LA LETTRE DU
CEPII
N° 297 - 7 avril 2010
L
ES
COMPTES
NOTIONNELS
À
LA
RESCOUSSE
DE
LA
RÉPARTITION
?
Le système français de retraite par répartition fait face à un défi de taille : comment absorber le choc démographique découlant du départ à la retraite des générations du baby-boom et de l'augmentation de l'espérance de vie ? Après plusieurs réformes paramétriques du système, est évoquée aujourd’hui une refonte structurelle des régimes actuels en faveur d’un système de comptes notionnels. Cette lettre cherche à évaluer, à partir du modèle OLGAMAP du CEPII, les effets en termes de financement des caisses de retraites, de redistribution intergénérationnelle et de transition institutionnelle. Nous montrons que, s’il améliore la lisibilité du système et favorise son adaptation future aux aléas démographiques et économiques, le régime par comptes notionnels n’apporte pas de solutions nouvelles pour le financement des retraites, qui repose toujours sur la question du choix entre hausse des cotisations, baisse des pensions et incitation à accroître l’âge moyen effectif de départ à la retraite.
L'
année 2010 s'annonce comme celle d'une importante réforme du système de retraite en France. Ce système est basé sur le principe de la répartition : les cotisants d'aujourd'hui financent les pensions des retraités d'aujourd'hui et s'ouvrent en parallèle des droits à la retraite qui seront financés par les cotisants de demain. Il n'a pas été conçu pour absorber un choc démographique comme celui que va connaître la population française à l'horizon du demi-siècle à venir. En effet, l'allongement continu de la durée de vie induit, en l'absence de réformes, un accroissement de la période de retraite qui pèse sur l'équilibre du système. Le départ massif à la retraite des générations du baby-boom entre 2005 et 2030 diminue, en outre, fortement le rapport du nombre de cotisants par retraité, même si, contrairement à ses voisins, la France peut compter sur une fécondité proche du seuil de renouvellement des générations.Après plusieurs réformes paramétriques, est aujourd'hui évoquée une réforme structurelle du système, conservant le
principe de la répartition mais la réorganisant pour passer à un système par comptes notionnels. Dans ce système, déjà introduit en Suède et en Italie, les pensions de chaque individu sont calculées de façon à égaliser la valeur des cotisations qu'il a versées et la valeur des pensions qu'il va recevoir au cours de sa période de retraite. Le principe de base est donc inspiré de la capitalisation, les cotisations acquittées chaque année étant virtuellement créditées sur un compte individuel. Toutefois, le système continue de fonctionner par répartition, ce qui le préserve des incertitudes sur le rendement des marchés financiers. Une telle réforme pourrait être également l'occasion de rendre plus homogène un système où coexistent une multitude de caisses aux règles de fonctionnement différentes, en lui substituant un système dont la gestion serait plus simple et transparente. Elle permettrait aussi de prendre en compte automatiquement, dans le calcul des pensions, tout accroissement de l'espérance de vie et toute modification du rythme de croissance économique.
C E N T R E
D ' É T U D E S P R O S P E C T I V E S E T D ' I N F O R M A T I O N S I N T E R N A T I O N A L E S
Le passage à un système par comptes notionnels a été défendu récemment par Antoine Bozio et Thomas Piketty1. Il a
également été étudié à la demande du parlement par le Conseil d'Orientation des Retraites (COR). Dans son septième rapport, le COR présente les modalités techniques et juridiques de la transition vers un tel système, ainsi que plusieurs évaluations réalisées par son Secrétariat général (sur la base d'un modèle stylisé), l'INSEE (supposant une application immédiate du nouveau système) et la Caisse Nationale d'Assurance Vieillesse (uniquement pour le régime général). Aucun de ces travaux ne permet cependant d'analyser, dans un cadre d'équilibre général, les effets en termes de financement des caisses de retraites, de redistribution intergénérationnelle et de transition institutionnelle, tout en prenant en compte les interactions économiques. Dans cet objectif, nous utilisons une version actualisée du modèle OLGAMAP développé au CEPII2 dont le
principal avantage est de prendre en compte les effets de bouclage macroéconomique. Ainsi, les effets de retour des réformes sur les marchés du capital et du travail ainsi que sur la croissance sont calculés par le modèle et non définis de manière exogène, ce qui affecte finalement l'effet des réformes sur l'équilibre des régimes des retraites.
