurs ambassadeurs, presque tous les ministres responsables de l'aviation civile et militaire, et par leurs directeurs généraux de l'Aviation Civile respectifs.
\
(
L'Organisation pour la Sécurité de l~ Navigation Aérienne est ainsi créée, mais les Etats doivent faire ratifier la Convention par chaque Parlement pour que celle-ci entre en vigueur, en vertu du droit constitutionnel propre à chaque Etat.~
20 Art. 40.1 de la ConvenLion de 1960.
--'
-B. La période transitoire
Pendant la période intermédiaire, il a fallu prévoir des dispositions transitoires afin d'éviter une perte de temps et des décisions trop tardives qui auraient aggravé les problèmes de gestion du contrôle aérien.
Un Protocole a donc été signé, le 13 décembre 1960, portant création d'une "Association pour le perfectionnement des méthodes et de l'équipement du contrôle de la circulation aérienne" (APERMECCA), dont la fonction était de continuer l'analyse du trafic aérien et du système de contrôle puis de proposer les mesures à prendre pour l'améliorer.
De plus une Commission provisoire était instituée avec cependant moins de pouvoirs que la Commission permanente qu'elle préfigurait.
L'''Association Eurocontrol", installée à l'aéroport d'Orly, était une personne morale de droit privé chargée d'une mission de service public de caractère international, sous la direction de René Bulin, ingénieur général de l'Air, ancien directeur de la Navigation Aérienne en France et futur directeur général de l'Agence d'Eurocontrol.
(
{
L'Association était composée de hauts fonctionnaires des administratjons centrales de l'Aviation Civile, représentants directs des six Etats membres, qui par la suite rejoignirent l'Agence lors de l'entrée en vigueur de la Convention.
Au regard du droit français, l'Association était une association étrangère pour laquelle une autorisation ministérielle avait été nécessaire. 21
En fait, la Commission provisoire s'est effacée devant l'Association qui, eu égard à sa composition, a eu le rôle détenninant.
L'Association a réalisé des études et a notamment recommandé, en 1962, de modifier ou de changer le système de navigation des aéronefs pour améliorer le système de contrôle aérien. C'est aussi pendant cette période transitoire que le centre expérimental a été installé à Brétigny-sur-Orge, sur la base du Centre d'Essais en vol de l'Armée de l'Air française.
21 En vertu du décret-loi du 12 avril 1939_ L'autorisation a été publiée au Journal Off~c1el du 10 décembre 1960.
C. L'application de la Convention de 1960
La Convention de 1960 avait été conclue pour une durée
de vingt ans, décomptés à partir de son entrée en vigueur l l i
cette durée devait donc expirer en 1983.
L'article 40 disposait que la Convention devait entrer
en vigueur le premier jour du mois suivant le dépôt, auprès
du gouvernement du Royaume de Belgique, de l'instrument de
ratification de l'Etat signataire qui procéderait le dernier
à cette fonnalité.
Il était prévu qu'elle serait automatiquement
renouvelable par périodes de cinq années.
Mais les Etats ont éprouvé la nécessité d'agir avant ce
terme pour entériner les modifications que la pratique avait
apportées.
L'Organisation était chargée, en principe, des services
de la circulation aérienne dans l'espace aérien supérieur,
c'est à dire essentiellement de l'exercice du contrôle aérien. Les intentions politiques initiales étaient donc
ambitieuses puisque sans totalement nécessiter un abandon de
souveraineté, elles impliquaient tout de même un transfert de
compétences.
(
(
Les Etats contractants avaient d'ailleurs bien pris la mesure de leurs ambi tions puisque des représentants militaires avaient été associés aux négociations et à la signature de la Convention.
Pourtant, les réticences de la France et du Royaume-Uni n'ont pas tardé à se manifester.
Le Premier Ministre français s'est e~pressé de faire une déclaration limitant le champ d'action de l'Orgarisation et affirmant ne pas envisager de lui confier le Ucontrdle opérationnel national" ,23 tout en reconnaissant contredire les dispositions de la Convention. Cela explique peut-être que le 28 février 1963 la France ait été l'un des derniers des Etats fondateurs à déposer un instrument de ratification, après successivement le Luxembourg, la Belgique, le Royaume-Uni, les Pays-Bas, et la RFA.
Le Royaume-Uni , dont le contrôle est à la fois civil et militaire, a déclaré que son espace aérien resterait contrôlé par du personnel et des services br.itanniques.~
23 Le 17 décembre 1962, avant même la ratification et l'entrée en vigueur de la Convention. Vo~r "L'Organisatl.on de la c~rculation aérl.enne en France", J. Guillerm, 1983, p. 157.
Sans véritablement contrarier l'entrée en vigueur de la
Convention, en la retardant tout au plus, ces divergences
n'ont pas disparu après 1963. Au contraire!
