DIRECTION DE L’INFORMATION LÉGALE ET ADMINISTRATIVE
26, rue Desaix, 75727 PARIS CEDEX 15 www.dila.premier-ministre.gouv.fr www.journal-officiel.gouv.fr Standard . . . 01 40 58 75 00 Accueil commercial . . . 01 40 15 70 10 Télécopie . . . 01 40 15 72 75
DOCUMENTS ADMINISTRATIFS
MINISTÈRE DE LA DÉFENSE
COMITÉ DES PRIX DE REVIENT
DES FABRICATIONS D’ARMEMENT
TRENTE-DEUXIÈME RAPPORT D’ENSEMBLE
Adopté par le comité au cours de la séance du 15 avril 2010
@
des documents administratifs
Les documents administratifs sont dorénavant disponibles
en version électronique authentifiée sur :
www.journal-officiel.gouv.fr
Certains documents pourront ne plus être diffusés sur support papier
COMITÉ DES PRIX DE REVIENT
DES FABRICATIONS D’ARMEMENT
Trente-deuxième rapport d’ensemble
Adopté par le comité au cours de la séance du 15 avril 2010
NOR : DEFC1011801X
Extraits du décret n° 66-221 du 14 avril 1966
portant création du comité des prix de revient des fabrications d’armement
Art. 2. – Le comité examine les prix de revient des matériels d’armement fabriqués dans les établissements de l’Etat.
Il utilise à cette fi n les comptabilités fi nancière et industrielle des directions et établissements de l’armement. Art. 3. – Le comité examine :
Les prix de revient des matériels d’armement fabriqués par les entreprises publiques et privées participant à l’exécution des commandes d’armement ;
Eventuellement, les prix de revient des travaux d’infrastructure exécutés en vue de la mise en œuvre de ces matériels.
Il se fait communiquer à cette fi n les documents comptables et fi nanciers prévus par les lois et règlements en vigueur en matière de contrôle des entreprises visées à l’alinéa précédent.
Art. 4. – Le comité compare les prix de revient ainsi obtenus aux prix payés par l’Etat pour la réalisation ou l’acquisition des matériels.
Il procède éventuellement aux synthèses permettant de déterminer le prix global d’une opération donnée et au calcul des écarts existant entre ce prix et les prévisions budgétaires.
Art. 6. – Le comité adresse au ministre des armées ses appréciations et propositions en matière économique, administrative et comptable.
INTRODUCTION
L’année 2009 a vu les travaux du comité des prix de revient des fabrications d’armement reprendre leur cours normal. Ils ont consisté à mener à son terme le programme prévu pour l’année 2008, interrompu par le décès de son président, le Conseiller d’Etat Guy FOUGIER.
Quatre programmes d’armement ont ainsi été examinés.
Deux d’entre eux ont porté sur le domaine des armes aériennes, le système de défense anti-aérienne pour les bâtiments de la marine nationale (PAAMS) et la transformation de bombes classiques en armement air-sol modulaire (AASM) par adjonction d’un dispositif de propulsion et de guidage. La poursuite de la modernisation de notre dissuasion nucléaire a été analysée à travers le programme d’adaptation des sous-marins nucléaires lanceurs d’engins de nouvelle génération, déjà en service, au nouveau missile mer-sol balistique stratégique M51 qui est installé directement sur le dernier de la série des nouveaux sous-marins.
Le dernier thème d’étude abordé présente l’originalité de porter sur des programmes très récents, mais pour beaucoup déjà achevés, car destinés à améliorer les conditions d’exécution des opérations actuellement conduites par nos armées à l’extérieur du territoire national, dits programmes d’urgence opérationnelle.
Enfi n, dans le prolongement des travaux conduits sur l’actualisation des coûts des programmes d’armement en 2006 et en 2007, une étude a porté sur l’analyse de la structure des coûts des opérations d’armement à partir des travaux des enquêteurs de coûts.
Outre les enseignements particuliers à chacun de ces programmes, des observations plus générales peuvent être formulées pour enrichir la réfl exion sur la conduite des opérations d’armement.
Par ailleurs, suite au rapport établi par monsieur Arthur PAECHT, ancien vice-président de l’Assemblée Nationale, chargé de mission auprès du ministre de la défense, les axes principaux d’une réforme du comité des prix de revient des fabrications d’armement ont pu être défi ni. Il s’agit, pour l’essentiel, de mieux déterminer les missions du comité et de les harmoniser avec l’action des autres structures de contrôle du ministère, de renforcer ce qui en fait une de ses particularités, la présence des parlementaires dans sa composition, et enfi n de mieux faire connaître ses travaux.
Les textes réglementaires qui en sont la traduction sont en cours de rédaction afi n que la réforme puisse entrer en vigueur dans le courant de l’année 2010.
CHAPITRE I
erLE PROGRAMME PRINCIPAL DE MISSILES ANTIAÉRIENS PAAMS
PRÉSENTATIONGÉNÉRALE
Le programme portant sur le système de défense antiaérienne PAAMS (Principal Anti-Air Missile System) est la composante majeure des moyens de combat des frégates de défense antiaérienne de nouvelle génération dont se dotent le Royaume-Uni, l’Italie et la France. Couplé à la frégate HORIZON, il fournit une capacité opérationnelle antiaérienne maritime de moyenne portée. Il intègre, par ailleurs, de nombreux éléments, missiles, radars, développés dans le cadre d’un autre programme, celui de la famille sol-air futur (FSAF).
Cette articulation se retrouve dans l’estimation et la présentation des coûts qui ont fondé les décisions de lancement. Ce programme, complexe, est étroitement imbriqué avec d’autres, et s’inscrit dans un contexte de coopération européenne à dimension variable. Le programme n’a pas bénéfi cié de l’effet d’allongement des séries attendu d’une coopération internationale, chaque pays ayant adopté des composants différents pour un nombre de systèmes d’armes en diminution, 2 pour la France au lieu de 4, 2 pour l’Italie, 5 pour le Royaume-Uni au lieu de 6. Aux diffi cultés générées par une coopération obéissant au principe strict du juste retour industriel par programme, s’ajoutent les incertitudes des calculs a priori et a posteriori des coûts engagés dans ce programme complexe, alors que la connaissance des coûts à venir pour le fonctionnement et le soutien du système d’armes PAAMS n’est pas encore assurée.
DÉROULEMENTETCOÛTSDUPROGRAMME
La décision de lancement du programme a été prise début 1998, avec l’objectif d’une admission au service actif des nouveaux bâtiments entre avril et décembre 2004 pour la France. De fait, celle-ci ne devait intervenir qu’au deuxième semestre 2009, soit avec 5 années de retard. De plus, à cette date, toutes les performances attendues du système n’étaient pas encore garanties, l’admission au service actif de la première frégate ayant été accélérée car indispensable à l’accompagnement du porte-avions.
Si le programme FSAF a pu atteindre ses performances, et au-delà, avec une faible augmentation des coûts, et en dépit d’un retard signifi catif dû aux problèmes rencontrés sur le missile, le programme PAAMS, qui en est le prolongement, cumule retards, dérapage des coûts et incertitude sur les performances atteintes. Les causes de cette situation sont de deux ordres.
Il s’agit, en premier lieu, de la mise sur pied d’une architecture générale et industrielle trop complexe, fruit d’une volonté politique de coopération aux effets mal maîtrisés. Le maintien du Royaume-Uni dans le programme PAAMS, alors qu’il quittait le programme Horizon, n’aurait dû être accepté qu’à la condition que soit développé un système unique, identique à celui installé sur les frégates Horizon, et avec une rétribution plus juste de l’accès aux technologies développées pour le programme FSAF. Un véritable partage des coûts de développement aurait ainsi pu être obtenu, seule justifi cation d’une conduite du programme entre plusieurs pays.