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Des réformes importantes
mais insuffisantes
A
près 45 ans d'existence et plusieurs réformes visant à en accroître la générosité (création du minimum vieillesse en 1956, augmentation du taux de remplacement du régime général en 1971 ou abaissement de l'âge de départ à la retraite à 60 ans en 1982), le livre blanc sur les retraites de 1991 marque la prise de conscience du problème de financement à venir du système de retraite français. Depuis, plusieurs réformes se sont succédées. Parmi celles-ci, la réforme Balladur de 1993 a réduit la générosité globale du système général en augmentant progressivement la durée de cotisation pour bénéficier du taux plein, en augmentant le nombre d'années prises en compte dans le calcul du salaire de référence et en indexant les pensions et les salaires entrant dans le calcul du salaire de référence sur les prix, et non plus sur les salaires. Cette réforme a été étendue aux autres régimes (notamment ceux de la fonction publique) par la réforme Fillon de 2003. Cette dernière prévoit, en outre, un mécanisme d'accroissement quasi-automatique dela durée légale de cotisation en fonction des gains d'espérance de vie. Différentes évaluations des besoins de financement après la réforme (COR3, DREES4) suggèrent toutefois que, même
complètement appliquée, la réforme de 2003 ne suffit pas à garantir la solvabilité des régimes de retraite.
Selon nos simulations (voir tableau 1, scénario de référence fondé sur les hypothèses détaillées dans l'encadré 1), le besoin de financement (différence entre dépenses et recettes rapportées au PIB) du système actuel croît progressivement avec les départs massifs des dernières générations du baby-boom jusqu'à dépasser 2% du PIB en 2050, l'accumulation des déficits aboutissant à une dette des régimes de retraite supérieure à 25% du PIB à cet horizon (tableau 1, scénario de référence). Les dépenses de retraite devraient augmenter d'environ 12% du PIB en 2005 à près de 15% en 2050. Ces évolutions s'expliquent par la forte augmentation du nombre de retraités, alors que dans le même temps le nombre de travailleurs reste constant. Entre 2005 et 2050, on passerait ainsi de 5 à 8 retraités environ pour dix travailleurs. Sur la même période, la part des dépenses de retraite dans le PIB augmenterait « seulement » de 24% du fait de la baisse considérable (-22%) du ratio de la pension moyenne des retraités au salaire moyen des actifs de la période, découlant de l'application des réformes récentes et en particulier de l'indexation des pensions sur les prix.
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Les comptes notionnels :
vers une refonte globale du système
U
n système de comptes notionnels calcule la pension de façon à égaliser la valeur acquise des cotisations versées et la valeur actualisée des pensions reçues. La simplicité de cette règle d'ensemble est séduisante. Elle met cependant en avant le fait que le passage à un tel système ne résoudra pas en lui-même la question du financement des retraites : tout dépendra du choix des paramètres dans ce nouveau système, en particulier parce que (1) le changement de système implique une période de transition qui peut être longue et (2) l'équilibre dynamique ne s'obtient que dans un contexte démographique stationnaire. Nous simulons un premier scénario (A) avec mise en place progressive, entre 2015 et 2030, d'un système unique par comptes notionnels se substituant entièrement, à terme, à tous les régimes actuels (de base et complémentaires)5. Dans ce scénario,le rendement des cotisations est fixé au taux de croissance de
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1. A. Bozio & T. Piketty (2008), "Pour un nouveau système de retraite – Des comptes individuels de cotisation financés par répartition", Cepremap.
2. Le lecteur trouvera une description complète de ce modèle dans J. Chateau, X. Chojnicki & R. Magnani (2009), "Disparities in Pension Systems and Financial Flows among European Countries", Journal of Pension Economics and Finance, 8(1). Les principales hypothèses du modèle sont présentées dans l'encadré 1.
3. COR (2007), "Retraites : 20 fiches d'actualisation pour le rendez-vous de 2008".
4. C. Bac, C. Bonnet, O. Bontout & G. Cornilleau (2003), "Exercice de simulation de l'évolution à long terme du système de retraite", DREES, Document de travail, Série Étude.
5. Il s'agit ici d'une hypothèse extrême. En pratique, la spécificité des différents régimes pourrait être en partie conservée à l'aide, par exemple, d'un second pilier propre à chaque régime.
la masse salariale, le taux d'actualisation des pensions est fixé à 1,8%, les pensions sont indexées sur les prix (et donc restent constantes en termes réels) et les cotisations versées ne sont pas plafonnées (voir l'encadré 2). À partir de 2016, chaque nouveau retraité perçoit une pension provenant de l'ancien système (et dépendant donc de son statut socioprofessionnel) et une pension provenant du nouveau système par comptes notionnels (indépendante du statut socioprofessionnel). Au terme de la période de transition (en 2030), le système par comptes notionnels entre pleinement en vigueur et concerne tous les retraités liquidant leur pension.
