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L
ETUDE DE
LA LEGISLATION
ISABELLE FROMENT-MEURICE
A thesis submitted to the Faculty ofGraduGte Swdies and Research in parttalfll(fillment ofthe requirements ofthe degree ofMaster ofLaws(LL.M)
INSTITUT DE DROIT COMPARÉ -
F
ACULTÉ DE DROIT UNIVERSITE MCGILL - MONTRÉAL1+1
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0-612-29825-6
ABSTRACT
(
c
The privatizatioll of an economy which has been socialized during seven decades may have seemed unachievable, particularly conceming such a great industrial power as former Soviet Russia. Nevertheless the work performed under Presidents Gorbatchev and Eltsine, who were prompted by a reformist politica/ will, has Led ta the privatization of the great majority ofenterprises. Since 1992, il has made necessary the build-up ofa new govemmental and administrative structure and of an impressive legislative and regulalory framework. Though the methods of privatization were often similar to those used in the West, Russia has distinguished itself by setting up a system of "mass privatization" through the distributioll ofvouchers to the entire population.
After the launching of IWo Programs in 1992 and 1994, the privatization of small enterprises was largely completed. As far as middle and large enterprises are concemed, the transfer of ownership has mostly henefited employees, or not tao transparent investors and banks, but rarelyforeigners. Sillct! 1995 the process ofprivatization has come under criticism and has slowed dow/l. Future developments will depend upon the unfolding of politics in Russia.
La privatisation des entreprises en Fédération de Russie
RESUME
3
-(
Privatiser une économie dont la quasi-totalité des entreprises était socialisée depuis sept décennies, l'objectif pouvait paraître d'autant plus inaneignable qu'i! s'appliquait à
cette grande puissance industrielle qu'est la Russie ex-soviétique. L'oeuvre accomplie sous les Présidents Gorbatchev et Eltsine, inspirée par une volonté politique de réformes, a néanmoins permis la privatisation d'une majorité d'entreprises. Elle a nécessité depuis 1992 la mise en place d'une nouvelle structure gouvenlementale et administrative et un imposant cadre législatif et réglementaire. Si les méthodes suivies sont souvent semblables à celles utilisées dans les pays occidentaux, la Russie s'est distinguée en instituant un système de "privatisation de masse" par distribution de coupons à
l'ensemble de la privatisation.
A l'issue de deux programmes débutant respectivement en 1992 et 1994, la privatisation des petites entreprises est largement achevée, contribuant au développement de l'écononlie de marché. S'agissant des moyennes et surtout des grandes entreprises, le
t,.all~fert de propriété s'est effectué au profit souvent du personnel, parfois d'investisseurs peu transparents et de banques, rarement des étrangers. Contesté, le processus de privatisation s'est ralenti depuis 1995. Sa poursuite dépendra de la tournure que prendront les évènements politiques en Russie.
{
(
REMERCIEMENTS
L'auteur adresse ses chaleureux remerciements au Professeur Richard Janda de l'Université McGill, pour ses conseils et sa patience sans limites, ainsi qu'aux Cabinets Freshfields - Paris el
Moscou, (A1e. Daniel Gogek), et Jeantet & Associés (Me. Catherine Joffroyj pour l'aide précieuse apportée dans la recherche de documentation législative.
(
Laprivatisation des entreprises en Fédération de Russie
TABLE DES MATIERES
5
-(
INTRODUCTION :
BCHAPITRE
1:PRESENTATION DU PROGRAMME DE PRIVATISATIDNS
26
1.1. Présentation Générale des Privatisations Russes
---
261. 1. 1. Présentation du programme de privatisation 27
1.1.2. Définition de la privatisation 32
1.2. Les Objectifs de la Privatisation: la Transition vers l'Economie de Marché 36
1.2. 1. Les objectifs de la privatisation en Europe Centrale et Orientale 36
1.2.2. Les objectifs retenus dans les lois relatives à la privatisation
·n
1.3. Propriete Privee et Privatisations 44
1.3.1. La protection de la propriété privée par la Constitution. 45
1.3.2. Le régime juridique de la propriété en Russie. 48
1.3.3. Le problème particulier de la privatisation de la terre 55
CHAPITRE 2:
LES ACTEURS DE LA PRIVATISATION_
61
2.1. Qui vend ? Les Agences responsables pour la Privatisation 61
2.1.1. Le Comité d'Etat pour la Propriété d'Etal (GoskomimoucheslVo ou OKI) et ses agences
territoriales. les Kougui. 62
2.1.2. Le Fonds russe pour la Propriété d'État et les Fonds pour la Propriété locaux 69
2.2. Qui peut acheter? Les acquéreurs éligibles des biens de l'Etat au regard de la loi sur la
Privatisation 73
2.2.1. Les employés de l'enueprise: 74
2.2.2. Les citoyens russes, personnes physiques 75
2.2.3. Les personnes morales et les Fonds d'investissement 77
(
CHAPITRE
3 :QUE VEND-ON? LES ENTREPRISES PRIVATISABLES.
893.1. Les Entreprises dont la privatisation est strictement interdite. 91 3.2. Entreprises qui peuvent être privatisées à certaines conditions. 97
3.2. 1. Les entreprises dont la privatisation requiert une autorisation gouvernementale 97 3.2.2. Les entreprises dont la privatisation requiert l'autorisation du Goskomimouchestvo. après avis du
Ministère sectoriel concerné et/ou du Comité d'Etat Antimonopole 99
3.2.3. Les entreprises privatisées conformément aux programmes locaux de privatisation 105
3.2A. La procédure d'autorisation de la privatisation et ses conséquences 106
3.3. Entreprises dont la privatisation etait obligatoire pendant l'année 1992. 108
CHAPITRE
4:COMMENT PRIVATISER: LES METHODES DE PRIVATISATION
IIO4.1. Détermination de la méthode de privatisation applicable _ III
(
4.2. Les Etapes Successives Vers La Privatisation 114
~.2.1. La demande de privatisation: Il'''
~.2.2.La décision de privatiser une entreprise publique: 115
~.2.3. Création de la commission de privatisaùon: 117
+.2A.Préparation du plan de privatisation: 119
~.2.5. Approbation du plan de privatisation: 122
+.2.6. Exécution et enregistrement de Itl'Accord de privatisation": 123
4.3. La Petite Privatisation (privatisation des petites entreprises) 124
+.3.1. Vente d'une entreprise aux enchères publiques. 12~
+.3.2. Vente d'entreprise par appel d'offres 127
+.3.3. Vente des biens de l'entreprise en voie de liquidation: 130
+.3.~. Rachat des entreprises louées par l'Etat à un Collectif de Travailleurs: 13~
4.4. La Privatisation de Masse (privatisation des moyennes et des grandes entreprises) _ 137
~.+.l.Transfonnation de l'entreprise d'Etat en société par acùons 138
+A.2. Une privaùsation des grandes entreprises en deux étapes I~S "'A.3. Laprivatisation des grandes entreprises après le Programme de Privatisation pour 1994 _ 160
CHAPITRE
5:LA PARTICIPATION DES INVESTISSEURS ETRANGERS DANS LE PROCESSUS
DE PRIVATISATION
167
5.1. Les différentes modalités de privatisation ouvertes aux Investisseurs étrangers _ _ 168
5.L.i. Le rachat d'actions 168
La privatisation des entreprises en Fédération de Russie 7
-(
S.2. Autres options ouvertes à l'investisseur étranger 1725.2.1. Participation à la privatisation des petites et moyennes entreprises. 173 5.2.2.LeProblème Particulier de la privatisation d'un Partenaire de l'investisseur Etranger 174-5.2.3. Participation des Etrangers au programme "prêt gagé contre actions" 175
S.3. L'échec de la Privatisation de Sviazinvest 17S
---CHAPITRE
6 :BILAN
PROVISOIRE
DESPRIVATISATIONS ET PERSPECTIVES
178
6.1. Données Chiffrées sur les Résultats des Privatisations
---
178(
6.2. Observations Générales Relatives au Processus de Privatisation
- - - -
181(
INTRODUCTION
(
"Les privatisations en Russie" : il y a quelques années. tout russe qui eût prononcé ces mots eût été sévèrement réprimandé. voire considéré comme un ennemi du régime.. - Et pourtant, cinq ans à peine après l'adoption de la première loi de privatisation de 1991, soit en décembre 1995, le bilan faisait état de la privatisation effective de plus de 20.000 entreprises de taille moyenne et grande. ces entreprises employant quelque vingt millions de personnes (presque trois fois la population totale du Québec), c'est-à-dire près de la moitié de la population active russe dans le secteur industriel, transformant quelque quarante millions de citoyens russes en actionnaires d'entreprises nouvellement privatisées... Ces chiffres incroyables permettent de mesurer l'ampleur du programme de privatisation russe, mené avec une rapidité et une efficacité ex'traordinaire compte tenu, d'une part. de l'absence de consensus politique quant au ryrthme et à l'étendue des réfonnes économiques en général et de celles touchant à la privatisation en particulier et, d'autre part, de l'absence des moyens financiers et administratifs nécessaires à la mise en oeuvre de réformes d'une telle amplitude.
