HAL Id: hal-02607226
https://hal.inrae.fr/hal-02607226
Submitted on 16 May 2020HAL is a multi-disciplinary open access archive for the deposit and dissemination of sci-entific research documents, whether they are pub-lished or not. The documents may come from teaching and research institutions in France or abroad, or from public or private research centers.
L’archive ouverte pluridisciplinaire HAL, est destinée au dépôt et à la diffusion de documents scientifiques de niveau recherche, publiés ou non, émanant des établissements d’enseignement et de recherche français ou étrangers, des laboratoires publics ou privés.
Rapport provisoire. Impact de la loi NOTRe sur le
paysage de l’organisation territoriale des services d’eau
et d’assainissement.Analyse de la trajectoire du
changement pour 6 départements (axe 2)
C. Wittner
To cite this version:
C. Wittner. Rapport provisoire. Impact de la loi NOTRe sur le paysage de l’organisation territoriale des services d’eau et d’assainissement.Analyse de la trajectoire du changement pour 6 départements (axe 2). irstea. 2017, pp.74. �hal-02607226�
1/74
Programme 2016/2018 - Action n° 92
Impact de la loi NOTRe sur le
paysage de l’organisation
territoriale des services d’eau et
d’assainissement
Projection et analyse du paysage
administratif au 1
erjanvier 2020 (axe 2)
Statut du document : rapport intermédiaire v1
Christophe WITTNER
(UMR GESTE ENGEES-IRSTEA)
3/74
A
UTEURSChristophe WITTNER, ingénieur spécialisé en gestion des services publics d’eau et
d’assainissement, christophe.wittner@irstea.fr
C
ORRESPONDANTSAFB : Eric Bréjoux, Direction de la Connaissance et de l’Information sur l’Eau,
eric.brejoux@afbiodiversite.fr
Droits d’usage : accès libre Niveau géographique : national Couverture géographique : France
4/74
S
OMMAIRE1.
Introduction ... 7
2.
Eau et assainissement : les dispositions de la loi NOTRe ... 7
3.
Présentation des six départements enquêtés ... 8
4.
Premiers enseignements ... 9
4.1.
Une succession de réformes difficiles à enchaîner ... 9
4.2.
Eau potable : une rationalisation souvent conflictuelle teintée de
leadership politique ... 9
4.3.
Assainissement : une réforme territoriale consensuelle avec des
difficultés ultérieures de mise en œuvre ... 9
4.4.
Une ressource en eau objet de convoitises ... 9
4.5.
Des grands syndicats déstabilisés ... 9
4.6.
Une réforme qui suscite de nombreuses inquiétudes en zone rurale
mais sur fond de prise de conscience de la nécessité de professionnalisation
9
4.7.
Concurrence territoriale entre EPCI-FP et syndicat mixte : une
coexistence qui reste à stabiliser ... 9
4.8.
Un ajustement du prix de l’eau qui inquiète ... 9
4.9.
La différentiation tarifaire et la convergence des prix de l’eau : quel
modèle de solidarité au sein des périmètres d’exercice des compétences ? . 9
4.10.
Des effets d’aubaine parfois éloignés de l’intérêt général ... 10
4.11.
Des dimensions techniques en arrière-plan des décisions politiques
qui refont irruption lors de la mise en œuvre du SDCI ... 10
4.12.
Un assouplissement de la loi NOTRe qui pousse à la
procrastination ? ... 10
5.
Conclusion ... 10
6.
Glossaire ... 11
7.
Sigles & Abréviations ... 11
8.
Bibliographie ... 12
9.
Table des illustrations ... 13
10.
Annexes ... 14
10.1.
Annexe 1 : Recomposition des territoires du petit cycle de l’eau : cas de la
Haute-Garonne ... 14
Résumé ... 14
La situation initiale : quelques intercommunalités fortes dans un territoire très hétérogène
... 14
Présentation générale du territoire et du petit cycle ... 14
Une disparité Nord‐Sud ... 14
Des services de l’Etat mobilisés sur la GEMAPI ... 17
Un Conseil départemental qui maintient son engagement mais le recentre ... 17
Focus sur quelques acteurs clefs ... 17
Toulouse Métropole... 18
Le syndicat départemental : Réseau 31 ... 18
5
Trois grands syndicats ruraux et une institution interdépartementale historiques ... 20
D’une organisation territoriale à l’autre ... 20
La conduite de la rationalisation ... 20
Un pilotage préfectoral ... 20
La Socle ou les logiques de rationalisation « vus d’en haut » ... 22
Tableau de la recomposition ... 23
Points de frictions et d’interrogations ... 23
La CA du Muretain ... 23
Réseau 31 ... 23
Les syndicats ... 24
10.2.
Annexe 2 : Recomposition des territoires du petit cycle de l’eau : cas de la
Haute-Saône ... 25
10.3.
Annexe 3 : Recomposition des territoires du petit cycle de l’eau : cas du
Maine-et-Loire ... 31
1. Le Maine‐et‐Loire : un département avec une volonté « intégrationniste » forte
... 31
1.
Un contexte institutionnel marqué par des regroupements administratifs
pluriels ... 31
2.
Des périmètres d’exercice des compétences « eau » et « assainissement » à
rationaliser ... 32
3.
Un enjeu central : la gestion de la ressource en eau et de la production d’eau
34
2. Des entretiens collectifs pour cerner les enjeux de la mise en œuvre à l’échelle
du département ... 36
1.
Compétences « assainissement » et « eau potable » : des transferts aux
trajectoires dissemblables ... 36
2.
Le Syndicat Départemental : une idée de structuration partagée ? ... 37
3.
Des difficultés pratiques dans la mise en œuvre du SDCI ? ... 38
10.4.
Annexe 4 : Recomposition des territoires du petit cycle de l’eau : cas du
Rhône 39
Résumé ... 39
Introduction ... 39
Grandes caractéristiques du Rhône ... 40
Une structuration des services d’AEP à prédominance syndicale ... 40
La structuration des services d’assainissement ... 42
Une culture mutualiste ... 43
Les principaux enjeux actuels rencontrés par les services d’eau et
d’assainissement ... 44
Début de mise en place de la Loi NOTRe ... 44
Historique de mise en place ... 44
Le portage de la réforme par la DDT ... 45
La proposition de la DDT ... 46
Pour l’eau potable ... 46
Pour l’assainissement ... 49
La réaction des « territoires » ... 49
Pour l’organisation de l’AEP ... 49
Pour l’organisation de l’assainissement (collectif et non collectif) ... 51
Les motifs d’opposition au projet de restructuration des services ... 51
Conclusion ... 54
6
Annexes ... 55
Annexe n°1. L’organisation de l’eau Potable et de l’assainissement dans le Rhône
(2017) ... 56
Annexe n°2 : Les avantages perçus de la loi NOTRe (résultats de l’enquête) ... 58
Annexe 3 : Liste des personnes interviewées ... 59
10.5.
Annexe 5 : Recomposition des territoires du petit cycle de l’eau : cas de la
Vendée 60
10.6.