L’incapacité à imposer ces conditions laisse fi nalement penser que la coopération a constitué un principe à sauvegarder à tout prix, fût-ce au prix de concessions dommageables, s’ajoutant à l’impossibilité d’instaurer une véritable concurrence qui oblige à passer des marchés de gré à gré. De ce fait, le critère décisif réside dans la capacité industrielle de chacun des pays coopérants à réaliser une partie du programme selon le principe du juste retour.
En second lieu, la maîtrise d’ouvrage ne s’est pas donnée les moyens à la hauteur de la démarche contractuelle retenue. Le choix de négocier un contrat de réalisation de gré à gré n’est, en effet, acceptable que si l’on dispose d’une bonne connaissance des coûts et de la compétence pour fi xer les spécifi cations techniques traduisant effi cacement les exigences opérationnelles. Or, comme le montre l’analyse des contrats initiaux et de leurs avenants, il apparaît que le maître d’ouvrage s’est limité à une discussion globale, et a dû accepter des augmentations de devis qui
ne sont explicables que par une défi nition initiale des contrats insuffi sante. La direction générale de l’armement (DGA) a reconnu avoir eu des diffi cultés à apprécier les différents coûts, dans des proportions importantes pour certains composants.
De même, le choix d’une architecture industrielle avec, de fait, deux maîtres d’œuvre différents, l’un pour le programme PAAMS, l’autre pour le programme Horizon, n’était raisonnable que si le maître d’ouvrage, la DGA, disposait des moyens d’assurer cette maîtrise d’œuvre d’ensemble, ou du moins d’en vérifi er l’existence. Or, jusqu’en 2002, la coordination des programmes n’a pas été suffi sante. C’est seulement à cette époque que des mesures correctives ont été prises avec la constitution, notamment, d’un bureau de coordination des programmes. Cette exigence était encore accrue par le poids des logiciels dans le coût et le succès du développement, alors que des restructurations industrielles entraînaient des modifi cations fréquentes dans les acteurs en présence.
COÛTSDUPROGRAMME
En se limitant au périmètre imparfait fi xé par le dossier de lancement de la réalisation, les coûts sont passés de 616,4 M€ à environ 659 M€ aux coûts des facteurs du 1er janvier 1997, soit une augmentation de 43 M€,
représentant 7% du devis initial. Mais les coûts supplémentaires sont au total mal connus, d’une part en raison de l’arrivée des Britanniques dans le programme qui en a complexifi é la détermination et le déroulement et, d’autre part, du fait de changements de périmètre. La participation des Britanniques s’est traduite, par exemple, par le versement d’une soulte de 145,3 millions d’euros pour leur permettre de bénéfi cier des informations techniques du programme FSAF relatives au missile, somme qui est déduite du coût fi nalement constaté.
Ce montant ne tient cependant compte ni de la participation très importante du programme famille sol-air futur (FSAF) aux coûts de développement du programme PAAMS, ni du fait que son utilisation est indissociable de son bâtiment Horizon, dont il constitue l’unique justifi cation. Par ailleurs, le coût de possession du programme est évalué à 567 millions d’euros au coût des facteurs de 2008. Il s’agit du coût du soutien pendant la vie du programme, estimée à 30 ans, du fonctionnement du système et des coûts du personnel amené à servir le système d’armes.
ENSEIGNEMENTSDUPROGRAMME
1 – La dérive des coûts de réalisation du programme PAAMS a été modérée, de l’ordre de 7% entre le devis initial et le prix payé rapporté aux conditions économiques de 1997. Mais une grande incertitude pèse sur la réalité du coût de possession du système d’armes.
2 – Le système d’armes est entré en service au deuxième semestre 2009, soit avec un retard de cinq années, causant un fort préjudice capacitaire à la marine nationale. Les causes de ce retard important sont à rechercher, en premier lieu, dans la diffi culté de coordonner la conduite de deux programmes ambitieux et distincts, PAAMS et Horizon. En second lieu, la coopération avec l’Italie et la Grande-Bretagne, voulue pour la conduite de ces programmes, a connu de nombreux aléas, les Britanniques ayant quitté le programme Horizon pour développer leur propre frégate, mais rejoint le programme PAAMS avec, toutefois, des composants spécifi ques.
3 – Dans le cas de réalisation de systèmes de systèmes, dispositif de défense anti-aérienne PAAMS sur frégate Horizon, il existe une réelle diffi culté pour la détermination des coûts et des responsabilités d’un programme particulier composant ce système, diffi culté accrue par l’existence d’un décalage temporel entre les programmes. Il apparaît, en conséquence, plus pertinent de considérer le coût global d’une capacité à acquérir. Cette démarche aurait l’avantage de prendre aussi mieux en considération les « petits » programme de cohérence opérationnelle, indispensables à l’effi cacité et à la réelle capacité opérationnelle des « grands » programmes.
CHAPITRE II
LE PROGRAMME ADAPTATION DES SNLE-NG AU MISSILE M51
PRÉSENTATIONGÉNÉRALE
Le programme « Adaptation des SNLE/NG au missile M51» doit être replacé dans l’économie générale des programmes de la dissuasion nucléaire. Son besoin réside dans le décalage temporel entre les générations de missiles, la troisième pour le M51, et celles des sous-marins lanceurs d’engins, la seconde avec les sous-marins de nouvelle génération (SNLE/NG), cette dernière étant entrée en service avant la première. Il y avait donc nécessité d’adapter les futurs SNLE aux missiles, initialement quatre, puis trois seulement avec l’adaptation du SNLE/NG n°4 dès sa construction. Aujourd’hui, les trois premiers SNLE/NG sont armés du missile M45 et devront donc faire l’objet de l’adaptation au missile M51.
Ce programme est « asservi » car dépendant du sous-marin qui lui sert de plate-forme, mais aussi du développement du missile lui-même. L’admission au service actif du quatrième SNLE/NG constituera en fait le déclenchement de la modernisation de la Force océanique stratégique (FOST).
Le calendrier défi nitif du programme « Adaptation » a donc été fi xé au cours de l’année 2009, en fonction des essais du plus récent des SNLE/NG, « Le Terrible », et du tir de synthèse du missile, intervenu il y a peu. Le programme est, par ailleurs, englobé dans le programme d’ensemble Cœlacanthe, entièrement dédié à la FOST. Cette situation permet donc des modifi cations de périmètres des programmes qui le composent sans préjudice pour la constitution de notre force de dissuasion. Le programme Cœlacanthe dispose d’un budget opérationnel de programme (BOP) particulier au sein du programme budgétaire « Equipement des forces » du ministère de la défense, et bénéfi cie d’une unité de management (UM) propre dans le cadre de la réforme de la direction générale de l’armement. Le suivi d’un programme particulier de notre dissuasion apparaît donc de second ordre, en notant par ailleurs la nomination d’un chargé de mission coordonnant les activités relatives à la dissuasion nucléaire au sein de la DGA.
DÉROULEMENTDUPROGRAMME
Etudiée à partir de 1982, entrée en phase de réalisation en 2000, la première adaptation d’un sous-marin nucléaire de nouvelle génération au nouveau missile M51 va commencer en 2010 à l’occasion d’un arrêt technique majeur, l’indisponibilité périodique pour entretien et réparation (IPER) d’un sous-marin de nouvelle génération déjà en service. Le programme « adaptation » pourrait être clos vers 2020, à la fi n des travaux sur le dernier sous-marin. L’étude conduite par le comité a donc porté sur la réalisation de tous les moyens d’essais indispensables au développement du missile, avec leur évolution dans le temps et l’adaptation de l’infrastructure associée, ainsi que de tous les moyens nécessaires au déroulement du programme.