En effet, dix ans se sont écoulés depuis l'arrivée de Mikhaïl Gorbatchev à la tête du tout puissant Pani Communiste de l'Union Soviétique, déclenchant ainsi le mécanisme inexorable qui devait mener en moins de cinq brèves années à la disparition de l'Empire Soviétique et à l'abolition du communisme. Car si l'histoire des privatisations en Russie a véritablement commencé en 1991 avec l'adoption des premières lois relatives à la privatisation, les prémices en sont apparues avec la politique de réformes menées par M. Gorbatchev dès 1985, réformes politiques d'une part, plus connues sous le nom de
La privatisation des entreprises en Fédération de Russie 9
-(
"glasnost'" ou transparence, et économiques de l'autre, cet ensemble de réformes ayant laissé son empreinte dans l'Histoire sous le nom de"Perestroïka".
Dèslors~ il semblait difficile d'étudier les privatisations sans tenter~ mêmebrièvement~ d'en faire l'historique politique et économique afin d'en saisir les tenants et les aboutissants. Les privatisations sont en effet un sujet à forte résonance politique et engendrant des conséquences dans tous les domaines économiques, et qu'il convient donc d'étudier sans négliger ces deux aspects : il ne semble guère envisageable à notre avis de se plonger dans les privatisations russes en ne traitant le sujet que comme une dissertation de droit. Certes. les mécanismes juridiques doivent être analysés dans tous leurs détails, mais la technique ne prend tout son sens que si elle est éclairée d'une lumière mettant en relief les évolutions des différentes réformes ayant permis l'introduction des privatisations ainsi que les objectifs tant politiques qu'économiques de la privatisation fixés par les législateurs. En outre, certaines difficultés propres aux privatisations russes ne peuvent slexpliquer qulau regard des spécificités de la Russie non seulement en raison de l'immensité de son territoire, mais aussi en raison du lourd héritage de plus de soixante-dix années de communisme, ce que nous appellerons "l'héritage soviétique", ainsi que. dans une moindre mesure, en raison des réformes issues de la Pérestroïka.
Par ailleurs. contrairement à ce qu'il est convenu d'appeler ses anciens "satellites", la Russie tsariste nia que très brièvement connu un régime politique de pluralisme démocratique. et son économie, avant l'arrivée au pouvoir des Soviets, était encore largement agricole, et commençait à peine à connaître le capitalisme industriel. Sans tracer un portrait de la Russie tsariste, il convient de rappeler ici que contrairement aux Etats d'Europe Centrale et Orientale tombés après 1945 sous la tutelle soviétique ou même contrairement aux Pays Baltes, la population n'a pas de souvenir d'une Russie capitaliste et démocratique. Aurait-elle conseIVé un certain souvenir de la société d'alors que soixante-dix années de communisme l'auraient sans aucun doute effacé, ou relégué à l'Histoire. Cette première différence est de taille~ lorsque l'on compare les évolutions de l'après-communisme dans
(
des pays comme la Tchécoslovaquie ou la Pologne par rapport à l'Union Soviétique: ces pays avaient en effet connu auparavant~ mt-ce à un niveau plus modeste qu'en Europe Occidentale, un régime politique de pluralisme démocratique et une pratique de l'économie capitaliste de marché. Cette différence entrai'ne une conséquence importante sur le plan psychologique: il n'existe pas en Russie de "culture populairell
démocratique ou capitaliste et le concept d'économie de marché est a priori étranger au Russe. TI faudra donc, pour mener à bien les réformes économiques, faire son éducation à la fois politique et économique, éducation qui sera forcément lente et qui ne pourra être véritablement ancrée dans la mentalité populaire qulau bout d'une. voire de deux générations.
En outre, à la différence des autres pays d'Europe Centrale et Orientale, le régime communiste en Russie a été presque deux fois plus long et instauré de façon plus rigide, sauf peut-être comparé à la Tchécoslovaquie où aucune réforme nlavait été mise en place depuis l'intervention soviétique de 1968. Ainsi la "socialisation des moyens de production" --pour emprunter le vocabulaire marxiste--, premier pas vers l'abolition de la propriété privée, l'fait fondamental de la société promise"l, la collectivisation des terres, la
centralisation de la direction de l'économie. l'étatisation du commerce extérieur, la planification des objectifs fixés aux entreprises furent poussées pendant les sept décennies du régime soviétique jusqu'à leurs extrêmes conséquences. alors que dans certaines "démocraties populaires", comme la Pologne ou la Hongrie, un secteur d'économie privée demeurait sous forme d'entreprises familiales et de coopératives permettant l'introduction de tentatives modestes de libéralisation de l'économie.
Aussi l'héritage soviétique pèsera-t-il lourd dans la mise en oeuvre des réformes visant à mener la Russie vers l'économie de marché. En effet, l'économie soviétique était, comme
1Cette dernière expression est tirée d'une citation de P.H. Dembinski in "Les économies planifiées. La
logique du S\'stème", Ed. du Seuil. Paris. 1988, p. 35. K. Marx et F. Engels n'ont-ils pasécrit que: "re]n ce sens, les communistes peuvent résumer leur théorie dans celte formule unique : abolition de la propriété privée {...]", in "Manifeste duParti Communistell
La privatisation des entreprises en Fédération de Russie 11
-(
nous l'avons rappelé, une économie centralisée, étatisée et planifiée dans laquelle l'Etat jouait un rôle prépondérant, plus encore que dans les autres "démocraties populairesIl2. Les
entreprises, mis à part les coopératives et le cas des kolkhozes et sovkhozes agricoles, pouvaient être considérées comme des sortes de départements ministériels, gérées sur les fonds de l'Etat, et dont les activités étaient détenninées à l'avance par l'organisme de planification centrale de l'Etat, le Gosplan3 . Les entreprises de taille petite et moyenne étaient peu nombreuses. En réalité, la plupart d'entre elles étaient de véritables monstres au regard des critères occidentaux, employant couramment plusieurs dizaines de milliers de personnes, et de ce fait, la grande majorité des entreprises détenait une situation de monopole, souvent national, ou régional. Le fort degré de concentration industrielle, allié à la taille du marché soviétique avait en effet pour conséquence un certain gigantisme des entreprises d'Etat soviétiques. Ainsi que le rapporte la Banque Mondiale, Ilthe large size of
ente/prises isa stric!dng legac,vofSovietplanning"4 .
Ainsi en 1987, la moyenne du nombre d'employés dans les entreprises industrielles de la Fédération de Russie atteignait 821 employés, soit près de dix fois supérieure à la moyenne des pays occidentaux. Les 952 plus grosses entreprises dont la valeur totale de production excédait les cent millions de roubles (à l'époque~ environ 140 millions de dollars américains) représentaient moins de 4%) du nombre total d'entreprises mais comptaient pour plus de 54% de la production et environ 40% de la masse salariale. Ces entreprises comptaient environ 8500 travailleurs chacune. Les plus gros employeurs étaient très
2Les statistiques citées par la Banque Mondiale dans son rapport "Russia : creating private enterprises and efficient marketsIl • coll. "Studies of Economies in Transformation". Washington, Libl'al)-' of Congress. Avril 1995. et plus particulièrement dans l'article deIraW. Lieberman et Subail Rahuja IIAnoverview of privatization in Russia" ( p.8) sont édifiantes: en 1985. 96% du P.I.B. provenait du secteur étatique en URSS. contre 74% en Hongrie (pour 1984). Seules la Tchécoslovaquie et l'Allemagne de l'Est rivalisaient avec l'Union Soviétique, avec plus de 96% du P.I.B. provenant du secteur étatique.