Annexe 6 : Recomposition des territoires du petit cycle de l’eau : cas de la
Lozère 65
7
1. Introduction
Le transfert obligatoire des compétences eau potable at assainissement aux communautés de communes et aux communautés d’agglomération au plus tard le 1er janvier 2020 implique un bouleversement radical du paysage de la gouvernance des services publics. Avec un maillage territorial assuré par environ 35 000 services, la rationalité du territoire d’exercice des compétences du petit cycle de l’eau n’est pas au rendez-vous et le législateur a décidé d’accélérer le mouvement jugé trop lent de réduction du nombre de collectivités et d’augmentation de leur taille. Cet impératif de rationalisation était rappelé de longue date par la Cour des Comptes ou des rapports parlementaires dans un paysage où l’échelle communale domine encore aussi bien pour l’eau potable (73,8% des structures) que pour l’assainissement collectif (88,5% des structures), alors que la compétence assainissement non collectif relève pour 34 % des structures des compétences exercées par les EPCI-FP.
La prise de compétence obligatoire pour les métropoles et les communautés urbaines à favoriser l’émergence de pôles urbains de l’eau qui tendent à dominer le paysage de l’organisation administrative dans les départements concernés. Même si de grandes structures syndicales viennent structurés ici ou là l’organisation du petit cycle de l’eau, force est de constater que le monde rural et plus spécifiquement les départements très ruraux sont restés à l’échelle réglementaire de base d’exercice des compétences, c’est-à-dire la commune. Cette échelle est aujourd’hui aux antipodes de celle permettant de faire face aux défis à relever dans les prochaines décennies (assurer la qualité de l’eau, améliorer les performances, assurer une régulation efficiente, mettre en œuvre une gestion patrimoniale des infrastructures,…).
La présente étude ambitionne de caractériser et d’analyser les trajectoires du changement de six départements initiés par la loi NOTRe en interrogeant des acteurs clés du processus afin d’identifier les enjeux différenciés des territoires, les déterminants des prises de compétence, les relations entre les acteurs et leur positionnement, les implications de la réforme des périmètres de gouvernance. Les départements retenus sont la Lozère, la Haute-Saône, La Vendée, le Maine-et-Loire, la Haute-Garonne et le Rhône. Des informations émanant d’autres territoires seront également mobilisées pour enrichir l’étude et avoir une connaissance plus riche des modalités de mise en œuvre de la loi NOTRe et de ses conséquences.
2. Eau et assainissement : les dispositions de la loi NOTRe
La loi Notre du 7 août 2015 prévoit le transfert obligatoire des compétences eau potable et assainissement aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre au plus tard le 1er janvier 2020. Les syndicats existants pourront perdurer à la condition expresse que leur périmètre soit à cheval sur celui d’au moins trois EPCI-FP. La représentation des EPCI-FP au sein de ces syndicats transformés juridiquement en syndicat mixte se fait par mise en œuvre de mécanisme de représentation-substitution. Au moment de ce transfert aux EPCI-FP, les compétences eau et assainissement sont considérées comme non divisible. Cependant le transfert partiel des compétences eau ou assainissement sont possible d’un EPCI-FP à un syndicat mixte. Ainsi des syndicats de production d’eau ou de traitement des effluents pourront perdurer même si pour les EPCI-FP adhérents cela ne concerne qu’une partie de leur territoire, et à condition de respecter bien entendu la règle commune (périmètre à cheval sur trois EPCI-FP).
Il est précisé que les compétences sont transférées globalement aux EPCI-FP sans fractionnement géographique ou territorial. Pour la compétence assainissement en version « loi NOTRe », elle englobe désormais l’assainissement collectif, l’assainissement non collectif et l’assainissement des eaux pluviales. Dans le cas de la métropole du Grand Paris, un dispositif réglementaire a été créé : les compétences eau et assainissement seront exercées par onze EPT (établissements publics territoriaux) et par la commune-territoire de Paris. Pour ce commune-territoire, et jusqu’au 31 décembre 2017, l’EPT se substitue aux communes ou
8
aux EPCI-FP adhérents à des syndicats. Après cette date, l’EPT est retiré de plein droit des syndicats concernés, ce qui pose la question de leur pérennité, ou en cas de maintien de ces syndicats de leur nouveau périmètre de gouvernance. Cette incertitude touche de grande structure syndicale comme le SEDIF (Syndicat des Eaux d’Ile-de-France) et le SIAAP (Syndicat Intercommunal d’Assainissement de l’Agglomération Parisienne.
3. Présentation des six départements enquêtés
Le choix des six départements de l’échantillon des territoires enquêtés a été réalisé sur la base des caractéristiques exogènes aux services du petit cycle de l’eau (caractère rural ou urbain, contexte de mobilisation de la ressource en eau), de l’organisation existante des compétences du petit cycle de l’eau (grand pôle urbain, syndicat de production, échelon communal majoritaire), de dispositions particulières du SDCI ou de situation de tension ou de coopération préalablement identifiées, de positionnement des acteurs clé (Préfecture, Conseil Départemental, DDT, …). Les territoires et leurs caractéristiques sont présentés dans le tableau 1.
Tableau 1 : Présentation de l’échantillon de départements enquêtés
Département Urbain/rural Enjeux ressource en eau
Structuration initiale Acteurs clés pour l’élaboration et mise
en œuvre des SDCI
Lozère Ultra-rural Enjeux quantitatifs et qualitatifs localisés – Nombre important de petits captages
Echelle communale très dominante pour l’aep et l’ac
CD : un
accompagnement avorté
Haute-Saône Ultra-rural Enjeux quantitatifs et qualitatifs localisés -Nombre important de petits captages
Echelle communale très dominante pour l’aep et l’ac
CD très investi
Vendée Rural Très fort enjeu quantitatif - proportion très élevée de ressources superficielle Syndicat départemental pour la distribution + 11 syndicats de production. AC : très communal Vendée Eau
Maine-et-Loire Rural Fort enjeux de sécurisation et de rationalisation (majorité de ressources superficielles)
aep : déjà bien rationalisé (43 unités) ; asst encore très communal
DDT (ancien de l’IP) + étude départementale initiée par la préfecture, financée par l’AE et portée par le CD
Haute-Garonne
Urbain avec une partie rural
Majorité de ressources en eau superficielles -
Deux (aep) ou trois (asst) pôles urbains avec de grands syndicats et des communes isolées.
Procédure cloisonnée pilotée par la Préfecture
Rhône Urbain avec une partie rurale
Fort enjeu quantitatif Enjeux qualitatif ponctuels
aep : une métropole et des syndicats, notamment de production ; asst très communal. DDT (ancien de l’IP) : initiation et portage
9
4. Premiers enseignements
Quelques premiers enseignements peuvent être tirés des enquêtes 2017 (cf. annexes) qui seront développés et enrichis début 2018.
4.1. Une succession de réformes difficiles à enchaîner
4.2. Eau potable
: une rationalisation souvent conflictuelle teintée de
leadership politique
4.3. Assainissement
: une réforme territoriale consensuelle avec des
difficultés ultérieures de mise en œuvre
4.4. Une ressource en eau objet de convoitises
4.5. Des grands syndicats déstabilisés
4.6. Une réforme qui suscite de nombreuses inquiétudes en zone rurale mais
sur fond de prise de conscience de la nécessité de professionnalisation
4.7. Concurrence territoriale entre EPCI-FP et syndicat mixte
: une
coexistence qui reste à stabiliser
4.8. Un ajustement du prix de l’eau qui inquiète
4.9. La différentiation tarifaire et la convergence des prix de l’eau : quel
modèle de solidarité au sein des périmètres d’exercice des compétences ?