Ainsi, les différences de conception du contrôle
opérationnel entre les Etats, l'hostilité des armées à l'encontre du contrôle civil et international sur des vols
militaires 25, les critiques contre la notion même d'espace
aérien supérieur 26, les lenteurs affectant la mise à la
disposjtion d'Eurocontrol de moyens et de personnels
nationaux pour qu'elle puisse remplir sa mission, conduisent
l'Organisation a créer un groupe de travail connu sous le nom
de Moroni-Walton, son Président français et l'un de ses
ITlembres, dont l'objectif est de trouver des solutions pour
régler ces dissensions et ces disparités.
De plus, Eurocontrol doit signer chaque année, depuis
1963, des accords bilatéraux avec les Etats, afin d'obtenir
les installations, l'équipement et le personnel dont elle a
besoin pour remplir sa fonction, sauf avec la Belgique qui,
seule en 1964, lui a transféré partiellement son personnel et
la responsabilité de son espace aérien.
25 En particulier le Royaume-Uni et la France ne veulent pas que leurs bombardiers nucléa1res soient aUSS1 facilement repérés.
26 Notamment à cause des problèmes qu'engendrait la d1st1nct10n entre l'espace aér1en supérieur et infér1eur pour la percept10n des
redevances de route et pour le choix de l'alt1tude de vol en fonction des coûts afférents.
(
Ces accords, à l'origine destinés à assurer temporairement la survie du système en attendant que l'Organisation ait les moyens de ses ambitions, opèrent en réalité un nouveau transfert des compétences sur le contrôle de l'espace aérien supérieur au profit des administrations nationales.Ainsi, les Etats assurent à nouveau le contrôle aérien sur l'ensemble de l'espace aérien, puisque l'espace aérien inférieur ne devait pas être transféré.
Les Etats sont censés agir "pour le compte de l'Organisation" et "à titre d'assistance momentanée", mais ce
"provisoire" sera renouvelé au delà des impératifs légitimes qui peuvent accompagner les débuts d'une organisation internationale comme Eurocontrol.
En 1965, Le royaume-Uni et la France réaffirment leur volonté de ne pas transférer la surveillance de leur espace aérien.27
On peut noter la continuité de vue de la France qui, la même année, a décidé de se retirer de l'organisation militaire intégrée de l'OTAN. La France poursuit son intention de garder seule la maîtrise de sa défense et de ses rroyens.
-27 Voir note supza nO 23, et le rapport fait au nom de la Comndssion des transports: "L'avenir d'Eurocontro1 dans le cadre du contrôle du trafic dans l'espace aérien de l'Europe occidentale", P. Cornelissen,
Documents de séance du Parlement Européen, 1988-1989. (doc. A2-0056/88, série A, 3 m&1 1988, PE 118.068/déf).
En 1966, la Commission f)'~rmanente d' EuroC'ontrol approuve, par une décision du 28 janvier 1966, les recommandations du rapport Moroni-Walton qui, constatant la situation quasiment inextricable de l'époque, propose de laisser le choix aux Etats de transférer l'exécution du contrôle à l'Organisation, ou bien de l'effectuer "pour le compte de l'Agence".
Ce rapport entérinait la situation de fait, tout en permettant par un compromis et une fiction juridique de satisfaire les uns et les autres.
Ce compromis est connu sous le nom d'Accords Moroni-Walton qui servirent de fondement à l'application de la Convention pour certains Etats et à une certaine souplesse pour les autres.
Malgré tout, la Belgique, le Luxembourg et la RFA vont progressivement appliquer le système conventionnel.
Le Luxembourg transfère sa compétence sur son espace aérien supérieur en 1974, et la RFA en 1975, ell lui confiant le contrôle du trafic civil et militaire du nord de son territoire.
L'Organisation créé alors deux centres de contrôle affectés à deux zones différentes.
(
Le centre de Maastricht, très automatisé, couvre la Belgique, le Luxembourg en 1972 et la partie Nord de la RFA en 1974, tandis que la partie Sud de la RFA est couverte depuis 1977 par le centre de Karlsruhe, situé sur son terr i toire .Le centre de Maastricht est situé aux Pays-Bas. Or / bien qu'ayant obtenu l'implantation de ce centre sur son territoire, ce pays ne lui transfère pas son contrôle.
La décision de créer le centre de Maastricht remonte à 1964 et 1967, tandis que la décision de la Commission permanente relati ve au centre de Karlsruhe est du 18 novembre 1970.28
Pour compliquer le système, le premier centre 29 est
servi par un personnel international, tandis que le second l'est par un personnel totalement allemand, mais tous les deux sont partagés entre des contrôleurs civils et des contrôleurs mUi taires, dans une même salle voire devant le même écran. Une unité de contrôle militaire allemand est implantée auprès des unités de contrôle civil au centre de Maastricht. :J)
28 Voir le bulletin d'Eurocontro1 de 1970, 3-11, p. 2.
29 Le 25 novembre 1986, les Etats du Béné1ux et la RFA ont confirmé par deux accords relatifs au centre de Maastricht les attributions de ce centre pour au moins dix années. Voir les deux accords: doc. OACI nO 3525 et nO 3526. (entrés en vigueur le 1er janvier 1990).