Alors que le dossier d’orientation est approuvé en 1997, et parallèlement à la revue des programmes de 1998, un groupe de travail est constitué pour proposer une réduction vigoureuse des coûts de l’ensemble des constituants de la composante océanique de dissuasion. Il s’agissait, en premier lieu, de réduire les délais de réalisation du programme, ce qui n’a pas été atteint. L’objectif était, en second lieu, de réduire le nombre d’essais. Par ailleurs, à l’Ile Longue, la démarche a été d’adapter l’infrastructure existante plutôt que de réaliser des constructions neuves. Il était également proposé de supprimer les redondances, tant industrielles qu’étatiques pour le jonctionnement des missiles. Enfi n, le groupe de travail a préconisé une forte diminution des marges pour aléas et pour la couverture des risques, à condition toutefois de pouvoir s’engager à des fi nancements complémentaires en cas de diffi cultés imprévues dans le déroulement du programme. Un exemple d’augmentation des coûts réside dans l’évolution des normes de sécurité nucléaire pour les infrastructures de l’Ile Longue pour les rendre identiques aux normes du nucléaire civil. Il en a résulté un doublement du coût de ce domaine.
LESCOÛTSDUPROGRAMME
Pour ce qui est de la détermination des coûts du programme « Adaptation », la première démarche a été d’en rétablir le périmètre initial, les moyens d’essais et l’infrastructure ayant connus les principaux changements au cours du déroulement du programme. Il faut, par ailleurs, distinguer les coûts effectivement réalisés des coûts à venir, les deux catégories étant pratiquement équivalentes en montant.
Au total, le coût prévisionnel du programme s’établissait à 1,234 milliard d’euros au coût des facteurs de 1999.
Selon le document de suivi de 2008, et par comparaison avec le dossier de lancement de la réalisation de 2000, il faut observer une légère réduction pour la phase de défi nition (- 3,3%), mais un dépassement de 18,4% pour le développement/industrialisation. En intégrant tous les éléments, notamment les marchés déjà passés pour la phase de réalisation, le surcoût atteint 3,6% à 1,278 milliard d’euros mais en écartant les coûts d’infrastructure. Avec ces travaux, compris dans l’estimation initiale, le surcoût est de 16,5% à 1,437 milliard d’euros. Il faut encore préciser qu’une partie de ce montant n’est pas défi nitif puisque les négociations sont en cours avec DCNS pour la réalisation fi nale du programme sur les trois SNLE/NG à modifi er.
En défi nitive, l’objectif de diminution des coûts de 20%, fi xé en 1998, n’a pu, à périmètre constant, être tenu au regard des dépenses aujourd’hui engagées, ou prévues, pour le programme. Il faut cependant noter, pour être exhaustif, que le changement de statut de DCN a eu un impact de près de 83 millions d’euros sur le devis du fait de l’augmentation de la TVA ; le devis, corrigé de ce biais et réincorporant les travaux d’infrastructure, est alors de 1,354 milliard d’euros, l’évolution étant alors d’un peu moins de 10%. L’objectif de diminution des coûts n’a donc, de ce point de vue, été atteint qu’à moitié.
ENSEIGNEMENTSDUPROGRAMME
1 – Une maîtrise d’ouvrage forte et bien structurée, à travers l’unité de management Cœlacanthe, a permis de conduire le programme « Adaptation » dans de bonnes conditions sur une longue période, à la fois pour les performances et les délais de réalisation. Ces objectifs ont été atteints en dépit du fait que le programme était fortement dépendant des programmes de réalisation des SNLE/NG et du missile M51.
2 – Si le périmètre du programme a fortement évolué depuis le dossier d’objectifs de 2000, sa reconstitution conduit à constater une augmentation des coûts de l’ordre de 16%, dont une partie importante résulte du changement de statut de DCN ; le reste résultant de la réalisation de moyens d’essais supplémentaires et du doublement du coût des infrastructures devant respecter l’évolution des normes de sécurité et d’environnement et les amener au niveau de celles en vigueur pour le nucléaire civil.
3 – Malgré une volonté forte de réduire les coûts par le réexamen de la conduite du programme en 1997 d’une part, et par la mise sous tension des coûts de tous les programmes par la DGA d’autre part, les coûts, tels qu’ils peuvent être constatés aujourd’hui, sont légèrement inférieurs à ceux prévus dans le devis initial. Il est possible d’en déduire une certaine rigidité des coûts des programmes de la dissuasion nucléaire, alors qu’aucune concurrence ne peut être mise en œuvre
4 – Le programme est encore loin de son terme puisque sa phase de réalisation ne commencera vraiment qu’avec l’admission au service actif du dernier SNLE/NG, Le Terrible, adapté au M51 dès sa construction.
Resteront alors à adapter les trois premiers SNLE/NG lors d’IPER « Adaptation » qui se dérouleront de 2010 à 2020 et qui conduiront à l’engagement de près de la moitié des crédits de l’ensemble du programme. Il convient donc d’exercer une très grande vigilance dans les négociations en cours sur les contrats avec l’industriel, DCNS, portant sur ces opérations futures.
CHAPITRE III
LE PROGRAMME D’ARMEMENT AIR-SOL MODULAIRE – AASM –
PRÉSENTATIONGÉNÉRALE
L’armement air-sol modulaire (AASM) constitue le moyen principal, et le plus couramment utilisé, de frappe air-sol en service dans l’armée de l’air, avec le missile de croisière Scalp-EG. Il s’agit d’un système performant, par sa portée qui permet le tir à distance de sécurité, par sa précision décamétrique ou métrique, comme par son emploi possible en tout temps. C’est, en second lieu, un système bon marché par sa conception modulaire à partir de bombes standard. Il est constitué de deux kits, l’un à l’avant pour le guidage, l’autre à l’arrière pour la propulsion qui procure une portée importante.
Les kits de guidage comporte trois versions qui offrent, d’une part une capacité tout temps avec guidage GPS pour la version décamétrique, d’autre part une insensibilité au brouillage GPS par recalage sur une image infrarouge de la cible dans la version métrique, enfi n une capacité de tir sur cible mobile pour la version Laser. En faisant varier le type de bombe sur lequel les kits sont installés ou les kits eux-mêmes, il est possible de développer toute une famille de ce système d’armes.
Le programme AASM comprend le développement, l’industrialisation et la production de kits AASM et de leurs éléments de soutien associé. Il s’inscrit dans un projet plus vaste couvrant son intégration sur l’avion Rafale, avec l’adaptateur tri-bombes pour l’emport des armes par l’avion, dans le standard F2 et F3, l’intégration sur Mirage 2000D prévue initialement étant abandonnée. Le projet inclut également l’adaptation du système local de préparation et de restitution de missions (SLPRM) ainsi que la production d’images pour la version infrarouge.
La réalisation du projet a fait l’objet de deux contrats, l’un pour une commande globale de 3 000 ensembles de kits, dont 744 en tranche ferme, par la passation d’un marché forfaitaire global avec la société SAGEM DS, l’autre avec le constructeur du Rafale pour l’intégration du système d’armes sur l’avion et l’adaptateur tri-bombes. Une commande de 680 kits a également été notifi ée le 31 décembre 2009.
Un rapport du CPRA de 2003 avait établi une série de constats qui avait conduit à proposer une analyse ultérieure du programme : diffi culté technique majeure dans la phase de séparation entre l’arme et l’avion, disponibilité incertaine du GPS, incertitude sur les coûts futurs de maintenance, de rénovation à mi-vie, et sur les conditions économiques de production.