10
4.10. Des effets d’aubaine parfois éloignés de l’intérêt général
4.11. Des dimensions techniques en arrière-plan des décisions politiques qui
refont irruption lors de la mise en œuvre du SDCI
4.12. Un assouplissement de la loi NOTRe qui pousse à la procrastination ?
5. Conclusion
Au regard de la compétence GEMAPI, la mise en œuvre des dispositions de la loi NOTRe dans le champ du petit cycle de l’eau a pu apparaître comme facile pour certains. Le volet 2017 des enquêtes départementales démontre qu’il n’en est rien et il apparaît que le big bang territorial sera suivi de nombreuses répliques sismiques. La déstabilisation des grands syndicats, les effets de la réforme sur le prix de l’eau, l’appropriation ou la tentative d’appropriation de la ressource en eau comme affirmation de nouveaux leaderships territoriaux, les territoires ultra ruraux qui découvrent la gestion à l’échelle intercommunale, sont autant de dimensions d’une réforme aux effets complexes et aux changements forts qui oscille entre dimensions techniques et financières d’une part, et kriegsspiel politique d’autre part. Les nouveaux équilibres de l’organisation territoriale sont provisoires et évolueront au gré des rapports de force, de la découverte par les EPCI-FP des réalités et des spécificités de compétences techniques avec des budgets dédiés ou d’ajustements de frontières nécessaires pour un exercice optimal et efficient des compétences.
11
6. Glossaire
RS : la représentation substitution est mécanisme automatique mis en œuvre lors d’un
transfert de compétence de communes à une communauté lorsque la compétence avait
déjà été transférée à un syndicat qui perdure. Dans ce cas les délégués communaux au
sein de l’assemblée délibérante du syndicat sont de facto remplacés par des délégués
désignés par la communauté.
7. Sigles & Abréviations
AC : Assainissement collectif
ANC : Assainissement non collectif
AEP : Alimentation en eau potable
ASST : Assainissement
CA : Communauté d’agglomération
CC : Communautés de communes
CU : Communauté urbaine
EPCI : Etablissement public de coopération intercommunale
EPCI-FP : Etablissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre
EPT : Etablissement public territorial (dans le cadre de la métropole du Grand Paris)
RS : représentation-substitution
SDCI : Schéma départemental de coopération intercommunale
Syndt : Syndicat (catégorie qui regroupe les syndicats à vocation unique, les syndicats à
vocation unique, les syndicats mixtes ouverts ou fermés, …)
12
8. Bibliographie
COUR DES COMPTES, décembre 2003, la gestion des services publics d’eau et
d’assainissement,
http://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/034000735/index.shtml, 186 p.
13
9. Table des illustrations
14
10.
Annexes
10.1. Annexe 1 : Recomposition des territoires du petit cycle de l’eau : cas de
la Haute-Garonne
Résumé
La Haute‐Garonne est un département globalement urbain avec une très forte concentration de sa population (70%) dans l’aire urbaine toulousaine située dans le Nord du territoire. Globalement, le petit cycle est structuré autour de deux (eau potable) ou trois (assainissement) pôles urbains, d’un syndicat départemental de création récente (2010), de trois grands syndicats ruraux ancrés de longue date dans le territoire et de quelques dizaines de petites structures syndicales ou de communes isolées. Les enjeux d’eau sont plutôt d’ordre qualitatif et concernent surtout le sud rural. Le Département a maintenu son engagement historique dans le petit cycle malgré les difficultés financières et a même récemment engagé la réalisation d’un SDAEP. Le syndicat départemental SMEA31 / RESEAU31, issu du Département mais progressivement autonomisé par rapport à lui, a hérité d’un lancement au forceps d’un portefeuille de compétences assez disparate. La réforme loi NOTRe a été conduite de manière relativement autonome par la Préfecture, suivant un double cheminement technique et politique, avec le souci affiché de ne pas dissoudre trop de syndicats afin d’éviter les situations inextricables sur le plan technique et humain (reprise des personnels et du patrimoine) mais aussi afin de ne pas imposer aux nouvelles communautés de communes des compétences nouvelles alors que leurs priorités résident plutôt dans leur organisation interne et la préparation de la Gemapi. La réforme a conduit à ce jour à l’émergence de concurrents potentiels pour le syndicat départemental, notamment dans le secteur du Muretain avec la communauté d’agglomération et un syndicat issu de la fusion de plusieurs structures préexistantes ; dans ce contexte, le syndicat « repart à l’offensive » pour consolider sa position. A l’Est du département, le devenir de l’institution interdépartementale et du syndicat des eaux de la Montagne Noire sera également à suivre.La situation initiale : quelques intercommunalités fortes dans un territoire
très hétérogène
Présentation générale du territoire et du petit cycle
Une disparité Nord‐SudLa Haute‐Garonne est un département globalement urbain avec une très forte concentration de la population dans l’aire urbaine toulousaine : sur 1,3 millions d’habitants que compte le département, 710 000 résident dans la métropole toulousaine, 116 000 dans la CA du Muretain et 74 000 dans la CA Sicoval, ce qui représente 70% de la population totale. Cette concentration démographique est l’un des traits qui distinguent un Nord urbain et un Sud plus rural et montagneux, en stagnation voire en déclin démographique, globalement moins riche avec de notables exceptions concernant St‐Gaudens, St‐Girons
15
et Bagnières de Luchon. La loi de Réforme des collectivités territoriales de 2010 a permis une couverture complète du territoire par un ensemble de 36 EPCI‐FP représentés dans le carte extraite du SDAEP, présentée en page suivante. En matière d’approvisionnement en eau, « le département de la Haute‐Garonne se caractérise par des ressources en eau très variées, souvent situées hors du département et partagées avec d’autres départements et dont la garantie est très variable. (…) Le département de la Haute‐Garonne est d’ailleurs en grande partie classé en zone de répartition des eaux. L’approvisionnement en eau potable du département est assuré à plus de 80 % par des prélèvements effectués en eau superficielle. Bien que les volumes prélevés soient faibles au regard des débits, y compris en période de crise, une vigilance particulière est exercée sur l’aspect qualité des eaux notamment en raison de l’augmentation de la température de l’eau brute. Le risque principal de pénurie en eau potable est rencontré en zone de montagne au niveau des petits captages. L’enjeu est donc de gérer la ressource afin d’éviter des pénuries trop fréquentes (…). L’objectif affiché par le Schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux est qu’il y ait de l’eau ‘pour tout le monde’ plus de 8 années sur 10 »1 ( cf. carte page suivante). Globalement, le petit cycle est structuré autour de deux (eau potable) ou trois (assainissement) pôles urbains, d’un syndicat départemental, de trois grands syndicats, de quelques dizaines de petites structures syndicales souvent avec des compétences partielles, ou encore de communes isolées. Les enjeux d’eau sont plutôt d’ordre qualitatif et concernent plutôt le sud rural. Beaucoup d'élus du sud du département sont décrits comme « attachés viscéralement à leur source et à leur service » ; le Sud, nous a dit un interlocuteur, c’est « un clocher, une source, dix fusils. Il y a beaucoup de maires très impliqués qui ne comprennent pas pourquoi ils aideraient leurs voisins » ; très peu de collectivités du Sud du département ont élaboré un schéma directeur d’AEP.1 http://www.haute-garonne.gouv.fr/Politiques-publiques/Environnement-eau-risques-naturels-et- technologiques/Eau-et-assainissement/La-ressource-en-eau/Prelevements-d-eau/Presentation-de-la-ressource-en-eau-en-Haute-Garonne
16
17/74
Des services de l’Etat mobilisés sur la GEMAPI
Globalement la DDT s’est désinvestie du champ de l’eau potable, elle reste présente dans celui de l’assainissement, dans le suivi de SISPEA et surtout les forces sont mobilisées sur la GEMAPI.