Les simulations sont ici réalisées en économie fermée, c'est-à-dire que le taux d'intérêt s'ajuste pour équilibrer le marché du capital au niveau national. Cette hypothèse permet de prendre en compte une détente du taux d'intérêt lorsque le besoin de financement des régimes de retraite se réduit du fait des réformes. Elle néglige cependant la nature mondiale du vieillissement démographique, certes selon des calendriers différents dans les différentes régions du globe. En effet, le taux d'intérêt dans les décennies à venir sera influencé par la démographie mondiale, l'épargne étant fonction de la proportion de la population d'âge "mûr" selon l'hypothèse de cycle de vie. Par ailleurs, l'épargne nationale dégagée par une réforme des retraites ne se traduit pas par une baisse des taux d'intérêt en économie ouverte, mais par des sorties de capitaux qui réduisent le bénéfice attendu en termes d'accumulation de capital et de croissance. Afin d'évaluer l'importance du choix de l'environnement financier, le scénario A est également simulé en économie ouverte, en retenant comme taux d'intérêt mondial le profil intertemporel découlant des résultats du modèle INGENUE6.
Les résultats des simulations montrent que, sous l'hypothèse d'économie fermée, l'introduction progressive d'un système par comptes notionnels ainsi paramétré réduit les besoins de financement de l'ordre de 0,7 point de PIB à l'horizon 2050, ce qui représente près d'un quart de l'accroissement des besoins de financement de l'ancien système entre 2005 et 2050 (Tableau 1, scénario A). Cet effet positif est déterminé par une réduction du poids des pensions dans le PIB (-0,7 point de PIB par rapport au modèle de référence) qui se traduit par une réduction progressive du ratio de la pension moyenne au salaire moyen (-25% entre 2005 et 2050 contre -22% dans le modèle de référence), alors que les niveaux de prélèvements restent par hypothèse globalement constants sur l'horizon d'étude. En économie ouverte, les effets du passage aux comptes notionnels sont fortement réduits du fait d'une moindre croissance du PIB liée aux sorties de capitaux vers le reste du monde afin de bénéficier d'une rémunération supérieure
(Tableau 1, scénario A en économie ouverte). Toutefois, ce scénario d'économie ouverte est lui-même discutable car il suppose une parfaite intégration financière au niveau mondial. Par ailleurs, la France est supposée être le seul pays à réaliser une réforme. Si l'on suppose maintenant que l'intégration financière se limite, de facto, aux économies avancées et que ces dernières seront toutes amenées à mettre en œuvre des réformes, c'est l'hypothèse d'économie fermée qui semble la plus raisonnable, ce que nous faisons désormais.
L'ampleur des effets liés à la mise en place d'un système par comptes notionnels dépend largement du choix des paramètres. Le taux de cotisation détermine d'abord le degré de générosité globale du système. Nos simulations s'appuient sur le taux effectif observé dans le système actuel (ce qui correspond à un taux de cotisation d'environ 22% dans notre exercice de simulation), mais il est tout à fait possible que la réforme permette de le modifier si les salariés souhaitent, collectivement ou individuellement, accroître la part de leur revenu consacrée à la retraite.
Les deux paramètres clés du système sont ensuite le taux de rendement des cotisations et le taux d'actualisation des pensions appliqué au moment de la liquidation. Pour assurer la viabilité du système, ces deux paramètres devront être inférieurs ou égaux au taux de croissance de la masse salariale. Mais il existe une forte incertitude sur l'évolution de la productivité du travail et donc du salaire réel. Si l'on retient un taux de rendement des cotisations et un taux d'actualisation des pensions égaux à 1,8% (alors que le rendement annuel moyen anticipé de la masse salariale entre 2005 et 2050 est d'environ 1,9% dans le scénario A), alors on assiste à une réduction des besoins de financement de l'ordre d'un demi-point de PIB
à l'horizon 2050 par rapport au scénario A découlant d'une réduction du ratio de remplacement (scénario B).