DÉROULEMENTDUPROGRAMME
Après la rédaction de la fi che de caractéristiques militaires en 1999, la phase de défi nition du programme s’est déroulée jusqu’en avril 2000, le contrat étant notifi é à la société SAGEM DS en septembre 2000 à l’issue d’une mise en concurrence. La conception détaillée de l’arme, diffi cile techniquement car innovante, a eu lieu de 2001 à 2003, conduisant d’ailleurs à un changement de défi nition du système, alors que l’intégration sur Mirage 2000D était d’abord suspendue en 2003 puis abandonnée en 2006 par souci d’économie. Le développement a, lui aussi connu des retards conduisant, en 2005, à annoncer des décalages de livraisons de 2006 à 2007. En fait, la production de la version décamétrique du kit de guidage n’a commencé qu’à la fi n 2007 avec les premières livraisons en 2008, la version métrique n’arrivant dans l’armée de l’air qu’en février 2009.
Pour ce qui est du nombre total d’ensembles de kits, la tranche ferme de 744 a été commandée en 2000. La tranche conditionnelle, 2 256, n’ayant pas été affermie en 2005 comme prévu initialement. Les travaux de la LPM 2009-2014 ont conduit à limiter la cible à 2 348 kits. Le développement et la production de la version « Laser », seule à même de permettre le tir sur cibles mobiles, ont été décidé en 2009. Une commande ferme de 380 kits laser et de 300 kits décamétriques a été notifi ée le 31 décembre 2009.
Les diffi cultés d’intégration sur l’avion Rafale, notamment au moment du largage de l’arme, ont conduit à s’interroger sur la pertinence du choix d’un contrat forfaitaire global pour le programme, du fait de ce risque qui lui était extérieur.
L’exécution du marché forfaitaire global a ainsi été marquée par le non-affermissement de la tranche conditionnelle, pour des raisons techniques et budgétaires, altérant le principe de la commande globale. Une mauvaise analyse initiale des risques a fait que ce type de contrat était peu adapté au programme. La phase de défi nition n’a, en effet, pas permis de lever tous les risques. Mais cette insuffi sance n’a pas eu d’impact en termes de coûts et de délais car il aurait fallu les lever en tout état de cause. Enfi n, pour ce qui concerne la conduite du programme, les documents de suivi ont bien mis en évidence les diffi cultés rencontrées, mais certains coûts induits pour le programme étaient supportés sur d’autres composantes du projet, intégration sur l’avion et adaptateur tri-bombes notamment.
La résolution de tous ces problèmes a entraîné un retard de l’ordre de 4 années pour la version décamétrique et de l’ordre de 3 années pour la version métrique. Ces retards importants, et les diffi cultés pour atteindre les performances sous Rafale, n’ont pas manqué d’avoir un impact sur le développement du standard F2 du Rafale et sur les coûts. Pour ce qui est des performances du système AASM lui-même, elles ont un intérêt évident : tir à distance de sécurité, précision de l’ordre du mètre pour toutes les versions, stabilisation active effi cace. Mais des problèmes récurrents subsistent pour la mise en œuvre du système d’armes : durée excessive de l’assemblage, accastillage complexe et fragile, moyens de tests peu adaptés. Des incertitudes ne sont pas levées non plus pour ce qui est du domaine de tir sous Rafale ; la capacité fi nale fi xée dans le marché d’intégration ne sera pas atteinte en raison de son coût. Une capacité moindre reste donc encore à défi nir pour ce qui concerne les conditions de tir : facteur de charge admissible, vitesse maximum de l’avion.
Une extension de la famille du système d’armes AASM a déjà été réalisée en 2009 avec la commande d’une version laser. D’autres pistes existent en faisant varier les effets des armes, souffl e ou pénétration. Pour ce qui concerne les exportations, le système d’armes pourrait être intégré sur d’autres avions que le Rafale, notamment sur Mirage 2000.
L’armement AASM est aujourd’hui utilisé en Afghanistan, avec des limitations d’emploi, mais il fonctionne bien et se révèle plus précis que prévu.
COÛTDUPROGRAMME
Si on ajoute au coût du programme AASM les coûts supportés par les opérations d’armement en interface, en particulier l’intégration sous Rafale, le coût global initial du projet était évalué à 807 millions d’euros aux conditions économiques du 1er janvier 1999.
Ce même coût global pour l’Etat s’élève aujourd’hui à 846 millions d’euros, soit environ 40 millions d’euros de plus que prévu, ce qui représente 5% du montant initial.
Cette évolution intègre notamment l’abandon de l’intégration sur Mirage 2000D, estimée à 39 millions d’euros, la réduction de cible de 652 kits métriques, pour un montant de 50 millions d’euros, mais, par ailleurs, l’acquisition de la version laser et le paiement de pénalités de retard par la société SAGEM DS.
ENSEIGNEMENTSDUPROGRAMME
1 – Pour la réalisation d’un système d’armes innovant, donc ambitieux et complexe, avec la recherche du moindre coût, il apparaît que la phase de levée de risques et de défi nition a été très insuffi sante. Il en est résulté de grandes diffi cultés techniques dans le développement, donc des retards conséquents dans la livraison des premiers équipements.
2 – Les coûts du programme sont aujourd’hui maîtrisés. Son périmètre a été toutefois modifi é avec une réduction de cible, l’abandon de l’intégration sous Mirage 2000D, mais avec l’acquisition de la version laser.
3 – Des développements en cours ou à venir du programme sont porteurs de promesses aussi bien pour les armées françaises avec la version laser, que pour les exportations avec l’intégration sur d’autres porteurs, notamment le Mirage 2000, et la constitution de toute une famille d’un système d’armes dont l’emploi s’impose de plus en plus dans les opérations militaires conduites aujourd’hui.
CHAPITRE IV
LES PROGRAMMES D’URGENCE OPÉRATIONNELLE
PRÉSENTATIONGÉNÉRALE
Le durcissement des opérations extérieures auxquelles les armées prennent part s’est fortement accru au cours des dernières années, en nombre mais aussi en véritables actions de combat. Par ailleurs, nos unités sont engagées, en coalition la plupart du temps, dans des missions de maintien-restauration de la paix ou contre-insurrectionnelles, très différentes de celle de défense en Centre Europe des décennies précédentes qui avait déterminé les caractéristiques des équipements de nos forces.
Les matériels en dotation ne sont donc pas toujours adaptés à ce contexte du fait, d’une part de l’interopérabilité nécessaire des équipements et, d’autre part, de l’apparition d’agressions inconnues jusqu’alors comme l’emploi d’engins explosifs improvisés recourant à une technologie élaborée, à la portée de tous aujourd’hui, comme la télécommande par téléphone portable. La surprise, par ailleurs, n’est pas seulement observable en Afghanistan, comme le montrent les actes de piraterie en Océan Indien : les agressions se produisent à plusieurs centaines de miles nautiques des côtes somaliennes, avec des moyens de vision nocturne. La marine est donc concernée au même titre que l’armée de l’air et l’armée de terre.
Dans la phase de conception d’un système d’armes, une analyse approfondie est conduite pour satisfaire les besoins des armées, à un moment donné, dans la conduite normale de programmes qui ont un cycle très long. Mais des situations d’engagement inhabituelles, intenses, peuvent amener à des nécessités d’adaptation des équipements à des besoins nouveaux. L’inverse serait anormal car ce serait la preuve de dépenses excessives conduisant à un suréquipement.
Il est donc impossible de tout prévoir, aussi bien pour ce qui est des tactiques employées comme les engins explosifs improvisés, que pour ce qui concerne la rapidité des réactions de l’opinion publique aux actions de combat qui entraînent des pertes humaines en raison d’équipements inadéquats. Les adaptations des capacités sont donc nécessaires, tout en restant limitées à certaines fonctions comme la protection ou la vision nocturne. Il importe aussi de considérer que, sous enveloppe budgétaire constante, les besoins nouveaux ne peuvent être satisfaits qu’au détriment d’autres équipements prévus en programmation. A moyen terme, en tout état de cause, l’émergence d’un besoin nouveau et la rapidité nécessaire pour le satisfaire conduisent à recourir à des procédures particulières pour conduire des « programmes dits d’urgence opérationnelle » (PUO).