Un Conseil départemental qui maintient son engagement mais le recentre
Le Conseil Départemental est historiquement engagé à la fois dans le grand cycle (il est copropriétaire d’ouvrages, de volumes d’eau, membres de diverses institutions qu’il subventionne…) et dans le petit cycle. La logique qui semble avoir prévalu assez longtemps est une classique logique de guichet, assumée au nom d’un « non interventionnisme » du Département dans les choix des élus locaux : « les élus prenaient leur ticket et ensuite ils réfléchissaient au projet ». Le Département avait par ailleurs développé depuis les années 50 un puissant service technique2, qui a été externalisé depuis et transformé en un syndicat mixte, SMEA‐31 également appelé Réseau 31.
Le Département a maintenu son engagement dans le petit cycle malgré les difficultés financières3, mais en le recentrant : « il y a une nouvelle gestion des subventions, plus ciblées et avec des conditionnalités. On veut éviter le saupoudrage. On a un nouveau règlement des aides, on incite les élus à faire des études [schémas directeurs] et on ne finance que ce qui est prévu dans les schémas », explique ainsi un interlocuteur du CD. Le changement à la tête du CD semble avoir joué un rôle dans cette réorientation. Cet engagement est confirmé par le lancement de l’élaboration d’un SDAEP en 2014, un des objectifs étant précisément de mieux prioriser et conditionner les subventions. La phase I a consisté en un important travail de recueil de données (et également recueil des plans des réseaux), sans interactions avec la DDT et avec des relations difficiles avec RESEAU 31. Les quatre réunions décentralisées de présentation de l'état des lieux, organisées en 2017, ont été l'occasion pour de multiples structures d'apprendre ce qui se faisait chez leurs voisins : « en réunion, un élu a appris qu’il ne vendrait plus d’eau à un syndicat client, ça a jeté un froid… » se souvient ainsi un agent du CD. L’étude se poursuit avec une phase II de prospective (population/ressource) et une phase III d’élaboration de scénarios.
Focus sur quelques acteurs clefs
La carte ci‐dessous, extraite du SDAEP, illustre l’état actuel des principales structures d’AEP au regard des nouveaux périmètres des EPCI‐FP. On décrit ci‐après quelques acteurs clefs.2
D’abord pour l’irrigation, étendu ensuite à l’eau potable et à l’assainissement.
3
Les aides avaient d’abord baissé puis suite aux réactions elles sont remontées. Le budget primitif 2017 faisait état de 14M€ de crédits pour l’eau et l’assainissement, dont 1,84 M€ de subventions accordées aux communes dans le cadre de la programmation Eau et Assainissement et 3,95 Me aux autres collectivités.
18/74 Toulouse Métropole L’intercommunalité toulousaine est assez récente : elle démarre par un district de 13 communes en 1992, et devient communauté d’agglomération en 2001 exerçant la compétence assainissement. Ce n’est qu’avec la création de la communauté urbaine en 2009 que l’eau potable devient une compétence intercommunale, ce qui ne sera pas sans répercussion sur le service départemental d’assistance et sa transformation en syndicat (cf. infra). Notons enfin que la CU est devenue une métropole en 2014, comptant aujourd’hui 37 communes : ‐ Pour l’eau potable, une majorité de communes sont gérées en régie, mais la présence de la délégation est significative (12 communes, dont Toulouse elle‐même en concession avec Veolia jusqu’en 2020) ; un schéma directeur devrait être terminé en 2017 ; ‐ Pour l’assainissement, une très grande majorité de communes sont en régie, seules 3 communes sont en délégation (dont là encore Toulouse avec Veolia) ; un schéma directeur d’assainissement est en cours d’élaboration4. Le syndicat départemental : Réseau 31 Ce syndicat, issu du service technique départemental, s’est développé en deux grandes étapes : ‐ il y a d’abord eu la décision d’externalisation, concomitante à la montée en puissance de la métropole toulousaine dans le petit cycle : « le service avait pas mal d’activité sur le territoire de la métropole, puis on a compris que notre avenir n’était plus sur ce territoire, qu’il fallait une autre perspective et il y a eu un écho favorable des services de l’Etat pour un syndicat départemental », explique le directeur du R31 ; un syndicat mixte a donc été créé et a commencé à fonctionner en 2010, avec mise à disposition de personnel, d’ouvrages, de ressources financières par le CD…. ‐ le syndicat a d’abord fonctionné en délivrant des prestations à ses adhérents dès lors que ceux‐ci avaient transféré une partie de compétence. Le syndicat s’est orienté vers une logique de transfert complet de compétence à partir de 2015, la complexité des montages précédents ayant notamment été soulevée par un rapport de la Chambre régionale des Comptes5 ; cette dynamique est encore inaboutie à ce jour.
4 http://www.toulouse-metropole.fr/documents/10180/22491512/Rapport_eau2016/54f991fd-ccb1-4aee-984b-5ce2bd46cafa 5 https://www.ccomptes.fr/fr/documents/29969
19/74 Au démarrage du R31, un effort très marqué du CD a été fait pour inciter les collectivités à adhérer. Cette adhésion a été facilitée par le choix des adhésions à la carte, souvent sur des compétences partielles, et le succès a semble‐t‐il surpris les responsables : « on a été submergés par les adhésions, sept ans après on sort seulement la tête de l’eau ». Pour un acteur critique, le syndicat aurait eu « les yeux plus gros que le ventre » et pas eu les moyens de satisfaire toutes les promesses faites aux communes pour susciter leur adhésion ; le choix de l'adhésion à la carte a aussi été critiqué car, s'il a bien permis de multiplier les adhésions, il a conduit aussi à récupérer un portefeuille de compétences dont les communes étaient parfois bien contentes de se débarrasser... Il est présent sur l’ensemble du département (http://www.reseau31.fr/presentation/notre‐identite/) : Le syndicat a mené et mène encore un important effort d’organisation interne (« bien dimensionner les services, ça n’a pas été simple »), avec le souci de concilier les deux logiques de rationalisation et de proximité : à cet effet, des antennes territoriales ont été mises en place, et des commissions territoriales (15) sur le modèle du syndicat alsacien‐mosellan SDEA permettent une décentralisation des décisions importantes. Le syndicat s’est progressivement autonomisé par rapport au CD : l’arrivée d’un nouveau président en 2015 (Sébastien Vincini, conseiller départemental, qui a succédé à Pierre Izard, ex‐président du CD31) marquerait ainsi un « changement radical » et la volonté d’affirmer une autonomie forte, un « positionnement technique insensible aux clivages politiques ».