La présence de fonctionnaires étrangers, parfois même militaires, et de fonctionnaires ayant des statuts divers peut poser quelques problèmes juridiques qui ont peut-être dissuadé la RFA d'accepter la même composition du personnel qu'à Maastricht. En particulier, les différences de salaires peuvent être très importantes.
En effet, le Secrétariat du Parlement Européen avait analysé la situation dès 1975 à la demande de la Corrunission.31
Les traitements des agents sont depuis J'origine d'Eurocontrol alignés sur ceux des fonctionnaires des Corrununautés Européennes. Les contrôleur-s d'Eurocontrol sont donc beaucoup mieux payés que les contrôleurs nationaux ou militaires qu'ils côtoient et qui assurent pourtant les mêmes
fonctions. Les administrations nationales ne souhaitent pas aligner les traitements de ces personnels à ceux d'Eurocontrol de peur de devoir l'étendre à d'autres catégories de la fonction publique.
L'Irlande, quant à elle, avait obtenu en 1975 un centre financé par Eurocontrol, mais avec un personnel exclusivement irlandais, à Shannon. Par ailleurs, ce pays avait aussi refusé en 1975 de transférer sa compétence.
La pratique a eu d'autres conséquences sur l'application de la Convention de 1960.
{
("
En effet, en matière de financement des centres de contrôle, à la suite de la construction et de la mise en service du centre de Brest, à partir de 1973, le financement de l'Organisation et des centres est redevenu une autre source de dissensions.
En vertu de la Convention de 1960, le financement du centre de Brest aurait dû être assuré par Eurocontrol, corrune le centre de Maastricht l'avait été. Or la France et le Royaume-Uni refusèrent cette hypothèse.
Le mode de financement de l'Organisation avait lui aussi déjà été remis en question.
En pratique, les accords bilatéraux avaient déjà tempéré le principe d'une ressource propre pour Eurocontrol dont elle aurait dû pouvoir choisir les affectations.
Les frais de fonctionnement encourus par les Etats pour le contrôle leur étalent remboursés puisqu'ils l'effectuaient finalement pour le compte de l'Organisation.
En revanche, celle-ci devait garder la maîtrise des investissements portant sur les centres de contrôle de Maastricht, Karlsruhe et Shannon.
Le problème était encore plus épineux pour les redevances de routes, qui fure~t largement critiquées par les compagnies aériennes au début des années soixante-dix.
...
Un accord multilatéral relatif aux redevances de route,~ signé le 8 septembre 1970 par les Eta ts membres, en marge des institutions de l'Organisation, établit une politique commune de perception et charge Eurocontrol de les percevoir.
En application de cet accord, les Etats membres passent séparément des accords bilatéraux pour concrétiser cette nouvelle fonction de l'Organisation. Sept accords seront signés le 8 septembre 1970, dont un avec l'Irlande devenue membre en 1965, et un accord signé avec la France le 12 mai 1971.33 Quatre Etats tiers signeront aussi des accords:
l'Autriche, la Suisse, le Portugal, et l'Espagne.
La mise en oeuvre de cet accord f ai t l' obj et de décisions priseB par la Comnission établissant les redevances puis fixant les tarifs. Les Etats prendront aussi des décisions, en conformité avec le droit interne de chacun, comme ils s'y sont engagés, pour rendre obligatoire le paiement de ces redevances à l'Organisation par les usagers des installations et services de contrôle aérien.
Enfin les Etats tiers contractants seront conviés à des réunions des ministres pour que leurs intérêts soient préservés.
32 Accord multilatéral relatif aux redevances de route du 8 septembre
1970, doc. DACI nO 2356.
(
La redevance a un fondement juridique national mais elle est perçue par l'Organisation au nom des Etats. Elle reste unique pour un vol international, quelque soit sa trajectoire dans l'espace aérien supérieur ou dans l'espace aérien inférieur.
En effet, l'Accord Multilatéral étend cette procédure sur les redevances à ~Jut l'espace aérien, sans distinction d'altitude. Les redevances correspondant au trajet dans l'espace inférieur sont alors perçues pour le compte des Etats.
Le produit de cette redevance est reversé aux Etats, déduction fai te des frais de recouvrement. Elle est considérée comme la rémunération d'un service rendu. Depuis 1976, la Cour de Justice des Communautés Européennes considère que les redevances ne sont pas de na ture
cornmerciale.~ Certes, la Cour reconnaît que ces redevances sont fixées unilatéralement par Eurocontrol, mais ne les qualifie pas précisément. Doit-on en conclure pour autant que ces redevances sont de nature parafiscale? La jurisprudence n'a pas apporté de réponse claire sur ce sujet.