3Le Gosplan était l'organisme de planification centrale étatique.
4Source: liA World Bank Country Study : Russian Economie Reform. Crossing the threshold of structural changell
certainement les usines de moteurs de véhiculesA VTOVAZ àNijni-Novgorod (ex ville de Gorki) et l'usine de camions et de tracteurs KAMAZ à Naberejnie Chelny, employant chacune plus de cent mille employéss.
Une autre caractéristique essentielle du système était l'importance de l'industrie lourde orientée vers le complexe militaro-industriel aux dépens de l'industrie légère des biens de consommation : en effet. les entreprises les plus importantes se trouvaient dans les secteurs de lamétallurgie~ l'ingénierie. l'industrie pétrochimique et l'énergie. D'autre part, le système de planification centrale. sous l'égide du tout puissant Gosplan, était fondé sur le volume de la production et la satisfaction des besoins les plus primaires de la population et non sur l'importance de la vente. ce qui avait pour conséquence l'absence de prise en compte de la demande. Ainsi. comme le fait justement remarquerJ. Marczewski :
Dans le système SOVIetique. chaque décideur économique. directeur d'entreprise ou de fenne d'Etat, président de kolkhoze. ministre, etc. répond de ses actes devant ses supérieurs hiérarchiques que sont l'Etat et le Parti. Mais sa responsabilité porte surtout sur la façon dont il a exécuté les ordres reçus. ou appliqué les normes fixées. Il n'est pas responsable des résultats économiques obtenus en terme de bien-être de la population. Il peut avoir fabriqué des objets que personne ne veut acheter. mais dont la production a été prévue dans le Plan. Il ne subira de ce fait aucune perte matérielle. Au contraire. il peut toucher une prime sile Plan a été dépassé.
Et d'ajouter:
Personne nlest responsable matériellement des erreurs de planification qui sont pourtant nombreuses et entraînent souvent des pertes incalculables pour la nation qui en subit les conséquences. Par définitiol\ le Parti ne se trompe jamais.6
5Rapport de la Banque Mondiale. "Russian economic refonn...". précité note n04, p. 82 et s.
6 J. Marczewski : "Les conditions d'efficacité des réformes dans les pays socialistes." in Revue d'études comparaù\'es Est-Ouest. vol. XIX. déc. 1988. n04. p. 15-16.
Laprivatisation des entreprises en Fédération de Russie 13
-(
(
(
Ainsi, sur un total de 7664 groupes de produits distribués par l'ancien Gossnab7, 77% de ces groupes de produits n'étaient produits que par une seule entreprise, ce qui signifie que pour plus de la moitié des produits en vente sur le marché russe, il n'existait aucun substitut8. Ne cÎte-t-on pas cette plaisanterie moscovite qui, pour illustrer l'absurdité du
système et l'obsession qu'était la réalisation des objectifs fixés par le Plan, raconte le cas de cette fabrique de chaussures sO\iiétique ayant fabriqué 4000 chaussures du même pied et de la même taille pour remplir les objectifs de production fixés par le Gosplan, sans se soucier de l'autre jambe? Ce qui parait ici anecdotique révèle une absence de prise en considération du consommateur. l'inutilité dans un pareil système du marketing, et la priorité absolue accordéeàla production.
En arrivant au pouvoir en 1985. ivl. Gorbatchev ne pouvait que constater l'état de délabrement dans lequel se trouvait l'économie soviétique. Les années de stagnation de l'ère Brejnev rendaient nécessaires d'importantes réformes que les fugitifs prédécesseurs du nouveau Secrétaire Général du P. C. U. S. n'avaient pas eu le temps de mettre en place. .A.insi. les réformes destinees a assouplir les rigidités enserrant l'économie soviétique et à redonner aux facteurs de production un peu plus de liberté furent adoptées par le Secrétaire Général dès 1995 Ces réformes étaient commandées plus par la situation économique désastreuse que par une volonté réelle de démocratisation ou de libéralisation de l'économie. comme le démontre le Professeur M. Malia :
L'impasse sinistre, à laquelle on aboutit à la fin du pouvoir de l'utopie est la conséquence logique des structures que ce pouvoir avait mises en place. Toute l'impossible entreprises de Lénine et de Staline n'était viable que tant que les ressources. en hommes et en biens, où s'approvisionnait le système, restaient insuffisantes pour faire vivre le régime et faire supporter son fardeau. et tant qu'un minimum de réussite matérielle soutenait la position
7 Le Gossnab était le Comité d'approvisionnement de l'Etat qui réglait les liens d'approvisionnement (relations fournisseurs tclients) entre chaque entreprise.
(
de monopole du Parti. Mais lorsque ces conditions cessèrent d'exister [... ],la volonté de pouvoir des partis communistes commençaàvaciller et la peur viscérale des populations commença à s'estomper. Cela rendit bientôt
nécessaire~ si l'on voulait la survie de l'Etat-Parti soviétique, le recours aux expédients que sont la Perestroïka et la Glasnost.9
(
Les réfonnes ne sont pas encore en effet destinées à ce stade à modifier la nature du régime : elles ne doivent que chercher à en pallier les déficiences en en améliorant le fonctionnement : dans la première phase de la Pérestroïka (1985 - 1988) en effet~ le système, tel que l'exposait Gorbatchev demeurait et devait demeurer fisocialiste" .
Notre but est de renforcer le socialisme, non de le remplacer par un autre système. L'exemple qui nous vient de l'Ouest, celui d'une économie différente. est inacceptable pour nous.10
La propriété publique socialiste. sur laquelle est fondée notre économie~ est une source de possibilités virtuellement inépuisables en matière de progrès. Pour cela, cependant~ nous devons à chaque fois trouver la forme de propriété socialiste et d'organisation de l'économie la plus appropriée. A cet
égard~ il est primordial que le peuple soit le maître véritable de la production et non pas seulement son maître nominal ... C'est à Lénine que l'on doit l'idée qu'il faut trouver les formes les plus efficaces et les plus modernes de mariage entre la propriété collective et les intérêts personnels.Il
C'est dans un tel cadre qu'il faut situer celles des dernières réfonnes de Gorbatchev concernant plus directement notre sujet: l'adoption de la Loi sur l'Entreprise12 en 1987
sera une première lItentative d'incorporer à lin régime d'entreprise d'Etat l'esprit de
gestion el de comptabilité propre aux affaires privées"l3. Cette loi fixe en ses quelque 25
9M. Ma1ia "Au Mausolée du communisme (II)". in Commentaire,hi\". 1990. n052, p. 653.
10Mikhail Gorbatchev, in Perestroïka, Ed. Flammarion. Paris, 1987, p.114.
Il M. Gorbatchev. précité note 10, p. 115.
12Loi de l'URSS sur l'entreprise. adoptée le 30 juin 1987.
Laprivatisation des entreprises en Fédération de Russie 15
-(
articles les droits et les obligations des entreprises d'Etat. Le principe fondamental est le suivant : l'autonomie financière est reconnue
à
l'entreprise't qui deviendra dès lors responsable en matière de production de vente et d'emploi du revenu. L'Etat aux termes de cette loi, nlest pas responsable des comptes de l'entreprise et l'entreprise ne répond pas des dettes de l'Etat. L'entreprise bénéficie d'une autonomie comptable complète, leIlkhozraschët", de l'autofinancement ("samofinansirovanié") et de l'autogestio~ ce qui lui
permet d'acquérir une certaine autonomie économique et financière et l'affranchit de la tutelle du Gosplan en l'autorisant à choisir ses fournisseurs et, dans une certaine mesure, ses clients.