L’ambition du R31 est de dépasser le stade de la coopération technique pour aller vers une solidarité territoriale, plus précisément de passer d’une « solidarité masquée » entre les différents territoires à une solidarité affichée et assumée ; une progressive convergence des tarifs au sein des territoires, voire au
20/74 sein du R31 dans sa globalité, relève d’une perspective plus lointaine. Le SMEA 31 a pris la compétence eaux pluviales, ce qui peut entrainer une autre fragmentation de la compétence assainissement, et il réfléchit à la prise de compétence GEMAPI. Trois grands syndicats ruraux et une institution interdépartementale historiques Trois grands syndicats ruraux se distinguent du paysage des intercommunalités : Le syndicat des eaux Barousse Comminges et Save – BCS A cheval sur trois départements, sa création fut envisagée dès les années 30 pour l’alimentation en eau de la région des Coteaux du Comminges, entre Hautes Pyrénées et Ariège. Le syndicat a été créé en 1950, et il a pris la compétence assainissement en 1998. Il s’est étendu en 2000 à 78 communes gersoises. « Ce Syndicat est l’un des plus grands réseaux d’adduction et de distribution d’eau potable français. Il regroupe 248 communes, dont 130 communes de Haute‐Garonne, 80 communes gersoises et 38 communes des Hautes‐Pyrénées. Il dessert près de 47 000 abonnés à l'eau potable représentant environ 100 000 habitants ». En matière d’assainissement, « 199 communes ont adhéré au titre de la compétence optionnelle assainissement. Le service de l'Assainissement Collectif compte à ce jour 10 000 abonnés et le Service Public d'Assainissement Non Collectif (SPANC) près de 16 000 usagers »6. Le président du syndicat est le maire de St‐Gaudens. Dès son origine la compétence AEP et la compétence assainissement ont été assurées complètement. Le réseau AEP de transfert structurant alimente également les communes non adhérentes du territoire pas des ventes d’eau. Le syndicat des Coteaux du Touch « Le Syndicat Intercommunal des Eaux des Coteaux du Touch a été créé en 1951. Sa mission principale est l’alimentation en eau potable de 51 communes du sud‐ouest toulousain. En 1999 le syndicat a créé un Service Public d’Assainissement Non Collectif (SPANC) qui contrôle les installations d'assainissement non collectif sur 42 communes [il peut également procéder à des réhabilitations]. Depuis cette date, le syndicat peut également facturer l’assainissement collectif pour les communes qui le souhaitent »7. Le syndicat des eaux de la Montagne Noire Ce syndicat inscrit dans le « système hydraulique de la Montagne Noire » a été créé dans les années cinquante. Une partie de ses adhérents a rejoint le SICOVAL en 2005, et une autre partie a rejoint Toulouse Métropole en 2011. Le syndicat dessert aujourd’hui 60 communes. Son président Gilbert Hebrard est VP du CD31 et également président de l’IIEMN. Les compétences de production et de transport d’eau ont été transférées à R31 depuis le 01/01/2010. L’eau provient de l’IIEMN. L’IEMN, institution d’aménagement hydraulique à cheval sur trois départements, a été créée après‐ guerre avec trois missions principales : alimenter le canal du Midi, soutenir l’irrigation, produire de l’eau potable (trois usines). Elle fournit de l’eau à Toulouse et au SIEMN notamment.
D’une organisation territoriale à l’autre
La conduite de la rationalisation
Un pilotage préfectoral La première rationalisation (2010) a semble‐t‐il été assez difficile ; il n’y avait d’ailleurs pas eu de vote global en CDCI de crainte qu’il ne soit négatif, mais l’essentiel (plus de commune « isolée ») avait été atteint. Les modalités de la seconde élaboration ont changé la donne : la loi donnait désormais au préfet la possibilité de passer outre un vote négatif et de procéder au vote proposition par proposition et non6 http://www.eau-barousse.com/4419-territoire-et-patrimoine.html 7 http://www.siect.fr/index.php
21/74 pas en bloc. D’après nos interlocuteurs à la Préfecture, le souhait du préfet était toutefois « d’arriver à quelque chose de consensuel ». Concrètement, dès le vote de la loi NOTRe, les services ont engagé un travail préparatoire ; le processus s’est poursuivi sur un mode cette fois plus politique avec les sous‐ préfets dans chaque arrondissement, le secrétaire général de la préfecture et les « grands élus » : le président de l’AMF31, les parlementaires, les présidents du CD et de la Région. Le schéma issu de cette consultation a ensuite été présenté en CDCI, ce qui a donné lieu à quelques ajustements à la marge, notamment un élargissement du périmètre de la CA du Muretain. Globalement, la démarche a permis de mener à bien la rationalisation des périmètres qui n'avait pu être menée à son terme en 2010. La carte ci‐après extraite du SDCI montre les regroupements effectués en matière d’EPCI‐FP : Certains regroupements ne semblent pas aller de soi : c’est notamment le cas du sud du département où l’élection du président de la nouvelle communauté de communes Pyrénées Hautes Garonnaises s’est faite dans la douleur… et où aucun rendez‐vous n’a pu être obtenu. En ce qui concerne les syndicats du petit cycle, les entretiens donnent l’impression d’un processus assez cloisonné : il y aurait eu peu de relations de la préfecture avec le CD, d’avantage semble‐t‐il avec R31 même si celui‐ci estime globalement qu’il a été fragilisé par le SDCI. A la préfecture, on se félicite d’avoir pu procéder au « nettoyage » des structures obsolètes ou qui n’étaient que des coquilles vides. Une forme de compréhension est manifestée à l’égard de l’attachement des élus aux syndicats : pour des raisons indemnitaires sans doute parfois, mais également parce que, explique notre interlocuteur, contrairement aux intercommunalités de projet « qui ont toujours plus ou moins été imposées par l’Etat, les syndicats c’est leur initiative, ça marche, c’est ancien, ça rend service » ; à cela s’ajoutent l’anticipation des effets induits d’une dissolution sur le personnel affecté en partie au service de l’eau et en partie à d’autres missions et qu’il faudrait donc occuper et financer autrement... On peut mentionner comme exemple de friction la dissolution d’un petit syndicat du sud (6 communes) accompagné du transfert de la compétence de chacune des six communes au R31 : cette proposition avait donné lieu à un vote défavorable en CDCI ; les services de l’Etat et le R31 ont expliqué aux élus concernés qu’avec la disparition obligatoire de leur syndicat ils devraient alors engager un délicat partage du personnel et des équipements puis trouver une solution alternative avec le risque de ne rien avoir en place en 2018… le transfert au R31 a finalement été acté.