DÉROULEMENTDESPROGRAMMES
L’urgence opérationnelle d’un programme est décidée formellement par le chef d’état-major des armées, après défi nition du besoin par l’armée concernée. La direction générale de l’armement conduit alors le programme en adaptant les procédures habituelles et en sélectionnant la procédure de passation du marché la plus appropriée.
Cinq situations peuvent être relevées pour les PUO par rapport aux programmes classiques. Ils peuvent, soit venir en complément de programmes classiques ou s’intégrer dans une opération d’ensemble, soit conduire à l’accélération du développement d’un programme classique, soit entraîner l’accélération d’opérations déjà étudiées, soit encore se traduire par l’adaptation d’un programme existant, soit enfi n se réaliser par l’achat sur étagère d’un équipement disponible en France mais éventuellement à l’étranger. Le système Rover de transmission d’images vidéo vers les troupes au sol depuis un avion en vol, pour la précision des frappes et la réduction des dommages collatéraux, est un bon exemple d’une interopérabilité nouvelle, exigée pour participer aux opérations aériennes ; ce système était, de plus, inconnu il y a un an et disponible seulement aux Etats-Unis. Il a donc fallu procéder à un achat sur étagère.
Il n’y a ainsi pas de développement nouveau pour un programme d’urgence, mais adaptation de l’existant ou achat d’un matériel déjà développé. Par ailleurs, le processus d’acquisition respecte les règles administratives
prévues ce qui, avec le suivi jusqu’à la livraison pour la mise à disposition des forces de l’équipement nouveau, conduit à un processus contrôlé. Car, si la dernière modifi cation du décret « Défense » du code des marchés publics, intervenue le 20 mai 2009, prévoit la possibilité d’absence de mise en concurrence pour les urgences opérationnelles, la DGA ne souhaite pas y recourir de façon systématique en raison des avantages procurés par la mise en compétition.
Depuis 2006, les programmes d’urgence opérationnelle ont porté essentiellement sur les brouilleurs anti-explosifs, le blindage de cabines de véhicules, les engins d’ouverture de pistes, la vision nocturne, les postes radio, la protection des véhicules blindés, les tourelleaux télé-opérés et les obus à charge éclairante infrarouge. L’armée de terre n’est pas la seule concernée puisque, pour l’armée de l’air, si aucun programme n’a été conduit en urgence en 2008, deux ont été réalisés en 2009 : le pod de désignation laser pour le largage de bombes, et le système Rover de transmission d’images vidéo vers le sol.
Le délai de satisfaction d’un besoin émergent par la réalisation d’un programme en urgence opérationnelle va de 6 à 12 mois, durée diffi cilement compressible pour permettre à la DGA de négocier l’acquisition de l’équipement. Dans la décision de satisfaction d’un besoin opérationnel nouveau, la plus grande vigilance est, de plus, apportée au fait de ne pas créer des micro-parcs. Dans la même perspective, les équipements issus de PUO seront réutilisés dans le cadre de la politique générale d’équipement des armées.
COÛTSDES PUO
Le coût total des programmes d’urgence opérationnelle s’élève à un total de 192,7 millions d’euros pour les années 2005 à 2008, dont 104,4 millions pour la seule année 2008, soit 1% des crédits d’équipements annuels. Sur ce total, plus de la moitié, 114,5, ont été consacrés à des dispositifs de brouillage pour lutter contre les engins explosifs improvisés.
En 2009, le coût des PUO s’est élevé à 259 millions d’euros, soit 2% des crédits d’équipements, dont 80 pour le système de drones SIDM Harfang ; 60 millions sont consacrés aux deux PUO d’appui aérien (pod de désignation laser et système Rover) et 10 millions à la vision nocturne et aux communications de la marine nationale pour lutter contre la piraterie. Le montant annuel des crédits destinés aux PUO apparaît donc très variable, 2 millions d’euros en 2005, 80,8 en 2006, 5,5 en 2007 et 104,4 en 2008. Avec l’année 2009, il faut constater une tendance marquée à l’accroissement de ces crédits d’année en année. Mais, si les montants de ces programmes restent d’un niveau modeste, l’impact des améliorations apportées est considérable sur le moral des troupes engagées tout en s’inscrivant dans la durée.
La conduite rapide de ces programmes fait qu’il ne peut y avoir aucune dérive de coût. Mais la question peut se poser de savoir si l’équipement est acquis au meilleur prix. Il convient donc d’adopter une démarche pragmatique avec, chaque fois que cela est possible, la recherche d’une mise en concurrence. Dans les négociations, les services de la défense sont certes dans l’urgence mais des marges de manœuvre existent du fait que la satisfaction du besoin peut représenter un enjeu important pour les fournisseurs.
PROBLÉMATIQUEPROPREAUX PUO
Défaut d’optimisation du processus, création de micro-parcs d’équipement entraînant des diffi cultés de maintenance, impasse faite sur la compatibilité entre l’équipement et son environnement, ralentissement dans la conduite des programmes normaux, ou achat d’impulsion par imitation des armées d’autres pays, constituent autant de risques à éviter. Pour que ces programmes connaissent le succès, il convient donc d’avoir des ambitions limitées sur les capacités à acquérir, un besoin précisément défi ni, une bonne connaissance de l’offre existante, un travail en équipe entre utilisateurs, acheteurs et industriels, et de la rigueur dans la conduite des processus.
Il est porté une grande attention à la cohérence capacitaire de ces équipements avec la politique générale d’équipement des armées. C’est pourquoi les risques de création de micro-parcs et de ralentissement dans la conduite des programmes normaux sont pris en compte dans les travaux préparatoires à la décision. A titre d’exemple, l’opération d’ensemble CARAPE, qui a pour fi nalité d’assurer la meilleure protection physique des militaires en opérations, montre qu’il peut y avoir continuum entre un PUO et un programme normal. Certains composants sont réalisés en PUO, comme l’achat aux Etats-Unis du véhicule Buffalo pour ouvrir les itinéraires, ou la mise en place de brouilleurs, d’autres en programmes normaux. Une réfl exion sur les solutions possibles
tout d’abord d’assurer la sécurité des personnels, ce qui constitue une responsabilité du maître d’ouvrage au regard du droit pénal ; il faut, par exemple, veiller au niveau d’émission des ondes pour les postes radio ou les brouilleurs. La mise en service opérationnelle peut donc intervenir de façon progressive, par phase pour être la plus rapide possible.
Cette démarche progressive vaut aussi pour le soutien, pour la formation du personnel ou pour la détermination des conditions d’emploi opérationnelles après la livraison. Il importe, enfi n, de ne pas omettre la prise en compte du facteur humain dans la conduite des PUO, soit qu’il induise un effet d’éviction dans les compétences ou dans la conduite des programmes normaux, soit qu’il se traduise par une forte motivation au sein des équipes qui s’engagent dans la conduite des PUO.
ENSEIGNEMENTSDUPROGRAMME
1 – Si les PUO sont nécessaires pour procurer aux unités en opérations des capacités nouvelles, indispensables pour répondre aux effets de la surprise tactique ou technologique et assurer l’indispensable interopérabilité, ils doivent rester limités car ils provoquent un phénomène d’éviction au détriment des programmes classiques, le fi nancement étant assuré sous enveloppe budgétaire. La plupart de ces programmes s’inscrit, en outre, dans la cohérence capacitaire des armées en raison de leur réemploi possible sur d’autres théâtres.
2 – Dans la conduite des PUO, il apparaît que le processus est bien maîtrisé à toutes les étapes, de l’expression du besoin à la mise à disposition des équipements. Pour ce qui est du marché lui-même, si la réglementation actuelle offre des possibilités d’accélération de la négociation, le recours à des procédures dérogatoires n’est pas sans risques du fait de la fragilité de la notion d’urgence. La mise en concurrence est donc recherchée chaque fois que possible.