Toutefois. la réforme, en apparence importante, n'atteignit pas les objectifs, le système étant faussé par les commandes d'Etat. les "Goszaka=i", qui prenaient 80 à90% (suivant le secteur d'activité concerné) de la production de l'entreprise. La sphère de liberté des entreprises était de ce fait limitée aux contrats que les entreprises passaient directement entre elles après que les commandes d'Etat aient été satisfaites. D'autre part le système de contrôle des prix et des exportations par l'Etat. toujours en vigueur, oblitérait notablement la marge de manoeuvre du directeur de l'entreprise quant à sa politique commerciale. En outre, le Plan n'avait jamais cessé de s'appliquer. en dépit d'un développement progressif des relations contractuelles directes entre entreprises. Aussi, faute de réforme de la législation relative à la formation des prix. àla fiscalité et au commerce de gros, la réforme de l'entreprise s'est vite essouflée.
La loi du 26 mai 1988 sur les coopératives n'a, à cet égard't pas connu une meilleure fortune. Cette loi avait été précédée d'une loi du 19 novembre 1986 sur l'activité individuelle privée dont l'objectif était d'attirer une main-d'oeuvre absorbée dans l'économie parallèle vers des activités légales, à un moment où la campagne anti-alcooüque avait
(.
(
provoqué une baisse vertigineuse des revenus de l'Etat14. La loi du 26 mai 1988 autorisera l'activité privée sous forme de coopératives fonctionnant selon les principes d'autonornie~ d'autogestion et d'autofinancement~permettant aux travailleurs de s'associer pour créer de petites entités échappant à la propriété publique et leur appartenant en tant que "collectif'.
Mais là encore, la loi d'inspiration libérale se heurta à des obstacles divers et nombreux : absence de réforme économique cohérente~ difficultés d'approvisionnement, absence d'investissements, et également obstacles d'ordre psychologique se traduisant par une résistance et une jalousie de la population à l'égard des "coopérateurs", supposés prospères. A cet ensemble de difficultés. il fallait ajouter un renforcement progressif du contrôle des prix par l'Etat et l'instauration dlun régime de licences à l'exportation et à
l'importation.
Parallèlement M. Gorbatchev. cherchant à s'accorder les gràces de l'Occident, promulguait le Décret n049 du 13 Janvier 1987 autorisant la création de sociétés mixtes entre entreprises soviétiques et étrangères15 à des conditions restrictives et encore peu attractives pour les investisseurs étrangers qui ne pouvaient détenir la majorité du capital de ces sociétés mixtes..
14 La lutte contre l'alcoolisme. (1985-1987). s'effectuera par l'augmentation considérable du prix des boissons alcoolisées et d'une baisse proportionneUe de leur production.. ainsi que par une sévère règlementation des heures d'ouverture des débits de boisson par l'adoption d'une série de décrets présidentiels entre 1985 et 1987 (surnommés à Moscou ilia loi sèchell
• "soukhor zakon"). La campagne
anti-alcoolique n'a eu qu'un effet limité et temporaire~dopant la consommation d'alcools de fabrication artisanale. notamment du "samagon". (alcool à base de pomme de terre à 90°). et désastreux pour les finances de l'Etat dans la mesure où eUe aurait coûté quelque 37 milliards de Roubles (Voir F. Thom. in
"Le moment Gorbatchev". coll. Pluriel. Ed. Hachette. Paris. 1989.p. 77 et s.).
15 Décret du Conseil des Ministres de l'URSS n049 du 13 Jan"ier 1987 relatif aux "Conditionsdecréation
sur le territoire de l'URSS et d'activité des sociétés mh.1es(entreprises conjointes) avec la participation des
Laprivatisation des entreprises en Fédération de Russie 17
-(
Toutefois~ les réformes gorbatchéviennes~ tout comme les précédentes~ à commencer par celle de Lénine lui-même lors de la N.E.P.16, puis ceDes de Khrouchtchev et de Kossyguinel7se soldent par un échec. Comme le constate en effet le Professeur M. Malia :
Ce [la Perestroïka et la Glasnost] ne sont que de pâles substituts du marché et de la démocratie~ des demi-mesures destinées à résoudre la quadrature du cercle en tentant de rendre compatibles les forces vivifiantes d'une société civile ressuscitée avec le rôle dirigeant du Parti. Ce problème est insoluble.18
f. Thom, dans son excellente analyse des premières années de la Pérestroïka19, décrit en
substance le constat d'échec :
En dépit de l'agitation verbale gorbatchévienne~ l'économie soviétique suit son cours. Abalkine a remarqué dans son discours àla XIXème Conférence du P.C.U.S. que la croissance du P.I.B. pendant les années de Perestroïka a été inférieure à celle du onzième Plan quinquennat pourtant dite "de stagnation". Pour lui. rien encore n'a été fait [... ]. Au fond, la XIXème Conférence a constaté qu'une nouvelle N.E.P. était impossible [... ]".
Aussi, dans les dernières années du pouvoir de Gorbatchev (1990-91). l'on vit se dessiner. sous le signe de l'accélération ("ollskorenié") de la Perestroïka" une ligne politique nettement orientée vers le passage à l'économie de marché. Cette nouvelle ligne politique devait. à son tour. entraîner un relatif assouplissement du dogme marxiste-léniniste de la propriété collective des moyens de production et l'acceptation d'une diversification progressive des modes de propriété.
16Nouvelle Politique Economique. de 1922il 1929.
17 Il Y eut deux grandes réformes. rune sous N. Khrouchtchev en 1957 et l'autre avec Kossyguine en 1965.
18M. Malia "Au Mausolée du communisme (II)", précité note n09. p. 653.
19 F. Thom. in ilLe moment Gorbatchev". coll. PlurieL ed. Hachette. Paris, 1989: voir notamment p. 98 et
(
L'année 1990 devait en effet marquer un véritable tournant vers une éconnomie sociale demarché. Plusieurs plans économiques furent ainsi proposés au courant de l'année 1990. Ce sera d'abord en février 1990, le programme dit des "quatre cents jours" proposé par G.
Iavlinski : favorable àune thérapie de choc, ce programme proposait une rapideet massive privatisation et un prompt passage à l'économie de marché. Le programme reçut l'assentiment de L. Abalkine ainsi que celui du premier Ministre, N. R)'jkov. Toutefois, devant la résistance des députés. le Conseil Présidentiel revint en avril 1990 à un projet moins ambitieux, le premier projet Ryjkov qui avait reçu l'approbation du Congrès des Députés du Peuple de décembre 1989. Mais le 24 mai 1990, N. Ryjkov présenta une nouvelle version plus audacieuse de son premier projet prévoyant un passage progressifà une "économie de marché planifiée" qui fut à nouveau abandonné par M. Gorbatchev devant les critiques des députés conservateurs et de l'opinion publique, et le Soviet Suprême demanda au premier Ministre un nouveau projet qui devait être présenté pour la rentrée de septembre.
Il n'en demeurait pas moins que le principe de l'économie "sociale" de marché était accepté par M. Gorbatchev lui-même qui, dans son rapport politique au XXVIne Congrès du P.C.U.S., le 2 juillet 1990, s'exprimait en ces termes:
Le marché, tel qu'on le conçoit aujourd'hui, refuse le monopole d'un seul type de propriété~ il en exige plusieurs, auxquels soient associés les mêmes droits politiques et économiques... Rien, dès aujourd'hui, n'empêche de transformer une entreprise d'Etat en société par actions, de créer les conditions nécessaires à l'apparition d'entreprises réellement libres, de donner à bail les petites entreprises, les magasins, de faire entrer dans le domaine de ce qui est vendable et achetable le logement, les actions et autres valeurs. une partie des moyens de production.20
La privatisation des entrepnses en Fédération de Russie 19
-(
(
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Un pas important était ainsi franchi. Toutefois~ le mot de "privatisation" n'était pas encore, du moins dans ce texte très officieL prononcé. Il le sera peu à peu, sous la pression des réformateurs.