Manifestement, le processus a été marqué également par la volonté de ne pas dissoudre trop de syndicats, ce qui aurait eu pour conséquence d’imposer aux nouvelles communautés de communes des
Secteur du
Muretain
22/74
compétences nouvelles alors qu’elles doivent déjà se réorganiser suite aux fusions et préparer la Gemapi : dans ce contexte, le petit cycle ne serait pas dans leurs priorités. Il y a donc eu une réflexion poussée pour éviter les situations inextricables liés à des partages d'équipements et des réaffectations de personnel, y compris en « invitant » des syndicats à fusionner pour que la nouvelle structure soit ainsi à cheval sur 3 EPCI‐FP et puisse perdurer : ce fut le cas du secteur du Muretain où l’Etat a fortement poussé à la création du SIVOM SAGe, qui regroupe six anciennes intercommunalités compétentes en eau potable, assainissement, ou eau et assainissement ; la justification du SDCI est très claire : « La fusion des 6 syndicats permet une rationalisation de la compétence assainissement sur un périmètre plus large en créant une structure unique pérenne du fait de la présence de communes membres de 3 EPCI à FP . Elle préserve les équipements et les agents des syndicats fusionnés et évite ainsi un retour de la compétence au niveau communal et un partage des biens et des personnels ». Au sein du SAGe les compétences production et distribution d’eau potable sont désormais réunies, ce qui n’est pas le cas pour les compétences collecte et traitement des eaux usées sur tout le territoire. Enfin, notons que ce nouveau SIVOM est dirigé par l’ex‐directeur du SIVOM de la Saudrune (le plus grand des syndicats ayant fusionné), lequel est également adjoint au maire de MURET. Le processus a également été mené dans la perspective d’un exercice intégré des compétences, mais il n’est que partiellement atteint. La présence d'un syndicat départemental à même de reprendre les compétences (parfois très partielles) qu'exerçaient des communes ou des petits syndicats a été une aubaine pour la préfecture comme pour le syndicat lui‐même. La Socle ou les logiques de rationalisation « vus d’en haut » La Socle a été élaborée en 2017, une fois le SDCI arrêté. L’analyse de sa conception et de son contenu est néanmoins instructive à plusieurs niveaux. Côté Dreal de bassin, la production d’un état des lieux a été jugé intéressant, mais très difficile en raison des nombreuses lacunes de Sispea et du peu de réactivité des services départementaux pour fournir/actualiser les données malgré un courrier du préfet de bassin. Le sujet s’est révélé également très sensible politiquement : ainsi, la Socle ne devant pas être prescriptive, il a été décidé de ne pas faire apparaître les frontières des intercommunalités sur certaines cartes pour ne pas donner l'impression d'un message politique sous‐jacent ; pour la Gemapi, il a été décidé de ne pas représenter finalement les bassins versants jugés a priori cohérents pour l'exercice de la compétence (« on s’est fait allumer par les DDT qui nous ont dit qu’on allait mettre le bazar avec les acteurs locaux ») mais de produire uniquement une carte des territoires sur lesquels des études de gouvernance avaient été réalisés avec le financement de l'agence… La Socle est vue par la Dreal comme un document « d'information et d'alerte » : une réflexion spécifique a été conduite par exemple sur le choix des couleurs, avec par exemple le recours au rouge pour désigner les zones où des syndicats à cheval sur deux EPCI devraient disparaître avec toutes les conséquences en termes de partage des infrastructures et d'affectation des agents… Les recommandations de la Socle relatives au petit cycle sont pour leur part largement inspirées par l'agence de l'eau : elles invitent i) à faire porter l’effort de rationalisation sur les zones historiquement éclatées et à orienter les regroupements en fonction de la sécurisation, ii) à regarder au cas par cas la situation des syndicats, iii) à favoriser l’exercice intégré des compétences et a minima de prévoir des structures de production d’eau potable à grande échelle afin qu’elles soient en mesure de jouer un rôle d’interface entre petit et grand cycle, et iv) à rationaliser les ouvrages d’assainissement en fonction des objectifs de la DCE. Ces éléments ont été un peu complétés par les retours reçus lors des présentations préliminaires devant les instances ; on relève une certaine amertume face à la faiblesse des réactions reçues lors de l'actuelle phase de consultation : 4700 courriels, 20 retours au jour de l’entretien quelques jours avant la clôture de la consultation...
23/74
Tableau de la recomposition
AEP Assainissement Situation initiale ‐ 1 métropole et 1 CA (Sicoval) ‐ syndicat départemental SMAE31 ‐ trois syndicats d’envergure : BCS, Montagne Noire, Coteaux du Touch ‐ IEMN ‐ une vingtaine de syndicats et 37 communes isolées ‐ 1 métropole et 2 CA ‐ syndicat départemental SMAE31 ‐ BCS ‐ 9 syndicats et 64 communes isolées Dispositions du SDCI 7 dissolutions de syndicats 3 fusions 3 dissolutions de syndicats 1 fusion de 6 syndicats pour donner naissance à un SIVOM intervenant également en eau potable : SIVOM SAGe Projection réglementaire Tous les EPCI‐FP exerceraient la compétence, à l’exception de la CC Save Garonne Cadours Les syndicats suivants seraient maintenus / étendus : SMAE31, BCS, Montagne Noire, Coteaux du Touch, Hers‐Girou Save Cadours, Vallée du Job Tous les EPCI‐FP exerceraient la compétence, à l’exception de 3 communautés de communes Les syndicats suivants seraient maintenus / étendus : SMAE31, BCS, Coteaux du Touch, Vallée du JobPoints de frictions et d’interrogations
La CA du Muretain Elle s’est agrandie grâce à la fusion avec deux anciennes communautés de communes. Pour le moment, les priorités sont l’organisation interne, et la mise en place de la compétence GEMAPI. Il ne semble pas y avoir de volonté très affirmée d’exercer directement les compétences du petit cycle : la CA se verrait bien en substitution‐représentation dans les structures syndicales auxquelles adhérent ses membres. A cet égard, des discussions ont lieu aussi bien avec R31 qu’avec le SAGe. Selon le DGS, « avoir le même interlocuteur pour le petit cycle et la Gemapi ce serait idéal » ; « le mot d’ordre des élus est d’avoir un minimum d’interlocuteurs ». A noter que la ville de MURET a ses propres services d’AEP et d’assainissement gérés en régie.Réseau 31
Le directeur a une appréciation pour le moins mitigée sur les effets de la loi NOTRe pour sa structure, et plus généralement sur la situation très instable qu’elle a fait surgir : d'un côté, on l'a vu, la rationalisation leur a permis de récupérer des adhésions et/ou des morceaux de compétences ; de l'autre, il y a eu consolidation de quelques grands syndicats et émergence de communautés de communes plus puissantes qu'ils voient comme des concurrents potentiels :
24/74
‐ c’est le cas du SAGe dans le secteur du Muretain, concurrent potentiel vis‐à‐vis de l’agglomération comme on a pu le voir supra ;