En considérant un scénario extrême où le taux d'actualisation des pensions est nul (Scénario C), ce qui revient simplement à déterminer la valeur de la pension en divisant la valeur capitalisée des cotisations individuelles par la durée anticipée de la période de retraite, les pensions servies par le système de retraite se trouvent très nettement réduites et leur poids dans le PIB diminue d'environ 3,2 points de PIB à l'horizon 2050 par rapport au scénario A. Le système de retraite affiche alors des excédents sur l'ensemble de la période. À l'inverse, le système de comptes notionnels pourrait être paramétré afin de maintenir la générosité du système actuel et, par voie de conséquence, son besoin de financement. En effet, il convient de conserver en tête que ce n'est pas le système de comptes notionnels qui permet en soit de réduire les besoins de financement mais bien le choix des paramètres du système.
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Générosité et effets redistributifs
des comptes notionnels
U
n objectif possible du système par comptes notionnels serait d'unifier les régimes existants, conformément aux simulations présentées ci-dessus. Une telle unification aurait naturellement un impact différent selon les catégories de travailleurs (Graphique 1). En particulier, le passage à un système unique, tel que nous l'avons paramétré, réduit progressivement le taux de remplacement des fonctionnaires ; cette baisse étant d'autant plus marquée que la liquidation de la pension intervient tôt. En effet, l'intégration du régime des fonctionnaires dans un régime commun de droit privé revient à substituer une prise en compte de toutes les années de cotisation à un calcul du salaire de référence actuellement basé sur le dernier salaire. De plus, l'application d'un taux unique de cotisation d'environ 22% dans le nouveau système ne peut qu'aboutir à une réduction de la générosité du système pour les fonctionnaires étant donné que le taux global de cotisation retraite implicite dépasse actuellement les 60% du salaire brut dans le secteur public (cotisation salariale de 7,85% et cotisation patronale implicite de 55,7% en 2008 en supposant le régime à l'équilibre)7. Même side tels ajustements ne sont bien évidemment pas envisageables, ils ont le mérite de souligner la singularité du système actuel de la fonction publique, financé par le budget de l'État et donc l'impôt, et donc la difficulté d'une harmonisation entre secteur public et privé.
Pour les cadres, le passage au nouveau système se traduit par un accroissement des taux de remplacement qui s'explique en partie par la suppression du plafond de la sécurité sociale dans nos simulations. Le choix d'un niveau correct du plafond devra alors découler d'un arbitrage entre effets redistributifs (plafonner les retraites les plus hautes) et effets désincitatifs (un plafond trop bas inciterait au développement de retraite sur-complémentaires pour les plus hauts revenus). Enfin, pour les non-cadres, le passage au nouveau système est pénalisant pour ceux qui liquident leur retraite avant 65 ans, mais il est
bénéfique dans le cas d'une liquidation plus tardive. De par son aspect contributif, les comptes notionnels conduisent en effet à une meilleure prise en compte des carrières longues et introduisent un mécanisme d'incitation à rester sur le marché du travail beaucoup plus lisible que l'actuel système de décote/ surcote, même si cette incitation est évidemment dépendante d'une amélioration du marché de l'emploi des seniors.
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Conclusion
L
a proposition d'un passage vers un système par comptes notionnels semble séduisante. Grande clarté, mécanismes autorégulateurs, lien explicite entre cotisations et pensions constituent quelques-uns des avantages des comptes notionnels. Les gains financiers réalisés par les comptes notionnels à l'horizon des prochaines décennies sont néanmoins entièrement dépendants du paramétrage du système. Une remise à plat du système ne fera donc pas apparaître de solution miracle : une fois épuisée la possibilité d'allonger la durée de cotisation, le choix devra porter sur l'arbitrage entre hausse des cotisations et générosité du système.Certes, les évaluations que nous avons proposées reposent sur des hypothèses incertaines (démographie, progrès technique, etc.). La nature de l'environnement financier joue en particulier un rôle déterminant sur la façon dont les besoins de financement sont satisfaits. Face à ces incertitudes, un système par comptes notionnels présente l'avantage d'une meilleure adaptabilité aux évolutions observées. Plus qu'une formule miracle, c'est cette propriété dynamique qui doit être recherchée dans la réforme structurelle des régimes.
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ISSN 0243-1947 CCP n° 1462 AD 7 avril 2010 Imprimé en France par le Centre d'Analyse Stratégique
Cette lettre est publiée sous la responsabilité de la direction du CEPII. Les opinions qui y sont exprimées sont celles des auteurs.