Entre temps~ le président récemment élu de la RSfSR (Fédération de Russie), B. Eltsine. tirant parti de la perte de confiance envers le gouvernement centraL présentait une loi proclamant la souveraineté de la RSFSR qui fut adoptée par le Parlement de la RSfSR à une écrasante majorité (907 voix contre 13). le 12juin 1990.
A la suite de ce "coup de force" russe contre M. Gorbatchev. le projet Ryjkov. abandonné avant l'été 1990. sera remplacé par une nouvelle version du programme des "quatre cents
jours" .ce sera le fameux programme dit des "cinq Cell1sjollrs" défendu par M. Bocharov.
Au courant de l'éte 1990. ~1. Gorbatchev rencontre B. Elstine pour étudier le projet politique du Traité d'Union. Dans ce cadre. un groupe de travail économique est mis en place dans l'idée d'élaborer un programme économique commun à la Russie et à l'URSS pour assurer la transition vers l'économie de marché. Ce groupe de travaiL appelé "groupe
Chatu/iJ1e". composé d'experts proches de Gorbatchev~ (dont S. Chataline. L. AbaIkine. N. Petrako\'). et de Eltsine (notamment E. Gaïdar et B. Fedorov). rendra public son nouveau programme au mois d'août 1990. L'essence du programme Chataline était une rapide stabilisation et transition vers l'économie de marché~ couplée à une privatisation à large échelle et à une délégation générale de pouvoirs aux Républiques fédérées. Ce programme était certainement l'un des plus radicaux qu'eut connu l'URSS. Le mot de privatisation était ainsi officiellement prononcé et le programme de privatisations était soutenu par le groupe des réformateurs gorbatchéviens et eltsiniens.
A nouveau. ce programme. jugé trop "extrémiste" par les conservateurs, fut repoussé par le Soviet Suprême et un troisième plan Ryjkov fut élaboré. Gorbatchev, refusant de choisir entre le plan Chataline et le troisième plan Ryjkov~ chargea l'académicien A. Aganbeguian
(
de trouver un compromis. La nouvelle version étant assez proche du programmeChataline~ M. Gorbatchev en critiqua sévèrement certaines clauses controversées, ce qui eut pour effet de le couper du courant réformateur. Finalement, une dernière mouture d'un plan présenté par A. Aganbégui~ plan aseptisé et rédigé en des termes si généraux qu'ils en venaient à ne plus rien signifier, fut adoptée par le Soviet Suprême le 19 octobre 1990.
Ce dernier plan était si vide de réformes que Gorbatchev, sur fond de vélléités indépendantistes~ va alors chercheràfaire passer ses réformes en gouvernant par décrets21 •
cherchant ainsi à se rapprocher des réformateurs. entre temps gagnés au leader populiste B. Eltsine. Mais la rivalité entre les deux Présidents fait rage, et se traduit en une concurrence législative entre l'URSS et la RSFSR (Fédération de Russie). Nombre de lois parallèles sont ainsi adoptées. entre la fin de l'année 1990 et la mi-1991.
En ce qui concerne la privatisation. cette compétition législative se traduira par l'adoption quasi-simultanée de deux textes : la loi de l'URSS du 1er juillet 1991 sur la "désétatisa/ion
et la privatisation des entreprises gouvernementales et municipales". et la loi de la
RSFSR du 3 juillet 1991 sur "fa privatisation des entreprises gouvenlementales et
municipales", qui demeure la loi de base de l'actuelle Fédération de Russie en ce qui
concerne les privatisations.
L'abandon du terme "désétatisation" dans la loi russe reflètait la volonté du gouvernement russe à prendre de court la législation de l'Union. Ce terme traduisait pourtant une étape essentielle du processus : d'abord. organiser l'entreprise -- département d'une entité administrative gouvernementale -- en une entreprise publique, dotée de la personnalité morale avec tous les attributs que cela suppose et d'un capital social propre, dont l'Etat est l'actionnaire unique. Privatiser ensuite avec distribution de tout ou partie des actions
21 Loi de l'URSS du 24 septembre 1990 relative au.x "mesures complémentaires pour stabiliser la \-ie
La privatisation des entreprises en Fédération de Russie 21
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détenues par l'Etat à des actionnaires privés~ qu'il s'agisse du personnel de l'entreprise (dirigeants et salariés) ou d'investisseurs privés, personnes morales ou physiques~ russes (soviétiques) ou étrangères.
La loi de l'URSS était un peu en retrait par rapport à la loi de la RSFS~ mais elle mettait formellement un terme au rôle prééminent de l'Etat et autorisait les particuliers à acquérir des parts d'entreprises privées. Elle créait un Fonds des biens de l'Etat qui, sous le double contrôle du Soviet Suprême et du Parlement, administrait la vente des biens et établissait une liste des entreprises privatisables, ainsi que leur prix de cession. En outre, et le fait est d'importance, la loi de l'URSS sur la privatisation autorisait les républiques de l'Union à
adopter leurs propres formes (plans) de privatisation.
Cependant. quelques semaines plus tard. le Putsch manqué d'Août 1991 des conservateurs communistes déstabilisait Gorbatchev et ouvrait le processus qui devait mener à sa démission. En décembre 1991, la Constitution de l'URSS était abandonnée, et les Républiques de l'ex-URSS prenaient leur indépendance.
Les te,.,,1es législatifs russes qUI continuent, tant bien que mal, à servir de cadre aux réformes ont tous, ou presque, été adoptés dans ces premiers mois de l'année 1991, -l'année des grands changements-, qu'il s'agisse des lois sur l'entreprise, de la première loi de privatisation, de la loi sur les coopératives, de la réforme du commerce extérieur, de la loi sur les investissements étrangers ou encore de la loi sur la concurrence. C'est cette précipitation, cet engouement soudain pour l'économie de marché~ ainsi que naturellement le manque de préparation et le manque de compréhension de certains mécanismes étrangers au système socialiste de la part des auteurs de ces lois qui~ très certainement, expliquent le manque de clarté de celles-ci, la difficulté de leur mise en application, et surtout les incessantes modifications et précisions qu'elles ont dû engendrer.
(
Mais pour qui prend du recul. le jeu en valait la chandelle: même si ces lois sont le plus souvent inadaptéesà la situation ou encore incomplètes ou même- contradictoires, eUes ont le mérite d'exister et d'avoir introduit en Russie un cadre législatif qui, à moins d'une abrogation formelle, devait entraîner, de gré ou de force, l'économie russe vers la transition, c'est-à-dire vers une économie plus libérale. Car, à examiner la situation et l'équilibre des forces politiques actuelles en Russie, il nlest pas certain qu'aujourd'hui, de telles lois auraient pu être adoptées, tant la réticence de la population envers les changements est grande, tant encore les réflexes de plus de soixante-dix années sous le joug communiste restent présents dans la mentalité populaire, tant enfin l'abandon des privilèges par les ex-dirigeants communistes est douloureux. Et puis, comment ne pas comprendre, face au chaos que ces lois ont, indirectement, introduit, des réflexes de maintien de l'ordre ancien. qui font que certains regrettent sincèrement la grande URSS sinon de Staline. du moins de Brejnev?
Ces différentes singularités doivent être gardées à l'esprit lorsque l'on étudie le processus de privatisation engagé en Russie depuis quelques années. Force est de constater en effet qu'il n'est pas facile de faire passer une économie largement étatisée, centralisée et planifiée à une économie de marché. libérale dans sa vocation. et ceci dans un Etat aussi vaste que celui de la Russie. où la transition est à la fois plus difficile et plus complexe et sera probablement plus longue que celle de ses voisins. Le fait est que désormais, la Russie. à l'instar de la plupart des Pays d'Europe Centrale et Orientale (les "PECQ"). s'est engagée sur la double voie de la démocratie et de l'économie de marché. La clef de voûte de la réforme économique devant entraîner le pays vers l'économie de marché est très certainement l'adoption du programme de privatisations de masse avec la loi du Il Juin 1992.