~ Arrêt LTU Luftransportunternehmen GmbH & Co KG contre Eurocontrol, affaire 29/76, 1976, Recueil de jurisprudence de la Cour des
" ~ f '" ~
~
" [ ~~
~ ~ ~r
~...
~ ~'""
Cet accord a donc renversé les disposi tions de la Convention de 1960 en instaurant une redevance de nature nationale, associée à tout l'espace aérien, mais perçue par Eurocontrol pour le compte des Etats.
En définitive, l'Organisation a perdu une large part de ses prérogatives d'origine, à commencer par sa fonction opérationnelle, et la perception des redevances qu'elle n'effectue plus que par délégation étatique. Elle perd du même coup
Id
garantie d'indépendance que constituait sonfinancement propre.
Une série de rapports et études ont été entrepris par les Parlements nationaux, le Parlement Européen, les gouvernements et l'Organisation elle-même pour évaluer l'avenir institutionnel d'Eurocontrol au regard de la pratique et des nécessités techniques. 3S
3S Pour une analyse en profondeur des négociations diplomatiques, des débats parlementaires, des débats au Parlement Européen et au Conseil de l'Europe, voir l'clrticle du professeur Goy: "L'évolution
(
Certains envisagent même de faire entrer Eurocontrol dans la sphère d'influence de la CEE, tandis que le Parlement Européen encourage tout au moins une politique européenne des transports aériens à laquelle l'Organisation devrait être étroi ternen t et pleinement associée. li
La Commission des Cornmunau tés Européennes, peu convaincue et ne se considérant pas véritablement compétente, se contentera de passer un accord de coopération avec Eurocontrol en 1980.17
Cependant, les partisans d'un renforcement des pouvoirs d'Eurocontrol et les Etats en faveur de la sauvegarde de leur souveraineté trouvent finalement un terrain d'entente au début des années quatre-vingts pour proroger l'existence de l'Organisation par une réforme de sa Convention, dont les conséquences juridiques doivent être à présent analysées.
36 Voir les rapports rédigés pour le Parlement Européen dont le rapport Noé de 1972 (doc. 49/78 et 106/79), adopté en 1973, le rapport Janssen van Raay (doc. 1-274/80), en 1980, qUl. plaide en faveur d'Eurocontrol,
et les encouragements de Madame Simone Veil, alors Président du Parlement Européen (conférence à Paris le 4 décembre 1980 pour le 25e anniversaire de la CEAC) .
SFrl'ION II. LA RÉFORME DE 1981 ET I.E!) ASPECfS JURIDlOOES DU ~0NNEMEm' ACI'UEL 0' EUROOONl'ROL
A. Aspects institutionnels d'E!uroc:ontrol
1) CG1POSITION ET STATIJT
a) Composition d'Eurocontrol
Le protocole du 12 février 1981 modifiant la convention de 1960 a été signé par l'Allemagne Fédérale, la Belgique, la France, le Royaume-uni, l'Irlande, le Luxembourg, les Pays-Bas, ainsi que le Portugal C}llÏ devient membre le 1er mars
1983.
Il est inclus dans l'Acte Final signé par les Etats le même jour, qui comprend aussi un dispositif consolidé regroupant les modifications apportées par le protocole et les dispositions de la convention de 1960 qui restent en vigueur.
La convention ainsi amendée 38 est entrée en vigueur le 1er janvier 1986 B après que les ratifications nécessaires
ont été complétées.
Aujourd'hui, la Grèce, la Turquie (1989), Malte (1989) et Chypre (le 1er janvier 1991) sont devenus membres de l'organisation après avoir déposé leurs instruments de ratification auprès du gouvernement belge.~
D'autres Etats européens sont intéressés et vont vraisemblablement devenir membres dans un proche avenir. Les demandes d'adhésion de l/Italie 41 et de Chypre ont été
approuvées par la Commission Permanente en 1988 tandis que celles de la Suisse et de l/Espagne (le Royaume-Uni s'y était opposé à cause de leur différent concernant Gibraltar) l/ont été en 1989.
Mais Eurocontrol va devoir résoudre un problème d'effectifs car ces nouveaux membres réclament leur quota de personnel au sein de l'Organisation.
38 La NConvention~ signifiera la Convention amendée pour le reste de ce texte.
39 Annuaire Européen 1985, vol 33, P 3. 40 Article 36.3 de la convention amendée.
41 L'Italie avait participé aux aux travaux préparatoires et aux négociat1ons préalables à la signature de la convention de 1960/ mais avait finalement refusé de signer car le contrôle aérien sur son territoire éta1t effectué uniquement par les militaires. Depuis, le contrôle aérien y est aussi réalisé par des civils.