3 - La réfl exion sur les PUO doit porter, non pas sur les procédures qui sont bien défi nies, mais sur les causes de l’urgence du besoin. Elles peuvent tenir à des considérations fi nancières ou au caractère plus ou moins avéré de la surprise elle-même. Il convient également de savoir prendre en compte les expériences des autres. Une réfl exion doit donc être conduite pour limiter les PUO en nombre comme en coût total.
CHAPITRE V
ANALYSE DE LA STRUCTURE DES COÛTS DANS LES PROGRAMMES
D’ARMEMENT À PARTIR DES TRAVAUX DES ENQUÊTEURS DE COÛTS
PRÉSENTATIONGÉNÉRALE
Cette étude est la troisième sur le même thème, après les deux précédentes datant de 2006 et 2007. En partant des fondements juridiques des enquêtes de coûts et en passant par les résultats de ces enquêtes et des exemples portant sur certains marchés, elle permet de dégager l’utilité de ces enquêtes pour l’analyse des marchés exécutés et la négociation de marchés ultérieurs.
Pour ce qui est des fondements juridiques, l’évolution des textes réglementaires a fait passer d’un contrôle directif, ayant entraîné des relations diffi ciles avec les industriels, à un simple système d’information sur les coûts à partir des données comptables, par l’arrêté de l’année 2000.
Le contrôle peut prendre la forme d’enquêtes générales périodiques qui permettent de déterminer des éléments de coûts valorisés (ECV), ou d’enquêtes portant sur un matériel ou une prestation précise, ou enquêtes de coûts réalisés (ECR). Les enquêtes peuvent aussi permettre de connaître des coûts valorisés, qui intègrent tous les déterminants des coûts, pour conduire les négociations du prix d’un marché particulier. Les enquêtes de coûts constituent des travaux complexes et détaillés qui portent sur différents types de coûts, achats et sous-traitance, fabrication, auxquels s’ajoutent des pourcentages de frais qui permettent de parvenir à la détermination d’un coût de revient complet pour l’entreprise, hors marge et taxes.
Les résultats des enquêtes sont d’abord utilisés pour connaître, par soustraction entre le prix payé par l’Etat et le coût complet d’un matériel ou d’une prestation, la marge du fournisseur. L’analyse permet ensuite de connaître la structure des coûts, leur évolution et de déterminer certains ratios comme les coeffi cients de frais sur approvisionnements ou de frais directs hors production. Elle permet aussi de mesurer les efforts de rationalisation et d’amélioration de la productivité d’une entreprise au fi l des enquêtes. Toutefois, un certain nombre de retraitements des données comptables sont nécessaires en raison de l’évolution des normes, la fi abilité des résultats s’en trouvant fragilisée d’autant, alors que l’établissement de comparaison entre les entreprises devient plus complexe.
EXEMPLESD’ENQUÊTESDECOÛTS
Les enquêtes ont porté, en 2007, sur un montant de marchés de 1,6 milliard d’euros, pour un total d’investissement d’environ 7 milliards d’euros par la DGA.
Sans mentionner les types de matériels ou de prestations sur lesquels elles ont porté, eu égard aux intérêts des entreprises, il est éclairant de présenter trois exemples d’enquêtes de coûts, pour en connaître les résultats et surtout les utilisations.
Le premier exemple porte sur un soutien de matériels au profi t des armées. Les négociations du marché ont été diffi ciles car les prestations et leurs coûts ne pouvaient être aisément prévus. Ceux-ci dépendaient en effet de l’obsolescence des équipements comme de l’activité des forces. Des rapprochements industriels, une activité plus faible que prévu et une meilleure organisation des armées au fi l du temps, ont conduit à constater une marge plus importante qu’escompté pour l’industriel au fur et à mesure du déroulement du contrat. Il est possible d’en conclure, pour ce qui concerne un marché de maintien en condition opérationnelle, d’une part qu’il est diffi cile de négocier le bon niveau de la marge de l’industriel, d’autre part qu’un niveau élevé de la marge constatée ne signifi e pas que l’Etat y a perdu puisque le coût total n’a pas augmenté. Bien plus, l’amélioration des relations avec l’industriel a permis un rééquilibrage des prestations et des prix dans le marché suivant.
Le deuxième exemple a trait également à un marché de soutien de matériels, l’un enfi n de vie, dont les pannes, et donc le coût de maintenance, sont connus, l’autre en début de vie sur lequel pèsent des incertitudes sur le taux de panne, et pour lequel il est donc diffi cile de déterminer la marge de l’industriel.
élevée, à la suite de l’enquête de coût a permis une renégociation à la baisse des marchés suivants.
Le troisième exemple concerne la production d’un matériel dans ses versions successives, chacune faisant l’objet d’une enquête de coûts. Il en ressort que le suivi des coûts doit s’instaurer dans la durée, afi n d’accumuler les données et permettre de mieux négocier les marchés successifs en intégrant les gains de productivité liés notamment à la dégressivité du temps de production unitaire. Pourtant, le travail de l’enquêteur est diffi cile sur la longue durée, l’organisation industrielle et comptable évoluant au fi l des années. Ces enquêtes successives ont toutefois permis à l’Etat d’être en meilleure position pour négocier les marchés successifs, en dépit de l’évolution du matériel à produire.
Plusieurs commentaires peuvent être formulés au vu de ces exemples. Il faut constater, en premier lieu, que les taux de marge sont très sensibles aux variations des fl ux de fabrication ou des prestations, et donc aux coûts supportés par l’industriel, en plus comme en moins. Il ressort ensuite du bilan des enquêtes effectuées par la DGA en 2008 que la marge des entreprises cocontractantes est en moyenne de 17 %, certaines pouvant toutefois atteindre 100 %. L’importance de ces marges ne paraît pas totalement anormale sur les quelque 4 000 marchés gérés par la DGA, en raison des incertitudes déjà évoquées, mais aussi parce que les enquêtes portent sur des marchés qui présentent les plus grandes particularités. En dernier lieu, les marchés forfaitaires, aujourd’hui les plus fréquents, notamment pour les opérations de maintenance, pourraient être remplacés par des marchés à clause d’intéressement pour éviter ces fortes variations. Mais, dans une telle démarche, il serait nécessaire de conduire constamment des enquêtes de coûts pour connaître les conditions d’exécution du marché, ce qui alourdirait considérablement ce contrôle, en temps, en crédits comme en personnel.
INTÉRÊTDESENQUÊTESDECOÛTS
Les enquêtes de coûts constituent un travail diffi cile, important, mais qui donne des informations indispensables par leur précision et le domaine qu’elles recouvrent. Elles permettent d’avoir une référence dans le pilotage de l’industrie d’armement, domaine où prédominent les monopoles nationaux, sans qu’existe une concurrence internationale réelle, ni des références de coûts stables et reconnues. Elles sont donc utiles dans la négociation pour trouver un juste équilibre entre la qualité exigée des équipements et leurs coûts de réalisation, que ce soit dans la négociation de nouveaux contrats ou dans le renouvellement de contrats en cours. Elles constituent une aide pour l’acheteur public, tout au long de la chaîne, du négociateur jusqu’au ministre de la défense.
Les enquêteurs mis en place au sein de la DGA exercent leur activité au profi t des armées, mais aussi d’autres services de l’Etat comme au profi t de pays étrangers. Ils sont entre 30 et 40, contre 4 000 aux Etats-Unis ou 400 en Grande-Bretagne.