A ce jour, les réformes russes se sont orientées principalement vers la mise en place d'un cadre permettant une certaine transition~ mais les difficultés auxquelles elles se sont
Laprivatisation des entreprises en Fédération de Russie -
23-I(
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heurtées témoignent de deux situations de fait: d'une part, l'absence préalable d'un véritable Etat de droit, de l'autre. l'absence de moyens financiers.
L'absence d'un Etat de droit est certainement le point crucial et ne peut s'expliquer que par l'idéologie marxiste-léniniste. En effet., le droit n'existait que dans la mesure où il
garantissait "le meilleur moyen pOlir le citoyen de participer à la construction du socialisme el à l'avènement du communisme"22 . Dans l'idéologie. l'avènement du
communisme doit aboutir à un monde où l'Etat et le droit seront inutiles: le droit n'est qu'une "nécessité temporaire" dont le but est la réalisation de la société communiste23 •
temporalité qui a pourtant subsisté pendant les 70 années du régime soviétique. Il en est résulté un système où le droit. prééminent puisqu'au service de l'Etat-Parti. n'était pas. en raison même de son asservissement au Parti, "l'expression de la volonté générale", mats bien l'expression de la volonté des dirigeants du Parti.
Les réformes entreprises jusqu'à présent visent. en introduisant une véritable démocratie au moyen notamment d'élections libres, à ('élection d'un Président élu au suffrage universel et disposant de pouvoirs très étendus ainsi que d'un Parlement multipartite. Aussi l'on assiste à un début de séparation des pouvoirs exécutifs et législatifs. sans cesse menacée par l'extension des pouvoirs présidentiels. la séparation de l'exécutif et du judiciaire se faisant. quant à elle. attendre. La création d'une Cour Constitutionnelle24 est un premier pas vers
cette séparation.
22 A. Vychinski. cité par G. Burdeau in "Traité de Science Politigue". t. VII. Ed. LGDJ. Paris. 1957. p. 230.
23 Pour plus de détails. voir en particulierR. David~ in "Le droit soviétique". tome Il. Ed. LODJ. Paris.
1954~ p. 157 et s. ; voir également: R. David. C. Jauffret-Spinosi in "Les grands systèmes de droit contemporain". Ed. Dalloz. Paris. 1992. lOème édition: P. Gélard in "Les systèmes politiques des Etats socialistes".t. l, ilLe modèle so\;étique". Ed. Cujas. Paris. 1975 : M. Lesage in "Les régimes politiques de l'URSS et de l'Europe de l'Est". coll. Thémis, Ed. P.U.f.. Paris. 1971 et du même auteur: "Le svstème politigue de l'URSS", coll. Thémis, Ed. P.U.f., Paris. 1987.
D'autre part~ la corruption ambiante, la naissance de mafias économiques corrompant l'appareil d'Etat et les fonctionnaires sensés veiller sur l'application et le respect de ces lois ont entraîné des dysfonctionnements dramatiques, menant le pays au bord de la faillite, et engendrant, de surcroît, des pénuries et de graves distorsions sociales.
Par ailleurs l'absence de moyens financiers se fait cruellement sentir, malgré les différents accords signés avec le Fonds Monétaire Intemational2s, dont le dernier en date du 22 février 1996 qui octroie àla Russie un crédit de 10,2 milliards de dollars US, les accords de rééchelonnement de la dette publique signés avec le Club de Paris26.. dont le dernier en date du 29 avril 1996 porte sur 40 milliards de dollars US àrembourser jusqu'en 2020, et les aides généreusement accordées par les Gouvernements étrangers (notamment le Gouvernement allemand à la suite du retrait des troupes soviétiques de la R.D.A.).
Néanmoins. avec le temps, des signes annonciateurs d'une certaine stabilisation, voire d'une reprise commencent à être perceptibles. et les évolutions de la production permettent quelques espoirs. L'inflation a considérablement baissé tout au long de l'année 1995. puisqu'elle était encore de 12~6% au premier trimestre et qu'elle était descendue à 3,2% en décembre 1995. En ce printemps de 1996, elle s" est maintenue à ce rnveau27 . Aussi le Gouvernement espère-t-il la contenir à 25%) pour 1996. D'autre part, il "envisage de réduire le déficit budgétaire à 3% du P./.B. en 1997 et à 2% en 1998". Quant à la croissance. "'elle pourrait atteindre 6% au cours des trois prochaines années et les revenus de la fiscalité augmenter de 4% à 5% annuellemenf'28. Ces perspectives sont pour le déficit budgétaire en harmonie avec les engagements pris avec le F.M.!. En
2S Le Figaro. 23 février 1996. p. BI. 26 LesEchos. 30 avril 1996. p. 7.
27Le Figaro. 22 mars 1996. p. B3.
28 Déclaration de E\'guéni Iassine. Ministre de l'Economie. le 21 mars 1996. in Le Figaro, 22 mars 1996.
La privatisation des entreprises en Fédération de Russie -
25-(
revanche, ceux-ci prévoyaient que l'inflation serait réduite à 1% par mois d'ici la fin de
1996_ Quant au cours du Rouble, il a été relativement stabilisé et maintenu à travers un '''corridor'' aux environs de 5000 Roubles pour un dollar US.
Toutefois. aucune des améliorations constatée nlest encore suffisamment consolidée pour que l'on puisse d'ores et déjà crier victoire. La stabilisation relative de la production est handicapée par une chute persistante de l'investissement en général, et une faiblesse des investissements étrangers, à l'exception des investissements réalisés dans le secteur énergétique et minier. et une restructuration trop lente du tissu productif Les réfonnes du secteur bancaire. la libéralisation des prix. la désétatisation et la libéralisation du commerce semblent avancer et devraient commencer à porter leurs fruits. Bref, les conditions d'une stabilisation de l'économie. mot d'ordre des dirigeants actuels. semblerait se dessiner.
Néanmoins. l'on est encore loin des objectifs souhaitables et bien des incertitudes demeurent. d'autant que les élections législatives de décembre 1995 ont marqué une avancée significative des communistes. hostiles à certains aspects des privatisations. Désormais. il faut attendre les élections présidentielles. prévues en Juin 1996, pour juger de
r
avenir de cette partie essentielle des réfonnes.CHAPITRE 1 :
PRESENTATION DU PROGRAMME DE
PRIVATISATIONS
<
Quels sont les objectifs de la privatisation? Doit-on privatiser pour privatiser? S'agit-il là d'un credo politique ou économique ? Qu'attend-on des privatisations ? Telles sont les questions auxquelles nous allons essayer de répondre dans un premier temps, après avoir présenté le programme de privatisation russe dans son ensemble et plus particulièrement celui relatif à la privatisation des entreprises, que nous nous efforcerons d'analyser tout au long de cette étude.
1.1. PRESENTATION GENERALE DES PRIVATISATIONS RUSSES
Les privatisations russes concernent naturellement tous les pans de l'économie, qu'il s'agisse des entreprises commerciales, industrielles, du secteur tertiaire (services)~ de transport, les banques ou les compagnies d'assurance, mais également les entreprises agricoles (sovkhozes ou kolkhozes), la terre ou les logements, ainsi que toutes les infrastructures sociales (crèches, écoles, cliniques, etc...) et cultureUes. La législation relative aux privatisations reflète cette grande diversité des biens faisant l'objet de privatisatio~et de ce fait est à la fois considérable et complexe. Aussi notre étude se limitera-t-elle à la privatisation des entreprises telle qu'elle est définie par la
Loi de
Laprivatisation des entreprises en Fédération de Russie 27
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Privatisation et les programmes de privatisation qUi viennent la compléter, que nous présentons ci-dessous.
1.L1. Présentation du orogramme de privatisation
Les privatisations russes ont été conçues pour se dérouler en deux grandes phases outre la phase dite "initiale", qui consiste à mettre en place le cadre général des privatisations. Cette phase initiale a été inaugurée par le vote de la Loi de Privatisatio1l29, au mois de
juin 1991, loi-cadre dont la principale fonction est de répartir les tâches entre les différents acteurs de la privatisation. Il s'agit, outre d'adopter le principe même de la privatisation et d'affirmer le droit de propriété privée, de distribuer en quelque sorte les rôles entre les différentes administrations chargées de gérer la privatisation, de déterminer quels seront les acheteurs des biens privatisés, et de concevoir un calendrier pour les étapes ultérieures de la privatisation. Cette phase initiale est donc une phase de préparation active de la privatisation. La privatisation elle-même se décompose en deux grandes étapes, chacune de ces étapes étant marquée par l'adoption d'un programme de privatisation.