~
":.1.
La Suède, la Norvège, le Danemark et la Finlande
semblent s'intéresser à Eurocontrol. En 1989, ils ont envoyé des hauts fonctionnaires pour étudier cette éventualité et en
1990 ils ont manifesté leur intention d'adhérer au cours de
pourparlers avec l'Organisation.
Depuis les bouleversements politiques de l'année 1990,
de nombreux pays d'Europe de l'Est, envisagent aussi leur
adhésion ou bien une coopération étroite.
L'Allemagne réunifiée est membre à part entière d'Eurocontrol depuis l'accord unanime de la Cornmissj on
permanente du 27 septembre 1990, prise en application de
l'article 3.2 de la Conve~cion. Cet article dispose que la liste des régions d'informations de vol (FIR) figurant dans
l'Annexe 2 peut être modifiée par accord unanime de la
Corrmission. La FIR de Berlin-Schonef.~ld a été ajoutée à cette liste.
L'Organisation n'est cependant pas réservée aux Etats
membres.
En effet, Eurocontrol peut passer des accords de
coopération avec des Etats tiers
qui
peuvent ainsi bénéficier de certains services et de l'expérience de l'Organisation.l
(
"La Commission est compétente pour conclure ces accords, tandis que l'Agence peut l'être pour les négocier par délégation de la Commission (art 11 et 12 de la Convention) .~
La Commission décide de cette délégation à l'unanimité.
Avant 1981, il était déjà possible de passer des accords d'association avec l'Organisation (Espagne et Portugal par exemple). De même, l'Organisation avait signé des accords de coopération avec le Danemark, la Norvège, la Suède, la Suisse, mais aussi les Etats-Unis et le Canada ou encore la CEE.
Le protocole de 1981 a d ' ailleurs apporté une nouveauté: ces Etats tiers peuvent dans certaines hypothèses faire partie de la Commission élargie et du Comité élargi, notamment en matière de gestion des courants de trafic ou en matière de redevances de routes (article 5 de la Convention amendée) .
L'Organisation signe des accords particuliers avec ces Etats pour en régler les modalités. Ils doivent ensuite être approuvés à l'unanimité par la Commission permanente (article 7.1) .
42 Article 7.2 de la Convention.
-,
b) Le statut d'Eurocontrol
Eurocontrol est une organisation internationale jouissant de la personnalité juridique en droit international public et en droit national.
L'article 4 de la Convention43 dis},lose que "l'Organisation possède la capacité juridique la plus large reconnue aux personnes morales par les législations nationales", reprenant en cela les dispositions des articles 210 et 211 du Traité de Rome sur la personnalité juridique de la CEE. Les Etats membres ont donc l'obligation de reconnaître la pleine capacité juridique de l'Organisation.
Les Eta ts tiers qui passent des accords avec l'Organisation reconnaissent eux aussi, par conséquent, cette personnalité juridique.
Sans avoir une vocation universelle, l'Organisation a tout au moins une vocation de plus en plus largement européenne qui justifie qu'elle soit qualifiée de personne morale dotée d'une personnalité objective.
Les Etats membres ont d'ailleurs choisi de modifier la convention de 1960 par un protocole pour permettre la continuité de la personne morale et du service public sans avoir à créer une nouvelle organisation.
{
1
?~C'est ainsi que la convention de 1960 et le protocole de 1981 "constituent un seul et même instrument" selon l'article XLII du Protocole.
De plus en cas de différences entre les textes en diverses langues, le texte en langue française fera foi pour éviter les divergences d'interprétation.~
Eurocontrol bénéficie, d'autre par.t, de prérogatives exorbitantes du droit commun en vertu de l'article 14 de la Convention qui dispose que "le caractère d'utilité publique est reconnu à l'Organisation" ce qui lui confère des privilèges en matière d'expropriation, d'acquisition forcée, et de protection de son patrimoine.
Par ailleurs, l'Organisation a de nombreux autres avantages qui lui permettent d'agir avec une relative indépendance. Plusieurs articles de la Convention lui donnent une série d'immunités, de privilèges, d'exemptions, et de franchises, renforcées par le Protocole de 1981.
~ Comme pour la Convention de Varsovie de 1929, rédigée en français, dont seule cette version fait foi (art. 36) (texte dans le "Traité de Droit Aérienw du Or. Matte, troisième édition, 1980, Pedone, p. 746),
la Convention de Guadalajara de 1961 (doc. OACr 8181) ainsi que les Protocoles de La Haye de 1955 (doc. OAcr nO 7632), de Guatérnala de 1971
(doc. OAcr n08932/2), de Montréal nO 1, 2, 3, et 4 de 1975 (doc. OACI nO 9145, 9146, 9147, 9148) dans leurs dispositions f1nales.