LA LETTRE DU
CEPII
7. Toutefois, une partie de cette cotisation finance le risque invalidité.
* Maître de conférences, Université Lille II, Email : xavier.chojnicki@univ-lille2.fr ** Maître de conférences, Université Paris XIII, Email : riccardo.magnani@univ-paris 13.fr
Xavier Chojnicki* & Riccardo Magnani**
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Tableau 1 – Comparaison du système actuel et du système par comptes notionnels (en %)
Note : Le modèle de référence ne suppose aucune réforme supplémentaire pour résorber les déséquilibres. Le modèle avec comptes notionnels suppose l'introduction progressive du nouveau système entre 2015 et 2030. Dans le scénario A, le taux de cotisation est d'environ 22%, le rendement des cotisations est basé sur celui de la masse salariale et le taux d'actualisation des pensions est fixé à 1,8%.
Source : Calculs des auteurs.
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Graphique 1 – Évolution du ratio "pension moyenne /salaire moyen" (Scénario A, en écart au scénario de référence)
Source : Calculs des auteurs. En %
Les principales hypothèses retenues sont assez comparables à celles utilisées pour l'exercice de projection du COR de 2007 :
• scénario central de projection démographique et de taux d'activité de l'Insee de 2006,
• convergence du taux de chômage cible à 7% en 2015 (hypothèse basse du COR),
• croissance de la productivité du travail de 1,8% par an sur toute la période de projection, • application complète de la réforme Fillon de 2003
(la durée de cotisation passant progressivement à 41,5 ans en 2020),
• champ : ensemble des régimes de base et complémentaires.
Le modèle se distingue par contre par :
• l'existence d'un bouclage macroéconomique liant l'évolution démographique, le fonctionnement du système de retraite et l'environnement macroéconomique,
• des âges effectifs de départ à la retraite dépendant de l'évolution des taux d'activité : au-delà de 60 ans, toute réduction du taux d'activité est interprétée comme un départ à la retraite ; à partir de 75 ans tout le monde est considéré à la retraite,
• l'absence de modélisation explicite des différents dispositifs de solidarité (droits non contributifs, droits dérivés et minima de pensions),
• un environnement en économie fermée : pas de recours possible à des capitaux étrangers pour combler les besoins de financement ; le taux d'intérêt est donc endogène.
Encadré 1 – Les hypothèses du modèle OLGAMAP
L'introduction d'un système de comptes notionnels nécessite plusieurs choix de la part du décideur politique :
• Le taux de cotisation (constant sur la période) : il est fixé de manière à maintenir constante la masse des cotisations découlant de l'ancien système à la date de début de la transition.
• Le taux de rendement des cotisations : nous retenons ici, pour les cotisations versées à la date
t, le taux annuel moyen de croissance de la masse
salariale entre la date t et 2050. En Suède, le taux retenu est le taux de croissance moyen des salaires ; en Italie, il s'agit du taux de croissance moyen (sur 5 ans) du PIB.
• Le taux d'actualisation des pensions retenu au moment de la liquidation : pour que le nouveau système soit viable, ce taux devrait correspondre au taux de croissance moyen des cotisations sur la période durant laquelle est versée la retraite. Ce dernier n'étant pas connu par anticipation, nous retenons une valeur de 1,8% dans le scénario de base. En Suède et en Italie, les taux retenus sont respectivement de 1,6% et 1,5%.
• La règle d'indexation des pensions : une indexation sur les prix revient à supposer une première pension relativement élevée puis un décrochage progressif du niveau des pensions par rapport à l'évolution des salaires ; une indexation sur les salaires revient à verser une première pension
plus faible. Nous retenons ici l'hypothèse d'une indexation des pensions sur les prix comme dans le système actuel.
• La date d'introduction du nouveau système et la période de transition : nous avons supposé que l'introduction du nouveau système s'effectue en 2015 avec une période de transition linéaire de 15 ans. En Suède et en Italie, la période de transition était respectivement de 15 ans et de 35 ans. Durant la période de transition (et au-delà pour les personnes continuant à toucher des retraites de l'ancien système), les besoins de financement sont générés par l'ancien système. Nous ne supposons aucunes mesures transitoires permettant d'équilibrer les caisses de l'ancien système.
• Les plafonds de la sécurité sociale au-delà desquels aucune cotisation n'est prélevée et n'ouvrant pas de droit à pension : nous faisons l'hypothèse simplificatrice d'absence de plafonds. L'introduction d'un plafond modifierait l'impact redistributif du système.
• Les régimes concernés par le passage au système de comptes notionnels : nous supposons l'intégration progressive de tous les régimes actuels (régimes de base et complémentaires des salariés du secteur privé et public et des non salariés) dans un régime unique par comptes notionnels.
Encadré 2 – Choix des paramètres des comptes nottionnels