‐ cas de la façade Nord‐Ouest : les syndicats des eaux de la vallée de la Save et des Côteaux de Cadours, des vallées de l'Hers et du Girou ont fusionné et le syndicat de production d'eau potable a été dissous. Le nouveau syndicat s'appellera Syndicat des eaux des vallées du Girou, de l'Hers, de la Save et des Coteaux de Cadours : « ces structures prennent progressivement leur autonomie, elles ont récupéré du personnel, on discute pour savoir quel sera notre degré de coopération avec elles » Il y a crainte également que certaines communautés de communes déjà bien structurées, par exemple avec un bon service technique voirie, ne soient tentées de s'étendre vers l'assainissement, ne serait‐ce que pour avoir accès à la DGF bonifiée si elles prennent la compétence par anticipation comme les y a invitées le préfet : cela pourrait être le cas de la communauté de communes Cœur de Garonne, de la communauté de communes du Frontennais qui pourrait être tentée par l’eau potable… Dans ces circonstances, le syndicat « repart à l’offensive » et s’efforce de :
‐ récupérer les « dents creuses », c’est‐à‐dire les communes isolées au sein de nouvelles intercommunalités (il y en a un certain nombre dans le sud du département) ; ‐ compléter les transferts partiels (récupérer la distribution) en profitant de la prise de conscience par les élus que les besoins d’investissements ne sont pas à leur portée, en expliquant à des structures du Nord qu’elles vont perdre des recettes avec la fin des ventes à Toulouse… ‐ s'étendre en dehors du département ; ‐ développer d’autres sources de recettes : micro turbines sur des portions de réseau à fortes pressions, turbine sur le canal St Martory… Les syndicats BCS : il ne devrait pas être très affecté par la loi selon nos interlocuteurs, la nouvelle communauté de communes qui couvre la quasi‐totalité de son implantation haut‐garonnaise ne semblant pas désireuse de prendre la compétence ; Coteaux du Touch : « ils sont tétanisés par l’échéance 2020, ils pensent que tout le monde veut les manger alors qu’ils sont bien structurés… Ils sont venus à la réunion de présentation de l’état des lieux du SDAEP mais ils n’ont pas voulu prendre la parole » nous a indiqué un interlocuteur du Département. IEMN : elle est menacée car il n’est pas certain que les Départements qui la soutiennent puissent continuer à exercer cette compétence de production d’eau ; l’institution aurait pu fusionner avec le SIEMN mais ce syndicat aurait été « préempté par R31 » selon un interlocuteur ; une étude juridique a été lancée pour « préparer l’IEMN de demain » d’après le Rapport d’activité 2016 de l’institution.
25/74
10.2. Annexe 2 : Recomposition des territoires du petit cycle de l’eau : cas de
la Haute-Saône
1. Etat des lieux de la gestion de l’eau dans le département de la Haute‐
Saône et impact de la loi NOTRe
1.1 les EPCI‐FP avant et après loi NOTRe
Le département de la Haute‐Saône comptait une CA (Vesoul) et 19 CC en 2015, cette situation
est issue de la mise en œuvre du SDCI de 2010 qui avait permis une couverture intégrale du
territoire par des EPCI‐FP avec un effet de rationalisation sensible puisque le nombre d’EPCI‐FP
est passé de 30 à 20 .
Après mise en œuvre des prescriptions de la loi NOTRe, il ne subsistera plus que 1 CA et 17 CC
soit 18 EPCI‐FP. Les critères de taille imposé par la loi NOTRe ont nécessité une évolution de
quatre EPCI‐FP (CC du Pays de Luxeuil, CC de Rahin et Chérimont, CC des Milles étangs et CC du
Val de Pesmes) qui ont nécessité des ajustements de périmètre. Cinq EPCI‐FP atteignent le seuil
des 15 000 habitants : CA de Vesoul, CC du Pays d’Héricourt, CC du Pays de Lure, CC de la Haute
Comté, CC du Val de Gray. Compte tenu du caractère très rural du département de la Haute‐
Saône et du classement en zone de montagne de certaines communes, le seuil des 15 000
habitants est modulable sans descendre en‐deçà des 5 000 habitants pour onze entités qui
respectent ces seuils calculés sans modifications. Les ajustements nécessaires des EPCI‐FP,
somme toute peu nombreux, n’ont pas posé de grands problèmes ni suscité des réactions
hostiles.
1.2
Les
collectivités compétentes en eau potable
Le département de la Haute‐Saône compte 316 collectivités qui exercent en 2016 la compétence eau potable :26/74 • 1 communauté de commune (CC Val de Gray) • 254 communes • 60 syndicats (entre 2 et 21 communes) ; taille moyenne = 4,5 communes • 2 syndicats mixtes : le syndicat mixte des eaux du BREUCHIN qui regroupe 48 communes et le syndicat mixte de la forêt de BELLEVAIVRE (6 communes) Le paysage administratif est donc très fractionné car constitué majoritairement de communes et de petits syndicats. La Ville de Vesoul gère son service d’eau potable sans transfert de compétence à un EPCI ; elle gère sous le régime de la régie comme c’est le cas pour une majorité de services pour le département de la Haute Saône (261 services ont choisis ce type de gestion). La prédominance de la régie et d’une gestion à l’échelle communale est souvent l’apanage des départements très ruraux. 54 contrats de DSP (affermage) ont été contractualisés par des collectivités et un contrat de gérance. En termes de population desservie, la situation est plus équilibrée : 43,2 % de la population relève de la gestion déléguée et 56,8 % de la gestion directe.
En termes de performance, les services publics d’eau présentent une performance en‐deçà des références nationales pour le rendement de réseau (74,4 % contre 79,3%) et pour l’indice de connaissance patrimonial (64 points en moyenne contre 90 points).
27/74
L’approvisionnement en eau est assuré à partir de 600 captages environ soit un captage pour 1 100 habitants en moyenne ; le département compte 27 captages prioritaires. Les orientations pour le futur sont de rationaliser le nombre de captages et de favoriser les interconnexions pour sécuriser l’approvisionnement en eau des populations. Des problèmes liés à la sécheresse apparaissent régulièrement qui impliquent de ravitailler certaines communes par camion‐citerne lorsque le débit des captages devient insuffisant, voire lorsque les captages sont à sec. Des problèmes de qualité apparaissent ponctuellement sur les paramètres microbiologiques entrainant la mise en place de mesure de restriction d’eau conséquence d’équipements de désinfection inadaptés ou mal exploités. En termes de qualité d’eau, le nord du département présente des eaux brutes agressives nécessitant des traitements spécifiques, ainsi que des problématiques liées à la turbidité et à la bactériologie.
Le SDCI ne mentionne aucunes prescriptions particulières pour la compétence eau potable si ce n’est un inventaire des structures syndicales existantes. Par conséquent, ce sont les modalités de la loi NOTRe qui forgeront le paysage de la gouvernance de la compétence eau potable qui sera exercée par les EPCI‐FP, au nombre de 18. Seul le syndicat mixte de production du Breuchin peut perdurer ; il couvre un territoire de 18 440 habitants et fédère 48 communes (dont Vesoul) et quatre syndicats. 1.3
Les collectivités compétentes en assainissement collectif
Il existe aujourd’hui 408 structures porteuse de la compétence assainissement : • 1 CA (CA de Vesoul) • 2 CC (CC Val de Gray et CC du Pays de Luxeuil) • 388 communes • 17 syndicats qui regroupent entre 2 et 8 communes (moyenne : 3,3 communes)Comme pour l’eau potable, on observe une structuration très faible des collectivités avec un département qui est resté majoritairement à l’échelle communale. Aucun syndicat existant n’ayant son périmètre à cheval sur celui d’au moins trois EPCI‐FP, ils seront tous dissouts et la compétence assainissement sera exercée par les EPCI‐FP.