Ces dispositions assurent l'indépendance d'Eurocontrol mais garantissent aussi son efficacité et enfin maintiennent une relative égalité entre les Etats membres.~
En particulier l'Organisation est protégée par l'inviolabilité de ses installations, de ses archives, de ses autres documents, de même que de ses comptes bancaires et autres avoirs.
La Convention dispense Eurocontrol de toute taxe, de tout impôt (article 19), de tout droit de douane et de toute taxe d'effet équivalent (article 20).
Les Etats membres s'engagent à ne pas entraver ses transferts de capitaux (article 21), ni ses importations
(article 20) .
Un grand nombre de ces exemptions sont étendues au bénéfice du personnel de l'Organisation pour aussi lui garantir son indépendance, son efficacité (article 22), et pour maintenir une certaine égalité entre les personnels originaires de différents Etats.
45 Voir l'article de J. Moussé sur les justifications de ces privilèges: #La coopération européenne en matière de circulation aérienne", Revue de Droit Aérien et Spatial, 1990, p. 257 (P. 271\.
(
Cependant, depuis le protocole du 21 novembre 1978 qui exonère d'impôts nationaux les rémunérations du personnel, l'Organisation a institué un impôt interne sur les salaires et les émoluments qu'elle verse (art. 1).~Le personnel bénéficie d'un autre privilège: l'Organisation a mis en place un système d'assurance propre, qui les couvre contre les accidents et maladies dans l'exercice de leur fonction.
L'Organisation est exemptée de toute contribution
~ociale puisqu'elle a son propre régime de prévoyance sociale. L'article 24 de la Convention officialise le statut social particulier d'Eurocontrol accordé auparavant par les Etats en tant que privilège. L'article mentionne toutefois le maintien des arrangements antérieurs à 1981 entre Eurocontrol et les Etats membres en matière sociale.
Les litiges entre le personnel et Eurocontrol ne relèvent pas de la compétence des juridictions civiles ou administratives des Etats mais relèvent exclusivement de la compétence du Tribunal Administratif de l'OIT (article 12 de l'annexe l sur le statut de l'Agence).
...
Les litiges des dernières années portaient notamment sur les rémunérations du personnel, sur des remboursements de frais, ou encore sur la mutation d'un fonctionnaire.47
Dans l'affaire Aelvoet, Boland, De Groote, Lefebvre, le Tribunal Administratif de l'OIT a condamné Eurocontrol à
rembourser les sommes non versées et les intérêts afférents, à la suite d'une décision réduisant de 0,7% les rémunérations des fonctionnaires, et a annulé les feuilles de paie.~
Cet article consacre l'immunité de juridiction du personnel pour ce qui a trait à ses relations sociales avec l'Organisation et assure par ce moyen l ' égdli té et l'indépendance du personnel.
D'autres privilèges, qui proviennent des règles non écrites du droit coutumier et qu'il n'a pas été jugé utile d'inclure dans le texte du Protocole, demeurent en vigueur, par exemple en matière sociale, en complément de ce qui est déjà prévu à l'article 24 de la Convention.~
47 Jugements du Tribunal Administratif de l'OIT, Bureau Internatlonal du Travail, jugement nO 961 (Fairfax Jones; 66e seSSlon, mal-JUln 1989),
jugement nO 963 (Niesing-Peeters, Roussot; 66e sesslon), Jugement nO 1078 (Schaack; 70e session, novembre-janvier 1991) .
48 Jugements du Tribunal Adrnlnistratif de l'OIT, Bureau Internatlonal du Travail, 67e et 68e session (septembre 1989, novembre-janvler 1990) , jugement nO 1012.
49 Voir "La coopération européenne en matière de clrculation aérienne", J. Moussé. Revue de Droit Aérien et Spatial, 1990, p. 257 .
(
(
Le Directeur Général de l'Agence a un statut encore plus protecteur qui lui octroie le bénéfice d'une immunité de juridiction pour les actes qu'il accomplit dans le cadre de ses fonctions (article 22.7). Cette immunité est purement fonctionnelle: elle ne s'applique pas aux actes de la vie privée du Directeur général.
La Convention ajoute toutefois un certain nombre d'obligations à la charge de l'Organisation.
Selon l'article 27, l'Organisation a une obligation de collaboration avec les autorités nationales ainsi que la jus tice (article 26), et ne doi t pas abuser de ses privilèges.
Le cadre juridique dans lequel l'Organisation peut fonctionner étant clairement établi, il faut maintenant analyser l'étendue de ses objectifs et des compétences de ses organes.
-
Î2) LES ATTRIBUTIONS D' EUROCONTROL
a) La structure d'Eurocontrol
Eurocontro1 est composée de deux organes principaux: la Commission permanente pour la sécurité de la navigation aérienne et l'Agence pour la sécurité de la navigation aérienne (article 1 de la Convention) .