La privatisation à proprement parler nia véntablement démarré qu'avec l'adoption des Dispositions de base pOlir le programme de privatisation30, votées au mois de décembre 1991, suivies du Programme de Privatisation pour 199231 , pièce clef du dispositif de la
29 Loi de la RSFSR du 3 Juillet 1991: "De la privatisation des entreprises d'Etat et des entreprises municipales en RSFSR". ci-aprèsIlLoi de PrivatisationIl .
30 Ordonnance du Comité d'Etat pour la Propriété d'Etat de la Fédération de Russie (O.K.!.) du 29 décembre 1991: "Dispositions de base pour le programme de privatisation des entreprises d'Etat et des entreprises municipales dans la Fédération de Russiell
• et annexes, ci-après"Dispositions de Base
ll •
31 Loi de la Fédération de Russie du Il Juin 1992 portant adoption du IlProgramme dlEtat de Privatisation des entreprises d'Etat et des entreprises municipales de la Fédération de Russie pour l'année 1992". cï-après"Programme de Privatisation pour 1992".
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privatisatio~ adopté un an après la Loi de Privatisatioll~ soit au mois de juin 1992. Ce
Programme marque la première étape du processus. Celui-ci couvre~ d'une part~ le lancement de la privatisation d'une grande quantité de petites entreprises~ que l'on peut ranger sous l'appellattïon de "petite privatisation"~ d'autre part~ la souscription dite "fennéell
des moyennes et grandes entreprises en voie de privatisation ainsi que la mise en place du système de coupons (vouchers) de privatisation et leur distribution aux citoyens.
La seconde étape, inaugurée par le Programme de privatisation pour 199432, couvre la souscription "ouverte" par laquelle les citoyens utilisent leurs coupons en investissant soit directement dans les entreprises~ soit dans les fonds d'investissement créés à cet effet qui eux-mêmes prendront des participations dans les entreprises privatisées. Cette seconde phase est celle dans laquelle nous nous trouvons encore aujourd'hui. Elle est souvent appelée phase de "post-privatisation". Toutefois ce terme n'est que partiellement exact. En effet. d'un côté, la privatisation de la plupart des entreprises visées par la première tranche des privatisations ayant été effectuée~ le Programme pOlll" 1994 prévoit celle d'autres entreprises mais cette fois sans émission de nouveaux coupons ~ de ce fait. parler de phase "post-couponsll
nous semblerait plus juste. D'un autre côté. l'Etat. comme nous le verrons. a engagé en 1995 une procédure de cession directe de certaines grandes entreprises, procédure qui. encore aujourd'hui. donne lieu à de vifs débats.
Ainsi que nous l'avons mentionné ci-dessus. la première étape des privatisations est principalement règlementée par le Programme de Privatisation pour 1992. Cette première étape se déroule en deux temps : d'une part, le Programme pour 1992 assigne aux différents acteurs de la privatisation leur rôle et distingue les entreprises qui feront l'objet d'une privatisation de celles qui ne sont pas privatisables à ce stade. Les entreprises qui
32 Décret du Président de la Fédéraùon de Russie n02284 du 24 décembre 1993 ponant adoption du "Programme d'Etat de Privatisation des Entreprises d'Etat et des Entreprises municipales pour 1994", ci-après. "Programme de Privatisation pour J99·f".
Laprivatisation des entreprises en Fédération de Russie -
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devront être privatisées doivent préparer leur privatisation et, en ce qui concerne les plus importantes, se transformer en sociétés par actions (mécanisme dit de "corporatisation", selon le terme anglais) et éventuellement se restructurer ou du moins se diviser en plusieurs entités privatisables de façon indépendante quand cela est possible. Cette restructuration primaire doit s'effectuer sous la haute surveillance du Comité d'Etat AntimonopoleB lorsque les entreprises sont qualifiées par ledit Comité d'entreprises
"monopolistiquesll
• Parallèlement, un vaste programme de distribution de coupons de
privatisation (les "vouchers") est mis en place par l'intermédiaire des Caisses d'Epargne, coupons qui doivent être distribués à tous les citoyens russes moyennant un coût très faible. Dans un second temps, le Programme pour 1992 prévoit la réalisation de la phase dite de souscription "fennée" par laquelle les employés et dirigeants des entreprises peuvent acquérir ou recevoir une partie du capital des entreprises privatisées selon l'une des trois variantes du Programme.
Une fois la distribution des vouchers et la phase de souscription fermée achevées, le reste du capital social est vendu en partie contre les coupons de privatisation, en partie contre paiement. Les coupons doivent en effet servir soit à être échangés contre des actions d'entreprises privatisées lors de la phase de souscription dite "ouverte", soit à investir dans des fonds d'investissement créés à cet effet, fonds qui eux-mêmes prennent des participations dans les entreprises en voie de privatisation. Cette phase marque la seconde étape des privatisations, principalement règlementée par le second Programme de
Privatisatiollpour 1994, adopté en juin 1994, soit deux ans après le premier.
Ces deux étapes sont bien distinctes dans le cadre de la privatisation des grandes et moyennes entreprises. En revanche, en ce qui concerne la privatisation des petites
33 De son nom complet "Comité d'Etat pour la politique antimonopole et le soutien des nouvelles structures économiques de la R.S.F.S.R.'·. institué parla Loi surla concurrence du 22 mars 1991. et dont le rôle sera étudié plus en détail au Chapitre 3.
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entreprises. appelée "petite privatisation" par opposition à la privatisation "de masse"~ les deux étapes sont souvent confondues, la plupart des petites entreprises ayant été privatisées avant la mise en oeuvre de la deuxième tranche du programme.
Ces textes fixent le cadre général de l'ensemble des privatisations, qui sera complété au fur et
à
mesure par de nouvelles dispositions législatives ou réglementaires, venant suppléer les lacunes ou contradictions de la législation d'origine.Parmi ces réglementations complémentaires. l'on peut citer les textes suivants. ànotre avis les plus imponants. Il s'agit tout d'abord de l'Qukaze n066, adopté le 29 Janvier 1992, qui édicte les règles relatives aux modalités et procédures à suivre pour opérer une privatisation34• de l'Oukaze n0721 qui vient préciser les modalités de la conversion
obligatoire des entreprises publiques en sociétés par actions de type ouvert, étape obligatoire avant de procéder à une privatisation quasi-simultanée3s. Deux autres dispositions d'ordre réglementaire sont également à signaler: il s'agit de l'Ordonnance n0308-r du Comité d'Etat pour la Propriété36 , en date du 27 Juillet 1992~ qui réglemente la souscription fermée des actions durant le processus de privatisation. ainsi que de la Résolution n0547 du Gouvernement russe37 qui réglemente l'émission des actions des
sociétés par actions de type ouvert en publiant notamment un "plan de privatisation" modèle.
34 Oukaze 0°66 du Président de la Fédération de Russie du 29 Janvier 1992: "De l'accélération de la PrÎ\'atisation des entreprises gouvernementales et mwùcipales". et annexes. ci-après "Oukaze n066".
3SOukaze n072 1 du Président de la Fédération de Russie du 1er Juillet 1992:"Des mesures d'organisation pour la transfomlalion des entreprises d'Etal et des groupements volontaires d'entreprises d'Etat en sociétés paractions". ci-après "Oukaze n0721 ".
36 Ordonnance 0030S-r du Comité d'Etat pour la Propriété d'Etat du 27 Juillet 1992 relative à "l'approbation des dispositions relativesà la souscription des actions lors de la privatisation des entreprises d'Etat et des entreprises municipales".
37 Résolution n0547 du Gouvernement de la Fédération de Russie du 4 Août 1992 sur "les mesures relatives àla mise en oeuvre de l'Oukaze n0721 du Président de la Fédération de Russie du 1er Juillet 1992. ci-après "Résolution n0547'·.