Le choix des marchés enquêtés est effectué par la DGA, là où les marges semblent les plus importantes, ce qui explique d’ailleurs le constat d’un pourcentage signifi catif de marges d’un niveau élevé. Les résultats des enquêtes sont utilisés dans la négociation des marchés forfaitaires où les industriels cherchent à avoir les marges les plus conséquentes. C’est le cas notamment des marchés de maintien en condition opérationnelle (MCO) fondés sur la disponibilité des matériels, et qui doivent être gagnant-gagnant, dans la recherche d’une disponibilité élevée contre un coût réduit des prestations. Les résultats de l’enquête de coût représentent alors un bon argument de négociation pour le marché à forfait suivant.
Les enquêtes de coûts constituent, au total, une référence fondamentale pour le pilotage de la négociation des marchés. Ce besoin se renforce avec le constat qu’il n’est plus possible de dissocier la fabrication et l’entretien des matériels, ce dernier poste exigeant des crédits d’un montant de plus en plus élevé. Cette situation nouvelle conduit à exiger des industriels des engagements pour la disponibilité des équipements, les contraintes qui peuvent peser sur le maintien en condition opérationnelle des équipements étant, par ailleurs, prises en compte dès la conception des matériels.
LESLIMITESDEL’EXPLOITATIONDESENQUÊTESDECOÛTS
Pour ce qui est de l’utilisation des données collectées par les enquêtes de coût pour des études économiques à caractère général, les rapports précédents sur le même sujet avaient déjà mis en évidence l’existence d’éléments exogènes qui changent l’analyse des coûts dans le temps, comme les notions d’économie d’échelle, d’innovation
technologique ou les conséquences des restructurations industrielles. La question se pose donc de savoir s’il est possible de réutiliser la masse des données collectées par le bureau d’enquête des coûts de la DGA pour conduire des études à caractère économique général.
Le constat qui s’impose est celui d’une grande hétérogénéité dans la collecte des informations entre les entreprises, notamment pour ce qui concerne le périmètre des enquêtes. Celui-ci varie beaucoup d’une entreprise à l’autre pour déterminer la frontière entre les activités militaires, objet de l’enquête, et les activités civiles qui en sont exclues, dans les cas fréquents d’activité duale. Par ailleurs, les comparaisons entre entreprises sont délicates car, si les données sont très fouillées, elles sont peu comparables en raison des variations de nomenclature d’une entreprise à l’autre.
Si les informations apportées par les enquêtes de coûts se révèlent d’une grande richesse, il n’est guère donc possible de les réutiliser facilement. Un chercheur peut certes y trouver des éléments intéressants, comme les effets de série ou les taux d’actualisation retenus par rapport au produit intérieur brut. Il est possible de relever des cas où des études ont ainsi été réalisées, jusqu’au niveau de thèses de doctorat. Mais ce sont des travaux qui portent sur des thèmes très ponctuels, et non pas de portée générale.
Ce constat ne peut surprendre car tel n’est pas l’objet des enquêtes de coûts, ni pour fournir des données à l’INSEE, ni pour d’autres services économiques de d’Etat.
Les enquêtes sont destinées à ceux qui les demandent, y compris des services de soutien comme la SIMMAD ou des organismes de contrôle comme le Contrôle général des armées. Mais leur caractère confi dentiel fait que les destinataires sont en nombre limité.
ENSEIGNEMENTSDEL’ÉTUDE
1 – En raison de l’intérêt évident présenté par les travaux de la division des enquêtes de coûts de la DGA, notamment pour les négociations de nouveaux marchés portant sur les fabrications ou les prestations de services étudiés par le comité, il serait souhaitable d’augmenter les moyens de cette structure, notamment en ressources humaines. Les effectifs aujourd’hui constatés apparaissent en effet largement inférieurs à des organisations à fi nalité identique à l’étranger comme on l’a noté ci-dessus.
2 – Si les marchés à forfait présentent de nombreux avantages pour les fabrications d’armement, ils peuvent être plus compliqués à mettre en œuvre pour les marchés de maintien en condition opérationnelle (MCO) en raison des incertitudes importantes qui pèsent sur les prestations à réaliser dans ce type d’activité, donc sur les coûts et les marges des entreprises. Des solutions alternatives doivent être recherchées pour réduire, d’une part, les risques des industriels prestataires et, d’autre part, le coût de nouveaux marchés pour l’Etat.
3 – Les enquêtes de coûts apportent une quantité et une qualité d’informations qui ne peuvent guère être discutées et qui se révèlent précieuses pour la négociation de nouveaux contrats ou le renouvellement de contrat en cours, dans une même entreprise. Il convient donc de ne pas les détourner de leur objet, ni pour de plus larges études économiques, ni pour établir des comparaisons hasardeuses entre entreprises.
4 - Dans l’analyse des coûts d’un programme, il apparaît, en fait que, ce qui compte, c’est moins la fabrication des équipements en elle-même que ce qui perturbe le déroulement d’un programme : études initiales insuffi santes, étalement de la production dans le temps, insuffi sance budgétaire à un moment donné, ou réduction des cibles. Si une diminution du coût des programmes est à rechercher, c’est sur ces éléments qu’il convient d’agir, autant que sur la détermination du juste prix.
CHAPITRE VI
OBSERVATIONS GÉNÉRALES
Les observations établies par le comité au cours de l’année 2009 à l’occasion de l’étude et des débats de chacun des grands programme présentés lors de ses travaux sont très étendues : coopération internationale dans la réalisation des programmes d’armement, particularités des programmes de dissuasion nucléaire, intérêt de recourir à un type particulier de contrat, le marché forfaitaire global, enfi n conditions de la conduite des programmes d’urgence opérationnelle.
Il s’agit, dans ces domaines, d’enrichir les réfl exions passées, ou à venir, au vu de chacune des opérations d’armement examinées.
LACONDUITEDESPROGRAMMESENCOOPÉRATIONINTERNATIONALE
La volonté de réaliser un programme en coopération bi- ou multi-nationale, repose notamment sur la recherche de mutualisation des coûts. Toutefois, dans un tel schéma, la concurrence est très diffi cile à mettre en œuvre, voire impossible, et les contrats sont passés de gré à gré. Les gains fi nanciers ne peuvent donc être signifi catifs, alors que le partenariat entre plusieurs pays se traduit par de réelles diffi cultés d’organisation et souvent de retards cumulatifs. La production de matériels d’armement en coopération ne peut donc être recherchée à tout prix et doit répondre à certaines conditions.
Les exemples de programmes en coopération réalisés dans de bonnes conditions de délais et de coûts ne manquent pas en effet. Il faut alors constater que les pays partenaires sont en nombre réduit et n’évoluent pas au cours du déroulement du programme, l’entrée ou la sortie de l’un d’eux entraînant en effet de grandes perturbations fi nancières et chronologiques. Par ailleurs, il apparaît essentiel que le même besoin en équipement soit formalisé au même moment dans les pays concernés, sur un périmètre bien déterminé, aux ambitions limitées. Enfi n, l’expérience montre que l’application de la règle du juste retour industriel par programme ne peut être que de nature à pénaliser la conduite de ces programmes. Il est préférable, comme le recherche aujourd’hui l’OCCAR, d’appréhender la notion de juste retour de façon globale entre pays partenaires.
LESPROGRAMMESDECONSTITUTIONDELADISSUASIONNUCLÉAIRE
Les programmes relatifs aux équipements qui constituent notre dissuasion nucléaire diffèrent des programmes conventionnels du triple point de vue des structures qui les conduisent, comme des délais et des conditions de leur réalisation.
Les performances à atteindre sont fi xées au plus haut sommet de l’Etat, les décisions principales en matière d’objectifs étant arrêtées par le Président de la République en Conseil de défense. Tous les autres acteurs de la dissuasion sont les exécutants de ces choix, selon les termes mêmes de la directive qui organise la structure particulière en charge de leur réalisation. Celle-ci est bien identifi ée au sein de la DGA et assure la charge de la réalisation de l’ensemble des programmes relatifs à la dissuasion nucléaire. On se trouve donc dans la situation d’une maîtrise d’ouvrage forte et structurée, riche des enseignements d’une longue expérience, aux responsabilités bien établies.