Avant 1981, l'Agence s'appelait "l'Agence des services de la Navigation Aérienne". Son nom a été modifié en même
temps que ses fonctions en 1981.
La Commission est responsable de la politique générale de l'Organisation, tandis que l'Agence est chargée de l'exécution des tâches confiées par la Commission ou qui découlent de la Convention elle-même.
,(
(
- La Corranission
La composition de la Commission a été modifiée en 1981.Plusieurs représentants peuvent maintenant y siéger et plus seulement deux d'entre eux.
La représentation plus large doit permettre de mieux représenter "les intérêts de l'aviation civile et de la défense nationale" (article 5 de la Convention) .
Mais chaque Etlt ne dispose que d'une seule voix pour les votes.
Les représentants des Etats membres sont en général des ministres des transports ou bien de la défense, assistés par des hauts fonctionnaires des administrations nationales.
Ainsi, la France est représentée par le Ministre des Transports ou le Directeur Général de l'Aviation Civile et le Ministre de la Défense ou le Secrétaire Général de la Défense Nationale.
La Commission, bien que permanente, ne se réunit en session ordinaire que deux fois par an.
Depuis 1981, il est instauré une ComrnJssion élargie qui regroupe non seulement les Etats membres mais aussi d'autres Etats qui ont passé des accords avec l'Organisation dans certains domaines.
Il en va ainsi en particulier pour les Etats tiers qui ont signé l'Accord multilatéral sur les redevances de routes,SO signé le même jour que le Protocole, le 12 février 1981, par les Etats membres et par des Etats tiers qui ont souhaité bénéficier du système de la redevance unique, ainsi que pour ceux qui veulent participer à d'autres accords comme celui portant sur la gestion des courants de trafic aérien.
Ces Etats sont associés aux délibérations de la Commission élargie et ont une voix délibérative (article 5.2 et 5.3 de la Convention) .
Cet élargissement de la composition de la Commission est une nouveauté du Protocole de 1981 et s'étend au Comité de gestion de l'Agence qui devient, pour les questions relatives à certains accords intéressant ces Etats, le Comité élargi.
La Commission prend ses décisions à l'unanimité,SI sauf exceptions,52 et ses décisions sont obligatoires.
Toutefois, la Convention prévoit un assouplissement à
cette règle. En effet l'article 7 dispose qu'une Partie contractante peut y déroger après notification à la Cornrnj ssion, "pour des raisons impératives d'intérêt national", en ce qui concerne les décisions relatives aux objectifs communs à long terme et les plans à moyen terme.
50 Doc. OAC: nO 3305. 51 Art. 7 de la Convention. 52 Art. 7.3 de la Convention.
43
{
(
Mais, l'article 7 limite ce tempérament aux décisions prévues à l'article 2.1 (b) et 2.1 (c) de la Convention, c'est à dire aux décisions concernant les objectifs communs à
long tenne et le plan conmun à moyen terme.
Pour d'autres décisions, la Commission statue à
l'unanimité des suffrages exprimés, notamment pour déléguer à
l'agence son pouvoir de négocier et de signer des accords. S3
De plus les directives et les décisions relatives aux attributions opérationnelles de l'Agence sont prises à la double majorité des suffrages exprimés, c'est à dire que ces suffrages doivent représenter la majorité des Parties contractantes qui votent et la majorité des suffrages pondérés. Les Etats sont liés par ces directives et ces décisions.
La pondération des suffrages est prévue en détails par l'article 8, en proportion des contributions annuelles des Etats au budget de l'Organisation. Avant 1981, la pondération était proportionnelle au produit national brut (PNB) de chacun des Etats.
Enfin, la Commission peut aussi prendre des recommandations à la majorité des Parties contractantes
(article 7.5) .
La Commission a un pouvoir réglementaire, elle est compétente pour les relations extérieures de l'Organisation; elle signe les accords avec les Etats membres et les Etats tiers, elle assure la tutelle de l'Agence et peut lui déléguer le pouvoir de négociation et de conclusion de
traités (art 11).
La Commission prend des décisions pour élaborer les objectifs communs à long terme, pour coordonner les plans nationaux et pour fixer un plan commun à moyen terme.
Elle peut aussi encourager une action commune el1 prenant des décisions ou en formulant des recommandations al~ Etats membres pour déterminer les besoins futurs et les nouvelles techniques, pour mettre en oeuvre un système de gestion des courants du trafic aérien, ou enfin pour favoriser une politique commune en matière de navigation aérienne (art.6).
La Commission approuve le budget, les programmes d'investissements de l'Agence, le statut administratif du persopnel, certains accords particuliers avec des Etats non membres.
Elle procède à certaines nominations (article 6.2.hl . Enfin, elle représente l'Organisation dans les litiges l'opposant à un Etat membre devant le Tribunal arbitral.