28/74 Environ 250 stations d’épuration sont recensées sur le département ; elles nécessitent pour une majorité d’entre elles des investissements de remise à niveau parfois conséquents. 1.4
Les collectivités compétentes en assainissement non collectif
La compétence assainissement non collectif est exercée par 78 collectivités : • 1 CA • 13 CC • 64 communes La compétence assainissement non collectif est déjà très majoritairement exercée par les EPCI‐FP (14 sur 20 en 2016) ce qui facilite son transfert à ces mêmes entités.2. L’enjeu de la loi NOTRe pour la Haute‐Saône : rationaliser et
professionnaliser
Des EPCI‐FP bénéficiaires des compétences eau et assainissement
Le transfert des compétences eau potable et assainissement ne pose pas de difficulté particulière en termes de préservation de la logique hydraulique des infrastructures ou de mobilisation de la ressource eau. Hormis la pérennisation d’un syndicat de production d’eau, ce sont les EPCI‐FP qui sont les bénéficiaires exclusifs du transfert de ces compétences. On observera donc en situation post loi NOTRe un fort effet de rationalisation, le nombre de structures d’eau potable passe de 316 unités à 19 pour l’eau potable, et le nombre de structures d’assainissement de 408 à 18, soit une division du nombre de territoires de gouvernance par 17 pour l’eau et 23 pour l’assainissement. On assiste là à une véritable révolution pour le département de la Haute‐Saône qui passe de l’échelle de la commune à celui des EPCI‐FP rationalisés, soit d’une taille moyenne en 2016 de 2 095 habitants pour l’eau et 1 623 habitants pour l’assainissement à des structures dont la taille moyenne est de 9 229 habitants.
29/74 Très peu de freins politiques au changement et des élus locaux lucides et volontaristes… La modification à la marge de la carte des EPCI‐FP par mise en œuvre de la loi NOTRe n’a pas suscité de grands débats et n’a pas été source de tensions particulières. En matière d’eau et d’assainissement, le principe de rationalisation est plutôt bien accepté par les élus concernés. Une prise de conscience a émergé de l’intérêt et de l’utilité d’un changement d’échelle de gouvernance eu égard aux défis à relever dans les prochaines années voire décennies dans un contexte de complexification du champ réglementaire et de raréfaction de subvention à l’investissement. La dissolution des syndicats existants ne suscite pas de réactions exacerbées de la part des édiles ni de frein lorsque le passage de témoin devra s’organiser au profit de EPCI‐FP. Pour la compétence assainissement, les élus voient d’un œil très positif la prise de compétence par les EPCI‐FP, presque soulagé d’être déchargé de cette compétence. Pour l’eau potable la situation est à peu près la même, néanmoins un frein psychologique apparaît notamment pour les maires des petites communes, qui sont souvent des communes forestières, pour qui « notre eau, c’est comme notre bois ». L’identification du rôle de la commune vis‐à‐vis de ses administrés et l’incarnation du rôle de maire se fait par l’entremise de la compétence eau potable et de l’activité forestière. La dépossession de la compétence eau potable implique pour eux un rétrécissement de leur champ d’action dans lequel les élus locaux sont souvent fortement impliqués y compris par l’exécution de certaines tâches d’exploitation à titre de bénévolat en faveur de l’intérêt général. Mais en même temps, ils sont conscients que cette échelle de gestion communale appartient à un autre temps. C’est plus un temps de deuil qui est observable qu’un frein majeur au changement. Une très large majorité d’EPCI‐FP (16 sur 18) ont déjà engagé des études pour procéder aux transferts de compétence et une volonté affirmée émerge pour que les EPCI‐FP exercent celles‐ ci dès le 1er janvier 2019. En effet, les élections municipales sont programmées en 2020, et les élus ne souhaitent pas laisser le fardeau de la difficulté à exercer une nouvelle compétence aux nouvelles équipes qui sortiraient des urnes. Prendre les décisions pour 2019, permettra aux nouveaux élus de prendre les rênes de leur collectivité locales avec une situation de transfert acté et de mise en pratique des nouvelles compétences d’un an et quelques mois, avec donc une situation déjà grandement stabilisée. « Même en cas d’assouplissement des dispositions de la loi NOTRe, il n’est pas sûr que les élus fassent marche arrière ». … mais de défis majeurs à relever et des impacts forts à assumer ! Le principal impact redouté par les élus est le prix de l’eau qui connaitra un surenchérissement significatif pour de nombreux services. En effet, le budget général subventionne souvent le budget eau potable et assainissement allégeant notoirement la facture de l’usager, les communes trouvant les ressources nécessaires dans leur activité forestière, c’est le bois qui paye l’eau en quelque sorte. Par ailleurs, dans les micro‐services, il existe souvent beaucoup de coûts qui ne sont pas imputés à l’eau ou l’assainissement, et l’exercice de ces compétences à l’échelle des EPCI‐FP s’accompagnera par une vérité des coûts et du prix de l’eau. Mais à terme, le niveau de service devrait également s’améliorer. Un autre défi à relever concerne la connaissance de la situation budgétaire des compétences à transférer, beaucoup de communes n’ayant pas de budget annexes. Cette situation implique un
30/74 travail de recensement détaillé et une expertise précise pour avoir une image la plus fidèle possible de la situation existante. Un conseil départemental encore très engagé et placé en rôle de facilitateur Le Conseil départemental est resté très investi dans le domaine de l’eau et de l’assainissement. En 2014‐2016, il a ainsi initié un plan pour favoriser le renouvellement des canalisations d’eau à hauteur de 23 millions d’euros de travaux subventionnés à 50% avec pour objectif d’initier des politiques de renouvellement parmi les collectivités locales et soutenir l’activité économique. En 2017, une enveloppe de 2,5 millions d’euros de subvention est affectée à l’eau potable et 500 à 800 000 euros à l’assainissement.
Le CD a participé à l’élaboration d’un cahier des charges pour l’étude des transferts de compétence. Il est également membre des COPIL des EPCI‐FP créés pour piloter les études de transfert. Il existe par ailleurs une agence départementale d’ingénierie, Ingénierie 70, très impliquée en matière de maîtrise d’œuvre eau et assainissement. Elle a été créée car l’ingénierie privée n’a pas trouvé sa place, les chiffres d’affaire potentiels par dossier étant trop faibles conséquence du caractère très rural du département. Il est vraisemblable que cette agence perdure une fois la réforme loi NOTRe actée, car les besoins perdurent et la petite taille des EPCI‐FP n’est pas propice au développement d’une cellule ingénierie en leur sein. En l’état d’ailleurs, 17 CC sur 18 sont adhérentes à Ingénierie 70. Cette agence a même pour ambition d’accroître sa palette de prestation notamment dans le champ de la GEMAPI.
Il n’existe pas de schéma directeur aujourd’hui, l’extrême fragmentation de la gouvernance ne s’y prêtant pas. Un tel document ferait plus sens une fois que les compétences auront été transférées.