Laprivatisation des entreprises en Fédération de Russie 31
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Dans la seconde phase de privatisation~ outre le Décret présidentiel portant adoption du Programme de Privatisation pOlir 1994, on peut relever lesDispositions Fondamentales du Programme pour 199438. Ces Dispositions Fondamentales pour1994 sont complétées
par les "Recommandations méthodiques relatives à l'application des Dispositions Fondamentales pour 1994. ci-après dénommées les "Recommandations méthodiques".
Au cours de cette deuxième phase de privatisation. théoriquement commencée depuis le
1er Juillet 1994. les titres des entreprises doivent être échangés non plus contre des coupons mais contre argent. L' esprit de cette deuxième phase est donc différent de celui de la première : cette fois, il s'agit surtout de fournir des recettes supplémentaires à un Etat dont le déficit budgétaire demeure considérable. Le rythme des privatisations sera en réalité nettement moins rapide qu' entre 1992 et 1994. L'on cherchera
a
ouvrirr
actionnariat à des investisseurs extérieurs. Toutefois, comme nous le verrons, deux ans plu.s tardr
Etat n' aura guère réussi ni à créer un actionnariat véritablement populaire. ni à attirer des investisseurs étrangers dans des proportions significatives. Bien plutôt. le processus aura. du moins pour l'instant. bénéficié à de gros investisseurs russes. et notamment à des banques. Sur les modalités de mise en oeuvre du Programme dePril'atisallo/l pour 1<)c)-I. les débats n' ont cessé de prendre un tour très politique et en fait
ils durent encore.
D'autre part. les textes règlementant la privatisation s'insèrent dans le cadre global des réformes économiques instituées en vue d'amener la Russie vers l'économie de marché. Ces réformes touchent tous les domaines économiques sans exception et se sont traduites par
38 Oukaze du Président de la Fédération de Russie du 22 Juillet 1994 nO}535 ponant adoption des "Dispositions fondamentales pour l'application du Programme d'Etat de privatisation des entreprises d'Etat et des entreprises municipales pour 199~". ci-après dénommées "Dispositions Fondamentales pour 1994" (à ne pas cOIûondrc avec les DispositIOns de base adoptées en 1991 pour l'application duProgramme de Priva/isationpOlir199~).
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de nombreuses lois relatives aux entreprises~ la principale étant la loi sur les entreprises39
de 199 1 et le Décret 601 relatif aux sociétés par aetions40, au système bancaire, aux règlementations sur le fonctionnement des marchés des changes et des marchés boursiers, ainsi que diverses règlementations sur la libéralisation des prix, la libéralisation du commerce extérieur, la législation relative aux investissements étrangers, la législation fiscale et douanière ou encore la législation relative à la démonopolisation et la concurrence. L'ensemble de ces règlementations ne seront étudiées ici qu'incidemment lorsqu'elles ont un lien direct avec notre sujet~ à savoir les privatisations.
1.1.2. Définition de la privatisation
Avant d'aller plus en avant dans les privatisations~ nous chercherons à définir la privatisation~ telle que détenninée par la législation russe.
En généraL la privatisation d'une entreprise peut être définie comme le transfert à titre onéreux d'une partie des actifs entre des mains privées (vente). Lorsque le transfert s'applique à la totalité des actifs de l'entreprise. il s'agit d'une privatisation "globale" de l'entreprise. Lorsque l'Etat demeure actionnaire en conservant un intérêt minoritaire, la privatisation est généralement aussi considérée comme "globale". En revanche., lorsque l'Etat conserve un intérêt majoritaire. ou bien lorsque l'Etat conserve une minorité de blocage, qui peut être définie comme une fraction du capital social de l'entreprise donnant
àson détenteur un droit de veto général sur certaines décisions, notamment sur tout ce qui concerne la disposition des actifs, ou quant à la réalisation de certaines décisions
39Loi de la R.S.F.S.R. relaùve "aux entreprises et à l'activité d'entreprise" du 25 décembre 1990.
40Décret n0601 du Conseil des MiIÙstres de la R.S.F.S.R. du 25 décembre 1990 portant approbation de la loi relative au.x sociétés par actions. ci-après "Décret 60l" .
lA privatisation des entreprises en Fédération de Russie 33
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impliquant l'avenir de l'entreprise (par opposition aux décisions dites "de gestion courante"), la privatisation sera considérée comme "partielle".
La privatisation des entreprises russes implique naturellement le transfert partiel ou total des entreprises privatisées entre les mains de personnes privées, mais ce transfert peut s'effectuer à titre gratuit. c'est-à-dire par d'autres méthodes que la vente de l'entreprise. Ainsi. les opérations de privatisatio~ teUes que conçues par les différents textes applicables~ recouvrent d'une part les différentes formes de vente des entreprises, ou de certaines parties ou biens de l'entreprise (ventes aux enchères, ventes par appels d'offres), de l'autre la distribution de coupons permettant l'acquisition ultérieure d'actions d'entreprises (transfert à titre gratuit de l'Etat aux particuliers), ainsi que la privatisation par liquidation (fenneture de l'entreprise avec vente des biens appartenant aux entreprises).
La définition de la privatisation donnée par laLoi de Privatisationest la suivante:
l'acquisition~ sous forme de propriété privée~ par des individus ou par des sociétés par actions (sociétés en nom) :
- d'entreprises. d'entreprises artisanales. d'unités de production, d'usines et autres subdivisions d'entreprises qui sont susceptibles d'être divisées en entreprises indépendantes, détenues par le Soviet des Députés du Peuple ou les Soviets locaux ~
- de biens d'équipement, de bâtiments, de structures, de licences, de brevets et d'autres biens tangibles ou intangibles des entreprises en liquidation ou de leurs subdivisions :
- de parts sociales (intérêts, actions) dans le capital de sociétés par actions (sociétés en nom) détenues par le Soviet des Députés du Peuple ou les Soviets locaux :
- de parts sociales (intérêts, actions) détenues par les entreprises privatisables dans le capital d'autres sociétés par actions (sociétés en nom) ou associations, "concems" [consortiums], unions ou autres groupements d'entreprises.4 ]
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Toutefois, cette définition nlest pas tout à fait complète au regard des textes règlementant la privatisation. En effet, ces textes, que nous présenterons plus loin, englobent également sous le vocable de privatisation des opérations qui, dans les paysà économie de marché, ne sont pas généralement considérées comme relevant de la privatisation à proprement parler.
Ainsi, le transfen de la propriété de l'Etat à une autre entité -émanation de l'Etat-décentralisée. comme les municipalités ou les collectivités territoriales, celles-ci devant assurer la gestion competitive des entreprises qui leur échoient, ou encore le système des concessions par lesquelles des sociétés privées exploitent certains services publics (transports urbains. chauffage urbain. etc ... ) nlopèrent pas à proprement parler de privatisation mais plus exactement une "désétatisation" des biens de l'Etat. De même. le transfert du seul usufruit à des personnes privées, la nue-propriété demeurant entre les mains de l'Etat. effectué au travers du leasing de sociétés, les personnes privées exploitantes endossant le risque commercial et encaissant les bénéfices nets résiduels. n'opère pas non plus transfert de propriété à des personnes privées puisque la nue-propriété reste entre les mains de l'Etat. Un autre exemple est fourni par la "corporatisation" qui recouvre la transfonnation des entreprises d'Etat. souvent considérée par les autorités comme une privatisation à part entière, alors qu'en réalité elle ne constitue qu'une étape du processus de privatisation. Enfin, la liquidation d'une entreprise effectuée au moyen de la cession de tous ses actifs ne relève pas non plus de la privatisation au sens classique du tenne.
Lors de l'étude qui suivra. nous ne retiendrons que le sens premier de la privatisation, à savoir le transfert dans des mains privées des trois attributs qui constituent le droit de propriété à savoir le transfert de l'usus, du jruc/us et de l'abusus. Nous exposerons
toutefois dans le chapitre consacré aux méthodes de privatisation (chap. 4) les autres méthodes comme la liquidation et la location des entreprises, mais nous ne les retiendrons