{
('
..
- L'Agence
L'Agence, organe exécutif d' Eurocontrol, est chargée de la gestion courante de l'Organisation, mais sa fonction a évolué depuis le protocole de 1981.
Avant cette modification l'Agence assurait les services de la circulation aérienne en application des dispositions de l'article 38 de la Convention de 1960. Elle n'assure plus qU'exceptionnellement cette tâche depuis 1981, en vertu d'accords internationaux et selon les dispositions de l'article 15 de la Convention.
Elle doit aussi préparer le budget de l'Organisation, définir les objectifs à long terme et les plans à moyen terme. Elle peut établir des relations avec des administrations nationales des Etats (membres ou pas) et avec des organisations internationales pour améliorer la coordination de la circulation aérienne. Elle peut conclure des contrats à cet effet.
Lorsqu'elle assure le contrôle aérien, l'Agence a le pouvoir de donner des instructions aux commandants d'aéronefs qui doivent s'y conformer,~ hormis les cas de force majeure.
~ Le commandant de bord garde cependant le pOUV01r de prendre la
décision finale en vol, si les circonstances l'ex1gent. (Voir l'Annexe 2 à la Convention de Chicago sur les règles de l'air: Annexe 2, Chapitre 2, 2.4; neuvième édition, juillet 1990, en vigueur depuis le 14
De plus, les infractions à la réglementation de la circulation aérienne sont constatées par des agents autorisés par l'Agence (art 17).
Les tâches de l'Agence sont cependant encore très techniques malgré les changements opérés par le Protocole. L'annexe l de l'Acte Final renferme les statuts de l'Agence dont les tâches y sont définies et pour l'essentiel lui confèrent un pouvoir d'assistance technique aux Etats.
L'Agence est dirigée par W1 Comité de Gestion qui a subi
un élargissement de sa composition, identique à celui de la Commission, et par un Directeur Général.
A titre d'exemple, la France y est représentée par le Directeur de la Navigation Aérienne et le Directeur de la Circulation Aérienne Militaire.
Ce Comité de Gestion, composé èe représentants civils et militaires des Etats, est notamment prévu par les articles 3 et 4 des statuts de l'Agence et a pour fonction de préparer les délibérations de la Commission et de fixer avec sa collaboration la pOlitique générale de l'Agence (art 9 à 15). Chaque Etat ne dispose que d'une seule voix. Le représentant qui vote doit être un haut fonctionnaire de la navigation aérienne.
(~
(
Il a notamment des pouvoirs en matière financière et constitue le pouvoir décisionnel de l'Agence. Le Comité nomme la pl upart des di recteurs de services et fixe les rémunérations.
Il vote, comme la Commission le fait pour les directives ou les mesures concernant l'Agence, à la double majorité des suffrages pondérés pour les décisions portant sur la gestion et l'administration de l'Agence et élit le Directeur Général dont les pouvoirs sont énumérés par l'article 15 des statuts de l'Agence.
Le Comité agit sur proposition du Directeur Général ou sur recommandation de la Commission permanente. Le Comité peut, p~r délégation de la Commission, négocier et conclure des traités. 55
Le Directeur Général, quant à lui, est le chef de l'administration de l'Agence. Il est nommé pour cinq ans, par le Comité de gestion, à la majorité des deux-tiers des voix pondérées.
Il représente l'Organisation dans les litiges; il a le droit de contracter des emprunts pour permettre à l'Agence de
remplir sa mission. Il nomme tous les autres fonctionnaires et détermine les fonctions. Il peut, sur demande de la Commission, demander à un comité d'inspection d'effectuer un contrôle auprès d'un service.
~s Art.11.3 de la Convention, et art.g.3 des statuts de l'Agence.
j
:l
,"
'1 J ,i ~ Il jJ
• \ 1 ") " '1 1 1l
1
1
l
~
-
,fb) Les objectifs d'Eurocontrol
Ce sont les trois premiers articles de la Convention qui définissent les objectifs de l'Organisation et le champ d'application de ces dispositions.
Tout d'abord, le protocole de 1981 a élargi, dans une certaine mesure, le champ d'application d'Eurocontrol en ne distinguant plus l'espace aérien supérieur de l'espace aérien inférieur.
En 1960, l'Organisation n'était compétente que pour l'espace aérien supérieur, aujourd'hui cette distinction a disparu dans le texte de la Convention.
L'article 3 dispose que la Convention s'applique "aux services de la navigation aérienne de route et aux services connexes d'approche et d'aérodrome afférents à la circulation aérienne dans les Régions d'Information de Vol énumérées à l'Annexe 2" .
L'article 3.3 précise la définition de l'expression "circulation aérienne": sont visés par ces termes, "les aéronefs civils et militaires, de douane et de police qui se conforment aux procédures de l'OACI".