Les cycles des programmes relatifs à la dissuasion nucléaire sont très longs, de l’ordre du demi-siècle. Il s’agit par ailleurs d’un temps continu, le programme d’ensemble devant assurer la permanence de la dissuasion, sans qu’existe aucun risque d’interruption. C’est, enfi n, un temps contraint pour chaque programme qui ne doit pas défaillir pour assurer la suite du précédent, aucune rupture de capacité ne pouvant être tolérée.
Pour ce qui concerne les moyens budgétaires, il serait erroné de croire qu’ils sont sacralisés comme l’ont démontré les travaux conduits à la fi n des années 1990, dont les objectifs de réduction étaient très ambitieux, mais qui ne devaient toutefois pas remettre en cause ni les délais de réalisation, ni les performances du programme. La
conformité des coûts fi nalement constatée par rapport au devis initial tient à l’équilibre obtenu entre les surcoûts liés aux diffi cultés techniques de conduite de programmes qui sont toujours innovants et portent sur des quantités d’équipements toujours réduites, et la sortie du programme de coûts initialement prévus.
Dans le triptyque coûts-performances-délais, les délais étant toujours contraints, la seule marge possible de fl uctuation réside dans leur réduction, dans la perspective d’une diminution des coûts, alors que les performances, par ailleurs incomplètement connues, ne sauraient être remises en question. Il s’agit là d’une différence majeure avec les programmes conventionnels où des arbitrages sont possibles entre les trois facteurs.
LEMARCHÉFORFAITAIREGLOBAL
Retenu pour l’acquisition de l’armement air-sol modulaire (AASM), le marché forfaitaire global constitue un type de marché public qui présente des avantages indéniables. Il a toutefois connu, dans le cas analysé, une exécution chaotique pour des raisons techniques et budgétaires, le non-affermissement de la tranche conditionnelle ayant fortement altéré la notion de globalité de la commande. Ainsi, les avantages attendus du recours à ce type de contrat, pour l’industriel qui bénéfi cie d’une grande visibilité sur les quantités d’équipements à produire selon un calendrier déterminé, comme pour la défense qui veut constituer une capacité à un horizon fi xé, n’ont pu se concrétiser.
Une condition essentielle pour le bon déroulement d’une opération d’armement dont la réalisation passe par un marché forfaitaire global réside dans la nécessité d’une phase de défi nition de qualité. C’est à ce stade, en effet, que doivent être déterminés les risques sur les coûts, les délais et les performances.
Par ailleurs, dans un marché forfaitaire global, il est diffi cile de déterminer qui, du fournisseur ou du maître d’ouvrage, prend vraiment le risque à sa charge. Dans un marché forfaitaire global, en effet, tout doit être forfaitisé, notamment les spécifi cations, quelles que soient les technologies développées pour les atteindre. La mise en œuvre d’un tel type de contrat apparaît donc compliquée car il peut arriver que le risque ne soit pas prévu dans le contrat alors que certains risques peuvent apparaîtrent postérieurement à la conclusion du contrat.
Si le marché forfaitaire global présente donc un intérêt certain pour l’industriel comme pour l’Etat, il convient de très bien le préparer pour ce qui est des risques, des responsabilités, et des diffi cultés liées aux interfaces entre les composantes d’un même projet qui comprend plusieurs programmes.
LACONDUITEDESPROGRAMMESD’URGENCEOPÉRATIONNELLE
Pour répondre à un besoin non satisfait des troupes en opérations, les risques qui pèsent sur la réalisation de l’équipement nécessaire sont bien réels, aussi bien pour ce qui est de la défi nition précise du besoin que des conditions dans lesquelles sera réalisée l’opération de satisfaction du besoin.
Les facteurs de succès dans la conduite des programmes d’urgence opérationnelle tiennent donc, d’une part à la satisfaction d’un besoin limité et bien précisé, d’autre part à la recherche de la concurrence pour l’offre de l’équipement nécessaire, et enfi n à la conduite rigoureuse du processus d’acquisition ou de fabrication. Sur ce dernier point, les négociations conduites par la DGA ont permis de limiter au mieux les conditions de délais, comme de coût, pour les programmes conduits en urgence au cours des dernières années.
Par rapport à la pratique mise en œuvre jusqu’à maintenant pour conduire les programmes d’urgence opérationnelle, deux pistes d’évolutions peuvent être explorées. La première porte sur une déconcentration, au niveau du théâtre d’opérations, de la compétence technique et des moyens fi nanciers pour défi nir le besoin et le satisfaire. Mais cette évolution, fondée sur l’exemple des modalités retenues par la réalisation d’équipements au profi t du GIGN, ne pourrait se réaliser qu’à petite échelle. Il pourrait être possible, en second lieu, de recourir, à l’instar d’armées étrangères, à des prestations de service par un opérateur, sans acquisition. Ce dispositif comporte toutefois un risque élevé de destruction de ses équipements pour le prestataire de services, ce qui en augmente le coût, et doit être conditionné, par ailleurs, par une mise en œuvre qui ne peut échapper aux militaires.
Sur le fond, à partir des situations constatées, il paraît indispensable de conduire une réfl exion sur les raisons qui sont à l’origine d’un besoin opérationnel mal satisfait et qui conduisent à sa satisfaction dans l’urgence. Si de
ne répondent pas complètement aux besoins des forces.
Sans préjudice des analyses sur le proche avenir, il est important de bien tirer les enseignements de l’intervention en Afghanistan comme dans l’océan Indien.
Le président,
conseiller d’Etat honoraire,
F. LAGRANGE
Le rapporteur général, contrôleur général des armées,
LISTE DES RAPPORTEURS AUTEURS DES RAPPORTS EXAMINÉS PAR LE CPRA
AU TITRE DU PROGRAMME 2009
- Le programme principal de missiles antiaériens PAAMS : M. Frédéric BIOCHE, contrôleur général des armées ; M. Jacques BONNET, contrôleur général des armées. - Le programme adaptation des SNLE-NG au missile M51 :
M. René ERTORAN, contrôleur général des armées ; L’Amiral (2s) Bernard MOYSAN.
- Le programme d’armement air-sol modulaire - AASM :
M. Jean-Jacques PESSEY, ingénieur général de l’armement (2s) ; M. Emmanuel CHAVASSE-FRETAZ, contrôleur général des armées. - Les programmes d’urgence opérationnelle (PUO) :
M. Daniel BONOCORI, contrôleur général des armées ;
M. Xavier JOURDAIN de THIEULLOY, contrôleur général des armées (2s).
- Analyse de la structure des coûts dans les programmes d’armement à partir des travaux des enquêteurs de coûts : M. Jean-Pierre CHAMPEY, administrateur civil hors classe (er) ;
M. Jacques NAOUR, ingénieur général de l’armement (2s) ; M. Lionel VIGLINO, administrateur de l’INSEE.
NUMÉRO d’édition T I T R E TARIF abonnement France * 13 DOCUMENTS ADMINISTRATIFS Un an ... 170 €
En cas de changement d’adresse, joindre une bande d’envoi à votre demande
Paiement à réception de facture.
En cas de règlement par virement, indiquer obligatoirement le numéro de facture dans le libellé de votre virement. Pour expédition par voie aérienne (outre-mer) ou pour l’étranger, paiement d’un supplément modulé selon la zone de destination.
* Arrêté du 19 novembre 2009 publié au Journal offi ciel du 21 novembre 2009
Direction, rédaction et administration : 26, rue Desaix, 75727 PARIS CEDEX 15 Standard : 01 40 58 75 00 – Accueil commercial : 01 40 15 70 10 – Télécopie : 01 40 15 72 75
Le numéro : 2,80
€
113100090-000610
